livro

Prévia do material em texto

Indaial – 2021
Direito ADministrAtivo
Prof.ª Ivone Fernandes Morcilo Lixa
1a Edição
Copyright © UNIASSELVI 2021
Elaboração:
Prof.ª Ivone Fernandes Morcilo Lixa
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
L788d
 Lixa, Ivone Fernandes Morcilo
 Direito administrativo. / Ivone Fernandes Morcilo Lixa. – Indaial: 
UNIASSELVI, 2021.
 219 p.; il.
 ISBN 978-65-5663-400-5 
 ISBN Digital 978-65-5663-395-4
1. Direito administrativo. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
 
CDD 340
ApresentAção
Olá, acadêmico! Seja muito bem-vindo ao Livro Didático de Direito 
Administrativo! A partir desse momento estaremos iniciando o estudo de 
um importante ramo do Direito: o Direito Administrativo. Este é um campo 
do Direito Público que tem como objetivo a garantia e proteção do interesse 
público, entendido como a soma dos interesses individuais coincidentes em 
torno da promoção de valores e necessidades norteadas pelo sentimento de 
ética e justiça do coletivo social. Sem dúvida é um estudo imprescindível 
para a compreensão da estruturação, funcionamento e finalidade do 
Estado que se concretizam no agir de seus agentes. Ao longo desse estudo 
teremos a oportunidade de discutir os fundamentos e conceitos do Direito 
Administrativo desde a perspectiva da ordem constitucional vigente no 
Brasil. 
Com tais objetivos, o Livro foi idealizado metodologicamente em 
três unidades sistematicamente relacionadas. A Unidade 1 possui como 
temática Direito Administrativo, Estado e Atos Administrativos. Desde a 
perspectiva histórica e política será particularizada a construção do Direito 
Administrativo como ramo do Direito Público identificando os conceitos, 
fundamentos e princípios constitucionais que norteiam e legitimam as ações 
da Administração Pública. Após a compreensão da construção política e 
histórica do Estado e da Administração moderna é particularizado o estudo 
acerca dos atos administrativos que são os meios utilizados pelo poder 
público para governar, comandar e atingir suas finalidades de forma a 
atender o interesse público. 
Na Unidade 2 o objeto de estudo são os contratos administrativos 
e a licitação. Você compreenderá que para desempenhar as atividades 
administrativas e atender interesses públicos a Administração Pública, 
através de seus agentes, celebra contratos que, por sua natureza e finalidades, 
possui especificidades próprias. Ainda, nesta Unidade, estudará a Licitação 
e suas distintas modalidades que é o procedimento legal administrativo que 
possibilita ao gestor público escolher a melhor proposta para a celebração 
de contrato e/ou contratação do melhor e mais conveniente trabalho técnico, 
artístico ou científico. 
Na Unidade 3 serão analisados os conceitos e fundamentos do serviço 
público federal e a administração indireta no Brasil, particularizando, ao 
final, o servidor público. Nesta última Unidade serão identificados os 
princípios norteadores do serviço público, compreendendo a estrutura 
administrativa pública brasileira, desde a particularização da Administração 
indireta. O destaque ao estudo acerca do conceito de servidor público tem 
como objetivo identificar as formas de acesso ao cargo de servidor, emprego 
e funções, destacando-se as responsabilidades do servidor público.
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto 
para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
Esperamos que os conteúdos abordados estimulem sua leitura, e que 
o livro seja útil e relevante em sua aprendizagem e formação profissional.
Boa leitura e bons estudos!
Prof.ª Ivone Fernandes Morcilo Lixa
NOTA
Olá, acadêmico! Iniciamos agora mais uma disciplina e com ela 
um novo conhecimento. 
Com o objetivo de enriquecer seu conhecimento, construímos, além do livro 
que está em suas mãos, uma rica trilha de aprendizagem, por meio dela você 
terá contato com o vídeo da disciplina, o objeto de aprendizagem, materiais complemen-
tares, entre outros, todos pensados e construídos na intenção de auxiliar seu crescimento.
Acesse o QR Code, que levará ao AVA, e veja as novidades que preparamos para seu estudo.
Conte conosco, estaremos juntos nesta caminhada!
LEMBRETE
sumário
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS ..... 1
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS ............................................................................................... 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 FORMAÇÃO E CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................. 3
3 RAMO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................................................... 7
4 OBJETO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................... 13
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................................................... 15
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 18
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 19
TÓPICO 2 — ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO 
 PÚBLICA ....................................................................................................................... 21
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 21
2 CONCEITO E EVOLUÇÃO DO ESTADO ................................................................................... 21
3 FUNÇÕES DO ESTADO .................................................................................................................. 31
4 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................ 35
4.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE .................................................................................................. 35
4.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ........................................................................................ 37
4.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ................................................................................................ 38
4.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE .................................................................................................39
4.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ..................................................................................................... 41
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 42
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 43
TÓPICO 3 —ATOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................................... 45
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 45
2 CONCEITO E ATRIBUTOS FUNDAMENTAIS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.......... 45
3 ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................................... 48
3.1 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE ........................................................................................... 48
3.2 IMPERATIVIDADE ...................................................................................................................... 49
3.3 AUTOEXECUTORIEDADE ........................................................................................................ 50
4 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................. 52
4.1 QUANTO AOS DESTINATÁRIOS ............................................................................................ 52
4.2 QUANTO ÀS PRERROGATIVAS OU POSIÇÃO JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO ..... 53
4.3 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO ......................................... 54
4.4 QUANTO AOS EFEITOS ............................................................................................................. 56
4.5 QUANTO À FORMAÇÃO DA VONTADE .............................................................................. 57
5 PRESSUPOSTOS DE VALIDADE E ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ........... 59
5.1 SUJEITO.......................................................................................................................................... 59
5.2 MOTIVO ......................................................................................................................................... 60
5.3 FORMA .......................................................................................................................................... 60
5.4 OBJETO .......................................................................................................................................... 60
5.5 FINALIDADE ................................................................................................................................ 61
5.6 COMPETÊNCIA ........................................................................................................................... 61
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 64
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 69
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 70
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 72
UNIDADE 2 — CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAÇÃO ...................................... 75
TÓPICO 1 — CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................... 77
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 77
2 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITOS INICIAIS .............................................. 77
3 CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............. 82
4 A PREPONDERÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOS CONTRATOS 
 ADMINISTRATIVOS ...................................................................................................................... 85
5 SUJEITO ADMINISTRATIVO E OBJETO .................................................................................. 86
6 CLÁUSULAS EXORBITANTES ...................................................................................................... 86
6.1 EXIGÊNCIA DE GARANTIA ..................................................................................................... 89
6.2 ALTERAÇÃO UNILATERAL .................................................................................................... 90
6.3 RESCISÃO UNILATERAL........................................................................................................... 91
6.4 ANULAÇÃO ................................................................................................................................. 92
6.5 INTERVENÇÃO ............................................................................................................................ 92
6.6 FISCALIZAÇÃO ........................................................................................................................... 93
6.7 APLICAÇÃO DE PENALIDADES CONTRATUAIS .............................................................. 94
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 96
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 97
TÓPICO 2 —ESPÉCIES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................ 99
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 99
2 PRINCIPAIS ESPÉCIES DE CONTRATOS ................................................................................ 99
2.1 OBRA PÚBLICA ......................................................................................................................... 100
2.2 SERVIÇO PÚBLICO ................................................................................................................... 104
2.3 CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ................................................................................... 107
3 DURAÇÃO DO CONTRATO ...................................................................................................... 109
4 PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................ 112
RESUMO DO TÓPICO 2................................................................................................................... 114
AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................ 115
TÓPICO 3 — LICITAÇÃO ................................................................................................................ 117
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 117
2 CONCEITO E PRINCÍPIOS NORTEADORES DA LICITAÇÃO ......................................... 117
