Responsabilidade Civil do Estado

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Responsabilidade Civil do Estado 
1. Responsabilidade do Estado por Atos Jurisdicionais
Em princípio, o Estado não é responsável. Exceção: 
. Erro Judiciário de Natureza Criminal:
- Art. 5º. LXXV, da Constituição Federal;
- Art. 630 do CPP;
“O Estado indenizará o condenado por erros judiciários, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”.
	Com relação a atos judiciais que não impliquem exercício de função jurisdicional, é cabível a responsabilidade do Estado, sem maior contestação, porque se trata de atos administrativos, quanto ao seu conteúdo.
	O CPC de 2015 prevê a responsabilidade dos integrantes das funções essenciais à Justiça, de forma semelhante à do artigo 143, para os membros da Magistratura. Trata-se dos artigos 181, 184 e 187, que preveem a responsabilidade dos membros do Ministério Público, da Advocacia Pública e da Defensoria Pública, respectivamente, quando agirem com dolo ou fraude no exercício de suas funções. Tais dispositivos não afastam a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica a que forem vinculados, prevista no artigo 37, § 6º, da Constituição.
OBS: Prisão Provisória não enseja responsabilidade civil do Estado (se atendidos todos os requisitos dela). Exceção: quando mantida injustificadamente.
2. Responsabilidade por Atos Legislativos
-> 3 hipóteses de responsabilização do Estado
1. Criação de Lei que gera dano a alguém e, futuramente, é declarada inconstitucional.
2. Leis de Efeitos Concretos -> atinge grupo determinado de pessoas 
3. Omissão Legislativa -> dever de criar norma mas não legisla e, por isso, gera dano a terceiro 
Atualmente, aceita-se a responsabilidade do Estado por atos legislativos pelo menos nas seguintes hipóteses: 
a) Leis inconstitucionais (depende da prévia declaração do vício pelo STF) -> Para Amaro Cavalcanti: “declarada uma lei inválida ou inconstitucional por decisão judiciária, um dos efeitos da decisão deve ser logicamente o de obrigar a União, o Estado ou Município a reparar o dano causado ao indivíduo cujo direito fora lesado – quer restituindo-se lhe aquilo que indevidamente foi exigido do mesmo, como sucede nos casos de impostos, taxas ou multa inconstitucionais, quer satisfazendo-se os prejuízos provavelmente sofridos pelo indivíduo com a execução da lei suposta”.
b) Atos normativos do Poder Executivo e de entes administrativos com função normativa, com vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade -> não só quando sejam inconstitucionais, mas também quando sejam ilegais, por exorbitarem dos limites de sua competência regulamentar, contrariando normas de hierarquia superior (no caso de ilegalidade, não há necessidade de prévia apreciação judicial).
c) Leis de efeitos concretos, constitucionais ou inconstitucionais -> fogem às características da generalidade e abstração inerentes aos atos normativos, acabam por acarretar ônus não suportado pelos demais membros da coletividade; constitui, quanto ao conteúdo, verdadeiro ato administrativo, gerando, portanto, os mesmos efeitos que este quando cause prejuízo ao administrado, independentemente de considerações sobre a sua constitucionalidade ou não (princípio da repartição dos encargos sociais) -> aceita-se a responsabilidade do Estado mesmo que ela seja constitucional.
“O Estado responde civilmente pelos danos que o ato legislativo cause a um ou a um número restritíssimo de administrados”
d) Omissão no poder de legislar e regulamentar -> A Constituição prevê os remédios da ação direta de inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional (art. 103, § 2º) e o mandado de injunção, sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
O mandado de injunção é a omissão de norma regulamentadora, que pode ser de natureza regulamentar ou legal e ser de competência de qualquer das autoridades, órgãos e pessoas jurídicas que compõem os três Poderes do Estado (artigos 102, I, q, e 105, I, h, da Constituição) -> competência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, respectivamente, para julgar os mandados de injunção, em função da autoridade que se omitiu.
3. Casos Especiais
Omissão do Estado: Os danos em regra não são causados por agentes públicos, mas poderiam ter sido evitados ou minorados se o Estado, tendo o dever de agir, se omitiu.
