Atos administrativos

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ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
- Fato jurídico: quando fatos (todo e qualquer acontecimento) interferem nas relações travadas entre 
pessoas e, por isso, precisam de regulamentação por meio de normas jurídicas. 
- Os fatos jurídicos (sentido amplo) podem ser divididos em: 
a) Fatos jurídicos em sentido estrito (fatos da natureza): fatos da natureza que ensejam consequências nas 
relações travadas entre pessoas, como o nascimento e a morte. [ACONTECIMENTO] 
b) Atos jurídicos (fatos de pessoas): manifestação de vontade humana com a aptidão para produzir efeitos 
na ordem jurídica, dependendo, portanto, de regulamentação por normas de conduta. [MANIFESTAÇÃO DE 
VONTADE] 
- Quando a atuação humana, voltada para a produção de efeitos jurídicos, interferir na estrutura do Direito 
Administrativo, então, haverá um ato administrativo, regulamentado por normas de Direito Público. 
 
 
 
 
 
 
 ATOS ADMINISTRATIVOS x ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
- O ato administrativo é uma espécie de ato da Administração. 
- Os atos da Administração podem ser: 
a) Atos políticos ou de governo: praticados no exercício da função política, nos quais o poder público goza 
de uma margem ampla de discricionariedade, sendo admitido o controle jurisdicional somente quando 
houver prejuízo específico à esfera individual de particulares. Ex.: anistia presidencial, veto de lei, declaração 
de guerra, etc. 
 
 
b) Atos privados: atos regidos pelo direito privado, ou seja, atos nos quais a administração pública atua sem 
prerrogativas, em igualdade de condições com o particular. Ex.: exploração de atividade econômica por 
empresas públicas e sociedades de economia mista, atos de doação sem encargos legais, etc. 
c) Atos materiais: também chamados de fatos administrativos, já que não manifestam a vontade do Estado. 
São atos de mera execução de atividade. Ex.: o ato que determina a demolição de um prédio é ato 
administrativo, mas a demolição em si é mero ato material, fato administrativo, podendo, inclusive, ser 
executado por qualquer particular contratado pelo poder público. 
d) Atos administrativos: atos por meio dos quais a Administração Pública atua, no exercício da função 
administrativa, sob o regime de direito público e ensejando manifestação de vontade do Estado ou de quem 
lhe faça as vezes. É possível a prática de atos administrativos pelos entes da Administração Pública ou por 
entidades privadas que atuam por delegação. Por isso, nem todo ato administrativo é considerado ato da 
Administração Pública. 
 
 
 ATO ADMINISTRATIVO 
 
 1) Conceito 
- Ato administrativo é todo ato praticado pela Administração Pública ou por quem lhe faça as vezes, no 
exercício da função administrativa (estando excluídos deste conceito os atos políticos), sob o regime de 
Direito Público, ou seja, gozando o ato de todas as prerrogativas estatais e, por fim, manifestando vontade 
do poder público em casos concretos ou de forma geral, tendo como finalidade o interesse público. 
- Acrescenta-se, que os atos administrativos sujeitam-se à lei e são sempre passíveis de controle judicial. Aliás, 
é importante mencionar que os particulares, quando realizam atos administrativos, equiparam-se às 
autoridades públicas para fins de controle de legalidade por meio das ações específicas para o controle dos 
atos estatais, a exemplo do mandado de segurança (CF, art. 5º, LXIX) e ação popular (CF, art. 5º, LXXIII). 
- Silêncio administrativo: A omissão só possui efeitos jurídicos quando a lei assim dispuser (negando ou 
concedendo o pedido). Caso não haja previsão legal das consequências, o silêncio não possuirá efeitos 
jurídicos. 
 
 
 
 
 2) Atos vinculados e Atos discricionários 
- Vinculados: aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento 
da Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a 
Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma. 
- Discricionários: quando a Administração, diante do caso concreto, tem a possibilidade de apreciá-lo 
segundo critérios de oportunidade e conveniência e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas 
válidas para o direito. 
 
 
 ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
- Justificam a existência e validade do ato administrativo. 
- Artigo 2º da Lei 4.717/65 (Lei da Ação Popular) apresenta os seguintes elementos dos atos administrativos: 
competência; finalidade; forma; motivo; e objeto. Esse é posicionamento dominante, prevalecente, 
portanto, nas bancas de concurso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
- Os elementos essenciais existem, obrigatoriamente, em todos os atos administrativos. Os elementos 
acidentais, por outro lado, podem existir apenas nos atos discricionários, referindo-se sempre ao seu objeto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1) Competência 
- “Conjunto de atividades inerentes ao ente estatal, distribuídas entre seus órgãos e agentes públicos, 
mediante a edição de lei, legitimando o agente para a prática de determinadas condutas.“ 
- É definida em lei ou atos administrativos gerais, bem como, em algumas situações, decorre de previsão na 
CF e não pode ser alterada por vontade das partes ou do administrador público. A atuação administrativa é 
um poder-dever, não uma faculdade, ou seja, a competência é sempre um elemento vinculado do ato 
administrativo. 
- Toda competência é limitada, não sendo possível a existência de agente público titular de competência 
ilimitada, considerando o dever de observância da lei para definição dos critérios de legitimação para a 
prática de atos. 
- É possível a atribuição da mesma competência para mais de um agente, não sendo admitido, todavia, um 
número ilimitada de agentes públicos com legitimidade para o exercício de determinada atividade. 
- A competência é improrrogável, ou seja, não há a possibilidade de prorrogação, devendo o agente público 
manter sua incompetência originária, ainda eu pratique o ato sem oposição de algum interessado; 
imprescritível, ou seja, não se extingue com a inércia do agente; e irrenunciável, sendo possível sua 
delegação e avocação. 
a) Avocação (FORMA TEMPORÁRIA E EXCEPCIONAL): ocorre quando o agente público chama para si 
competência de outro agente. Deve haver subordinação, ou seja, só se pode avocar de agente de hierarquia 
inferior. Não se admite a avocação genérica de competências. 
 