3 DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO ................................................................ 122
4 MODALIDADES LICITATÓRIAS ............................................................................................... 126
4.1 CONCORRÊNCIA ...................................................................................................................... 127
4.2 TOMADA DE PREÇOS .............................................................................................................. 129
4.3 CONVITE ..................................................................................................................................... 130
4.4 CONCURSO ................................................................................................................................131
4.5 LEILÃO ........................................................................................................................................ 132
4.6 PREGÃO ....................................................................................................................................... 133
LEITURA COMPLEMENTAR .......................................................................................................... 136
RESUMO DO TÓPICO 3................................................................................................................... 140
AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................ 141
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................... 143
UNIDADE 3 — SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL, ADMINISTRAÇÃO INDIRETA NO 
 BRASIL E SERVIDOR PÚBLICO ....................................................................... 145
TÓPICO 1 — SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL: CONCEITO E PRINCÍPIOS ........................ 147
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 147
2 CONCEITO ....................................................................................................................................... 147
3 CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ..................................................................... 154
3.1 SERVIÇOS DELEGÁVEIS E INDELEGÁVEIS ....................................................................... 155
3.2 SERVIÇOS GERAIS E SERVIÇOS INDIVIDUAIS ................................................................. 155
3.3 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS E SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA ..................... 156
3.4 SERVIÇOS PRÓPRIOS DO ESTADO E SERVIÇOS IMPRÓPRIOS DO ESTADO ............. 157
3.5 SERVIÇOS SOCIAIS E SERVIÇOS ECONÔMICOS .............................................................. 157
3.6 SERVIÇOS PÚBLICOS E SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA ....................................... 158
4 COMPETÊNCIA ............................................................................................................................. 159
RESUMO DO TÓPICO 1................................................................................................................... 164
AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................ 165
TÓPICO 2 — ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ................... 167
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 167
2 CONCEITOS INICIAIS: FEDERAÇÃO, AUTONOMIA E DESCENTRALIZAÇÃO. ...... 167
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ............................................................................... 172
4 A DESCENTRALIZAÇÃO NA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ............................. 175
4.1 AUTARQUIAS ............................................................................................................................. 178
4.1.1 Autarquias de controle ou agências reguladoras .......................................................... 180
4.2 FUNDAÇÕES PÚBLICAS ......................................................................................................... 181
4.3 EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ................................... 183
4.3.1 Empresa pública................................................................................................................. 184
4.3.2 Sociedades de economia mista ........................................................................................ 186
4.3.3 Diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista....................... 186
RESUMO DO TÓPICO 2................................................................................................................... 188
AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................ 189
TÓPICO 3 — SERVIDOR PÚBLICO .............................................................................................. 191
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 191
2 SERVIDOR PÚBLICO: CONCEITO E ESPÉCIES..................................................................... 191
3 REGIME CONSTITUCIONAL ..................................................................................................... 194
3.1 ACESSO A CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES .................................................................. 194
3.2 ESTABILIDADE ......................................................................................................................... 195
3.3 ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES .................. 198
3.4 EXERCÍCIO DE MANDATO ELETIVO .................................................................................. 198
3.5 DIREITOS SOCIAIS .................................................................................................................... 199
4 DEVERES E RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PÚBLICO ....................................... 201
4.1 RESPONSABILIDADE CIVIL ................................................................................................... 202
4.2 RESPONSABILIDADE CRIMINAL ......................................................................................... 202
4.3 RESPONSABILIDADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ................................... 204
4.4 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA .......................................................................... 207
LEITURA COMPLEMENTAR .......................................................................................................... 210
RESUMO DO TÓPICO 3................................................................................................................... 215
AUTOATIVIDADE ............................................................................................................................ 216
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................... 218
1
UNIDADE 1 — 
DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E 
ATOS ADMINISTRATIVOS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
 A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• compreender o Direito Administrativo como produto histórico da Europa 
pós-revolucionária dos séculos XVIII e XIX;
• particularizar o Direito Administrativo como ramo do Direito Público; 
• relacionar o surgimento do Estado Moderno e as inovações sociais e 
políticas com as Revoluções Burguesas ocorridas no mundo ocidental; 
• identificar o Estado como ordem política que exerce inúmeras funções; 
• discutir como os atos administrativos, definidos com a declaração do 
Estado ou de quem o represente, se manifestam mediante ações e/ou 
providências legais e sujeitas ao controle do Poder Judiciário;
• diferenciar os atos administrativos vinculados – aqueles para os 
quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização – e 
discricionários – dos que a Administração Pública pode praticar com 
liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua 
conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.
 Esta unidade está dividida em três tópicos. No decorrer da unidade, 
você encontrará autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo 
apresentado.
TÓPICO 1 – CONCEITOS INICIAIS 
TÓPICO 2 – ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – ATOS ADMINISTRATIVOS
Preparado para ampliar seus conhecimentos? Respire e vamos 
em frente! Procure um ambiente que facilite a concentração, assim absorverámelhor as informações.
CHAMADA
2
3
TÓPICO 1 — 
UNIDADE 1
CONCEITOS INICIAIS
1 INTRODUÇÃO
Ao iniciarmos nossos estudos sobre Direito Administrativo, a primeira 
tarefa que nos é imposta é conhecermos os conceitos básicos desse importante ramo 
do Direito Público. Embora não havendo consenso acerca da origem e conceito 
de Direito Administrativo, o certo é que, é na Modernidade que são construídas 
normas específicas e autônomas para regular as funções administrativas da vida 
comum em sociedade. É desde a perspectiva da construção moderna de Direito 
Administrativo que iniciamos nossos estudos. 
Apesar de não ser tarefa simples reduzir Direito Administrativo a uma 
única definição, você verá que é desde a participação popular na condução 
administrativa, e a sujeição do Estado e seu governante às leis, que vem sendo 
construído o conceito de Direito Administrativo como ramo do Direito Público, 
composto por um conjunto de normas jurídicas que regem as atividades 
administrativas, as entidades, órgãos e os agentes públicos com o objetivo de 
atender às necessidades dos administrados e as finalidades do Estado. E é desde tal 
conceito que iremos iniciar o estudo de Direito Administrativo, particularizando 
seu objeto e fontes. 
Ao final deste tópico será particularizado o conceito de Administração 
Pública, enquanto conjunto de atividades destinadas à execução de tarefas ou 
incumbências consideradas de interesse público, com atribuições e nos limites 
definidos em lei.
2 FORMAÇÃO E CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Ao longo da história da civilização é constante a existência de formas legais 
e jurídicas que disciplinam as relações entre a coletividade e os indivíduos, bem 
como a existência de organizações políticas específicas que exercem as funções 
administrativas da vida comum. No entanto, em fases anteriores aos séculos XVIII 
e XIX, as normas utilizadas, para o que atualmente chamamos de administração 
pública, não eram autônomas. Até então, sequer as normas jurídicas estavam 
sistematizadas em códigos e individualizadas em ramos específicos do direito. 
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
4
A moderna construção do direito deu-se historicamente com o movimento 
da codificação ocorrido pioneiramente na França no século XIX, e teve como 
fundamento a concepção de que o direito ao ser expresso e reduzido aos Códigos 
representaria a segurança e previsibilidade nas relações sociais. Os atuais Códigos 
que individualizam e sistematizam os distintos ramos do Direito se embasam na 
busca de uma espécie de “planificação social” baseada na crença de que o direito 
codificado seria o “direito seguro” e, portanto, “mais certo”. 
Em fases anteriores ao século XVIII, como lembra Di Pietro (2019), as 
normas relativas ao funcionamento da Administração Pública estavam em leis 
esparsas e, em geral relacionadas ao interesse fiscal do governante. Na Idade Média 
europeia, com os regimes absolutistas, os monarcas detinham poder ilimitado e a 
“vontade do rei” era “a lei”. Essa foi uma etapa em que a administração pública 
integrava o conjunto único de poderes do soberano, que estava acima de qualquer 
limite legal. Os monarcas não se submetiam a nenhum Tribunal, pois a vontade 
do rei estava acima e para além da lei. Eram os próprios monarcas que decidiam 
os conflitos segundo seu “senso de justiça”. 
Exemplificando, no Reino de Portugal, a partir das bases do feudalismo, 
havia as chamadas “Cortes do Rei”. Assembleias de natureza consultiva 
constituídas por nobres feudais e eclesiásticos auxiliavam o monarca na gestão 
do reino. Sua origem deu-se formalmente no ano de 1254 em Leiria, por ordem de 
Afonso III, de Portugal, quando, pela primeira vez, o conselho esteve representado 
e foram ouvidos, passando a assessorar o rei na administração, particularmente, 
em questões de guerra e de paz, o recrutamento militar, mudanças de tributos 
(lembrando que os nobres e o clero eram isentos de impostos) e a expansão 
portuguesa para a rota atlântica. 