	Aplica-se a teoria objetiva (doutrina majoritária) -> Tem aplicação, no caso, o princípio da reserva do possível, que constitui aplicação do princípio da razoabilidade: o que seria razoável exigir do Estado para impedir o dano.
· Atos de multidões -> responsabilização depende: O Estado encaminhou efetivo de segurança pública suficiente para conter a manifestação? Se positivo, o Estado não é responsável; mas, se negativo, ele será responsabilizado.
· Pessoas ou coisas sob Responsabilidade do Estado -> relação de custódia (preso/encarcerado) – se um preso mata outro, o Estado será responsabilizado.
· Danos Causados por Presidiários Foragidos: 
· Assim que foge, causa dano a alguém -> é responsabilizado; 
· Outra situação: quando o preso está estável (a partir do momento que o Estado já não está mais promovendo ato de perseguição) -> o Estado não será responsabilizado
· Intervenção (indevida) do Estado na Economia
· Deve intervir apenas quando há situações de risco -> como atuação de cartéis.
· Ex.: VASP -> faliu por conta do Estado ter tabelado as tarifas aéreas (bem abaixo do valor de custo).
· Danos Decorrentes de Falhas em Concursos Públicos
RESUMO 
1.  Conceito: é a obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos. 
– É responsabilidade do Estado (e não da Administração Pública), resultante de comportamentos de qualquer dos três Poderes do Estado. É extracontratual, porque exclui a responsabilidade contratual, regida por princípios próprios. 
2.  Evolução: tema que recebeu tratamento diverso no tempo e no espaço, às vezes prevalecendo o direito privado (como no direito anglo-saxão), outras vezes, o regime jurídico publicístico (como no sistema europeu continental). Várias teorias neste último sistema, que inspirou o direito brasileiro: 
a)  Teoria da irresponsabilidade: adotada na época do Estado absolutista: the king can do no wrong, significando que o Estado dispõe de autoridade incontestável sobre os súditos; a responsabilização do Estado colocaria o príncipe no mesmo nível do súdito. Estados Unidos e Inglaterra abandonaram a teoria da irresponsabilidade por meio do Federal Tort Claim Act, de 1946, e Crown Proceeding Act, de 1947, respectivamente. 
b)  Teorias civilistas: duas fases: (i) teoria dos atos de império e de gestão e (ii) teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva. 
– Atos de império são os praticados pela Administração com todas as prerrogativas de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular; por esses atos o Estado não responde; e atos de gestão são os praticados em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços; sendo igual a situação, rege-se a responsabilidade pelo direito comum. Essa teoria distingue a pessoa do Rei (que pratica atos de império) e a pessoa do Estado (que pratica atos de gestão). 
– Teoria da culpa civil: resultou da superação da distinção entre atos de império e de gestão. Passou-se a aceitar a responsabilidade do Estado desde que demonstrada a culpa do funcionário. Essa teoria abrandou a da irresponsabilidade e serviu de inspiração ao art. 15 do CC de 2016. 
c)  Teorias publicistas: passaram a aplicar princípios do direito público. Tem inspiração no famoso caso BLANCO, ocorrido em 1873, no qual se entendeu que a responsabilidade do Estado não pode reger-se por princípios do CC, e sim a regras especiais de direito público. 
– Modalidades: 
c.1) Teoria da culpado serviço público ou teoria da culpa administrativa ou teoria do acidente administrativo: leva em consideração, não a culpa do funcionário, mas a culpa anônima do serviço público (faute): o serviço público não funcionou, funcionou mal ou funcionou atrasado. O Estado responde. 
c.2) Teoria do risco, que serve de fundamento para a responsabilidade objetiva do Estado, baseada no princípio da igualdade de todos perante os encargos sociais: se uma pessoa sofre um ônus maior do que o suportado pelos demais, rompe-se o equilíbrio que deve haver entre os encargos sociais, devendo o Estado indenizar o prejudicado utilizando recursos do erário. Substituição da culpa pelo nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. 
Pressupostos: 
(i) que seja praticado um ato lícito ou ilícito por agente público; 
(ii) que esse ato cause um dano específico (que atinge um ou alguns membros da comunidade) e anormal (que supera os inconvenientes normais da vida em sociedade); e 
(iii) que haja nexo de casualidade entre o ato do agente público e o dano. 
