Da Taxa

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Sumário
1.	Introdução	2
2.	Desenvolvimento	3
2.1	Da taxa	3
2.2	Do fato gerador: o exercício do poder de polícia	4
2.2.1	Conceito de Poder de Policia	4
2.2.2	Da cobrança da Taxa em razão do exercício do Poder de Polícia	6
2.3	Potencialidade enseja a cobrança da taxa de poder de polícia?	6
2.3.1	Taxa Municipal de Fiscalização de Localização e Funcionamento (TLF)	7
2.4	Desclassificação das Taxas de Fiscalização	9
3.	Conclusão	12
Referências Bibliográficas	14
Introdução
O presente trabalho pretende analisar, como o Sistema Tributário Nacional funciona, especificadamente em relação às taxas de fiscalizações, que possuem como fato gerador o exercício do poder de policia, levando em consideração a potencialização ou a efetividade.
A taxa é espécie de tributo, que tem finalidade de ressarcir o Estado por custos inerentes à prestação de algum serviço ao contribuinte, situação em que de acordo com a Constituição Federal não existe a função fiscal, ou seja, função de arrecadar receitas para os cofres do Estado. Em uma analise das jurisprudências do Supremo Tribunal Federal e de algumas leis esparsas, observa-se uma descaracterização das taxas de fiscalização, em relação a sua função ressarcitória. 
Por existir a flexibilidade do STF, vários entendes principalmente os municípios, estão instituindo varias taxas de fiscalização com funções arrecadatórias, situação que está ensejando a cobrança deste tributo, pelo simples fato de existir o órgão de fiscalização, mesmo sem que haja realizado o serviço, por isso há necessidade de discursão do assunto. Como exemplo principal, foi escolhido a taxa municipal de Fiscalização de Localização e Funcionamento.
O problema incide sobre à constitucionalidades das taxas cobradas em razão do exercício do poder de policia, quando esta é potencial, com função arrecadatória, e a posição da Corte Suprema, em que flexibiliza a função constitucional do tributo e o regime jurídico.
 A metodologia utilizada foi à pesquisa bibliográfica e o estudo de caso, utilizando de doutrinas e artigos tributários, da Constituição Federal, o Código Tributário Nacional e as Jurisprudências do Supremo Tribunal Federal. Quanto a natureza é qualitativa, por embasar em teorias e em conceitos tributários. 
1. Desenvolvimento
No sistema tributário vigente no Brasil, é possível distinguir três espécies de tributos, de acordo com a Constituição Federal, sendo eles: impostos, taxas, contribuições de melhoria, porém, o entendimento do STF acrescenta mais duas espécies que são as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios. O direito tributário é regido por diversos princípios, pelo Código Tributário Nacional (CTN – Lei nº 5.172/96), pela Constituição Federal (CF/88) e por leis esparsas, essas normas permitem afirmar que os Tributos são receitas derivadas, em que o Estado através do seu poder fiscal recolhe do patrimônio dos indivíduos prestações pecuniárias, como expressa o artigo 3º do CTN. 
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Os tributos são os instrumentos e as formas pelos quais o Estado possui, de arrecadação de receitas para os cofres públicos e de ressarcimento de serviços prestados ao contribuinte, é um meio de desenvolvimento da justiça social e da redução das diferenças econômicas. Para que o Estado possa cumprir com seu papel primordial é necessário que haja recursos financeiros, que são derivados do patrimônio pessoal dos contribuintes, que ocorre por meio do fisco, através desta prestação o Estado tem a possibilidade de disponibilizar serviços como a educação, a saúde, a segurança, entre outros.
1.1 Da taxa
Para o presente trabalho é importante o conceito do Tributo denominado como taxa, para então passar ao tema especifico do fato gerador pelo exercício do poder de policia e sua potencialidade em relação às taxas de fiscalização, que é expresso pela CF/88, da seguinte forma: 
“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição. [...]