FIGURA 1 – AS CORTES DE LEIRIA – SÉCULO XIII
FONTE: <http://tribop.pt/MBd/2/2/32>. Acesso em: 20 jan. 2021.
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
5
Observe na pintura da Figura 1. Ao centro o rei com a espada e o cedro 
real sentado no trono, rodeado pelos seus funcionários palacianos. No painel à 
esquerda, o clero e à direita a nobreza, que eram os homens ricos, cavaleiros, 
escudeiros e condes com suas armas e brasões. Note como era representada 
a administração do reino. A vontade do soberano se impõe a qualquer outra. 
Não há a presença do povo. Administrar era ato privativo do monarca ouvindo 
os senhores e sem presença feminina. As cortes portuguesas eram convocadas 
apenas por ordem do rei e já no século XVII se reuniam por mera formalidade. 
O caso da administração do reino de Portugal na Idade Média é um 
bom exemplo para ser compreendida a ausência de um Direito Administrativo 
propriamente dito, em etapas históricas anteriores à modernidade, sendo a 
administração pública uma atividade própria do monarca e a ele subordinada, 
situação que será radicalmente modificada com a formação do Estado Moderno 
e, no mundo europeu, com a Revolução Francesa. 
É no século XVIII, desde os ideais liberais e iluministas, que se consolida 
a ideia de submissão do Estado à lei e ordem constitucional instituindo-se, 
desde então, o princípio da legalidade (limitação do poder dos governantes 
à lei, particularmente à lei fundamental representada pelas constituições) e 
princípio da separação de poderes iniciando-se, assim, a consolidação do Direito 
Administrativo como ramo autônomo do direito. Resumindo, pode-se afirmar 
que o Direito Administrativo nasce com o fim dos antigos regimes absolutistas 
medievais e a formação dos Estados modernos. 
Com a subordinação do Estado à lei, separação dos poderes e paulatino 
processo de democratização é que ocorre o desenvolvimento do Direito 
Administrativo, considerando-se como marco histórico as decisões do Conselho 
do Estado francês como a primeira lei de organização da Administração na França 
em 1800.
Embora, possa ser considerada controversa, o surgimento do Direito 
Administrativo tal qual considerado atualmente, o certo é que foi com a 
instituição do Estado de Direito e o reconhecimento de um regime próprio da 
Administração Pública, como manifestação da supremacia do interesse público 
que se disciplinam normas limitadoras da organização, funcionamento e ações 
do poder político. É, assim, o Direito Administrativo produto histórico da Europa 
pós-revolucionária, quando então, adquire conformações distintas no tempo e no 
espaço, de acordo com o modelo de Estado que foi sendo adotado pelas diferentes 
Nações modernas. 
No entender de Di Pietro (2019), desde sua origem o Direito Administrativo 
se caracteriza pelo binômio: prerrogativas (que protegem à autoridade) e sujeições 
(que protegem os direitos individuais dos cidadãos contra os excessos do poder), 
que encontram nas constituições o elemento balizador para garantir o equilíbrio 
e para assegurar simultaneamente a liberdade dos cidadãos e as prerrogativas do 
poder público. Na clássica lição de Celso Bandeira de Mello:
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
6
O Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito. Nada 
semelhante àquilo que chamamos de Direito Administrativo existia em 
período histórico que precede a submissão do Estado à ordem jurídica. 
Antes disso nas relações entre o Poder, encarnado na pessoa do 
soberano, e os membros da sociedade, então súditos – e não cidadãos 
– vigoravam ideias que bem sintetizam em certas máximas clássicas, 
de todos conhecidas, quais as de que quod principi placuit leges habet 
vigorem: o que agrada ao príncipe tem vigor de lei. Ou, ainda, “o próprio 
da soberania é impor-se a todos sem compensação”; ou mesmo: “o rei 
não pode errar”. O advento do Estado de Direito promoveu profunda 
subversão nestas ideias políticas que eram juridicamenteaceitas. Ao 
firmar a submissão do Estado, isto é, do Poder ao Direito e ao regular 
a ação dos governantes nas relações com os administrados, fundando, 
assim, o Direito Administrativo, este último veio a trazer, em antítese 
ao período histórico precedente o – o Estado de Polícia -, justamente 
a disciplina do Poder, sua contenção e a inauguração dos direitos, já 
agora, administrados – não mais súditos (MELLO, 2019, p. 47).
É, portanto, com a participação popular na condução da atividade 
administrativa e a sujeição do Estado e seu governante à lei, que as normas 
de Direito Administrativo são aprimoradas graças à permanente resistência 
do cidadão contra o arbítrio dos governantes. Nesse sentido, não é difícil 
compreender os dois os grandes princípios fundacionais que explicam a origem 
do Direito Administrativo: o princípio da legalidade (que substitui o governo 
dos homens pelo governo das leis) e a separação de poderes (mecanismos de 
limitação do exercício do poder estatal que impede a concentração de poder em 
uma única instância política). 
Embora desde o século XVIII tenham sido inúmeras as transformações 
tanto no modelo de Estado como na sociedade, o conceito de Direito 
Administrativo foi se ampliando mantendo seu fundamento na tradicional 
concepção de interesse público, sendo que como adiante veremos, atualmente 
vinculado ao fenômeno da constitucionalização do direito, o objetivo do Direito 
Administrativo passa a ser também o de garantia e satisfação dos Direitos 
Fundamentais, definindo-se como ramo do direito público que tem por objeto 
as regras e princípios aplicáveis à atividade administrativa voltada à satisfação 
dos direitos fundamentais. 
São distintas as correntes de pensamento e teorias que definem o Direito 
Administrativo. Para a corrente legalista o Direito Administrativo é conceituado 
como um conjunto de normas administrativas. Já para a teoria do Poder 
Executivo é um conjunto de atos do Executivo. A do serviço público o define 
como a disciplina, organização e regência da prestação do serviço público. Em 
outra vertente, a corrente teleológica ou finalística o define como um sistema de 
princípios que norteiam o atendimento dos fins do Estado. Por fim, a concepção 
negativista considera o Direito Administrativo como o ramo do direito que regula 
toda atividade que não seja a jurisdicional, exercida pelo Poder Judiciário, e a 
legislativa, pelo Poder Legislativo. 
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
7
Apesar de não ser simples reduzir o Direito Administrativo a uma única 
definição, desde a tradição europeia pode ser compreendido como o conjunto de 
normas jurídicas (regras e princípios) que regem as atividades administrativas, as 
entidades, órgãos e os agentes públicos com o objetivo de atender às necessidades 
dos administrados e as finalidades do Estado. 
Definição clássica de direito administrativo:
“É o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a administração pública, a atividade jurídica não contenciosa 
que exerce e os bens e meios que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza 
pública” (DI PIETRO, 2019, p. 152).
NOTA
O conceito de Direito Administrativo se caracteriza pelos seguintes 
elementos:
• ser um ramo do Direito Público: por incluir regras e princípios que regulam as 
relações entre a Administração e os administrados;
• inclui órgãos, agentes e pessoas administrativas: inclui pessoas jurídicas 
administrativas excluindo as pessoas jurídicas políticas (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios) que são objeto do Direito Constitucional;
• exercer atividade jurídica não contenciosa: por ser esta atividade própria do 
Poder Judiciário;
• bens e meios de ação que utiliza: abrange um conjunto de atos e contratos, 
parcerias com entes privados, bens públicos, processos administrativos etc.
• natureza Pública: voltado para a o interesse público e realização de direitos 
fundamentais. 
3 RAMO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Segundo a tradicional concepção formal legalista de Hans Kelsen (1985, 
p. 4), o direito “é uma ordem normativa da conduta humana, ou seja, um 
sistema de normas que regulam o comportamento humano”, e como tal, incide 
sobre determinado fato jurídico produzindo consequências. Para Kelsen, tais 
normas possuem validade desde outras normas jurídicas conexas entre si e 
hierarquicamente escalonadas constituindo, assim, um sistema de normas que 
regulam a vida e as relações sociais. Sob tal perspectiva, o direito é uma unidade, 
um único ordenamento, elaborado desde as relações políticas historicamente 
estabelecidas no interior das distintas sociedades humanas. 
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
8
O direito é, portanto, um conjunto de normas sistematizadas que são 
impostas, pela ordem constitucional, à sociedade, não havendo, na prática, 
divisão ou fracionamento do direito. Entretanto, para fins didáticos, por força da 
tradição, costuma-se dividir o direito em dois grandes ramos: o direito público e 
o direito privado. 