– Teoria adotada no art. 927, parágrafo único, do novo CC. – 
- Modalidades: risco administrativo (admite as causas excludentes da responsabilidade) e risco integral (não admite). 
Exemplos de risco integral no direito brasileiro:
. Danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, d, da CF); 
. Danos decorrentes de atos de terrorismo, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de empresas aéreas (Leis nos 10.309, de 22-11-01, e 10.744, de 9-10-02); hipóteses dos arts. 246, 393 e 399 do CC. 
3.  Direito positivo brasileiro 
(i) Teoria da irresponsabilidade: nunca adotada. 
(ii) CF de 1824 e 1891: responsabilidade do funcionário por abuso ou omissão no exercício de suas funções. Período em que leis ordinárias previam responsabilidade do Estado, que a jurisprudência considerava solidária com o funcionário. 
(iii) CC de 1916, art. 15: responsabilidade subjetiva. 
(iv) CF de 1934: responsabilidade solidária entre Estado e funcionário. Baseada na culpa. 
(v) CF de 1946: responsabilidade objetiva do Estado, com direito de regresso contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes. 
(vi) CF de 1967: mesma regra, com inclusão do dolo, ao lado da culpa. 
(vii) CF de 1988, art. 37, § 6º, mesma regra, estendida às pessoas de direito privado prestadoras de serviço público. Previsão de ação regressiva contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas e responsabilidade subjetiva do agente. 
(viii) CC de 2002, art. 43: responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público. 
– Pressupostos da responsabilidade objetiva: 
a) ato lesivo praticado por agente de pessoa jurídica de direito público (as do art. 41 do CC) e de pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público; 
b) dano causado a terceiros (nexo de causalidade); 
c) dano causado por agente público de qualquer categoria (político, administrativo ou particular em colaboração com a Administração); 
d) dano causado por agente, agindo nesta qualidade. 
– O ato lesivo pode ser lícito ou ilícito; é antijurídico no sentido de que causa dano anormal e específico.
4. Causas excludentes de responsabilidade:
a)  força maior: acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes; difere do caso fortuito (que não é causa excludente), porque este ocorre nos casos em que o dano seja decorrente de ato humano ou de falha da Administração; se a força maior estiver aliada à omissão do Poder Público ou a ato de terceiros, incide a responsabilidade subjetiva do Estado; 
b) culpa da vítima: se for exclusiva, exclui a responsabilidade do Estado; se for concorrente com a do Poder Público, atenua a responsabilidade (arts. 945 e 738, parágrafo único, do CC); 
c) culpa de terceiros: exclui a responsabilidade. Exceções: art. 188, II, e 930 do CC; em matéria de transportes de pessoas: art. 734 do CC (só admite a força maior como excludente); Súmula 187, do STJ: “a responsabilidade contratual do transportador, pelo acidente com o passageiro, não é ilidida por culpa de terceiro, contra o qual tenha ação regressiva”; mesma solução no art. 735 do CC. 
5.  Responsabilidade do Estado por omissão: divergências doutrinárias e jurisprudenciais quanto à aplicação da regra do art. 37, § 6º, da CF; parte da doutrina entende que, no caso, a responsabilidade é subjetiva; para outros, é objetiva. Minha opinião: a responsabilidade é subjetiva, porque exige o dever de agir por parte do Estado e a possibilidade de agir; a culpa está embutida na ideia de omissão; enquanto a responsabilidade objetiva pode decorrer de ato lícito, a omissão tem que ser ilícita. 
– Entendimento do STF quanto à exigência da teoria do dano direto e imediato para caracterização do nexo de causalidade; tendência atual para alargar a responsabilidade do Estado, independentemente da aplicação dessa teoria. 
6.  Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e regulamentos 
a)  argumentos contrários: 
(i) o Legislativo atua no exercício da soberania; 
(ii) as leis e regulamentos dirigem-se a todos igualmente, não causando dano anormal e específico; 
(iii) os cidadãos não podem responsabilizar o Estado por atos de parlamentares que eles elegeram;
b)  argumentos favoráveis: 
(i) o Legislativo, embora soberano, tem que respeitar a Constituição, respondendo por atos inconstitucionais; 
(ii) nem sempre a lei produz efeitos gerais, devendo o Estado responder pelas que prejudiquem pessoas determinadas; 
(iii) a eleição do parlamentar implica delegação para fazer leis constitucionais. 
