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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Bens Públicos
Livro Eletrônico
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Bens Públicos
DIREITO ADMINISTRATIVO
Diogo Surdi
Sumário
Bens Públicos ................................................................................................................................... 4
1. Introdução ..................................................................................................................................... 4
2. Sentidos da Expressão Domínio Público ............................................................................... 5
3. Bens Públicos – Divergência Doutrinária .............................................................................. 6
4. Conceito Legal ............................................................................................................................. 8
5. Classificações dos Bens Públicos ........................................................................................... 9
5.1. Quanto à Titularidade .............................................................................................................. 9
5.2. Quanto à Disponibilidade ...................................................................................................... 11
5.3. Quanto à Destinação ..............................................................................................................12
6. Regime Jurídico (Características) ...........................................................................................15
6.1. Inalienabilidade .......................................................................................................................15
6.2. Impenhorabilidade ................................................................................................................. 17
6.3. Imprescritibilidade ................................................................................................................ 18
6.4. Não-Onerabilidade ................................................................................................................20
7. Afetação e Desafetação ........................................................................................................... 22
8. Uso dos Bens Públicos............................................................................................................. 23
8.1. Uso pelo Povo ......................................................................................................................... 23
8.2. Uso pela Administração Pública ........................................................................................ 23
8.3. Uso pelos Particulares .........................................................................................................24
9. Bens Públicos em Espécie ....................................................................................................... 30
9.1. Terras Devolutas .....................................................................................................................31
9.2. Terras Ocupadas pelos Índios ............................................................................................. 32
9.3. Faixa de Fronteira.................................................................................................................. 32
9.4. Cemitérios Públicos .............................................................................................................. 33
9.5. Terrenos de Marinha e seus Acrescidos ........................................................................... 33
9.6. Terrenos Reservados ............................................................................................................34
9.7. Diferenciação entre Terrenos de Marinha e Terrenos Reservados .............................34
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Resumo ............................................................................................................................................ 35
Mapas Mentais ..............................................................................................................................40
Questões de Concurso .................................................................................................................43
Gabarito ............................................................................................................................................61
Gabarito Comentado .................................................................................................................... 62
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BENS PÚBLICOS
Olá, pessoal, tudo bem? Espero que sim!
Na aula de hoje, estudaremos o assunto do Direito Administrativo que mais está relaciona-
do com o Direito Civil. Estamos falando dos Bens Públicos e todas as suas particularidades.
Obs.: � Para Otimizar a Preparação:
 � São pontos que merecem uma atenção especial dos alunos:
 � a) a classificação dos bens públicos quanto à destinação (bens de uso comum do 
povo, bens de uso especial e bens dominicais);
 � b) as características decorrentes do regime jurídico a que os bens públicos estão sujei-
tos, sendo elas a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a não-
-onerosidade;
Grande Abraço a todos e boa aula!
Diogo
1. Introdução
Para a correta compreensão do conceito e das características dos bens públicos, faz-se 
necessário, em um primeiro momento, a diferenciação entre bens públicos, bens privados e da 
chamada res nullius:
Os bens privados são todos aqueles que, em regra, não se sujeitam à interferência do Po-
der Público, estando regidos pelas normas do Direito Civil.
Os bens públicos, por sua vez, são dotados de uma série de características (tais como a 
impossibilidade de alienação e de utilização dos mesmos como penhora para débitos da Fa-
zenda Pública), sendo regidos pelas normas do Direito Administrativo.
Por fim, temos a res nullius, expressão latina que significa “coisa de ninguém” ou “coisa 
sem dono”. Neste caso, as normas que regem tais bens são, ocasionalmente, os tratados e 
convenções internacionais.
EXEMPLO
Como exemplo de bem privado, podemos citar um automóvel ou imóvel particular.
Como exemplo de bem público, temos um prédio onde funciona uma repartição pública, as 
praças, as ruas e as avenidas.
Como exemplo de res nullius, temos o alto-mar, extensão de água que fica fora do alcance de 
qualquer um dos países, sendo, por isso mesmo, passível de utilização por qualquer deles.
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2. SentIdoS da expreSSão domínIo públIco
A expressão Domínio Público pode ser compreendida de suas formas ou acepções: em 
sentido amplo e em sentido estrito.
Em sentido amplo, o domínio público pode ser entendido como o decorrente do poder 
eminente, ou seja, o poder político por meio do qual o Estado submete à sua vontade todas as 
coisas do seu território.De acordo com o professor Hely Lopes Meirelles, o domínio público em sentido lato abran-
ge uma série de domínios, tais como o domínio terrestre, hídrico, mineral, florestal e espacial. 
Em todas estas áreas, o poder público exerce seu poder de superioridade, devendo os adminis-
trados observar as normas emanadas do Poder Estatal.
Em sentido estrito, por sua vez, a expressão domínio público pode ser compreendida como 
o conjunto de bens móveis e imóveis, corpóreos e incorpóreos, pertencentes ao Estado. É, em 
última análise, o patrimônio público propriamente dito, motivo pelo qual a expressão é também 
conhecida como domínio patrimonial.
Desta análise inicial, conseguimos perceber que a expressão domínio público, quando utili-
zada em seu sentido amplo, abrange não apenas os bens públicos, mas também os bens priva-
dos sujeitos à regulação do Estado. Já em seu sentido estrito, o domínio público compreende 
apenas os bens públicos, assim considerados aqueles regidos pelo direito público.
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EXEMPLO
Caso o Poder Público resolva fazer uso do instituto da desapropriação, adquirindo para si um 
terreno que até então era de propriedade de um particular e fundamentando o procedimento 
na necessidade de construção de um hospital público no local, teremos a manifestação das 
duas espécies de domínio:
- Ao adquirir o bem pela desapropriação, está o Estado fazendo uso de seu domínio eminente (sen-
tido amplo), uma vez que todos os bens, inclusive os particulares, estão sujeitos às suas normas.
- Com a desapropriação, o bem passa a ser propriedade do Poder Público, estando regidos, 
desde então, ao domínio patrimonial.
3. benS públIcoS – dIvergêncIa doutrInárIa
Tal como ocorre com diversos outros institutos do direito administrativo, o conceito de 
bens públicos apresenta uma grande divergência doutrinária, sendo possível o reconhecimen-
to de três diferentes entendimentos:
O primeiro deles é o conceito legal expresso no artigo 98 do Código Civil, que assim dispõe:
São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público inter-
no; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Tal definição leva em conta a natureza da pessoa jurídica a que se encontra vinculado o 
bem. Assim, se a pessoa jurídica possui personalidade de direito público, os bens a ela perten-
centes, como consequência, serão tidos como bens públicos.
Utilizando tal critério, chegamos à conclusão de que são bens públicos os pertencentes à 
administração direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), bem como às entidades 
da administração indireta de direito público (autarquias e fundações públicas).
Por outro lado, estariam excluídos do conceito de bens públicos aqueles utilizados pelas 
empresas públicas e pelas sociedades de economia mista (que, ainda que integrantes da ad-
ministração pública indireta, possuem personalidade jurídica de direito privado), bem como os 
das concessionárias e permissionárias de serviço público.
Defendem tal entendimento os autores José dos Santos Carvalho Filho e Lúcia Valle 
Figueiredo.
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A segunda teoria utilizada para se chegar ao conceito de bens públicos parte do entendi-
mento dos autores Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Para tais administrativistas, seriam bens públicos, além daqueles expressos no conceito 
legal do código civil, os bens afetados à prestação de um serviço público. Assim, o que é leva-
do em conta para tal entendimento é o regime jurídico a que os bens estão subordinados.