• Direito privado: tutela predominantemente as relações e interesses jurídicos 
patrimoniais ou pessoais entre os particulares, pessoas físicas (indivíduos) ou 
jurídicas (empresas, fundações etc.), estando tradicionalmente neste ramo o 
Direito Civil, Comercial e Empresarial.
• Direito público: refere-se às relações em que predominam os interesses de 
ordem pública, dentro dos quais, o Estado participa desde suas prerrogativas 
de soberania e autonomia. Nesse ramo do direito encontramos as normas que 
disciplinam a vida social considerada coletivamente (Estado) ou mesmo entre 
esta e os indivíduos que exercem função ou trabalho que representa o Estado 
ou ainda as relações e interesses entre Estados distintos. 
A dicotomia entre Direito Público e Direito Privado remonta ao antigo 
direito romano e foi incorporado no pensamento político e jurídico ocidental. Os 
romanos consideravam como Direito Público aquilo que dizia respeito à coisa 
romana, enquanto que o Direito Privado é útil aos particulares. Na sociedade 
romana havia clara a distinção da esfera pública e a privada. 
A divisão do direito entre Público e Privado não é simples, e nos dias de 
hoje não é razoável considerar o direito fragmentado e dividido, até porque na 
realidade não é possível separar o interesse público do privado, como se fossem 
antagônicos ou mesmo contraditórios porque, na maioria das vezes, torna-
se difícil distinguir o interesse protegido. Geralmente, as normas não atingem 
apenas o interesse do Estado ou do particular, mas se associam. Destinam-se 
à proteção de todos os interesses: os dos particulares são também de natureza 
pública, haja vista o bem comum, e vice-versa.
Tal divisão do direito em ramos distintos é útil tão somente didaticamente 
e na prática, mas essa ideia, é necessário que se reafirme, não deve ser considerada 
como uma contraposição entre os ramos do direito, uma vez que o sistema 
normativo é unitário. 
Observe que tal divisão apenas considera a diferenciação na titularidade 
da relação jurídica como elemento diferenciador entre Direito Público e Direito 
Privado. Segundo o critério de titularidade da relação jurídica, é Direito Público 
aquele que regula relações entre Estados soberanos ou dos Estados com os 
cidadãos, enquanto é Direito Privado aquele que regula as relações entre 
particulares. Todavia, esse critério é falho. O Estado pode, por exemplo, celebrar 
um contrato com um particular, como a venda de um bem público, sendo que 
a norma que rege tal ato não perde a natureza de norma de direito privado 
(GONÇALVES, 2011, p. 27). 
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
9
O que é a titularidade de uma relação jurídica? 
“A ideia de fato jurídico vem sempre referida à ideia de relação jurídica. Assim a necessidade 
de saber o que vem a ser uma relação jurídica. Relação jurídica é fruto de vínculo, elo 
entre pessoas, tutelado pelo Direito, por criar direitos e deveres. Assim,locador e locatário, 
ao concluírem contrato de locação, ficam vinculados um ao outro. Desse vínculo 
surgem direitos e deveres para ambas as partes. Assim, relação jurídica é o vínculo que 
se estabelece entre duas ou mais pessoas. As relações jurídicas são relações sociais a 
que o ordenamento jurídico dá importância tal que as qualifica, de modo a protegê-la 
e prever as consequências. São elementos da relação jurídica: o sujeito ativo, o sujeito 
passivo, o vínculo de atributividade que caracterizam o direito. O sujeito ativo é o titular ou 
beneficiário principal da relação, o sujeito passivo, o devedor de determinada obrigação, 
ou seja, o primeiro possui legitimamente um título que lhe atribui a capacidade de exigir o 
cumprimento da prestação do outro”.
FONTE:<https://siteantigo.portaleducacao.com.br/conteudo/artigos/educacao/relacao-
juridica/20070>. Acesso em: 20 jan. 2021.
NOTA
O Direito Administrativo, por sua natureza, essência e finalidade, define-
se como ramo do Direito Público de maneira inequívoca, sobretudo, quando se 
tem em conta, tanto o critério de “interesse dominante”, qual seja, a supremacia 
do interesse público sobre o particular, como o “sujeito da relação jurídica” que 
é o Estado. 
Para melhor compreender a dicotomia Direito Público x Direito Privado 
observe a figura a seguir:
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
10
FIGURA 2 – OS RAMOS DO DIREITO
FONTE: <https://br.pinterest.com/pin/476326098095316017/>. Acesso em: 20 jan. 2021.
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
11
A doutrina, tradicionalmente, ainda subdivide o Direito Público em 
Direito Público Interno e Direito Público Externo. O Direito Público Interno 
rege os interesses estatais e sociais e suas normas estão previstas no Direito 
Constitucional, Administrativo, Processual, Militar, Eleitoral, entre outros. 
Já o Direito Administrativo Externo trata as relações internacionais dos 
Estados soberanos e tem como fonte as normas de Direito Internacional Público, 
que é constituído pelas Convenções e Tratados internacionais firmados com as 
organizações internacionais. Ainda, o Direito Administrativo está diretamente 
relacionado com outros campos do direito. O Direito Constitucional fixa os 
princípios da Administração Pública. A Constituição Federal de 1988 trata 
no capítulo VII e com o título de “Organização do Estado” o regime jurídico-
administrativo da estruturação do Estado e seus fins. 
A Constituição é um complexo normativo que regula e disciplina a 
organização do poder político, a divisão de competências entre os diferentes 
órgãos de soberania, o exercício da autoridade, a forma e o sistema de governo 
e os direitos da pessoa humana, aí inseridos, tanto os tradicionais direitos dos 
indivíduos, em face do Estado, quanto os direitos sociais às prestações do Estado. 
Portanto, é a Constituição que estabelece o perfil da Administração Pública, uma 
vez que não apenas estabelece regras e princípios para seu funcionamento e 
estruturação, mas também o acesso aos cargos e funções públicas, obrigatoriedade 
de licitação, prestação de serviços públicos, entre outros. Ainda, há que se destacar 
que são os princípios expressos implícitos ou derivados da Constituição que 
fundamentam e limitam o Direito Administrativo, como mais adiante veremos. 
Com o Direito Tributário, o Direito Administrativo possui íntima relação. 
A capacidade de tributação, imposição de taxas e tarifas, por exemplo, possuem 
impacto direito com os atos da administração pública. A receita pública é regulada 
por normas do Direito Tributário e sem aquela não há viabilidade das ações 
públicas. Já, a partir do Direito Penal é possível tipificar os crimes cometidos 
pelos agentes públicos (Código Penal, Artigos 330 e 331), também qualificando as 
condutas ilícitas quando cometidas por agente público contra o cidadão. 
O Direito Processual dialoga com o Direito Administrativo em casos de 
sua aplicação nos processos administrativos, aplicando-se de maneira subsidiária 
em processos disciplinares as normas processuais penais. O objetivo é garantir 
nos procedimentos administrativos disciplinares, basicamente, a ampla defesa, o 
contraditório, ampla defesa e o devido processo legal, que são princípios basilares 
do Direito Processual. 
Ainda do Direito Civil e Comercial o Direito Administrativo toma 
por empréstimo as normas aplicáveis aos negócios jurídicos que interessam à 
Administração, por exemplo, casos em que a Administração Pública realiza a 
alienação de um imóvel ou mesmo recebe uma doação, ou em caso de constituir 
uma sociedade de economia mista. 
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
12
FIGURA 3 – SÍNTESE: CARACTERÍSTICAS GERAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
FONTE: <https://br.pinterest.com/pin/12736811434349315/>. Acesso em: 20 jan. 2021.
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
13
4 OBJETO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Você já deve ter percebido que o Direito Administrativo é um campo do 
estudo do direito relacionado à atividade ou função administrativa, exercida 
direta ou indiretamente, da estrutura, bens, agentes e finalidades, destacadamente 
o estudo dos atos e ações do Poder Executivo. 
Há que se lembrar que o Estado, através de seus agentes, deve atender 
ao interesse público, atendendo ou executando ações que decorrem de atos 
legalmente válidos e legítimos determinados por pessoa jurídica de direito 
público ou privada descentralizada, criada por um ente estatal. Portanto, além 
do estudo do conjunto de normas que regulamentam e regulam a atividade da 
Administração Pública, o Direito Administrativo tem por objeto o conjunto das 
atividades dos agentes públicos segundo o interesse público. 