 
- Tem como principal objetivo evitar decisões contraditórias dentro da atuação administrativa. 
b) Delegação (FORMA TEMPORÁRIA E EXCEPCIONAL): extensão de competência, de forma temporária, para 
um outro agente de mesma hierarquia ou de nível hierárquico inferior, para o exercício de determinados 
atos especificados no instrumento de delegação. Deve-se definir o tempo e a matéria a ser delegada de forma 
específica, estabelecendo os limites de atuação do agente delegado, pois os atos de delegação genérica são 
considerados nulos. 
- É ato temporário, pode ser revogada a qualquer tempo e não implica renúncia de competência. 
- Presume-se a cláusula de reserva: o agente delegante não transfere a competência, mas apenas a amplia, 
mantendo-se competente juntamente com o agente delegado. 
 
 2) Finalidade 
- Aquilo que se busca proteger com a prática do ato administrativo. Todo ato administrativo tem duas 
finalidades: 
i) Finalidade genérica (sentido amplo): presente em todos os atos administrativos. A finalidade genérica é o 
interesse público. 
ii) Finalidade específica (sentido estrito): é definida em lei e estabelece qual a finalidade de cada ato 
especificamente. 
- A finalidade é o objetivo de interesse público a atingir. Todo ato administrativo deve ser praticado com o 
fim público. Dessa forma, a finalidade é um elemento vinculado do ato administrativo, pois não se concebe 
a atuação dos órgãos e agentes públicos fora do interesse público ou da finalidade expressamente prevista 
em lei. 
- Nessecontexto, a finalidade divide-se em finalidade geral (sentido amplo) e finalidade específica (sentido 
estrito). 
a) A finalidade geral é sempre a satisfação do interesse público, pois é nisso que se pauta toda a atuação da 
Administração Pública. É comum a todos os atos. 
b) A finalidade específica, por sua vez, é aquele que a lei elegeu para o ato. Difere-se para cada ato, conforme 
dispuser as normas legais. 
- Portanto, os atos administrativos, sob pena de invalidação, devem atender, concomitantemente, a 
finalidade geral e a finalidade especificamente prevista em lei. 
 
 
 a) Desvio de poder (desvio de finalidade): 
- A atuação estatal desvirtuando a finalidade definida em lei para a prática de determinado ato configura 
abuso de poder, da espécie desvio de poder (ou desvio de finalidade) e enseja a nulidade da conduta 
praticada. O administrador não pode se valer da previsão legal para praticar um determinado ato, visando 
uma finalidade diversa daquela imposta pelo texto normativo que embasou sua conduta. 
- Em determinadas situações, o ato é praticado no interesse público, mas com desvio da finalidade específica. 
Neste caso, mesmo que o agente esteja buscando o interesse público, há o desvio de poder, pois houve 
violação à finalidade específica. 
- Exceção: desapropriação. Se houver desvio da finalidade específica, mantendo-se a finalidade genérica do 
ato, qual seja a busca pelo interesse público, não haverá ilegalidade. (Ex.: desapropria para construir uma 
escola e decide construir um hospital). Ocorre o fenômeno da tredestinação lícita, possível, nos atos 
administrativos de desapropriação, e que estará presente sempre que a finalidade específica do ato é 
alterada, garantida a manutenção da busca pelo interesse público. 
 
 3) Forma 
- É a exteriorização do ato, determinada por lei. Constitui um elemento vinculado, pelo menos na doutrina 
dominante. 
- É necessário que a formalização do ato respeite os critérios previamente definidos em lei, sob pena de 
irregularidade da conduta. Portanto, o desrespeito a estas formalidades específicas definidas em lei não 
geram a inexistência do ato, mas sim a sua ilegalidade, devendo ser anulado por desatendidas as regras que 
compõem sua apresentação. 
- Princípio da solenidade: Os atos administrativos devem ser apresentados em uma forma específica prevista 
na lei. Todo ato administrativo, em regra, é formal. Assim, enquanto no direito privado a formalidade é a 
exceção, no direito público ela é a regra. Os atos devem ser praticados por escrito e em língua portuguesa. 
Porém, esta regra geral admite exceções estabelecidas por leis específicas, como no caso de se apresentarem 
por gestos (p. ex. de guardas de trânsito), palavras (p. ex. atos de polícia de segurança pública) ou sinais (p. 
ex. semáforos ou placas de trânsito). Ressalta-se, contudo, que esses meios são exceção, pois buscam atender 
a situações específicas. 
 