EXEMPLO
Imaginemos uma empresa pública ou uma sociedade de economia mista prestadora de ser-
viços públicos. Ainda que se trate de pessoas jurídicas de direito privado, ambas, por estarem 
prestando um serviço público, são regidas pelo direito público.
Neste caso, todos os bens de tais entidades, desde que sejam essenciais à prestação de um 
serviço público à população, estarão regidos pelo direito público, sendo, por consequência, 
bens públicos.
Trata-se, por isso mesmo, de um conceito mais amplo de bens públicos, abrangendo, além 
das entidades da administração direta, os bens pertencentes às entidades da administração 
indireta regidas pelo direito público e até mesmo o das concessionárias e permissionárias de 
serviço público.
Todas estas pessoas jurídicas possuem em comum o fato de prestarem um serviço públi-
co à coletividade. Assim, se os bens necessários à prestação do serviço não fossem conside-
rados bens públicos, poderiam ser, a título de exemplo, penhorados ante o não pagamento das 
obrigações por parte de tais pessoas jurídicas, o que implicaria na cessação da prestação do 
serviço e no prejuízo à população.
Uma terceira corrente, defendida pelo autor Hely Lopes Meirelles, chega a afirmar que os 
bens públicos seriam todos aqueles pertencentes à administração direta e a todas as entida-
des da administração indireta.
Assim, independente de estarmos diante de uma empresa pública ou de uma sociedade de 
economia mista, ainda que elas estejam regidas pelo direito público ou pelo direito privado, os 
bens pertencentes a tais entidades ainda assim seriam considerados bens públicos. Trata-se 
do conceito mais amplo do nosso ordenamento, uma vez que não faz restrições quanto ao 
regime jurídico ou quanto às características das respectivas entidades.
Podemos sedimentar as três teorias por meio do seguinte quadro sinótico:
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Importante salientar que o STF já se manifestou acerca da possibilidade dos bens das 
empresas públicas e das sociedades de economia mista (pessoas jurídicas de direito privado), 
quando utilizados nas atividades essenciais das entidades, serem dotados de todas as carac-
terísticas dos bens públicos. Tal entendimento está expresso no julgamento do RE 220.906/DF:
JURISPRUDÊNCIA
1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda 
Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. 
Recepção do artigo 12 do Decreto-lei n. 509/1969 e não-incidência da restrição contida no 
artigo 173, § 1º, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de 
economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio 
das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da com-
petência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de preca-
tório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Recurso 
extraordinário conhecido e provido.
Em provas de concurso, aconselha-se a utilização do conceito literal do Código Civil ou da 
corrente que defende que os bens das entidades de direito privado da administração indireta, 
quando afetados a uma atividade que beneficietoda a coletividade, gozam de todas as carac-
terísticas dos bens públicos.
4. conceIto legal
Após conhecermos as diversas teorias que tentaram explicar a fundamentação para o con-
ceito de bens públicos, vejamos as disposições do conceito legal, expresso nos artigos 98 a 
103 do Código Civil:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito pú-
blico interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da 
administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como ob-
jeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes 
às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto 
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido 
legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.
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http://www.jusbrasil.com/topico/12045306/artigo-12-do-decreto-lei-n-509-de-20-de-mar%C3%A7o-de-1969
http://www.jusbrasil.com/legislacao/126085/decreto-lei-509-69
http://www.jusbrasil.com/topico/10660176/artigo-173-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com/topico/10660088/par%C3%A1grafo-1-artigo-173-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com/legislacao/1027008/constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com/topico/1073659/artigo-100-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com/legislacao/1027008/constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
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Aqui temos as regras expressas acerca dos bens públicos, de forma que todo o nosso 
estudo se pautará nos artigos aqui apresentados. Logo, imprescindível o conhecimento de 
todos, uma vez que as questões de prova solicitam, por diversas vezes, o conhecimento literal 
dos mesmos.
5. claSSIfIcaçõeS doS benS públIcoS
5.1. Quanto à tItularIdade
Quanto à titularidade ou propriedade, os bens públicos podem ser federais, estaduais, mu-
nicipais e autárquicos ou fundacionais.
Trata-se de uma classificação que não apresenta maiores dificuldades, de forma que é 
fator determinante neste critério de classificação que o ente federativo que detenha a titulari-
dade do bem público seja o responsável pela sua utilização e controle.
O artigo 20 da Constituição Federal apresenta os bens pertencentes à União:
Art. 20, São bens da União:
I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções mili-
tares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais 
de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele 
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as 
ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto 
aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
No que se refere às ilhas costeiras, e considerando o teor da Emenda Constitucional n. 46, 
de 2005, temos que considerar que elas podem ser bens da União ou de Municípios. E isso 
ocorre porque o texto anterior à emenda em questão apenas mencionava que as ilhas costei-
ras eram bens da União, o que criava a inusitada situação em que as ilhas que continham a 
sede de um município (tal como a ilha de Florianópolis), por serem bens da União, impossibi-
litavam que os seus moradores realizassem empréstimos em instituições financeiras locais 
colocando o terreno do qual eram proprietários como garantia.
Há a possibilidade das ilhas costeiras pertencerem, ainda, aos Estados, conforme previsão 
do artigo 26 da Constituição Federal:
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob 
domínio da União, Municípios ou terceiros;
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Assim, nos dias atuais, temos a seguinte classificação, quanto à titularidade, das ilhas 
costeiras:
V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI – o mar territorial;
VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – os potenciais de energia hidráulica;
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Os bens dos Estados, da mesma forma, estão expressos no artigo 26 da CF/1988:
Incluem-se entre os bens dos Estados:
I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste 
caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob 
domínio da União, Municípios ou terceiros;
III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Em relação aos Municípios, constata-se que os seus bens não foram expressamente rela-
cionados no texto constitucional. Isso não quer dizer, contudo, que tais entes federativos não 
possuem bens públicos.
Em sentido oposto, é lógico que existe um conjunto de bens que são de sua titularidade, 
a exemplo das ruas, praças, logradouros, jardins públicos e ainda edifícios, veículos e demais 
bens móveis e imóveis que integram o seu patrimônio.
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5.2. Quanto à dISponIbIlIdade
Quanto à disponibilidade, os bens públicos podem ser indisponíveis, patrimonialmente in-
disponíveis e patrimonialmente disponíveis.
Bens indisponíveis são aqueles que não podem ser alienados pelo Poder Público pelo sim-
ples fato de que não possuem natureza patrimonial.
EXEMPLO
Tomemos como exemplo a floresta amazônica, ou então o mar de Fenando de Noronha.
Será que é possível atribuirmos uma valor mensurável a eles?
Lógico que não.
Assim, cabe à administração públicaapenas mantê-los e conservá-los, utilizando para tal a 
fundamentação de que o bem estar da coletividade será assegurado com tais providências.
Bens patrimonialmente indisponíveis são aqueles que, ainda que possuam um valor patri-
monial avaliável, não podem, ainda assim, ser alienados pela administração pública, uma vez 
que são essenciais para a prestação de um serviço público.
No entanto, a informação mais importante sobre tais bens é que eles apenas não podem 
ser alienados enquanto estiverem afetados a um determinado serviço público, ou seja, enquan-
to possuírem a qualidade de essenciais para a continuidade do serviço em questão.
Porém, quando tais bens deixarem de possuir tal característica, podem eles livremente ser 
alienados.