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”
Este dispositivo permite concluir que as taxas são tributos que têm como fato gerador o exercício do poder de polícia ou a utilização de serviços públicos, com as especificações trazidas pelo artigo supracitado e o artigo 77 do CTN, sendo inconstitucional a cobrança de taxa em qualquer outra situação. Importante destacar o conteúdo do caput do artigo transcrito determina a competência de todos os entes da federação para instituir os tributos descritos nos seus incisos, inclusive as taxas, e no parágrafo 2º do mesmo dispositivo a constituição celebra que as taxas não podem ter base de cálculo própria da espécie tributária do imposto, função que se justifica pela a base de cálculo nos impostos ser de acordo com a capacidade econômica dos contribuintes, por consequência do fato gerador ser situação própria do particular, já as taxas são exigidas em virtude de atividades desempenhadas pelo Estado, em relação ao contribuinte, como forma de ressarcimento.
“Taxa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviços públicos especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesas especial dos cofres públicos.” (Baleeiro, 2013, p. 842)
As taxas tributarias tem como principais características especificas, a vinculação a uma atividade estatal dirigida ao contribuinte (principio da retribuitividade), não obtenção de lucros, regime jurídico tributário e de direito público, a cobrança é compulsória, e não é sujeita a proporcionalidade da utilização, não admite rescisão, sujeita-se aos princípios tributários, entre outras. 
2.2	Do fato gerador: o exercício do poder de polícia
O objeto de estudo do presente trabalho é a potencialidade da prestação de fiscalização, para ensejar a cobrança de taxas, quando incide sobre o exercício do poder de polícia não efetivo, fato gerador instituído pelo artigo 145, inciso II, da CF/88, como vimos no item anterior. 
2.2.1	Conceito de Poder de Policia
Para que o Estado consiga atingir os seus objetivos e seus deveres é necessário a utilização de mecanismos, entre esses destacam-se as prerrogativas e os poderes. Entre os poderes administrativos, podemos destacar o Poder de Policia, estudado no direito administrativo e no direito tributário quando o assunto é a cobrança de taxas. Vejamos o conceito doutrinário de Poder de Policia: 
“Entendemos se possa conceituar o poder de policias como a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.” (FILHO, 2011, p.70).
“É o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir” (CAETANO, p. 339, apud FILHO, 2011, P. 70).
Alexandre (2014, p.26), expressa sobre as taxas com fator gerador o poder de policia, de maneira objetiva, vejamos:
“As taxas de polícia têm por fato gerador o exercício regular do poder de policia (atividade administrativa), cuja fundamentação é o principio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, que permeia todo o direito público. Assim, o bem comum, o interesse público, o bem-estar geral podem justificar a restrição ou o condicionamento do exercício de direitos individuais.”
O poder de policia é prerrogativa dada aos agentes da administração, para que possam praticar atos, em queprevaleça o interesse da coletividade, sobre o interesse do particular, sendo essa sua finalidade principal e essencial, devendo também preencher os requisitos de validade dos atos administrativos e obedecendo as limitações jurídicas impostas. Esses atos podem ser de fiscalização, de determinação, de consentimento ou de restrição. 
O Poder de Policia, não está conceituado apenas doutrinariamente, no direito positivo o artigo 78 do CTN cuidou de definir o instituto e em linhas gerais arrolou de forma exemplificativa, situações ligadas às limitações em que os agentes da administração pública poderão atuar em nome do Estado, exercendo o Poder de Policia a ele conferido:
 
“Art. 78. Considera se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.” (Grifo nosso).
Este códex, reafirmar o entendimento da doutrina, ao expressar que poder de polícia é atividade estatal direcionada ao contribuinte, que limita seus direitos, em prol da proteção dos interesses públicos primordiais. 
2.2.2	Da cobrança da Taxa em razão do exercício do Poder de Polícia
Conforme expressamente previsto nos dispositivos legais supracitados, uma das hipóteses de cobrança de taxas é em razão do exercício do poder de polícia, já conceituado. Ou seja, sempre que ocorre alguma situação em que o agente da administração está usando de suas prerrogativas em exercer o poder de policia, que lhe foi atribuído, respeitando o devido processo legal, sem que haja abuso de poder ou desvio de finalidade, sobre estes fatos poderá incidir cobranças de taxas. 
O Poder de Policia tem fato gerador vinculado a uma atividade estatal especifica relativa ao contribuinte, é exemplo de atividade em que incide a taxa pelo exercício do Poder de Policia a construção de um prédio ou instalações de uma empresa, que devem obedecer às leis que disciplinam essas atividades, cabendo então à administração pública, verificar o cumprimento das normas pertinentes e conceder autorização, licença ou alvará, são exemplos também o porte de arma e os passaportes concedidos aqueles que desejam portar uma arma ou viajar para o exterior. 