 
 
 
 
 a) Vícios de forma: 
- O desrespeito às formalidades estipuladas configura ilegalidade passível de anulação da conduta. A 
declaração da ilegalidade poderá ser feita pela própria Administração Pública, no exercício da autotutela 
estatal, na qual atua, inclusive, sem que haja provocação de qualquer interessado, ou mediante decisão 
judicial devidamente fundamentada. 
- Sanável: quando não gerar prejuízo ao interesse público nem a terceiros e desde que mantido o interesse 
público. Deve-se manter o ato viciado, com a intenção de que sejam perpetuados os efeitos benéficos 
decorrentes da sua execução. Isso ocorre quando o vício não atinge a esfera de direito do administrado, 
podendo ser corrigido por convalidação. 
- Insanável: quando afetar o ato em seu próprio conteúdo. Portanto, podem gerar a invalidação, em 
decorrência de vício da forma, defeitos considerados essenciais para a prática do ato administrativo, inclusive 
quanto ao procedimento específico em atos que afetem direitos dos administrados. 
 
 4) Motivo 
- Razões de fato e de direitos que dão ensejo à prática do ato, ou seja, a situação fática que precipita a edição 
do ato administrativo. Duas óticas: 
i) Pressuposto jurídico: se configura pela norma do ordenamento jurídico que prevê um determinado fato 
que precipitará a prática do ato administrativo. [ENCONTRADO NA NORMA] 
ii) Pressuposto de fato: trata das circunstâncias ocorridas no plano fático, justificando a conduta estatal. 
[OCORRÊNCIA NO “MUNDO REAL”] 
- O motivo pode estar previsto em lei, caso em que será um elemento vinculado; ou pode ser deixado a 
critério do administrador, quando teremos um ato discricionário. Quando o ato é vinculado, a lei descreve, 
de forma completa e objetiva, a situação de fato, que, uma vez ocorrida no mundo real, determina 
obrigatoriamente prática de ato administrativo cujo conteúdo deverá ser o exatamente previsto em lei. Por 
outro lado, quando se trata de ato discricionário, a lei autoriza a prática do ato, quando ocorrer determinado 
fato. Caso se constate o fato, a Administração pode ou não praticar o ato. 
 
 a) Motivo x Motivação: 
- Motivo e motivação são coisas distintas. Aquele corresponde aos pressupostos de fato e de direito do ato 
administrativo, enquanto esta se refere à exposição ou declaração por escrito do motivo da realização do 
ato. 
 
 
- A motivação integra a “formalização do ato” e é feita pela autoridade administrativa competente para sua 
prática. O ato praticado sem a motivação devida contém um vício no elemento forma. 
 
 b) Teoria dos Motivos Determinantes: 
- Define que os motivos apresentados como justificadores da prática do ato administrativo vinculam este ato 
e, caso os motivos apresentados sejam viciados, o ato será ilegal. 
 
 5) Objeto 
- É a disposição da conduta estatal, ou seja, aquilo que fica decidido pela prática do ato. É o que efetivamente 
cria, extingue, modifica ou declara, isto é, o efeito jurídico que o ato produz. 
- O objeto pode ser vinculado ou discricionário. Será vinculado quando a lei estabelecer exatamente o 
conteúdo do ato. Será discricionário quando a lei não definir exatamente o objeto, deixando uma margem 
de escolha ao agente. 
- Para que o ato administrativo seja válido, o objeto deve ser lícito (conforme a lei); possível (realizável no 
mundo dos fatos e do direito); certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar); 
e moral (em consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como corretos, justos e 
éticos). 
 
 a) Objeto natural e acidental e Elementos Acessórios 
- O objeto do ato administrativo pode ser natural e acidental: 
 i) O objeto natural é o efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade de expressa menção, pois 
ele decorre da própria natureza do ato, tal como definido em lei. 
 ii) Por outro lado, o objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz em decorrência de cláusulas 
acessórias apostas ao ato pelo sujeito que o praticou, abrangendo o termo, a condição e o modo ou encargo. 
Essas cláusulas acessórias acabam ampliando ou restringindo os efeitos os efeitos jurídicos do ato, sendo 
conhecidas também como elementos acidentais ou acessórios dos atos administrativos. Nesse contexto, o 
termo indica o dia em que se inicia ou termina a eficácia do ato. Portanto, o termo limita o período temporal 
de eficácia de um ato. Seria o caso, por exemplo, de uma autorização de uso para a utilização de uma via 
pública para a realização de um evento ao ar livre, sendo fixado o início da autorização em cinco dias e o 
término em dez dias; assim, a autorização terá eficácia durante esse período. O modo ou encargo, por sua 
 