EXEMPLO
Imaginemos um prédio que está sendo utilizado pela administração pública para o desem-
penho de suas atividades. Enquanto tal ente estiver ali instalado, temos que o bem, por si só, 
revela-se essencial para a continuidade dos serviços prestados pelo Poder Público.
Caso a Administração, algum tempo depois, opte por transferir suas instalações para outro 
imóvel, temos que o bem anterior perderá a qualidade de essencial, podendo, desde que satis-
feitas as condições pertinentes, ser alienado pelo Poder Público.
Bens patrimonialmente disponíveis são aqueles que podem ter os seus valores mensura-
dos com segurança (por isso são patrimoniais) e que podem ser alienados pelo Poder Público 
(logo, disponíveis).
EXEMPLO
Como exemplo, podemos citar a situação do item anterior, onde o Poder Público mudou o local de 
suas instalações. Com a mudança, o imóvel anteriormente ocupado (e até então patrimonialmente 
indisponível) passa a ser classificado como patrimonialmente disponível e passível de alienação.
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5.3. Quanto à deStInação
Quanto à destinação ou ao objetivo a que se destinam, os bens públicos podem ser: bens 
de uso comum do povo, bens de uso especial e bens Dominicais.
Bens de uso comum do povo são as coisas móveis ou imóveis pertencentes às entidades 
regidas pelo direito público e que podem ser utilizadas por qualquer indivíduo, independente-
mente de autorização ou qualquer outra formalidade.
O próprio Código Civil apresenta, quando da definição de tais bens, alguns exemplos (ar-
tigo 99, I):
Art. 99, São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
Percebam que qualquer pessoa poderá utilizar-se de tais bens, não havendo que se falar 
em autorização do Poder Público para tal. Cumpre salientar, no entanto, que a utilização destes 
está condicionada ao respeito das regras de destinação do bem.
Assim, qualquer pessoa pode utilizar, por exemplo, uma rua. Mas se a pessoa quiser pa-
ralisar as atividades da mesma sob o fundamento de que precisa ali armar uma barraca para 
passar a noite, temos que as regras de destinação da rua (facilitar a passagem de pedestres e 
veículos) não foram respeitadas.
A mesma situação ocorre com a necessidade de utilização de uma avenida para a mani-
festação popular por meio de passeatas públicas. Sabemos que o direito de reunião está con-
sagrado na Constituição Federal. No entanto, para que tal direito seja exercido, e considerando 
que em tal situação estaremos diante de um uso anormal do bem público em questão, deve-se 
avisar previamente o Poder Público responsável.
Bens de uso especial são aqueles utilizados pelos seus proprietários (União, Estados, Dis-
trito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas de Direito público) na execução dos 
serviços públicos e de suas atividades finalísticas.
Estão previstos no artigo 99, II, do Código Civil, que assim dispõe:
Art. 99, São bens públicos:
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da 
administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
Como exemplo, podemos citar os prédios onde as respectivas repartições estão instala-
das, ou então os computadores, os veículos e os bens móveis de um ente federativo ou de uma 
cadeia ou hospital público.
Cumpre salientar que vários dos bens aqui mencionados apenas são considerados bens 
públicos porque estão afetados ao serviço público em questão, de forma que irão perder esta 
configuração quando deixarem de ser essenciais à respectiva prestação.
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Da mesma forma, diversos bens de uso especial poderão de utilizados pelos particulares, 
como ocorre, por exemplo, quando um administrado comparece a uma Delegacia da Receita 
Federal para sanar algumas dúvidas pertinentes à declaração de imposto de renda. Mas tal 
contribuinte não pode, por exemplo, solicitar que o servidor da RFB lhe empreste o computador 
da repartição, uma vez que tal bem está afetado (é essencial) à prestação do serviço público.
Bens dominicais são aqueles que, apesar de integrarem o patrimônio do Poder Público 
(União, Estados, DF e Municípios, por exemplo) não estão sendo utilizados para uma desti-
nação pública especifica, não estando, por isso mesmo, afetados a um determinado serviço 
público que beneficie a coletividade.
Estão previstos, da mesma forma que os demais, no Código Civil (artigo 99, III):
Art. 99, São bens públicos:
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como ob-
jeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Tais bens, conforme disposto no Código Civil, são aqueles que a administração pode utili-
zar para fazer renda. Logo, pode o Poder Público aliená-los aos particulares, desde que respei-
te as condições previstas em lei.
Como exemplo de bens dominicais, podemos citar um prédio que não está sendo mais 
utilizado pela administração pública, ou então as terras devolutas e os terrenos da marinha 
(veremos tais conceitos mais à frente).
Importante sabermos que o critério utilizado para a classificação de um bem público como 
dominical é o residual, de forma que todos os bens que não se enquadrem como de uso co-
mum do povo ou uso especial serão classificados como dominicais.
001. (CEBRASPE (CESPE)/AFRE (SEFAZ RS)/SEFAZ RS/2019) Um terreno pertencente ao 
Estado e anteriormente sem utilização passou a ser usado por um órgão público para o desem-
penho de determinadas tarefas. Trata-se de bem público que era de uso
a) dominical e, após afetação, passou a ser bem de uso especial.
b) especial e, após desafetação, passou a ser bem de uso comum do povo.
c) especial e, após afetação, passou a ser bem dominical.
d) dominical e, após desafetação, passou a ser bem de uso comum do povo.
e) especial e, após afetação, passou a ser bem de uso comum do povo.
Até que o terreno estava sem utilização, encontrava-se ele desafetado a uma atividade pú-
blica. Logo, era o bem classificado como dominical. Após a afetação, o terreno passou a ser 
utilizado em uma atividade estatal, sendo classificado, a partir de então, como bem público de 
uso especial.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Titularidade
Federais 
Pertencem à 
União
Estaduais
Pertencem aos 
Estados, com a 
ressalva de que a 
lista apresentada 
pela CF não é 
taxativa
Municipais Pertencem 
aos Municípios, com 
a ressalva de que a CF 
não relacionou os bens 
que pertencem a tais 
entes
Disponibilidade
Indisponíveis
Impossíveis de 
mensuração 
(Mares, Florestas, 
Ruas)
Patrimonialmente 
Indisponíveis
Podem ser 
mensuráveis, mas não 
podem ser alienados.
Patrimonialmente 
Disponíveis
Podem ser mensurados e 
podem ser alienados pela 
Administração.
Destinação
Uso Comum do 
Povo
Destinados ao 
bem estar da 
coletividade, de 
forma que podem 
ser utilizados por 
toda a população.
Uso Especial
São aqueles 
destinados à 
prestação de 
serviços públicos à 
coletividade.
Dominicais
Constituem o Patrimônio 
da Administração Pública, 
de forma que podem ser 
alienados utilizados para 
fazer renda.
Letra a.
002. (UNIFIL/ASS (PREF MC RONDON)/PREF MC RONDON/ADMINISTRATIVO/2021) São 
aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, deles diferem pela pos-
sibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou mesmo alienados pela 
Administração, se assim o desejar. Trata-se dos
a) bens de uso comum do povo ou do domínio público.
b) bens de uso especial ou do patrimônio administrativo.
c) bens dominicais ou do patrimônio disponível.
d) bens patrimoniais indisponíveis.
A definição apresentada é a de bens dominicais, ou seja, bens públicos que constituem o pa-
trimônio disponível das pessoas jurídicas de direito público e que podem, por isso mesmo, ser 
utilizados em qualquer finalidade ou, ainda, alienados pela Administração Pública.