– Hipóteses de responsabilidade por atos legislativos: 
(a) leis inconstitucionais, depois de assim declaradas pelo STF; 
(b) leis de efeitos concretos ou leis materialmente administrativas, que atingem pessoas determinadas, equivalendo, quanto ao conteúdo, a verdadeiros atos administrativos; são leis, quanto à forma, mas são atos administrativos, quanto ao conteúdo; nesse caso, o Estado responde, mesmo que as leis sejam constitucionais. Mesma solução para os atos normativos do Poder Executivo. 
– Responsabilidade por omissão do legislador: ação de inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2º, da CF) e mandado de injunção (art. 5º, LXXI, da CF); responsabilidade por perdas e danos (julgados do STF nesse sentido). 
7.  Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais 
a)  argumentos contrários: 
(i) o Poder Judiciário é soberano; 
(ii) os juízes têm que agir com independência, sem temor de causar responsabilidade do Estado; 
(iii) o magistrado não é funcionário público; 
(iv) a indenização por dano decorrente de decisão judicial infringiria o princípio da coisa julgada; 
b)  argumentos favoráveis: 
(i) a soberania é do Estado e não de cada Poder; 
(ii) a independência é atributo de todos os Poderes; 
(iii) mesmo que não seja funcionário público, o juiz entra na categoria de agente público, no sentido amplo do art. 37, § 6º, da CF. 
– Ideia de coisa julgada: sofre restrições na medida em que se admite a ação rescisória e a revisão criminal, esta última dando ensejo à responsabilidade do Estado (arts. 5º, LXXV, da CF, e 630 do CPP). Em outras hipóteses que não a da revisão criminal provida, a aceitação de indenização por dano decorrente da sentença infringiria a imutabilidade da coisa julgada, porque esta tem uma presunção de verdade que não admite contestação. Resposta a esse argumento: o fato de o Estado ser condenado a pagar indenização por dano resultante de sentença não implica mudança na decisão judicial. 
Jurisprudência: como regra, não aceita a responsabilidade por ato judicial, entendendo que quem responde é o juiz que atue com dolo ou fraude, e não o Estado (art. 143 do CPC). Existência de uma decisão judicial em que se reconheceu a responsabilidade do Estado (RE 228.977/SP). 
– Atos judiciais que não impliquem exercício da função jurisdicional: é cabível a responsabilidade do Estado. 
8.  Reparação do dano: se não possívelna esfera administrativa, é cabível ação judicial proposta contra a pessoa jurídica, que tem direito de regresso contra o agente causador do dano. 
– Denunciação à lide (art. 125, II, do CPC): divergências quanto ao cabimento ou não. Argumentos contrários: 
(i) são diversos os fundamentos da responsabilidade do Estado e do agente; 
(ii) a denunciação à lide retardaria o andamento, porque introduziria outra lide no bojo do processo; 
(iii) o dispositivo do CPC refere-se ao garante, o que não inclui o servidor. 
Distinção necessária: na ação proposta com fundamento exclusivo na responsabilidade objetiva do Estado ou na culpa anônima do serviço, não cabe a denunciação, porque o autor estaria incluindo novo fundamento não invocado pelo autor; se a pretensão for deduzida com fundamento na culpa ou dolo do agente, cabe a denunciação, porque o argumento já foi introduzido pelo próprio autor. 
– Possibilidade de litisconsórcio facultativo entre Estado e agente público. 
– Ação judicial diretamente contra o agente: possibilidade aceita pela doutrina, mas rejeitada pelo STF (RE 327.904/SP). 
– Lei nº 4.619, de 28-4-65: normas sobre ação regressiva da União contra seus agentes. 
– Lei nº 8.112/90: afasta a denunciação à lide e o litisconsórcio (art. 122, § 2º). 
– Lei nº 10.177, de 30-12-98, do Estado de São Paulo (lei estadual de processo administrativo): procedimento de reparação de dano, na esfera administrativa (arts. 65 e 66). 
9.  Prescrição: é de cinco anos para obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadoras de serviços públicos (art. 1º-C da Lei nº 9.494, de 10-9-97.