 
vez, é um ônus imposto ao destinatário para usufruir do benefício do ato. Por fim, a condição subordina o 
efeito do ato a evento futuro e incerto. A condição poderá ser suspensiva ou resolutiva. A primeira suspende 
o início da eficácia do ato – portanto, o ato somente produzirá os efeitos se a condiçãoocorrer (por exemplo: 
a União poderá doar máquinas pesadas aos municípios, desde que o índice pluviométrico ultrapasse duas vezes 
a média histórica – se não ocorrer a condição, o ato não produzirá os seus efeitos). A condição resolutiva, por 
outro lado, faz cessar a produção dos efeitos jurídicos do ato. Dessa forma, se a condição resolutiva ocorrer, 
o ato para de produzir efeitos; mas se ela não ocorrer, o ato continuará produzindo os efeitos normalmente. 
Por exemplo, um Prefeito Municipal poderia conceder bolsas de estudo para determinados alunos, mas exigir 
que eles obtenham uma média de sete pontos no semestre; se eles não alcançarem a média, a bolsa é 
“cortada”. 
** Ademais, a diferença fundamental entre o termo e a condição é que aquele pressupõe um evento futuro 
e certo, como um simples decurso temporal (por exemplo: uma autorização que produzirá efeitos a partir de 
dez dias da publicação); enquanto a condição é um evento futuro e incerto, ou seja, que não necessariamente 
ocorrerá. 
** Lembra-se, ademais, que o objeto acidental só pode ocorrer em atos discricionários, uma vez que as 
cláusulas acessórias são definidas por quem praticou o ato. Além disso, nem todo ato discricionário possui 
objeto acidental, pois nem sempre é necessário ou possível estabelecer as cláusulas acessórias. Em resumo, 
todo ato administrativo possui objeto natural, mas somente os atos discricionários admitem objeto 
acidental. 
 
 
 ATRIBUTOS 
 
- Os atributos, também chamados de características, dos atos administrativos são as qualidades que os 
diferem dos atos privados. São as prerrogativas de poder público presentes no ato administrativo, em 
decorrência do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. 
 
 a) Presunção de veracidade: 
- Até prova em contrário, o ato goza de fé pública e os fatos apresentados em sua prática presumem-se 
verdadeiros. 
 
 
- Não é absoluta (é relativa), uma vez que a situação descrita pela conduta do poder público admite prova 
em contrário pelo particular interessado. 
- Causa da inversão do ônus da prova dos fatos alegados no ato administrativo. O particular terá que fazer 
prova negativa de situações de fato, a fim de afastar a referida presunção. Ex: quem foi multado deve 
comprovar que não cometeu a infração. 
 
 b) Presunção de legitimidade: 
- Até prova em contrário, o ato foi editado em conformidade com a lei e com o ordenamento jurídico. A 
presunção relativa, podendo ser elidida mediante comprovação do interessado, que tem o ônus da prova 
que visa à impugnação do ato administrativo. 
 
 c) Imperatividade: 
- Imposição de obrigações, independente da vontade do particular. Presente somente nos atos 
administrativos que dispõem acerca de obrigações e dever aos particulares (os chamados atos restritivos). 
- Enquanto não declarada a ilegalidade do ato praticado, o particular deve cumprir as regras nele expostas. 
 Também chamada de poder extroverso do Estado. 
 
 
 d) Exigibilidade: 
- Mediante processo administrativo regular (pois não dispensa o respeito ao devido processo legal), o ente 
estatal poderá estabelecer sanções e medidas coercitivas como forma de exigir do particular o cumprimento 
das regras impostas por ato anterior. 
 
 e) Autoexecutoriedade: 
- Consiste na possibilidade que certos atos ensejam de imediata e direta execução pela Administração, sem 
necessidade de ordem judicial. Permite, inclusive, o uso da força para colocar em prática as decisões 
administrativas. 
 
 
- Não está presente em todos os atos administrativos, dependendo sempre da previsão de lei ou de uma 
situação de urgência, na qual a prática do ato se imponha para garantia do interesse público. 
 
 f) Tipicidade: 
- Exigência de que todo ato administrativo esteja previsto em lei, ou seja, corresponda a um tipo legal 
previamente definido. 
- Criado por Maria Sylvia Zanella de Pietro. Não configura prerrogativa, mas sim limitação. 
- Relacionado ao princípio da legalidade, determinando que a Administração só pode agir quando houver lei 
determinando ou autorizando. 
 
 
 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 a) Quanto ao grau de liberdade: 
i) Vinculados: são aqueles definidos em lei que não confere ao agente público qualquer margem de escolha. 
Se forem preenchidos os requisitos definidos na norma aplicável, o agente público tem o dever de praticar o 
ato, não podendo se eximir de sua responsabilidade. 
ii) Discricionários: a lei confere ao administrador público uma margem de escolha em relação à forma ou 
momento de atuação, dentro dos limites estipulados pela legislação. Não configura liberdade total ao 
servidor público. 
 
 b) Quanto à formação: 
i) Simples: aquele que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, seja ele unipessoal ou 
colegiado. Não importa o número de agentes que participa do ato, mas sim que se trate de uma vontade 
unitária. Dessa forma, será ato administrativo simples tanto o despacho de um chefe de seção como a decisão 
de um conselho de contribuintes. 
ii) Composto: é o que necessita da conjugação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades. 
Apesar da conjugação de vontades, trata-se de ato único. Geralmente decorrentes do mesmo órgão público, 
 
 
em patamar de desigualdade. Vontade principal (ato principal) + vontade que ratifica (ato acessório). Ex.: 
atos que dependem de homologação, visto, etc.. 
iii) Complexo: formado pela soma de vontades de órgãos públicos independentes, em mesmo nível 
hierárquico, de forma que tenham a mesma força, não se podendo imaginar a dependência de uma em 
relação à outra. Serão expedidos por órgãos públicos diferentes, não havendo subordinação entre eles. Ex.: 
nomeação de Procurador da Fazenda Nacional (Advogado Geral da União e Ministro da Fazenda manifestam 
vontades). 
 