Letra c.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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6. regIme JurídIco (caracteríStIcaS)
Por estarem sujeitos à manutenção da atividade administrativa (mais precisamente da 
continuidade dos serviços públicos prestados pelo Poder Público), os bens públicos estão 
sujeitos a uma série de características que não são estendidas aos demais bens, sendo elas a 
inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a não-onerabilidade.
6.1. InalIenabIlIdade
A inalienabilidade é a característica que impede que os bens públicos sejam alienados a 
terceiros enquanto estiverem afetados ao serviço público para o qual foram destinados.
O conceito de alienação, para os efeitos de tal característica, importa em todas as formas 
de transferência da propriedade de um bem a terceiros, situação que ocorre, por exemplo, com 
a venda, a transferência, a permuta e a doação.
Estabelece o Código Civil, em seu artigo 100 e 101, tal prerrogativa para os bens públicos:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto 
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Duas informações são extremamente importantes e decorrentes do artigo em questão:
a) A inalienabilidade é aplicada apenas aos bens de uso comum do povo e aos bens espe-
ciais, não se aplicando, por isso mesmo, aos bens dominicais.
Isso significa que os bens públicos, enquanto classificáveis nas duas primeiras hipóte-
ses, não poderão ser alienados. Quando desafetados do serviço público, no entanto, tais bens 
passam a ser classificados como dominicais, podendo ser alienados pelo Poder Público, que 
apenas deve obedecer aos procedimentos estabelecidos em lei.
b) A natureza da Inalienabilidade não é absoluta para todas as classes de bens, motivo pelo 
qual alguns autores, dentre os quais se destaca José dos Santos Carvalho Filho, chegam a 
mencionar o termo “inalienabilidade condicionada”, conforme se observa abaixo:
A regra é a alienabilidade na forma em que a lei dispuser a respeito, atribuindo-se a inalienabilidade 
somente nos casos do art. 100, e assim mesmo enquanto perdurar a situação específica que envol-
ve os bens.
No tocante aos bens de uso comum do povo que não possam ser avaliados patrimonial-
mente, estaremos diante da inalienabilidade absoluta, de forma que tais bens jamais poderão 
ser alienados. Admitir o contrário geraria a utópica situação em que os mares e as praias, ainda 
que insuscetíveis de avaliação, poderiam vir a ser vendidos ou doados a terceiros.
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No caso dos bens de uso comum do povo que possam ser mensurados (que possuam va-
lor patrimonial) e dos bens de uso especial, aplica-se a regra da inalienabilidade condicionada, 
de forma que podem ser alienados quando forem desafetados ao serviço público e passarem 
à condição de bens dominicais.
Para efeitos de prova, memorizem que os dois termos podem aparecer, sendo que as ban-
cas tratam os mesmos como sinônimos: inalienabilidade e inalienabilidade condicionada.
003. (FCC/AJ TRF5/TRF 5/JUDICIÁRIA/”SEM ESPECIALIDADE”/2017) A Administração pú-
blica federal, buscando angariar receita para investir em políticas públicas prioritárias, decidiu 
alienar alguns de seus bens. Para tanto, objetivando dar transparência ao processo e legitimar 
a política pública, publicou relação dos bens que seriam, respeitadas as formalidades legais, 
alienados. É juridicamente viável que dessa relação constem:
a) os rios navegáveis, em razão da pujança econômica do país, que produz grãos e precisa 
escoá-los.
b) os imóveis, independentemente da destinação legal, porquanto podem perder o caráter da 
inalienabilidade por meio da afetação.
c) os bens do domínio público, porquanto, na hipótese, o princípio da eficiência se sobrepõe ao 
da legalidade, autorizando, assim, a alienação.
d) os bens dominicais também denominados de bens do domínio privado do estado.
e) todos os imóveis, desde que suscetíveis de valoração patrimonial, mesmo que afetados à 
prestação de serviços públicos, em especial nas hipóteses de bens administrados por conces-
sionárias de serviço público, que têm a obrigação de realizar investimentos como forma de 
compensação pelo direito de explorar, por prazos longos, serviços públicos.
Apenas podem ser alienados pela Administração os bens públicos que sejam considerados 
dominicais. Nas demais situações (bens de uso comum do povo e bens de uso especial), a 
alienação não é possível.
a) Errada. Aqui, estamos diante de bens de uso comum do povo, que, conforme mencionado, 
não são alienáveis.
b) Errada. Se os bens públicos imóveis estiverem afetados a uma atividade pública específica, 
a alienação não poderá ocorrer. Para que a alienação seja possível, o bem público deve estar 
desafetado.
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c) Errada. Os bens do domínio público não podem ser alienados, haja vista que encontram-se 
afetados a uma atividade pública específica. Além disso, o princípio da eficiência não se so-
brepõe ao da legalidade.
d) Certa. Conforme mencionado anteriormente, apenas os bens dominicais, por estarem desa-
fetados e constituíremo patrimônio disponível (privado) do Estado é que poderão ser objeto 
de alienação.
e) Errada. Estando o bem afetado, a alienação não será possível.
Letra d.
6.2. ImpenhorabIlIdade
A penhora é um instituto de natureza constritiva, de forma que recai sobre o patrimônio do 
devedor como forma de saldar a dívida até então existente.
Dessa forma, no âmbito das relações entre particulares, se uma das partes não cumpre 
com a obrigação de pagar perante a outra, surge para o credor a possibilidade de penhora dos 
bens patrimoniais do devedor. Uma vez penhorados, serão estes livremente alienados, de for-
ma que o produto da alienação será utilizado para satisfazer a dívida a que o credor tem direito.
Com os bens públicos a sistemática é outra, sendo que a regra de recebimento, quando a 
parte devedora for a administração pública, está expressa no artigo 100 da Constituição Fede-
ral, que institui a sistemática de precatórios ou de requisição de pequeno valor:
Art. 100, Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, 
em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação 
dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas 
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
A regra geral, dessa forma, é que os pagamentos devidos pelo Poder Público obedeçam ao 
regime de precatórios previstos na Constituição Federal.
Entretanto, como quase tudo no Direito Administrativo, trata-se de uma regra que comporta 
exceção (uma única hipótese). Tratam-se das obrigações de pequeno valor, ou seja, débitos 
das fazendas públicas que, se não excederem aos pequenos valores, deverão ser pagos dire-
tamente pelo Poder Público competente, sem a possibilidade de serem incluídos no regime 
de precatórios.
E como cada um dos entes possui capacidade de auto legislação, nada mais justo do que 
cada um deles (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) estabelecer o limite a partir do 
qual as obrigações são ou não consideradas de pequeno valor.
Mas percebam que isso poderia gerar um sério problema: Se são os próprios entes fe-
derativos que estabelecem os valores acima do qual os créditos não serão considerados de 
pequeno valor (sendo inclusos, por consequência, como precatórios), muitas administrações 
públicas poderiam utilizar tal prerrogativa como forma de “livrar-se” do pagamento imediato.
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EXEMPLO
Isso ocorreria na medida em que as leis locais estabelecessem valores irrisórios (R$ 10,00, por 
exemplo) a partir do qual todos os débitos seriam pagos no regime de precatórios.
Com isso, a população seria prejudicada, uma vez que aqueles que tivessem algum crédito 
acima do mencionado valor para receber da Fazenda Pública teriam que aguardar o lento pro-
cedimento do regime de precatórios.