	
2.3	Potencialidade enseja a cobrança da taxa de poder de polícia?
Os serviços que são de utilização não compulsória são aqueles taxáveis quando efetivado, que são as taxas em razão do exercício do poder de polícia, que se justifica quando ocorre concretamente em relação ao contribuinte.
Em relação da presunção do exercício do poder de policia, a linha que segue a Constituição Federal e o Código Tributário Nacional, é que deve ser exigido para a cobrança da taxa o exercício efetivo e direcionado diretamente ao contribuinte, não sendo presumido, o que se diferencia quando o fato gerador é a prestação de serviços, que pode ser efetiva ou potencial. 
Em aspectos gerais, é também o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), porém, merece destaque o caso concreto em relação às taxas de fiscalização que, que possui entendimentos específicos da Corte, como exemplo a taxa de Fiscalização de Localização e Funcionamento, estudada a seguir.
 
2.3.1	Taxa Municipal de Fiscalização de Localização e Funcionamento (TLF)
O Poder de Policia exercido através da fiscalização são vistorias, exames e pericias realizas pelo poder público, com a finalidade de verificar se cidadão está em conformidade com as disposições regulamentares e normas pertinentes, de forma em que possa ter mecanismos para inibir a conduta irregular e o adquamento da situação.
O exemplo principal utilizado neste artigo são as taxas municipais de fiscalização da localização e funcionamento, que variam entre os municípios, pelo fato de cada um destes terem suas próprias normas, seria então necessário estudar cada lei especifica, para a melhor obtenção de resultados em casos concretos. 
A taxa de Localização e Funcionamento é decorrente da fiscalização por parte do município, em que observara o zoneamento do espaço urbano, com a finalidade de assegurar o bem estar geral da população, considerando a segurança, a higiene, a ordem e até mesmo um ambiente agradável.
A corrente majoritária, entre os doutrinadores, defende que a legalidade na exigência da taxa, é necessário que o município tenha exercido de forma efetiva a fiscalização, o que tornaria inconstitucional a cobrança anualmente desta taxa, quando não houvesse atuação por parte do Estado. Vejamos:
 “A cobrança de uma taxa de localização, instalação e funcionamento cobrada anualmente pelo Fisco é inconstitucional, pois a cobrança anual da taxa é feita pela atividade de eventual fiscalização que possa vir a exercer a Administração. Acontece que a cobrança anual da taxa, de forma reiterada pela Fazenda, é ilegítima, porque a referida taxa é fundada no poder de polícia e não há anualmente um ato expressivo do poder de polícia da municipalidade em relação aos contribuintes. A cobrança da referida taxa só poderia ser legitimamente efetivada uma só vez, quando houvesse a localização, instalação e funcionamento e o exame das condições de como o estabelecimento do contribuinte iria funcionar, e não anualmente como é feita”. (FILHO, 2006, apud SALVADOR).
	
	A constitucionalidade da cobrança da TLF, já é consolidada pelos tribunais, inclusive pelo STF, porém por se tratar de competência municipal é necessário analisar cada lei municipal que tem as taxas de fiscalização como objeto. Diante de tantos recursos perante o Supremo Tribunal Federal, foi necessário então julgar a constitucionalidade desse tipo de Taxa, para possibilitar o julgamento levou em consideração aspectos gerais que toda lei municipal deve conter. 
	A cobrança da TLF, em um primeiro momento cobra a proporção referente à localização, situação que as autoridades competentes, ira fiscalizar o local em que se instalará o empreendimento ou residência, a fim de verificar sua adequação ao plano de zoneamento do município, em um segundo momento é cobrada em relação ao funcionamento, ocasião em que a fiscalização recai sobre a atividade, sendo essa de caráter de continuidade - cobrada anualmente. Porém, o artigo 4º do CTN, determina que o nome dado ao tributo é irrelevante para qualifica-lo, portanto para determinar se a taxa é única ou não, é necessário analisar a lei especifica que crie o tributo, uma vez que somente pela nomenclatura não é possível definir.