O QUE É INTERESSE PÚBLICO?
 “Inicialmente, cumpre esclarecer que se trata de norma jurídica, da espécie 
princípio, implícito no sistema constitucional brasileiro. Esta quer afirmar que, a despeito 
dos direitos e garantias individuais de cada cidadão, isto é, o chamado interesse particular, 
não se pode esquecer que estes se somam, se coletivizam e formam o chamado interesse 
público, o qual nada mais é, na feliz expressão de Celso Antônio Bandeira de Mello, a soma 
de interesses individuais, a ser representado por uma instituição jurídica comum: o Estado, 
o Poder Público.
Disto decorre que o interesse público, sendo conjunto de interesses individuais, nada mais 
é do que o próprio interesse dos particulares, no seu todo, numa máxima potência. Daí 
porque, são inerentes ao interesse público a sua supremacia, ou seja, posicionamento 
do conjunto acima dos interesses individuais isolados, e a sua indisponibilidade, a saber, 
impossibilidade de ser manejado segundo subjetividade ou interesses de quem quer que 
seja, senão da vontade soberana do povo, expressada mediante as leis elaboradas pelos 
seus representantes devidamente eleitos para esta finalidade.
Portanto, ao contrário do que dizem alguns, não há supremacia do interesse público 
sobre o privado, porque o interesse público é o interesse privado, qualificado por ser 
o interesse privado de um conjunto de indivíduos, de uma comunidade, e não destes 
vistos isoladamente. O que existe é supremacia do interesse público para a promoção dos 
interesses particulares”.
FONTE:<https://www.brasiljuridico.com.br/artigos/interesse-publico-significado-
juridico#:~:text=Esta%20quer%20afirmar%20que%2C%20a,Mello%2C%20a%20soma%20
de%20interesses>. Acesso em: 20 jan. 2021.
NOTA
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
14
De onde se origina o Direito Administrativo? Quais são suas fontes?
Evidente que o termo “fonte” é utilizado no Direito em seu sentido 
figurativo, metafórico, querendo significar de onde nasce. Genericamente, 
a expressão fonte do direito é utilizada para designar os meios pelos quais se 
formam ou se originam as normas jurídicas. As fontes do direito é o que confere 
fundamento de validade ao sistema normativo. Em geral, as fontes do direito 
formais do direito sãobasicamente as fontes estatais (lei, as convenções e tratados 
internacionais e a jurisprudência) e as fontes não estatais (costumes e doutrina). 
Embora sendo inúmeras as fontes do direito, particularmente no Direito 
Administrativo, têm-se consideradas como fontes:
• Lei: o Direito Administrativo não possui um código próprio como outros 
campos do direito, porém possui como fonte primária a Lei que deve ser 
compreendida como a norma jurídica em seu sentido material como ato 
normativo imposto pelo Estado aos particulares regulando a relação entre 
ambos e dos particulares entre si. No Direito Administrativo, a Lei é a 
fonte primária constituída por leis gerais, tais como: a Constituição Federal 
(hierarquicamente superior a todas); leis complementares e ordinárias e os 
regulamentos executivos (portarias, ordem de serviço etc);
• Jurisprudência: as decisões reiteradas dos tribunais acerca de matérias 
que envolvem o Direito Administrativo são relevantes por servirem para 
preencherem lacunas (ausência de previsão legal) e interpretar as normas 
administrativas. Destaca-se que a jurisprudência também serve como norma a 
ser aplicada em casos semelhantes. 
• Costume: consideram-se costumes no sentido jurídico as normas não escritas 
que, desde que não contrárias à lei e à moral, que se tornam práticas reiteradas 
e contínuas. Entretanto, a observância decisões ou práticas administrativas 
reiteradas pode ser considerada também fonte de direito.
• Doutrina: para o direito a doutrina é a atividade intelectual expressa em 
obras e estudos de juristas que serve como fundamento de interpretação de 
normas jurídicas, conceituação de institutos jurídicos e produção de normas. 
Ainda a doutrina é fonte supletiva do Direito Administrativo em casos de 
omissão da lei.
• Princípios gerais do direito: assim como no direito em geral, o Direito 
Administrativo reconhece os princípios gerais como fonte, destacando-se 
que os princípios expressos ou implícitos na Constituição são de observância 
obrigatória. 
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
15
FIGURA 4 – HIERARQUIA DAS NORMAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO EM GERAL
Norma Fundamental
Constituição Federal/ TIDH1
Emendas Constitucionais
Leis Complementares
Leis Ordinárias/ MPs2/ Tratados
Decretos
Resoluções/ Portarias
FONTE: <https://blog.sajadv.com.br/ordenamento-juridico/>. Acesso em: 20 jan. 2021.
Observe que o ordenamento jurídico brasileiro é disposto em uma 
estrutura de normas hierarquizadas segundo uma relação vertical, ou seja, as 
normas inferiores, como resoluções e portarias, devem ser compatíveis com as 
superiores e todas normas de acordo com a Constituição Federal, que está no 
“topo” da hierarquia das normas. 
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O termo “administração” é relacionado ao exercício da atividade de 
dirigir, comandar, subordinada ao ato de executar. Afirma Di Pietro (2019) que 
tanto no direito público como no privado, os atos da administração limitam-se 
aos de guarda, conservação e percepção dos frutos dos administrados, havendo 
implícita a ideia de que sempre há uma vontade externa ao administrador que 
lhe impõe uma orientação a seguir. Portanto, no caso da Administração Pública, 
o administrador não é o senhor absoluto, por ser uma atividade dependente de 
uma vontade externa, individual ou coletiva, intimamente relacionada a uma 
finalidade que no caso da Administração Pública é determinada por lei. 
A expressão “Administração Pública” é relacionada a dois sentidos:
• Subjetivo ou formal: denomina os entes que exercem a atividade administrativa, 
incluindo pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos responsáveis pela função 
administrativa;
• Objetivo ou material: a atividade exercida pelos entes que administram que é 
a função administrativa propriamente dita. 
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
16
Incluindo tanto o sentido formal como material pode-se afirmar que a 
Administração Pública é o conjunto de entidades e órgãos que têm a função de realizar 
a atividade administrativa objetivando à satisfação de necessidades e interesses da 
coletividade, A Administração Pública, portanto, realiza serviços, visando à satisfação das 
necessidades coletivas. <https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/as-
funcoes-da-administracao-publica/>. Acesso em: 29 jan. 2021.
Diferencia-se a atividade administrativa da Administração Pública. A primeira é a gestão dos 
interesses da comunidade e é orientada segundo dois grandes princípios: a supremacia 
do interesse público e a indisponibilidade do interesse público. Já a Administração Pública 
está subordinada aos princípios e regras do Direito Administrativo, em especial aos 
princípios instituídos no artigo 37caput da Constituição Federal (BRASIL, 1988) que são 
os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; como no próximo 
Tópico será melhor discutido. 
FONTE:<https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/as-funcoes-da-
administracao-publica>. Acesso em: 21 jan. 2021.
Destaca-se ainda que a Administração Pública não pratica atos de governo. Pratica somente 
atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, conforme a competência 
do órgão e de seus agentes. A Administração é atividade neutra, normalmente vinculada 
à lei ou à norma técnica. Já o Governo é atividade política e discricionária. Portanto, 
Administração Pública e Governo não se confundem. 
FONTE: <https://marciorosni.jusbrasil.com.br/artigos/195654350/a-administracao-publica-
e-suas-funcoes>. Acesso em: 21 jan. 2021.
IMPORTANT
E
FIGURA 5 – CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: <https://www.esquematizarconcursos.com.br/artigo/conceito-de-administracao-publica>. 
Acesso em: 21 jan. 2021.
TÓPICO 1 — CONCEITOS INICIAIS
17
Enquanto Governo é conduta independente, a Administração é conduta 
hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e 
política, porém sem responsabilidade profissional pela execução, ao passo que 
a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas 
com responsabilidade técnica e legal (MEIRELLES et al., 2010). A Administração 
Pública é o meio através do qual são executadas as opções políticas do Governo. 
Isso não significa que a Administração Pública não tenha poder de decisão. 
Ela o possui, porém apenas na área de suas atribuições e nos limites legais de sua 
competência executiva. Só pode opinar e decidir a respeito de assuntos jurídicos, 
técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativa, sem 
faculdade de escolha política sobre a matéria (MEIRELLES et al., 2010).