 Aposentadoria de servidor público se configura como ato complexo, haja vista depender da atuação do 
órgão a que o agente é subordinado e da aprovação do Tribunal de Contas (órgãos diversos, sem 
subordinação ou hierarquia). A não aprovação pelo Tribunal de Contas do ato de aposentadoria é 
considerada impedimento da perfeição do ato de aposentadoria, não dependendo sequer de garantia de 
contraditório. A inércia do Tribunal de Contas por de 5 anos enseja a aprovação tácita da aposentadoria, 
razão pela qual, a anulação deste ato posterior depende de processo com prévio contraditório. 
 
 c) Quanto aos destinatários: 
i) Gerais (normativos): são aqueles que não possuem destinatários determinados. Eles apresentam hipóteses 
genéricas de aplicação, que alcançará todos os sujeitos que nelas se enquadrarem. Ex.: resoluções, portarias, 
deliberações, etc... 
ii) Individuais: são aqueles que se dirigem a destinatários certos, determináveis. São aqueles que produzem 
efeitos jurídicos no caso concreto. Ex.: nomeação, demissão, tombamento, licença, autorização, etc... 
** Os atos individuais podem ser: atos múltiplos (que se referem a mais de um destinatário sujeito ao ato) e 
atos singulares (um único sujeito definido na conduta). 
 
 d) Quando ao objeto: 
i) De império: aqueles nos quais a Administração atua com prerrogativa de Poder Público, valendo-se da 
supremacia do interesse público sobre o privado. O poder público impõe obrigações, aplica penalidades, sem 
a necessidade de determinação judicial, em virtude da aplicação de regras que exorbitam o direito privado, 
sempre na busca do interesse da coletividade. Poderão ser anulados pela própria Administração Pública ou 
pelo Poder Judiciário, sendo também possível a revogação por razões de interesse público, desde que 
devidamente justificadas. 
 
 
ii) De gestão: aqueles praticados em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e 
desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços. São regidos pelo direito privado e 
as condutas não impõem restrições e não admitemque o Estado se valha de meios coercitivos para sua 
execução. 
iii) De expediente: praticados como forma de dar andamento à atividade administrativa, sem configurar uma 
manifestação de vontade do Estado, mas sim a execução de condutas previamente definidas. Ex.: despacho 
que encaminha um processo administrativo para julgamento. 
 
 e) Quanto ao seu alcance: 
i) Interno: se destinam a produzir efeitos no interior da Administração Pública, alcançando seus órgãos e 
agentes. Não dependem de publicação oficial. 
ii) Externo: produzem efeitos em relação aos administrados, estranhos à estrutura da Administração 
Pública, dependendo, por este motivo, de publicação em órgão oficial para conhecimento de toda a 
sociedade que será atingida pelas regras definidas. 
 
 f) Quanto à estrutura: 
i) Concretos: praticados com a finalidade de resolver uma situação específica, exaurindo seus efeitos em uma 
única aplicação, não perdurando após a prática e execução da conduta. Ex.: aplicação de uma multa de 
trânsito. 
ii) Abstratos: definem uma regra genérica que deverá ser aplicada sempre que a situação descrita no ato 
ocorrer de fato. Ex.: decreto que proíbe o estacionamento em determinada via pública. 
 
 g) Quanto aos efeitos: 
i) Constitutivos: criam uma situação jurídica nova, previamente inexistente, mediante a criação de novos 
direitos ou a extinção de prerrogativas anteriormente estabelecidas. Ex.: exoneração de servidor público. 
ii) Declaratórios: afirmam um direito preexistente, mediante o reconhecimento de situação jurídica 
previamente constituída. Possui efeito retroativo. Ex.: aposentadoria compulsória de servidor público 
federal. 
 
 
 
 h) Quanto aos resultados na esfera jurídica: 
i) Ampliativos: são aqueles que atribuem direitos e vantagens aos seus destinatários, normalmente, 
concedendo vantagens previamente requeridas pelo interessado. Ex.: permissão de uso de bem público. 
ii) Restritivos: impõem obrigações ou aplicam penalidades aos destinatários, sempre, dentro dos limites da 
lei. Ex.: norma geral que impede que se fume em ambientes fechados. 
 
 
 FASES DE CONSTITUIÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
- Para que o ato administrativo produza efeitos no mundo jurídico, deve ultrapassar algumas fases 
indispensáveis à sua formação: 
 
 a) Perfeição: 
- Decorre do cumprimento das etapas necessárias à formação do ato. É perfeito quando cumpre todos os 
trâmites previstos em lei para a constituição do ato. 
- Ato Perfeito: não é retratável, mas pode ser revisado e até anulado em face do princípio administrativo da 
autotutela (Súm. 346 e 473 do STF) 
- Ato Imperfeito: é aquele que ainda está em formação, sem que tenham sido concluídas as etapas definidas 
em lei para que exista no mundo jurídico. 
 
 b) Validade: 
- Ato válido é aquele que foi criado de acordo com as regras previamente estabelecidas na legislação 
pertinente. A validade é a compatibilidade entre o ato jurídico e o disposto na norma legal. 
- Somente pode ser avaliada a validade de um ato, se ele for ao menos existente (perfeito), tratando-se de 
segundo plano de análise dos atos administrativos. 
 