“O STF admite a cobrança periódica de taxa de polícia, exigidas de todas as pessoas que estejam sujeitas à fiscalização, tenham ou não sido concretamente fiscalizadas, quando exista órgão (ou entidade) fiscalizador estruturado e em efetivo funcionamento exercendo de modo contínuo e regular a atividade de polícia de sua competência.” (ALEXANDRINO e VICENTINE, 2014, p. 15, grifo deles.) 
De um modo geral o STF considera constitucional a cobrança de taxa de localização e funcionamento, por maioria dos votos, sob o fundamente em que apenas a existência do órgão administrativo com competência para a fiscalização é elemento para a cobrança da taxa em razão do poder de policia, nessa mesma situação o supremo tem também presumido o exercício do poder de policia, pela existência de estrutura de fiscalização já instalada. Vejamos exemplo de jurisprudência: 
TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I - Constitucionalidade de taxas cobradas em razão do serviço de fiscalização exercido pelos municípios quanto ao atendimento às regras de postura municipais. II - Presunção a favor da administração pública do efetivo exercício do poder de polícia, que independe da existência ou não de órgão de controle. Precedentes.III- Agravo regimental improvido. (AI 699068 AgR / SP - SÃO PAULO AG.REG.NO AGRAVO DE INSTRUMENTO, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Julgamento:  17/03/2009  Órgão Julgador:  Primeira Turma). 
	Deste modo, o supremo considera constitucional a cobrança da TLF, e julga que o exercício do poder de policia deve ser efetivo, como determina a legislação, porém se tratando da TLF, foram definidos alguns parâmetros para ser aplicado diante o caso concreto de cada município, em que permite que a fiscalização presencial possa ser dispensável, desde que existam instalações de órgãos de fiscalização, sendo então presumida.
2.4	Desclassificação das Taxas de Fiscalização
As principais legislações que regulamenta os tributos, determinaram que as taxas não podem ter fins lucrativos, sendo elas regidas pelo principio da retribuitividade, que determina que haja uma contraprestação por parte do Estado diante do contribuinte.
Nos casos da Taxa de Fiscalização, que diversos municípios criam, cujo fato gerador de uma grande porcentagem é a fiscalização do exercício de atividades empresarias e econômicas, na maioria dos casos é um taxa anual e lançada de oficio, situação em que o contribuinte recebe a cobrança sem mesmo ter sofrido a fiscalização. Esse tipo de cobrança é bastante discutido, já que nessa situação não houve fiscalização, portanto, não houve fato gerador que pudesse incidir a cobrança, e não preenche o requisito de exercício efetivo do poder de policia, consequentemente seu caráter retribuitivo perde força, caracterizando-se como arrecadatório, o que não é função das taxas. Alexandrino e Paulo (2014, p.18/19), enumeram a título exemplificativo taxas de fiscalização que já foram julgadas pelo Supremo, seguindo a mesma logica da taxa de fiscalização de localização e funcionamento estudada no tópico anterior, entre elas estão as taxas de fiscalização de Anúncio, as taxas de fiscalização de Mercadorias e Valores Mobiliários, taxas de Controle e fiscalização Ambiental e as taxas de fiscalização dos Serviços dos Cartórios Extrajudiciais, sob a forma de “selo de controle dos atos dos serviços notariais e de registro.
Apesar de ser matéria já consolidada no STF, que julgou ser constitucional a cobrança de taxa de fiscalização de forma presumida, em que basta a instalação de órgão fiscalizador para gerar a cobrança de taxas, em um comparativo com as características atribuídas as taxas, em especial aquela cobrada pelo exercício do poder de policia, percebe-se uma descaracterização dessa espécie de tributo. Segundo o entendimento do Supremo, bastaria que o ente criasse um órgão de fiscalização, para que fosse legal a exigência da cobrança de taxas aos contribuintes, sem ao menos houver algum tipo de fiscalização. 
A justificativa que se percebe é a inviabilidade de manter órgãos de fiscalização, apenas com a arrecadação paga por aqueles que sofreram a intervenção fiscalizatória pelo Estado, o que não seria suficiente para auferir receitas lucrativas, o que tem feito com que o Supremo inove sobre o fato gerador, flexionando-o, sobre o argumento econômico, uma vez que não é expresso na Constituição Federal e nem no Código Tributário Nacional.
 As taxas cobradas com função arrecadatória, contraria a constituição, que expressamente proibiu que essa espécie de tributo, tivesse a mesma base de cálculo que os impostos, pois estes já foram instituídos com a finalidade de arrecadar verbas para o Estado, sem que haja uma contraprestação. 