Como síntese, vejamos a clássica definição de Norberto Bobbio (1983, p. 
10-11) sobre Administração Pública.
 
Em seu sentido mais abrangente, a expressão Administração Pública 
designa o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução 
concreta das tarefas ou incumbências consideradas de interesse 
público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal.
Do ponto de vista da atividade, portanto, a noção de Administração 
Pública corresponde a uma gama bastante ampla de ações que se 
reportam à coletividade estatal, compreendendo, de um lado, as 
atividades de Governo, relacionadas com os poderes de decisão e de 
comando, e as de auxílio imediato ao exercício do Governo mesmo e, 
de outra parte, os empreendimentos voltados para a consecução dos 
objetivos públicos, definidos por lei e por atos de Governo, seja através 
de normas jurídicas precisas, concernentes Às atividades econômicas e 
sociais; seja por intermédio da intervenção no mundo real (trabalhos, 
serviços, etc.) ou de procedimentos técnico-materiais; ou finalmente, 
por meio do controle da realização de tais finalidades (com exceção 
dos controles de caráter político e jurisdicional).
Na variedade das atividades administrativas (abstraindo-se o exame 
daquelas de Governo, que merecem consideração à parte), dois 
atributos comuns devem ser destacados; em primeiro lugar, o fatode essas atividades serem dependentes ou subordinadas a outras (e 
controladas por essas), as quais determinam ou especificam os fins a 
atingir (atividades políticas ou soberanas e de Governo); em segundo 
lugar, o de serem executivas, no duplo sentido de que acatam uma 
escolha ou norma anterior, e de que dão continuidade à norma, 
intervindo para a consecução final de interesses e objetivos já fixados.
18
Neste tópico, você aprendeu que:
• O que atualmente compreendemos como Direito Administrativo é produto 
histórico da Europa pós-revolucionária dos séculos XVIII e XIX, quando então 
foram sistematizadas normas específicas sistematizadas em códigos com o 
objetivo de regular as relações entre os administrados e os administradores 
públicos. 
 
• A origem do Direito Administrativo se origina a partir da busca de equilíbrio e 
combinação de dois elementos nucleares: as prerrogativas legais que protegem 
as autoridades administrativas e as normas que protegem os cidadãos contra 
os excessos do exercício do poder.
• Embora o Direito seja uno e indivisível composto por um conjunto de normas 
sistematizadas e impostas pela ordem constitucional, costuma-se dividir 
o Direito em dois grandes ramos: Direito Público e Direito Privado; sendo 
que o Direito Administrativo, por sua natureza e característica, de maneira 
inequívoca pertence ao Direito Público.
• O Direito Administrativo tem como objeto o estudo da atividade ou função 
administrativa exercida direta ou indiretamente, bem como sua estrutura e 
aparatos de funcionamento, pessoal e finalidades, tendo como pressuposto o 
interesse público. 
• Embora sejam inúmeras as fontes do Direito em geral e do Direito Administrativo 
em particular, considera-se como fundamento de validade do Direito 
Administrativo as fontes estatais – leis, convenções e tratados internacionais e 
jurisprudência – e fontes não estatais – costumes e doutrina. 
RESUMO DO TÓPICO 1
19
1 Embora ao longo da história humana seja uma constante, a fixação de regras 
para regular as relações entre a coletividade e as organizações políticas que 
especificamente exercem a função de administrar os interesses e a vida 
comum, apenas falamos em Direito Administrativo como ramo específico e 
autônomo do Direito a partir do século XIX. Acerca das causas diretamente 
relacionadas à construção do Direito Administrativo, classifique V para as 
sentenças verdadeiras e F para as falsas:
( ) O movimento da codificação moderno e as Revoluções burguesas foram 
determinantes para o surgimento do Direito Administrativo. 
( ) O Direito Administrativo é produto da concentração de poder promovido 
pelo surgimento do Estado Feudal.
( ) Com a subordinação do Estado à lei, separação dos poderes e paulatino 
processo de democratização é que ocorre o desenvolvimento do Direito 
Administrativo.
( ) O Direito Administrativo nasce com a formação do Estado de Direito. 
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
a) ( ) V – F – F – V.
b) ( ) V – F – V – V. 
c) ( ) F – F – V – V. 
d) ( ) V – F – V – F. 
2 Historicamente, o Direito Administrativo nasce com a formação do Estado 
de Direito quando então há a submissão do exercício do poder a uma ordem 
jurídica. É com o advento do Estado de Direito que se passa a regular os 
limites da ação dos governantes em relação aos administrados. Acerca da 
origem do Direito Administrativo, assinale a afirmação CORRETA:
a) ( ) É a separação dos poderes e na legalidade que o Direito Administrativo 
tem seus dois grandes princípios fundacionais.
b) ( ) O Direito Administrativo se origina na busca de limitação da participação 
popular na atividade administrativa.
c) ( ) O Direito Administrativo, tal qual entendemos atualmente como sistema 
de normas que regem a atividade administrativa é uma invenção dos 
antigos gregos.
d) ( ) A origem do Direito Administrativo é relacionada ao princípio do 
máximo poder do governante. 
3 O Direito é definido como um conjunto de normas hierarquizadas, 
sistematizadas e produzidas pelo Estado que regulam o comportamento 
humano. Portanto, o Direito é uno e indivisível. Para fins práticos e didáticos 
o Direito é divido em Direito Público e Direito Privado, sendo o Direito 
Administrativo parte do Direito Público. Acerca do conceito de Direito 
Público, assinale a afirmação CORRETA: 
AUTOATIVIDADE
20
a) ( ) O Direito Público, assim como o Direito Privado, regula os interesses e 
jurídicos entre os particulares.
b) ( ) O Direito Público refere-se aos interesses de ordem pública dentro 
dos quais o Estado participa desde suas prerrogativas de soberania e 
autonomia.
c) ( ) O Direito Civil por sua natureza integra o Direito Público.
d) ( ) O Direito Público regula o interesse patrimoniais de pessoas físicas. 
4 O objeto do Direito Administrativo é o estudo da atividade ou função 
administrativa, exercida direta ou indiretamente, de sua estrutura e aparato, 
de seus bens, de seu aparato, de seu pessoal e de sua finalidade, tendo como 
objetivo o estudo dos atos prioritariamente editados pelo Poder Executivo. 
Disserte sobre o conceito de atos administrativos.
5 O termo “administração” é relacionado ao exercício da atividade de comando 
ou de coordenação. Na esfera do direito público, os atos da administração 
limitam-se à guarda e conservação dos interesses e necessidades dos 
administrados, e a percepção que os mesmos possuem acerca de tais atos. 
Desde tal afirmação, disserte sobre o sentido, forma e material da expressão 
“administração pública”. 
21
TÓPICO 2 — 
UNIDADE 1
ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
No estudo do Direito Administrativo há conceitos que se tocam e, não 
raras vezes, se confundem, dentre os quais os conceitos de Estado e Administração 
Pública. Neste tópico, você poderá entender melhor que Estado é um ente jurídico, 
produto da uma construção histórica, que adota ações políticas a fim de atender 
aos interesses e necessidades coletivas, e é através da Administração Pública que 
o Estado, por meio de órgãos e entidades públicas, cumpre a tarefa de garantir a 
segurança e bem-estar dos cidadãos. 
Portanto, o estudo do Direito Administrativo exige particularizar o 
conceito de Estado compreendendo-o como ente político que organiza e torna 
possível o funcionamento dos serviços públicos prestados aos administrados. 
Sem adentrar na discussão teórica e política de formação do Estado moderno, 
neste tópico, apenas para melhor compreender a transformação da sociedade 
moderna em nações juridicamente organizadas é que se fará uma breve análise 
da formação histórica e política do Estado moderno. 
Para compreender os fundamentos da Administração Pública, neste 
tópico, serão discutidos os princípios constitucionais que lhe servem de alicerce 
desde a concepção de que os princípios são definidos pela ordem constitucional e 
estabelecem o eixo central da Administração Pública. 