 
 
 
 c) Eficácia: 
- Aptidão para produção de efeitos concedida ao ato administrativo. 
- Alguns tem eficácia imediata, logo após a publicação, mas outros podem ter sido editados com previsão de 
termos (eventos futuros e certos) iniciais ou condições (eventos futuros e incertos) suspensivas, sendo atos 
ineficazes, portanto, enquanto a situação de pendência não for resolvida (são atos válidos, mas ineficazes). 
Estes atos perfeitos e válidos que, ainda, não estão aptos a produzir efeitos são designados como atos 
administrativos pendentes. Portanto, O ATO ADMINISTRATIVO SERÁ EFICAZ SE NÃO ESTIVER SUJEITO À 
CONDIÇÃO, TERMO OU PUBLICAÇÃO. 
- Um ato administrativo perfeito pode ser eficaz, ainda que inválido, em face da presunção de legitimidade. 
Enquanto não provada sua ilegalidade, produzirá efeitos regularmente. 
- Produzem efeitos próprios (típicos do ato, configurando o objeto ou conteúdo da conduta estatal) e 
impróprios (atípicos; decorrem, de forma indireta, da prática do ato administrativo, não obstante não esteja 
estipulado em sua redação e não seja sua intenção inicial). 
- Os efeitos impróprios podem ser: 
i) Efeito reflexo: atingem uma relação jurídica estranha àquela tratada no bojo da conduta estatal, gerando 
consequências em relação a terceiros não previstos diretamente no ato praticado. 
ii) Efeito prodrômico (efeito preliminar): impõe uma nova atuação administrativa diante do início do ato 
praticado. Determina a quebra da inércia administrativa, quando, estando o ato em formação, a vontade que 
da início à sua perfeição é manifestada. Ex: atos compostos e complexos (a primeira vontade tira o segundo 
agente da inércia, pois o mesmo é obrigado a se manifestar homologando, ratificando, rejeitando, etc). 
- Ato administrativo consumado: ato perfeito, válido e eficaz que já produziu todos os efeitos que estavam 
definidos em seu bojo, ou seja, os efeitos foram exauridos. 
- Considerando as fases de formação, os atos administrativos podem ser: 
i) Perfeito, válido e eficaz: sempre que, após o cumprimento das etapas de sua formação, já estiver apto a 
produzir efeitos, sendo que a conduta foi praticada dentro dos limites da lei. 
ii) Perfeito, válido e ineficaz: o ato cumprir todas as etapas de formação e foi expedido conforme a lei, mas 
não está apto a produzir efeitos por depender de termo ou condição, ou, ainda, por falta de publicidade 
devida e necessária à sua eficácia. São os atos administrativos pendentes. 
iii) Perfeito, inválido e eficaz: ato administrativo não corresponde às normas legais, mas produzirá efeitos 
até que seja declarada sua irregularidade. 
 
 
iv) Perfeito, inválido e ineficaz: sempre que a ilegalidade do ato for demonstrada, quando então não poderá 
produzir efeitos contrários àqueles definidos na legislação que trata de sua edição. 
 
 
 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 a) Atos normativos: 
- São atos gerais e abstratos que geram obrigações a uma quantidade indeterminada de pessoas, dentro dos 
limites da lei. Enseja a produção de normas gerais, sempre inferiores aos comandos legais, não podendo 
inovar no ordenamento jurídico. Decorrem do Poder Normativo, devendo ser editados para fiel execução das 
leis. 
- São eles? 
i) Regulamento: ato privativo do chefe do Poder Executivo, apresentado por meio de Decreto. Pelo Princípio 
da Simetria, este poder é extensivo aos outros chefes do executivo (governados, prefeito, interventores). 
Pode ser Regulamento Executivo (facilitadores da lei; não tem a intenção de inovar no ordenamento) e 
Regulamentos autônomos (substitutos da lei; inovam o ordenamento). 
** Os regulamentos autônomos só são admissíveis em duas situações: art.84, VI, CF. 
b) Instrução normativa 
c) Regimento 
d) Deliberações 
e) Resolução 
 As agências reguladoras possuem poder normativo que se restringe ao âmbito técnico da prestação de 
serviço e expedem os atos por meio de manifestação do seu Conselho Diretivo. 
 
 
 
 b) Atos ordinatórios: 
 
 
- Atos de ordenação e organização interna que decorrem do poder hierárquico. Organizam a prestação do 
serviço, por meio de normas que se aplicam internamente aos órgãos pertencentes à estrutura 
administrativa, ensejando a manifestação do Poder Hierárquico da Administração, não atingindo terceiros, 
alheios à estrutura do Estado. Serão sempre destinados a produzir efeitos somente no âmbito da 
Administração Pública. 
- Atos internos não geram direitos adquiridos a seus destinatários e podem ser revogados a qualquer tempo 
por quem os expediu. 
- São eles: 
i) Portaria 
ii) Circular 
iii) Ordem de Serviço 
iv) Despacho 
v) Memorando 
vi) Ofício 
 
 c) Atos negociais: 
- Atos por meio dos quais a administração concede direitos pleiteados por particulares. Trata-se de direito 
outorgado peloEstado, em virtude de requerimento do cidadão regularmente formulado. 
- Não se trata de contrato administrativo e não goza de imperatividade ou coercibilidade porque não 
estabelece obrigações ou aplica penalidades, mas sim garante a concessão de um benefício, dentro dos 
limites da lei. 
- Alvará: forma do ato de consentimento, variando de acordo com o seu conteúdo. Autorização, licença e 
permissão são formalizadas por meio de alvará. 
- São eles: 
i) Admissão 
ii) Aprovação 
iii) Homologação 
 