Seguindo o raciocínio, uma vez que é cobrada uma taxa, em que a contraprestação do Estado perante o contribuinte é presumida, e cobrada de oficio, mesmo sem haver nenhum tipo de atuação durante aquele exercício, a função da taxa passa ser arrecadatória e potencial, o que contrario ao expresso na Carta Magna. A função atribuída às taxas é de ressarcimento ao Estado, por determinadas atuações, em que o destinatário é um numero determinado ou determinável de pessoas, permitir então que entes exijam dos contribuintes contribuições através de taxa referentes a possíveis atuações que não foram realizadas, é permitir a descaracterização da taxa de forma inconstitucional e não seguir as limitações tributárias que são garantidas aos contribuintes. 
2. Conclusão
Com o presente trabalho, foi possível analisar como as jurisprudências do Supremo Tribunal Federal vêm sendo motivação para a cobrança de taxas de fiscalização, em que não exigem a atuação efetiva do Estado, aplicando apenas a presunção, situação que descaracteriza a função constitucional dada às taxas. 
No Brasil, os tributos são regidos por princípios e normas, que juntos formam o Sistema Tributário Nacional, que tem a Constituição Federal e o Código Tributário Nacional como principais regras gerais que disciplina os tributos. Mas como funciona o Sistema Tributário Nacional? 
O Sistema Tributário Brasileiro vem sendo formado desde 1534, quando o Brasil começou a cobrar incentivos fiscais e deu inicio ao fisco, sendo efetiva a partir da primeira constituição da república, porém nunca parou de sofrer modificações de acordo com as necessidades econômicas do país. 
Apesar de ser um sistema que compreende Constitucionalmente a competência, as espécies e as limitações, as doutrinas e as jurisprudências estão descaracterizando alguns conceitos e regras implícitas pelas normas tributárias, de acordo com os interesses atuais e políticos. 
O exemplo das taxas de fiscalização em que o Supremo Tribunal Federal, julga constitucional a sua cobrança potencial, mesmo versando contrário a Carta Magna que atribuiu função ressarcitória as taxas e não arrecadatória, percebe-se que os interesses econômicos vem sensibilizando os tribunais, que estão flexibilizando as limitações tributárias. 
As recentes decisões dos tribunais superiores que permitem os Entes Federativos cobrarem taxas de fiscalização sem que haja a atuação por parte do Estado, está incentivando a arrecadação de receitas, com instrumentos tributários de constitucionalidade duvidosa, distorcendo o perfil das taxas. 
A inconstitucionalidade desse tipo de taxa é claramente visível, uma vez que os tribunais estão utilizando de suas atribuições, para permitir que o Estado bule as limitações tributárias, com a finalidade de preencher as receitas, situação que frágibiliza a segurança tributária dos contribuintes. O Sistema Tributário Nacional funciona de forma que as modificações ocorrem de acordo com as necessidades dos entes federativos, sendo então as normas adaptadas pela exigência das situações econômicas vivenciadas. 
Referências Bibliográficas
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ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Tributário na Constituição e no STF, São Paulo, 17ª edição, Método, 2014.
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro, Rio de Janeiro, 12ª edição, Forense, 2013.
CASSONE, Vittorio. Direito Tributário: fundamentos da tributação, definições de tributos e suas espécies, conceito e classificação dos impostos, doutrina, prática e jurisprudências, São Paulo, 19ª edição, Atlas, 2008.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 24ª edição, Lumen Juris, 2011.
SANTOS, Saulo Gonçalves. Taxa pelo exercício do poder de polícia: necessidade de efetiva fiscalização. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 3103, 30 dez. 2011. Acesso em: 01 nov. 2015.Disponível em: http://jus.com.br/artigos/20750/a-cobranca-de-taxa-pelo-exercicio-do-poder-de-policia-e-a-necessidade-ou-nao-da-efetiva-fiscalizacao-para-a-sua-exigibilidade#ixzz3sFfmlfwH. 
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FRANTTARI, Rafhael e MESQUITA, Glauber. Descaracterização das taxas de fiscalização: crítica à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.Disponível em: http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=70efba66d3d8d531. Acesso em 28 de out. de 2015.
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