DICA
Para a prova, temos que levar que nenhum dos Bens Públicos 
pode ser adquirido mediante penhora.
6.3. ImpreScrItIbIlIdade
Basicamente, a imprescritibilidade assegura que os bens públicos não podem ser objeto 
de usucapião.
Por usucapião podemos entender a possibilidade de determinados bens serem adquiridos 
após o transcurso do tempo (05, 10 ou até 15 anos).
Assim, ainda que o particular tenha a posse pacífica de um bem público pelo tempo neces-
sário para que o mesmo seja adquirido por usucapião, ainda assim não terá a sua posse.
A Constituição Federal assegura, em seu artigo 183, § 3º, a impossibilidade de Usucapião 
como forma de aquisição de bens públicos imóveis:
Art. 183, §3º, Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
No entanto, ainda que a preocupação da CF tenha sido apenas com os bens imóveis, o 
Código Civil, em seu artigo 102, assim estabelece:
Art. 102, Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Dessa forma, nenhum dos bens públicos (nem sequer os bens dominicais) poderá ser ad-
quirido por meio de usucapião.
EXEMPLO
Como forma de evitar possíveis dúvidas, imaginemos a situação hipotética em que um prédio 
utilizado pela Administração por vários anos tornou-se inservível.
Assim, a administração providenciou a transferência de suas instalações para outro imóvel, 
abandonando o anterior. Determinados moradores de rua, verificando que tal imóvel encontra-
va-se abandonado, passaram fazer uso do mesmo como residência familiar, e assim permane-
ceram por mais de 20 anos.
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Decorrido tal lapso de tempo, a administração acha por bem demolir o prédio abandonado e 
construir no local uma praça pública, garantindo assim um local de lazer para a população.
Se estivéssemos diante de um bem particular, a inércia do proprietário em solicitar o imóvel 
ensejaria, desde que observados os demais requisitos legais, na impossibilidade de reavê-lo, 
uma vez que o decurso do tempo tornara o mesmo propriedade dos moradores, em plena con-
sonância com o instituto da usucapião.
Com os bens públicos isso não ocorre, de forma que é um direito do Poder Público utilizar o 
bem em questão independente do lapso de tempo ocorrido.
Merece destaque, ainda no âmbito da imprescritibilidade, o conhecimento da Súmula 340 
do STF, que assim dispõe:
JURISPRUDÊNCIA
Súmula 340 – STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais 
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
004. (SELECON/APN (EMGEPRON)/EMGEPRON/ADVOGADO/ADMINISTRATIVO E MA-
RÍTIMO/2021) Claustro é gerente administrativo da autarquia federal CCF, exercendo suas 
funções há longos anos. Dentre suas atividades, consta a administração dos bens autárqui-
cos. Em determinado ano, é comunicado, pelo assessor jurídico, de ocupação irregular de um 
imóvel situado em área rural, mas registrado em nome da autarquia. Realizando diligências no 
local, verifica que a ocupação já dura mais de dez anos. As tentativas de desocupação voluntá-
rias não lograram êxito. Nos termos das normas aplicáveis aos bens das autarquias, é correto 
dizer que:
a) são alienáveis livremente
b) não são passíveis de usucapião
c) são bens particulares
d) não são passíveis de concessão
No caso, estamos diante de um bem público, haja vista que as autarquias são pessoas jurídi-
cas de direito público. Consequentemente, os bens devem gozar de uma série de prerrogativas. 
Dentre elas, temos a imprescritibilidade, que, em linhas gerais, assegura que os bens públicos 
não podem ser objeto de usucapião.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Letra b.
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6.4. não-onerabIlIdade
Onerar um bem é gravá-lo com uma garantia, assegurando assim a satisfação do credor no 
caso de inadimplemento da obrigação. Como exemplos, podemos citar a hipoteca, a penhor e 
a anticrese.
EXEMPLO
No âmbito das relações privadas, se um usuário vai até o banco de sua preferência e solicita 
um financiamento de um veículo, é bastante comum o banco gravarno bem financiado alguma 
garantia real, de forma que, se o usuário não pagar o seu financiamento, terá o seu bem, em 
decorrência da garantia acordada, reavido pela instituição financeira, que utilizará o valor do 
mesmo, após a competente alienação, para liquidar a dívida existente do devedor.
Com os bens públicos, isso não ocorre, de forma que o credor não pode gravar nenhuma das 
garantias reais existentes nos bens adquiridos pela administração pública.
Neste sentido é a previsão do artigo 1420 do Código Civil:
Art. 1420, Só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens 
que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca.
Logo, como os bens públicos são inalienáveis, não poderão ser onerados com qualquer 
uma das garantidas previstas para os bens particulares.
As quatro características dos bens públicos podem ser resumidas no quadro abaixo:
Inalienabilidade Não podem ser alienados (vendidos, doados, permutados e transferidos) a terceiros.
Impenhorabilidade Não podem ser penhorados em virtude dos débitos da Fazenda Pública.
Imprescritibilidade Não podem ser adquiridos por Usucapião.
Não-Onerosidade Não podem ser gravados com garantias reais.
005. (FCC/AJ TRT2/TRT 2/JUDICIÁRIA/”SEM ESPECIALIDADE”/2018) O regime jurídico 
aplicável aos imóveis públicos se presta à proteção dos mesmos, especialmente porque es-
tes devem se destinar ao atingimento do interesse público e à prestação de utilidades em 
favor dos administrados. Nesse sentido, dentre as prerrogativas e proteções impostas aos 
bens públicos,
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a) a inalienabilidade não permite venda ou doação de bens de uso comum do povo, de bens 
especiais ou de bens dominicais, independentemente de o titular integrar a Administração pú-
blica direta ou indireta.
b) a impenhorabilidade impede que os bens públicos sejam compulsoriamente penhora-
dos, admitindo essa garantia apenas quando em caráter voluntário por parte da Administra-
ção pública.
c) a inalienabilidade protege os bens públicos afetados a uma finalidade pública, inclusive 
aqueles pertencentes a autarquias.
d) não se incluem os bens pertencentes às autarquias, salvo quando expressamente previs-
tos em lei.
e) não se inclui a inalienabilidade dos bens de uso especial, tendo em vista que somente os 
bens de uso comum do povo são indisponíveis.
a) Errada. Apenas os bens de uso comum do povo e os bens especiais não podem, em decor-
rência da inalienabilidade, ser alienados (vendidos ou doados). Com relação aos bens domini-
cais, a alienação é possível.
b) Errada. Por meio da impenhorabilidade, nenhum bem público poderá ser objeto de penhora. 
Assim, ao contrário do que afirmado pela alternativa, não há possibilidade de penhora voluntá-
ria por vontade da Administração Pública.
c) Certa. De acordo com a inalienabilidade, todos os bens que estejam afetados a uma ativida-
de específica não podem ser objeto de alienação. E tal garantia abarca até mesmo os bens das 
autarquias, que são pessoas jurídicas de direito público.
d) ) Errada. Considerando que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público, seus bens 
estão protegidos por todas as características e prerrogativas asseguradas aos bens públicos.
e) Errada. Apenas os bens dominicais, e não os bens de uso comum do povo, são considerados 
disponíveis.
Letra c.
006. (CEBRASPE (CESPE)/SOLD (PM AL)/PM AL/COMBATENTE/2017) A respeito de con-
tratos administrativos, licitações e bens públicos, julgue o próximo item.
Veículos oficiais são bens de uso especial, o que implica que são inalienáveis, imprescritíveis 
e impenhoráveis.