 
 
iv) Autorização: é ato discricionário e precário. Logo, pode, a qualquer tempo, ser desfeito sem direito à 
indenização, não gerando direito adquirido aos beneficiários. Pode ser: 
~ Autorização de uso de bem público -> para uso de forma anormal e privativa de determinado bem público, 
por um particular, o Estado analisa se esta utilização não viola o interesse coletivo de utilização normal deste 
bem (ex.: casamento na praia). ; 
~ Autorização de Polícia -> ato necessário para que o particular possa exercer atividades fiscalizadas pelo 
Estado, dada a sua relevância social ou o perigo que pode ensejar à coletividade (ex.: concessão do porte de 
arma, abertura de escola privada, etc.). 
** A utilização normal não necessita de autorização, como é o caso de passeio na rua, praça, etc. 
 
v) Permissão: ato discricionário e precário e utilizado para conceder ao particular o uso de determinado bem 
público, de forma anormal ou privativa. A permissão é concedida por prazo determinado, situação na qual 
estará mitigada a precariedade, sendo impedido o poder público de revogar este ato sem que seja devida 
indenização ao particular beneficiado. Sempre que houver mais de um interessado em usufruir do benefício 
de uso de bem público, é necessário um prévio procedimento licitatório. 
vi) Licença: aquele por meio de que o Poder Público permite a realização de determinada atividade sujeita à 
fiscalização do Estado. Trata-se de ato vinculado e é concedida desde que cumpridos os requisitos 
objetivamente definidos em lei. 
** A licença para construir, excepcionalmente, admite revogação por razão de interesse público devidamente 
justificada. 
 
 d) Atos enunciativos: 
- São os atos administrativos que estabelecem opiniões e conclusões do ente estatal. 
- São eles: 
i) Atestado 
ii) Certidão 
iii) Apostila ou averbação 
 e) Atos punitivos: 
 
 
- Atos por meio dos quais o Poder Público determina a aplicação de sanções, em faca do cometimento de 
infrações administrativas pelos servidores públicos ou por particulares. 
- Podem decorrer do Poder Disciplinar (ex.: demissão ou suspensão de agente público) e do Poder de Polícia 
repressivo (ex.: multa aplicada a um particular). 
- Devem ser antecedidos de processo administrativo regular, em que sejam observadas as garantias de 
contraditório e de ampla defesa. 
 
 
 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
- O ato emanado pelo poder público deixa de produzir efeitos regularmente, sendo retirado do mundo 
jurídico. 
 
 a) Extinção natural: 
- Pode ocorrer com o cumprimento dos efeitos, o advento do termo final ou o esgotamento do conteúdo. 
- Cumprimento dos efeitos: decorre da execução material da situação apresentada no ato administrativo. 
Ex.: determinada a demolição de um prédio, após a execução da ordem, o ato estará extinto. 
- Advento do termo final ou da condição resolutiva: extingue os atos sujeitos a prazo determinado ou que 
dependam da ocorrência de um evento futuro e incerto para que deixe de produzir efeitos. Ex.: autorização 
para porte de arma concedida por um ano. 
- Esgotamento do conteúdo jurídico: Ex.: as férias do servidor que estará extinta após exauridos os seus 
efeitos, com o transcurso do prazo de trinta dias. 
 
 b) Renúncia: 
- Forma de extinção que se aplica somente para atos ampliativos, que geram direito a particulares, haja vista 
não ser possível renunciar a obrigações. O particular ao qual o ato se destina abre mão do benefício 
concedido por meio da edição do ato administrativo. Ex.: servidor público pode renunciar à nomeação para 
assunção de uma função de chefia em um determinado cargo. 
 c) Desaparecimento da pessoa ou coisa sobre a qual o ato recai: 
 
 
- O desfazimento do ato decorre do desaparecimento de seu objeto, ou do sujeito ao qual ele se destina. Ex.: 
nomeação de um servidor público, para assunção de cargo efetivo, mediante aprovação em concurso 
público, não persiste após o seu falecimento. 
 
 d) Retirada: 
- Extinção de uma determinada conduta estatal, mediante a edição de ato concreto que a desfaça. É forma 
de extinção precoce do ato administrativo. 
- Anulação, revogação, cassação e caducidade. 
 