2 CONCEITO E EVOLUÇÃO DO ESTADO
Como estudado no tópico anterior, historicamente, a partir do momento 
em que há a sujeição do exercício do poder ao direito, ou seja, às leis elaboradas 
por legítimos representantes da vontade dos cidadãos, é que surge o Direito 
Administrativo. Nas palavras de MELLO (2010, p. 47), o Direito Administrativo 
é “um filho legítimo do Estado de Direito, um Direito só concebível a partir 
do Estado de Direito: o Direito que instrumentaliza, que arma o administrado, 
para defender-se coa os perigos do uso desatado do Poder”. Portanto, o Direito 
Administrativo, por sua natureza, é o meio jurídico de regulação da ação do 
Estado e seus cidadãos, que, como veremos a seguir, foi assumindo distintas 
configurações segundo o modelo de Estado politicamente definido. 
22
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
O termo Estado (do latim status = estar firme), com o sentido de expressar 
um ente político autônomo formado por um conjunto de instituições políticase 
administrativas que organiza o espaço territorial de um povo ou uma nação, é 
utilizado pela primeira vez em 1513, na obra “O Príncipe”, de Nicolau Maquiavel 
(1489-1527). 
Embora haja divergência quanto ao marco exato do surgimento do 
Estado, há consenso em relação a seu conceito, que é a ideia de referir-se a 
todas as comunidades políticas que, com autoridade superior, fixaram regras de 
convivência de seus membros (DALLARI, 2011).
FIGURA 6 – A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SOCIEDADE OCIDENTAL
FONTE: <https://professor-jeferson-grillo.webnode.com/galeria-de-fotos/#&gid=1&pid=9>. 
Acesso em: 21 jan. 2021.
Como você observa na Figura 6, ao longo da história, foram distintas as 
formas de organização política, assumindo diferentes configurações conforme 
as épocas e/ou lugares, as ideias de direito, as ideologias dominantes, as 
características socioculturais e as condicionantes econômicas dos países em 
sucessivos momentos. Pode-se, então, afirmar que há diferentes “tipos históricos” 
de Estado correspondentes às formas diversas de organização política das 
civilizações e aos estágios históricos determinados. 
TÓPICO 2 — ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
23
É possível compreender a construção do Estado tanto a partir da história 
jurídico-política, a ao longo das distintas civilizações (Estado grego e civilização 
grega, Estado chinês e civilização chinesa etc.), como também pelo processo 
histórico mais ou menos linear da civilização ocidental (Estados da Antiguidade 
oriental, de Roma e da Grécia e da organização medieval até ao Estado Moderno) 
(MIRANDA, 2004).
As expressões “Estado Antigo, Oriental ou Autocrático” designam as 
formas mais antigas de Estado, correspondentes às antigas civilizações que 
apenas começavam a definir-se entre as antigas civilizações do Oriente e do 
Mediterrâneo, que surgiram por volta de 4000 a.C. Sua principal característica é 
a influência religiosa, de onde derivava a autoridade dos governantes e as normas 
de comportamento individual e coletivo como expressões da vontade de um 
poder divino.
No Estado Grego, entre os séculos V e IV a.C., a classe política era 
composta por uma elite com intensa participação nas decisões do Estado acerca 
dos assuntos de caráter público. Contudo, nas relações de caráter privado, a 
autonomia da vontade individual era bastante restrita e, mesmo quando o 
governo era considerado democrático, significava que uma faixa limitada da 
população – os cidadãos – é que tomava parte das decisões políticas. Tal modelo 
contribuiu para a manutenção das características de Cidade-Estado, visto que o 
alargamento da participação tornaria inviável a manutenção do controle por um 
pequeno grupo (DALLARI, 2011).
Já no Estado Romano, a organização política tem base familiar, havendo 
mesmo quem sustente que o Estado primitivo (a civitas) tenha resultado da 
união de grupos familiares (as gens). Talvez por essa razão, sempre tenham 
sido concedidos privilégios aos membros das famílias patrícias, formadas pelos 
descendentes dos fundadores do Estado Romano. Como no Estado grego, 
durante muitos séculos, o povo participava diretamente do governo, porém a 
noção de povo era bastante restrita, abrangendo apenas uma pequena faixa da 
população.
Historicamente, mais adiante, o Estado Medieval é marcado por uma 
constante instabilidade política, econômica e social. O poder político superior é 
exercido pelo Imperador ou Rei, mas havia uma pluralidade de poderes menores, 
sem hierarquia definida. A Igreja encontrava-se unificada, almejando a integração 
dos cristãos numa só sociedade política, guiada pelos mesmos princípios e 
adotando as mesmas normas de comportamento (DALLARI, 2011). Frequentes 
invasões e guerras internas dificultaram o desenvolvimento do comércio, o que 
gerou a valorização da posse de terras, de onde todos, ricos e pobres, extraíam os 
meios de subsistência (sistema feudal). Da dependência da terra desenvolveu-se 
um sistema administrativo e uma organização militar muito associada à situação 
patrimonial.
24
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
Finalmente, o Estado Moderno. Costuma-se afirmar, é construído sob as 
ruínas da sociedade política medieval. Uma nova configuração na distribuição 
de terras gera uma aspiração à unidade política. O sistema feudal expande o 
número de proprietários, não apenas dos latifundiários como dos que adquiriram 
o domínio de áreas menores. Os senhores feudais já não aceitam as imposições 
dos monarcas, que exigiam uma tributação indiscriminada e mantinham um 
estado de guerra permanente, que só gerava prejuízo à vida econômica e social. 
A busca pela unidade é concretizada com a afirmação de um poder soberano, 
no sentido de supremo, reconhecido como o mais alto de todos dentro de uma 
precisa delimitação territorial (DALLARI, 2011).
Com o Estado Moderno, emerge a representação política, que não é, 
todavia, inicialmente uma representação da comunidade política como um todo. 
Trata-se de uma representação de setores remanescentes da Idade Média, em que 
os representantes estão vinculados às instruções que recebem dos representados, 
de forma semelhante ao que acontece num instrumento de mandato civil. Por 
isso, e também porque o Rei exerce o pleno poder, o papel da representação se 
limita a garantir os interesses e privilégios dos estamentos uns perante os outros e 
perante o Rei (MIRANDA, 2004).
Por que a sociedade medieval era um modelo de sociedade estamental? 
“A sociedade estamental na Idade Média da Europa funcionava da seguinte maneira: todas 
as pessoas faziam parte de uma das quatro categorias sociais – rei, clero, nobreza ou servos. 
Essa separação de indivíduos era, em geral, baseada na origem de nascimento e não podia 
mudar ao longo da vida; ou seja, não havia mobilidade social. [...] A sociedade estamental 
é organizada a partir das tradições e dos valores sociais que fazem com que determinados 
grupos sejam privilegiados e outros não. Nesse modelo não há mobilidade social – um 
servo dificilmente se tornaria, por exemplo, um nobre”.
FONTE: <https://www.todoestudo.com.br/sociologia/sociedade-estamental>. Acesso em: 
21 jan. 2021.
IMPORTANT
E
O Estado, no século XVIII, é também chamado de Estado de despotismo 
esclarecido. Apresenta as seguintes características: 
• concentração da soberania no monarca, com o consequente predomínio do 
monarca sobre os restantes estamentos; 
• extensão do poder do soberano à esfera religiosa, sendo-lhe reconhecido o 
direito de determinar a religião dos súditos e de exercer autoridade eclesiástica; 
TÓPICO 2 — ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
25
• dirigismo econômico por intermédio da adoção de uma política econômica 
mercantilista; 
• assunção da felicidade dos súditos como uma das missões fundamentais do 
soberano (CANOTILHO, 1999).
FIGURA 7 – O ESTADO ABSOLUTISTA
FONTE: <https://amigopai.wordpress.com/2016/08/21/formacao-dos-estados-nacionais/>. 
Acesso em: 21 jan. 2021.
O despotismo monárquico conduz à Revolução Francesa, que a assume a 
missão de transformar a sociedade do Antigo Regime (Monarquia Absolutista) 
em uma comunidade moderna. A revolução, em progressiva radicalização, 
se propõe a destruir todas as instituições e formas administrativas antigas 
(MIRANDA, 2017). 
Assim, na Europa Continental, entre os séculos XVIII e XIX, se tenta 
a superação do Antigo Regime e a construção de uma nova ordem política, 
fundada no reconhecimento de direitos individuais e na divisão dos poderes. 
Tal construção está associada, obrigatoriamente, à formação de uma assembleia 
representativa de cidadãos. 