Os veículos oficiais, por serem utilizados em uma atividade específica, são bens classificados 
como de uso especial. Logo, possuem eles todas as características dos bens públicos, sendo 
elas a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e a não-onerabilidade.
Certo.
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7. afetação e deSafetação
Já mencionamos diversas vezes tais termos. Vamos agora sintetizar o que cada um deles 
significa e a forma como os mesmos são utilizados.
Antes, vamos nos valer da lição de José dos Santos Carvalho Filho, que apresenta o seguin-
te conceito:
O tema da afetação e da desafetação diz respeito aos fins para os quais está sendo utilizado o 
bem público. Se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja diretamente pelo 
Estado, seja pelo uso dos indivíduos em geral, diz-se que está afetado a determinado fim público. 
Por exemplo: uma praça, como bem de uso comum do povo, se estiver tendo sua natural utilização 
será considerada um bem afetado ao fim público. O mesmo se dá com um ambulatório público: se 
no prédio estiver sendo atendida a população com o serviço de assistência médica e ambulatorial, 
estará ele também afetado a um fim público. Ao contrário, o bem se diz desafetado quando não está 
sendo usado para qualquer fim público. Por exemplo: uma área pertencente ao Município na qual 
não haja qualquer serviço administrativo é um bem desafetado de fim público. Uma viatura policial 
alocada ao depósito público como inservível igualmente se caracteriza como bem desafetado, já 
que não utilizado para a atividade administrativa normal.
A afetação e a desafetação estão intimamente relacionadas com a essencialidade do bem 
para a prestação dos serviços públicos à coletividade.
Se estivermos diante de um bem que não possua as características dos bens públicos e 
este passa a ser utilizado em uma atividade imprescindível para a satisfação da finalidade 
pública, tal bem assume todas as características que os bens públicos possuem (inalienabili-
dade, imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-onerabilidade).
EXEMPLO
A administração pública de qualquer um dos entes da federação resolve instalar uma de suas sedes 
em um imóvel que lhe foi oferecido por um preço bastante abaixo do que o pago no imóvel anterior.
Para tal, ela procede à rescisão do contrato anteriormente pactuado com o particular (como tra-
ta-se de um contrato regido pelas normas de direito privado, deve ela pagar as eventuais multas 
de rescisão, caso anteriormente acordadas) e celebra um novo contrato com o novo locador.
Com relação ao imóvel objeto do primeiro contrato, temos que este, até a vigência do contrato 
com a administração, era considerado um bem público.
E isso ocorria porque o imóvel, ainda que fosse um bem particular, estava afetado ao interesse 
público, uma vez que era considerado essencial para a continuidade da prestação de serviços 
públicos à coletividade.
Com a rescisão contratual, ocorreu a desafetação do bem, uma vez que a administração alte-
rou o local de sua sede e o imóvel anterior não mais atende à característica da essencialidade 
para o bem estar da coletividade, podendo livremente ser objeto de restrição (penhora) ou alie-
nação pelo ser proprietário.
A afetação poderá ocorrer tanto por meio de lei quanto mediante a edição de um ato admi-
nistrativo. Parte da doutrina admite, ainda, a afetação por meio de vontade da particular.
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8. uSo doS benS públIcoS
Três são as formas de utilização dos bens públicos: pelo povo (uso comum), pela adminis-
tração pública e pelos particulares.
8.1. uSo pelo povo
Ao contrário do que ocorre com os bens particulares, onde o uso de um bem por outra 
pessoa que não seja o seu proprietário apenas poderá dar-se mediante a observância das con-
dições previstas em lei, nos bens públicos o uso pela população é a regra, tal como ocorre com 
as ruas, avenidas, mares e praças.
Em algumas situações, o Poder Público pode cobrar um valor como condição ao acesso, 
pela população, aos bens públicos. É o que ocorre, por exemplo, com os pedágios cobrados 
pela utilização das rodovias, ou então com os ingressos para o acesso a museus públicos.
Tal cobrança, conforme entendimento do STF, é plenamente constitucional, conforme se 
extrai do julgamento do Agravo de Instrumento 760660 SP:
JURISPRUDÊNCIA
Os bens de uso comum do povo são entendidos como propriedade pública. Tamanha é a 
intensidade da participação do bem de uso comum do povo na atividade administrativa 
que ele constitui, em si, o próprio serviço público [objeto de atividade administrativa] pres-
tado pela Administração. Ainda que os bens do domínio público e do patrimônio admi-
nistrativo não tolerem o gravame das servidões, sujeitam-se, na situação a que respeitam 
os autos, aos efeitos da restrição decorrente da instalação, no solo, de equipamentos 
necessários à prestação de serviço público. A imposição dessa restrição não conduzindo 
à extinção de direitos, dela não decorre dever de indenizar.
8.2. uSo pela admInIStração públIca
Semelhante entendimento deve ser dado para a utilização dos bens públicos pela admi-
nistração pública. Assim, deve cada um dos entes federativos, quando da utilização dos seus 
respectivos bens públicos, observar a legislação respectiva, possuindo a obrigação de cuidar 
da manutenção dos mesmos e o dever de responsabilizar aqueles que derem causa a dilapi-
dação do patrimônio público.
Neste sentido, a Constituição Federal assegura que qualquer cidadão é parte legitima para 
ajuizar Ação Popular com tal objetivo, conforme extração do artigo 5º, LXXIII:
Art. 5º, LXXIII. Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesi-
vo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento 
de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
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8.3. uSo peloS partIculareS
Independente da espécie de bem público (uso comum, especial ou dominical), é plena-
mente possível a outorga, pela administração pública responsável pelo bem, do uso privativo 
destes a particulares determinados.
Tal outorga implica em um juízo de conveniência e oportunidade do Poder Público (que 
pode ou não conceder), podendo ocorrer, da mesma forma, em caráter gratuito ou oneroso.
8.3.1. Autorização
A autorização de uso é ato discricionário e precário pelo qual a administração autoriza o 
particular, de forma gratuita ou onerosa, a utilizar um bem público e a satisfazer, primordial-
mente, o seu próprio interesse (privado).
Neste sentido é o entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello:
Autorização de uso de bem público é o ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o 
uso de bem público para utilização episódica de curta duração.
Na autorização, dada a precariedade do instituto, temos que não há necessidade de reali-
zação de licitação prévia.
Neste sentido, importante frisar que a autorização para utilização de bem público não é 
um contrato, mas sim mero ato administrativo, de forma que o Poder Público pode, a qualquer 
momento, revogar o respectivo ato.
EXEMPLO
Exemplo de autorização de bem público é o ato administrativo de fechamento de uma praça 
pública com a finalidade de realização de feira de produtos artesanais sem fins lucrativos.
Neste caso, todas as características dos bens públicos estão presentes, a saber:
- Trata-se de juízo de conveniência e oportunidade (o Poder Público pode ou não autorizar);
- Trata-se de um evento de curta duração;
- Predomínio no interesse do particular autorizado (os feirantes);
- Incabível falar em licitação;
- É um ato, e não Contrato Administrativo, motivo pelo qual pode ser revogado a qualquer tempo;
8.3.2. Permissão
O conceito de permissão de utilização de bens públicos pode ser descrito nas palavras de 
Celso Antônio Bandeira de Mello:
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Ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o 
uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com 
obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico aos administrados (como, 
por exemplo, outorga na conformidade de ordem de inscrição).