 d.1) Anulação: 
- A anulação é retirada do ato administrativo por motivo de ilegalidade, ou seja, o ato é extinto por conter 
vício, em virtude de sua expedição em desconformidade com o ordenamento jurídico. 
- Efeito ex tunc (retroage à data de origem do ato, aniquilando todos os efeitos produzidos, ressalvados os 
direitos adquiridos de terceiros de boa fé). 
- A anulação poderá ser feita pela própria Administração Pública (de ofício ou mediante provocação, em 
virtude do princípio da autotutela) ou pelo Poder Judiciário, desde que provocado por particular interessado. 
- A anulação configura ato administrativo constitutivo, com o poder de aniquilar os efeitos de ato anterior, 
em virtude dos vícios de ilegalidade apontados e, por isso, a nulidade da conduta deve ser feita mediante a 
realização de processo administrativo prévio, em que se respeite o contraditório e ampla defesa, sempre que 
puder interferir na esfera individual de particulares. 
- No âmbito federal, o prazo decadencial para que a Administração Pública anule os atos administrativos é 
de 05 anos, salvo no caso de má-fé do beneficiário. 
- Na anulação não há efeito repristinatório (nulidade do ato X que havia anulado o ato Y, não gera o retorno 
do ato Y ao ordenamento jurídico, salvo disposição expressa no ato de anulação do ato X). 
- Os atos expedidos em desconformidade com a lei podem ser divididos em: 
i) Atos inexistentes: violam princípios básicos que norteiam a atuação das pessoas dentro de determinada 
sociedade. Não podem, jamais, ser convalidados e não serão ressalvados nenhum de seus efeitos já 
produzidos, ainda em relação a destinatários de boa fé. 
 
 
ii) Atos nulos: são aqueles declarados em lei como tais. A nulidade decorre do desrespeito à lei em algum de 
seus requisitos, ensejando impossibilidade de convalidação, por não admitirem conserto. Poderão ser 
garantidos alguns efeitos pretéritos produzidos em relação a terceiros de boa fé, para se evitar a ocorrência 
de prejuízos injustos ou enriquecimento ilícito ao poder público. Efeitos ex tunc. 
iii) Atos anuláveis: possuem vícios que admitem conserto, não obstante tenham sido praticados em 
desacordo com a legislação aplicável. Pode ser convalidado, passando a produzir efeitos regularmente. 
iv) Atos irregulares: sofrem vício material irrelevante, mediante o desrespeito de normas internas de 
padronização, não ensejando a nulidade do ato, mas tão somente a responsabilização do agente público que 
o praticou. Não atinge a esfera jurídica dos destinatários do ato. 
 
** Convalidação: 
- Correção do vício administrativo em caso de nulidade relativa, ou seja, quando o vício é sanável. Ato tido 
como anulável e não nulo. A correção do vício e consequente manutenção do ato deve sempre atender ao 
interesse público e, caso isso se configure, será possível a convalidação do ato viciado. Efeito ex tunc. 
- Se o interesse público exigir e for sanável o vício, o ato administrativo pode ser convalidado, em razão da 
oportunidade e conveniência, desde que a convalidação não cause prejuízos a terceiros. São, portanto, dois 
requisitos: vício sanável e a convalidação não causar prejuízos a terceiros interessados no processo nem à 
própria Administração Pública. 
-Confirmação: convalidação feita pela mesma autoridade que havia praticado o ato originariamente. 
- Ratificação: convalidação efetivada por ato de outra autoridade. 
- Deve ser praticada pela Administração Pública sempre que possível, não se configurando uma faculdade do 
Estado, mas sim um dever de sanar o vício que macula sua conduta. 
- Costuma-se considerar que são passíveis de convalidação os atos que possuam, como regra, vícios de 
competência ou forma. 
 
 
 d.2) Revogação: 
 
 
- É a extinção do ato administrativo válido por motivo de oportunidade e conveniência, ou seja, por razões 
de mérito. A Administração Pública não tem mais interesse na manutenção do ato, apesar de não haver vício 
que o macule. 
- É ato discricionário que refere ao mérito administrativo. 
- Efeito ex nunc, sendo mantidos os efeitos já produzidos. 
- O Judiciário não tem competência para examinar o mérito do ato, portando não pode realizar revogação. A 
revogação poderá ser efetivada pela própria autoridade pública que praticou o ato (de ofício ou mediante 
provocação) ou por qualquer outra autoridade pública que tenha competência para analisar este ato em 
sede de recurso. 
- Não há previsão de limite temporal para revogação. 
- Não há efeito repristinatório. 
- Não se admite a revogação de: 
i) Atos consumados: já produziram todos os efeitos, não havendo efeitos futuros a serem impedidos. 
ii) Atos irrevogáveis: assim declarados por meio da lei específica que regulamento e prevê sua edição. 
iii) Atos que geram direito adquiridos: decorrência da irretroatividade do ato administrativo revogador. 
iv) Atos vinculados: não admitem análise de oportunidade e conveniência. 
v) Atos enunciativos: atestam situações de fato ou emitem mera opinião da Administração Pública, não 
ensejando a produção direta de efeitos a particulares. 
vi) Atos de controle: não são atos praticados no exercício da função administrativa propriamente dita, não 
se configurando atos constitutivos de direito ou obrigações, somente incidindo na vigência dos outros atos. 
vii) Atos complexos: para sua edição dependem da soma de mais de uma vontade administrativa. Não é 
possível, portanto, que a vontade de um único agente retire este ato do mundo jurídico. 
 
 d.3) Cassação: 
- Ocorre a cassação nas hipóteses em que o ato administrativo é extinto por ilegalidade superveniente em 
face do descumprimento dos requisitos impostos para a sua expedição pelo beneficiário. Ocorre, portanto, 
quando o beneficiado do ato deixa de cumprir os requisitos de quando teve o ato deferido. 
- Trata-se de hipótese de ilegalidade superveniente por culpa do beneficiário. 
 
 
 
 d.4) Caducidade: 
- Extinção do ato administrativo por lei superveniente que impede a manutenção do ato inicialmente válido. 
- Trata-se de hipótese de ilegalidade superveniente.