Sem representação não há liberdade e não há Constituição, conforme o 
Artigo 16 da Declaração de 1789. Assim, a representação política, em um sentido 
26
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
rigoroso do termo, e não como meras organizações parcelares, consolida-se 
historicamente com a confluência de dois fenômenos:a afirmação da unidade 
política correspondente ao Estado Moderno e a passagem do absolutismo ao 
liberalismo (MIRANDA, 2004). 
Em “O Príncipe”, de Maquiavel, temos a informação de que no começo 
do século XVI já se encontram, na França, três poderes constituídos: o Legislativo, 
Executivo e Judiciário. Tal organização agrada a Maquiavel, haja vista que acredita 
fornecer mais liberdade e segurança ao Rei. O Judiciário pode proteger os mais 
fracos ao agir em nome próprio, enquanto o Rei é livre da necessidade de intervir 
nas disputas e, em consequência, de enfrentar o desagrado dos que não tivessem 
suas razões acolhidas (DALLARI, 2011).
 Sobre “O Príncipe” de Maquiavel:
INTERESSA
NTE
TEORIA POLÍTICA
FONTE: <ttp://www.arqnet.pt/portal/teoria/principe.html>. Acesso em: 21 jan. 2021.
“Nicolau Maquiavel foi um pensador florentino que viveu no período renascentista e 
escreveu o livro intitulado O Príncipe, dedicado a Lourenço de Médici”. Nessa obra, o 
autor sugeriu as condições necessárias para que um soberano absoluto fosse capaz 
de conquistar, reinar e, principalmente, manter seu poder. O mais complexo para um 
soberano, na visão de Maquiavel, era a manutenção do poder de um rei. Em suas 
observações, Maquiavel acreditava que a boa administração do soberano dependia de 
uma articulação política rígida e de muita sabedoria, ligadas às características pessoais, 
como a ousadia, a sagacidade, a perspicácia e o carisma. O pensador florentino 
TÓPICO 2 — ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
27
sustentava a ideia de que o bom exercício da vida política dependia da felicidade do 
homem e da sociedade, pois nenhum príncipe, mesmo o mais sábio, podia ser tão sábio 
quanto o povo. Maquiavel fez de O Príncipe um manual de ação política, cujo objetivo 
maior era a concretização de um poder absoluto, inabalável. Na obra, ele dissertou 
sobre como deveria ser o poder político exercido sobre um território e uma população, 
estabeleceu formas de relacionamento do monarca para com a nobreza, o clero, o povo 
e seu ministério. Maquiavel levantou a seguinte dúvida: é melhor ser amado que temido 
ou temido que amado? Segundo o autor, desejam-se ambas as coisas: ser amado e 
temido seria o ideal, mas como é difícil ter ambas, se for necessário renunciar a uma, 
é muito mais seguro ser temido do que amado... pois, dos homens, em geral, pode-se 
dizer o seguinte: eles são ingratos, volúveis, simuladores, dissimuladores e são ávidos pelo 
lucro. Enquanto você fizer o bem para eles, são todos seus, oferecem seu próprio sangue, 
suas posses, suas vidas, seus filhos. Isso tudo quando você não tem necessidade, mas 
quando você precisa, eles viram as costas. Em resumo, o pensador argumentou nessa 
passagem que o príncipe que esperasse a gratidão por parte de seu povo seria derrotado. 
O pensamento de Maquiavel foi moldado numa Itália decadente pela Revolução das 
Comunas (cidades-estados), num país fragmentado em pequenos Estados e que corria o 
risco de perder sua independência nacional em virtude das invasões estrangeiras, como as 
da Espanha e da França. Desse contexto histórico, surgiu, em 1513, todo o cenário para a 
elaboração de O Príncipe. Maquiavel fez uma análise de como poderia ser a reconstrução 
da Itália nos princípios de um Estado moderno e unitário, porque, para ele, “jamais país 
algum viveu unido e próspero se não foi submetido inteiramente”, e caberia ao príncipe a 
responsabilidade de unir politicamente a fracassada Itália”. 
FONTE:<https://www.preparaenem.com/historia/nicolau-maquiavel-sua-principal-obra-
principe.htm>. Acesso em: 21 jan. 2021.
No entanto, é no século XVII que surge a primeira sistematização 
doutrinária da separação de poderes, com a obra de John Locke (1632/1704), 
intitulada “Tratado sobre o Governo” e publicada em 1689. Alicerçado no 
Estado inglês de sua época, Locke indica quatro funções fundamentais, 
exercidas por dois órgãos de poder. A função legislativa cabe ao Parlamento. 
A função executiva, de responsabilidade do Rei, comporta um desdobramento, 
sendo designada de federativa quando relativa aos poderes de guerra e paz, 
ligas, alianças e de todas as questões tratadas fora do Estado. A quarta função, 
igualmente exercida pelo Rei, é uma prerrogativa (poder prerrogativo) de 
“poder fazer o bem sem se subordinar às regras”, correspondente um poder 
discricionário do governante.
Em “O Espírito das Leis”, escrito em 1748, Montesquieu (1689-1755) pensa 
a separação de poderes como um sistema em que se unem Legislativo, Executivo 
e Judiciário, harmônicos e independentes entre si. A sua teoria da separação 
de poderes foi concebida para garantir a liberdade individual. Segundo o 
autor, quando na mesma pessoa ou no mesmo grupo de magistratura o Poder 
Legislativo está reunido ao Poder Executivo, não se pode falar em liberdade, uma 
vez que se pode esperar que esse monarca ou esse senado façam leis tirânicas 
para executá-las tiranicamente. Tudo estaria perdido caso um único homem ou 
somente o corpo dos nobres ou do povo, exercesse esses três poderes (DALLARI). 
28
UNIDADE 1 — DIREITO ADMINISTRATIVO, ESTADO E ATOS ADMINISTRATIVOS
Montesquieu repudia regimes despóticos, caracterizados pela crueldade 
e pela intolerância. Acredita que apenas governos moderados são bons governos. 
É muito presente em seu pensamento a preocupação com prevenir excessivas 
concentrações ou desequilíbrios de poder, tendo-se presente serem estes sempre 
de molde a gerar situações coercitivas e intimidatórias (COUTINHO, 2015). Só é 
possível limitar o poder, segundo Montesquieu, criando outro poder que o limite. 
Daí a ideia de dividi-lo em diversos poderes que se condicionem, que se limitem 
reciprocamente.
Compreender a evolução do Estado é também compreender a construção 
do Estado de direito, realizada por intermédio do avanço da limitação do poder 
estatal, da separação entre os poderes e da garantia de participação política 
cidadã. 
FIGURA 8 – A SEPARAÇÃO DOS PODERES DO ESTADO
FONTE: <https://duduhvanin.jusbrasil.com.br/artigos/400382901/principio-da-separacao-de-po-
deres-na-corrente-tripartite>. Acesso em: 21 jan. 2021.
As principais características da ideia de Estado de Direito são as seguintes:
• Efetiva garantia de liberdade, nos planos formal e material.
• No plano formal, o Estado de direito garante a legalidade democrática, através 
da atribuição ao parlamento do primado do poder legislativo; consagra a 
separação de poderes; disponibiliza aos particulares meios para proteger 
seus direitos, designadamente contra o próprio Estado, por intermédio da 
garantia da impugnação dos atos e omissões da Administração Pública que 
sejam lesivos aos particulares e do estabelecimento da responsabilidade civil 
do Estado decorrente de danos causados no exercício de suas funções.
TÓPICO 2 — ESTADO E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
29
• No plano material, o Estado de direito protege os direitos fundamentais dos 
indivíduos.
As monarquias da Antiguidade Oriental, as monarquias absolutas da 
Idade Moderna e certas ditaduras contemporâneas são exemplos de organizações 
que afastam radicalmente os cidadãos – relegados à condição de meros súditos – 
de qualquer intervenção na gestão da coisa pública. 
Nos últimos dois séculos a tendência, primeiro europeia e estadunidense, 
depois universal, tem sido a de transformar os súditos em cidadãos completos, a de 
elevar os homens da Cidade de meros sujeitos ao poder, a verdadeiros sujeitos do 
poder, tal qual o disposto no Artigo 1º, Parágrafo único da Constituição brasileira 
prevê: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes 
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. 
Em síntese, o Estado é uma forma histórica de organização jurídica dotada 
da qualidade de poder soberano. Este, em linhas gerais e no sentido moderno, 
corresponde a um poder supremo no âmbito interno e poder independente no 
plano internacional. Na esfera interna, significa que