Em muitos aspectos, a permissão se assemelha à autorização de bens públicos, uma vez 
que ambas as hipóteses são casos de atos administrativos dotados de precariedade e, por 
isso mesmo, revogáveis à qualquer tempo pela administração pública. Ambos os institutos 
podem ocorrer de forma onerosa ou gratuita.
No entanto, a permissão necessita de realização de licitação pública (ou outro instrumento 
congênere). Outra diferença é que a permissão implica na obrigatoriedade de utilização do 
bem público objeto da outorga, bem como que nesta os interesses do permissionário e da ad-
ministração pública são equivalentes.
EXEMPLO
Exemplo permissão de bens públicos é a outorga para que um particular instale uma banca de 
revistas no centro de uma praça pública.
Nesta situação, ao contrário do que ocorre na autorização, temos que o interesse de ambas 
as partes são equivalentes, ou seja, a administração possui o interesse de auferir renda com 
o aluguel do ponto e o particular objetiva, da mesma forma, alcançar o lucro com o regular 
desempenho das suas atividades.
007. (CEBRASPE (CESPE)/AJ TRE TO/TRE TO/ADMINISTRATIVA/”SEM ESPECIALIDA-
DE”/2017) O ato administrativo pelo qual a administração pública consente que o particular, 
com atendimento exclusivo ao seu próprio interesse, utilize bem público de modo privativo 
denomina-se
a) permissão de uso.
b) concessão de uso.
c) autorização de uso.
d) permissão de uso especial.
e) concessão de direito real.
Como o interesse é, de acordo com o enunciado, exclusivo do particular, o ato em questão tra-
ta-se da autorização de uso de bem público.
Assim, a autorização de uso é ato discricionário e precário pelo qual a administração autoriza 
o particular, de forma gratuita ou onerosa, a utilizar um bem público e a satisfazer, primordial-
mente, o seu próprio interesse (privado).
Letra c.
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8.3.3. Concessão
A concessão, ao contrário das demais formas de utilização dos bens públicos pelos parti-
culares, é um contrato administrativo obrigatoriamente precedido de licitação.
Desta forma, não há que se falar em precariedade, mas sim em um contrato com prazo 
determinado e com observância de todas as prerrogativas de direito público conferidas à ad-
ministração.
Tal como ocorre com a permissão (mas não com a autorização) a concessão de uso de 
bens públicos, depois de concedida, deve obrigatoriamente ser usufruída pelo particular.
Ao contrário das outras modalidades, o interesse, quando da concessão, pode ser de qual-
quer uma das partes ou até mesmo haver equivalência entre os mesmos.
EXEMPLO
Exemplo de concessão para uso de bem público pode ser observado quando da outorga de 
uso de espaço de imóvel onde uma repartição está instalada para que o particular explore o 
serviço de refeitório.
Em tal situação, o Poder Público realizará uma licitação com o objetivo de selecionar um par-
ticular para o desempenho da atividade. Uma vez escolhido, deverá este assinar o contrato 
administrativo com a administração, estando regido por todas as normas de direito público.
Como se percebe, na concessão de uso de bens públicos, após a assinatura do contrato, 
estarão as partes submetidas as disposições da Lei 8.666 (que estabelece as regras acerca 
das licitações e contratos administrativos). Dessa forma, não há como se falar em contrato 
com prazo indeterminado de duração, uma vez que o artigo 57, § 3º, da mencionada lei veda 
tal possibilidade:
Art. 57, §3º, É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.
A concessão de uso de bens públicos trata-se de um direito pessoal, o que implica em dizer 
que, via de regra, não pode ser transferida a terceiros. Assim, uma vez que o particular está 
fazendo uso da concessão, não poderão os eventuais herdeiros, quando do falecimento do 
titular, reclamar o direito de continuarem com a atividade objeto da concessão.
Podemos diferenciar as características das três principais formas de utilização dos bens 
públicos por meio do quadro abaixo:
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Autorização Permissão Concessão
Ato Administrativo Ato Administrativo Contrato Administrativo
Não há necessidade de 
licitação Como regra, Licitação Prévia Licitação Prévia
Uso facultativo, pelo 
particular, após a outorga
Interesses equivalentes da 
Administração e do particular
Interesse pode ser equivalente 
ou de qualquer um dos 
particulares
Precariedade Precariedade Não há precariedade
Pode ocorrer de forma 
onerosa ou gratuita
Pode ocorrer de forma 
onerosa ou gratuita
Pode ocorrer de forma 
onerosa ou gratuita
Não possui prazo certo Não possui prazo certo
Como trata-se de um Contrato 
Administrativo, deve possuir 
prazo determinado
Pode ser revogada à qualquer 
tempo, não havendo que se 
falar em indenização
Pode ser revogada à qualquer 
tempo, não havendo que se 
falar em indenização
Não pode ser revogada, mas 
sim rescindida nas hipóteses 
previstas em lei. Caberá 
indenização ao particular 
quando este não tiver dado 
causa à rescisão.
8.3.4. Concessão de Direito Real de Uso
O direito real de uso pode ser conceituado como a possibilidade de concessão da utiliza-
ção, por particulares, de terrenos públicos e do respectivo espaço aéreo.
Tal como ocorre com a concessão de uso, o vínculo estabelecido entre o particular e o 
Poder Público é um contrato administrativo, sendo necessário, por isso mesmo, a realização 
de prévia licitação.
Na concessão de direito real de uso, no entanto, a administração apenas poderá conceder 
a utilização do bem público para o alcance de determinadas finalidades, que, de acordo com a 
previsão do artigo 7º do Decreto-lei n. 271, são as seguintes:
Art. 7º, Regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo 
da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus 
meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
No direito real de uso, a concessão poderá ocorrer de forma remunerada ou gratuita, tratan-
do-se, como o próprio nome sugere, de um direito real.
Trata-se de uma importante peculiaridade, uma vez que o direito real assegura que a con-
cessão poderá ser transferida a terceiros, seja por ato inter vivos, seja por sucessão testamen-
tária. Dessa forma, ao contrário do que ocorre com a concessão de uso de bens públicos (que 
cuida-se de um direito pessoal e que se extingue com a morte do particular), na concessão do 
direito real de uso não há a necessidade de resolução (extinção) pelo falecimento do titular.
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EXEMPLO
Na concessão de uso de bens públicos, o procedimento se inicia com a realização da licitação, 
momento em que o Poder Público seleciona o particular que melhor atenda às condições para 
a realização da concessão. Logo, diversas características são levadas em conta, dentre as 
quais podem estar presentes as de âmbito pessoal.
Na concessão do direito real de uso, o procedimento também se inicia com a realização da 
licitação. No entanto, os motivos que podem levar à concessão, como verificamos, são situa-
ções em que o interesse público possui um grande peso (tal como a regularização fundiária de 
interesse social).
Assim, seria prejudicial para a coletividade se houvesse a obrigação da extinção contratual 
ante o falecimento do particular. Em sentido contrário, e pautada na eficiência da prestação 
dos serviços públicos, a concessão de direito real pode perfeitamente ser transferida.
Salienta-se, no entanto, que a possibilidade de transferência (seja ela por ato inter vivos ou 
por sucessão testamentária) não se trata de uma garantia absoluta, podendo ser obstada ante 
o interesse do Poder Público e prévia determinação legal.
Neste mesmo sentido, caso o particular der ao bem objeto de concessão de direito real de 
uso uma destinação diferente da legalmente prevista, teremos a extinção da concessão.
Na concessão de direito real de uso, o contrato poderá dar-se por prazo determinado ou in-
determinado. Assim, temos uma importante exceção à regra da impossibilidade de celebração 
de contratos administrativos por prazo indeterminado.
Dadas as peculiaridades da concessão de direito real de uso, bem como as semelhanças 
e diferenças entre as duas formas de concessão de bens públicos (de simples utilização e de 
direito real de uso), vejamos um quadro comparativo entre as duas formas de utilização dos 
bens públicos pelos particulares:
Concessão de uso de bens 
públicos Concessão de direito real de uso
Não possui um objeto em específico Tem por objeto a utilização de terrenos públicos e o respectivo espaço aéreo
Trata-se de direito pessoal Trata-se de direito real
Não admite a transferência a terceiros Admite a transferência a terceiros
Necessidade de licitação Necessidade de licitação
Formaliza-se por contrato 
administrativo Formaliza-se por contrato administrativo
Contrato sempre por prazo determinado Contrato por prazo determinado ou indeterminado
Pode ocorrer de forma onerosa ou 
gratuita
Pode ocorrer de forma onerosa ou 
gratuita
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8.3.5. Cessão de Uso
Em todas as formas de utilização dos bens públicos estudadas até o momento, nota-se a 
característica comum em que o beneficiário da concessão é uma pessoa física. Na cessão de 
bens públicos, porém, ainda que esta possa ter como beneficiários as pessoas físicas, na imen-
sa maioria das vezes estaremos diante de uma utilização que beneficia o próprio Pode Público.
Dessa forma, podemos conceituar a cessão de bens públicos como a consentimento, por 
parte de um órgão ou entidade pública, na utilização, por parte de outro órgão do Poder Público 
ou por pessoas físicas, de um bem público.
EXEMPLO
As Defensorias Públicas Estaduais, ainda que exerçam funções essenciais à coletividade, não 
possuem, em muitos Estados, uma estrutura própria.
Assim, é bastante comum encontrarmos tais órgãos fazendo uso do mesmo prédio onde está 
instalado o fórum do Tribunal de Justiça.
Nestas situações, estamos diante da cessão de um bem público inicialmente utilizado por um 
órgão do Poder Judiciário para outro órgão (Defensoria) que não compõe o mesmo Poder.
No exemplo exposto, estamos diante de dois órgãos estaduais. Entretanto, é perfeitamen-
te possível a cessão de bens públicos entre órgãos de entes federativos diversos. Da mesma 
forma, a doutrina se manifesta na possibilidade de cessão de bens imóveis para os particu-
lares, tal como ocorre, por exemplo, como forma de incentivo do Poder Público às chamadas 
entidades do Terceiro Setor.
Em todas as formas de cessão, independente da pessoa jurídica que detenha a proprie-
dade do bem ou dos órgãos ou pessoas que farão uso do instituto, a cessão apenas poderá 
ocorrer mediante prévia disposição legal.
No âmbito federal, a possibilidade de cessão de bens imóveis da União está disciplinada no 
artigo 18 da Lei 9.636, de 1998, que assim dispõe:
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições espe-
ciais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n. 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I – Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cul-
tura, assistência social ou saúde;
II – pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento 
econômico de interesse nacional.
Além da previsão legal, a doutrina identifica a necessidade interesse público como um dos 
requisitos para que seja possível a cessão de bens públicos. E isso ocorre devido a uma das 
principais características da cessão de bens públicos, ou seja, a gratuidade.
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Assim, ainda que seja possível a cessão a título oneroso, o grande diferencial do instituto, 
sem dúvidas, é o caráter de gratuidade desta forma de utilização. E como estamos diante da 
possibilidade de utilização de um bem público a título gratuito (quando o comum, nas demais 
formas de utilização pelos particulares, é o uso de forma onerosa), nada mais natural que haja 
o interesse público como um dos requisitos necessários para a validade da cessão.
8.3.6. Enfiteuse e Direito de Superfície
Além das formas de direito público de utilização dos bens até aqui estudadas, pode o Po-
der Público fazer uso dos institutos do direito privado para a utilização dos bens públicos.
Das formas existentes, a que merece destaque é a enfiteuse, que posteriormente foi subs-
tituída, com a entrada em vigor do novo Código Civil, pelo direito de superfície, regulado, nos 
dias atuais, pelo Estatuto das Cidades (quando estivermos diante de bens localizados em áre-
as urbanas), e pelo Código Civil (quando o bem estiver localizado na zona rural).
A enfiteuse surgiu em uma época em que era bastante comum um proprietário de uma 
ampla extensão territorial não ter condições de dar o devido fim ao imóvel.
Assim, o proprietário poderia constituir as enfiteuses, que consistiam numa espécie de 
“arrendamento perpétuo”. Com a enfiteuse, o proprietário atribuía a alguém o domínio útil do 
imóvel, de forma que a pessoa que a pessoa que o adquiria (chamada enfiteuta), ficava obriga-
da a pagar ao proprietário (senhorio direito), uma pensão ou foro anual.
No entanto, o enfiteuta poderia transferir o domínio a terceiro, situação em que o proprie-
tário (senhorio direito) teria preferência para retomar o bem. Caso assim não o fizesse, aquele 
que adquirisse o terreno ficaria, da mesma forma, obrigado a pagar um valor ao proprietário 
(senhorio direito). Neste caso, no entanto, o nome atribuído era o de laudêmio.
Nos dias atuais, como mencionado, as enfiteuses não podem mais ser constituídas, sendo 
que tal instituto foi substituído pelo direito de superfície.
Entretanto, as enfiteuses relativas aos terrenos da marinha, e desde que situadas na faixa 
de segurança, conforme previsão no artigo 49, § 3º, dos ADCT da Constituição Federal conti-
nuam em vigor:
A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa 
de segurança, a partir da orla marítima.
9. benS públIcoS em eSpécIe
O estudo das espécies de bens públicos implica, basicamente, no conhecimento do concei-
to legal apresentado a cada uma das espécies, bem como na sua classificação entre bens de 
uso comum, de uso especial ou dominicais.
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9.1. terraS devolutaS
O conceito de terras devolutas remonta à época da Coroa e da Proclamação da Repú-
blica. Assim, com a instituição de uma federação em nosso país, as terras que ainda não 
tivessem destinação passaram a pertencer aos Estados, conforme determinação da Constitui-
ção de 1891.
Atualmente, o conceito mais utilizado para chegarmos à correta definição das terras devo-
lutas é o do professor Hely Lopes Meirelles, de seguinte teor:
Terras devolutas são todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer das entida-
des estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos 
específicos.
Importante salientar que o conceito exposto pode levar à imprecisa definição de que todos 
os entes federativos possam vir a ter terras devolutas.
No entanto, ainda que parte da doutrina (dentre os quais se inclui José dos Santos Car-
valho Filho) afirme tal possibilidade, o entendimento majoritário (e adotado pelas bancas de 
concurso) é de que as terras devolutas apenas podem pertencer aos Estados (o que é a regra 
geral) e, em caráter de exceção, à União.
Aos Municípios, em sentido oposto, não é permitida a possibilidade de posse de tais 
bens públicos.
Nas terras devolutas, não houve o apossamento, sendo necessário, por isso mesmo, a 
realização da demarcação e da separação de outras propriedades. Inicialmente, a autoridade 
pública procede à demarcação administrativa. Caso esta não seja possível, ou for insuficiente 
para conseguir determinar com precisão a totalidade da área que é considerada pública, o Po-
der Público fará uso da ação discriminatória.
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