Módulo 2 - Instrumentos do Processo Orçamentário Brasileiro

há uma hierarquização ente os instrumentos do ponto de vista da matéria 
orçamentária, em função da necessidade de vinculação entre planejamento e execução. Dessa 
forma, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil 
confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada.
2.1 O Plano Plurianual (PPA)
Você já ouviu falar que, a cada novo governo, o Poder Executivo (Presidente da República, 
Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento de trabalho para um período de quatro 
anos? Esse planejamento é denominado de Plano Plurianual, conhecido pela sigla PPA.
De acordo com o site da Economia, o planejamento pode ser entendido como o exercício de 
escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter um resultado específico. É 
uma atividade dinâmica que se opõe ao improviso total, buscando orientar as decisões a partir 
das informações disponíveis. Ainda segundo o referido site, o planejamento governamental 
acrescenta ao conceito as características da esfera pública, tornando a atividade ainda mais 
complexa. Para realizá-la, é preciso conhecimento aprofundado sobre as razões do estágio de 
desenvolvimento nacional, as formas de operação do Estado e as circunstâncias e possibilidades 
políticas de atuação.
Ao realizar a leitura do PPA, em qualquer esfera federativa, é possível identificar os objetivos que 
o governo pretende alcançar em diversas áreas, como a área de saúde: construção de postos de 
saúde, ampliação de leitos, redução da ocorrência de determinadas doenças, etc.
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Ao definir esses objetivos, o governo busca organizar a sua atuação, de forma a obter maior 
eficiência na implementação das políticas públicas. Além disso, você pode acompanhar com 
maior clareza a realização dessas ações, o que favorece o fortalecimento do exercício da cidadania 
e da democracia.
2.2 Entendendo o PPA
O PPA pode ser entendido como um planejamento das ações que o governo pretende realizar 
nos próximos quatro anos. Para melhor compreensão, podemos fazer uma analogia com a sua 
vida pessoal, onde ele seria um planejamento por meio do qual você talvez planeje viagens, 
estudos, férias, comprar uma casa; além da manutenção do pagamento das despesas cotidianas, 
tais como aluguel, supermercado e plano de saúde.
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o Plano Plurianual é o instrumento 
legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no 
direcionamento das ações do governo. Estabelece para a Administração Pública, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a aplicação dos recursos públicos 
para um período de quatro anos.
Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo enxerga e procura 
construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso com 
estratégias e a visão de futuro, e, de outro, a previsão de alocação dos recursos orçamentários 
nas funções de Estado, nos programas de governo e junto aos órgãos públicos. O Plano Plurianual 
é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento previsto no artigo 165 da 
Constituição Federal, conforme descrito a seguir:
"§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada."
Para uma melhor compreensão acerca do PPA, cabem alguns comentários sobre pontos 
específicos do dispositivo em questão:
• Regionalização
Orienta a atuação do governo para a consideração das diversidades regionais e 
redução das desigualdades existentes e promove maior transparência à sociedade. 
A regionalização está em harmonia com o objetivo fundamental da República 
Federativa do Brasil, previsto no inciso III do art. 3º da Carta Magna, qual seja, 
“erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
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• Diretrizes
Orienta a atividade financeira do Estado por um determinado período, norteando 
a captação, gestão e dispêndio de recursos financeiros, com vistas a alcançar 
determinados objetivos.
• Objetivos
Descreve e discrimina os resultados pretendidos pela ação governamental, a partir 
de situações a serem alteradas, sendo o objetivo a resolução ou a minimização dos 
seus efeitos de um problema.
• Metas
Mensura quantitativa e/ou qualitativamente os objetivos, demonstrando as 
mudanças alcançadas na resolução ou minimizações dos efeitos dos problemas.
• Despesas de capital
De forma geral, representam os investimentos do governo nos diversos setores da 
economia, implicando a ampliação da atuação do Estado e acréscimos ao patrimônio 
público, isto é, são despesas que contribuem diretamente para aquisição de um 
bem de capital.
Exemplo
A construção de um hospital, para a criação de 500 novos leitos para a população 
de determinada localidade, implica em despesas com a realização de obras e com a 
compra de equipamentos médicos.
Já as outras despesas dela decorrentes se referem àquelas relacionadas à manutenção 
dos investimentos realizados, que se dão por meio de despesa corrente, as quais 
ocorrerão ainda dentro do período de vigência do PPA.
Exemplo
Após construído um novo hospital, ele precisará de funcionários e de manutenção, 
que serão despesas correntes “decorrentes da despesa de capital” que foi a 
construção do hospital. Despesas correntes são aquelas que não contribuem 
diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.
• Programas de duração continuada
Referem-se ao conjunto de ações governamentais com duração superior a um 
exercício financeiro, que não se confundem com os investimentos, empreendidas 
para alcançar determinados objetivos, que abrangem a manutenção de bens e 
serviços ofertados pelo governo à população. Entretanto, tendo em vista a finalidade 
do PPA como instrumento de planejamento, estes se restringem às ações finalísticas, 
não sendo considerados aqueles relacionados às atividades-meio da Administração 
Pública.
Entre os programas de duração continuada no PPA 2016-2019, podemos citar os 
programas Farmácia Popular, Ciências sem Fronteiras e Bolsa Família. Programa é 
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um instrumento de organização da ação governamental empreendida para alcançar 
determinados objetivos, monitorados por meio de indicadores para avaliar os 
resultados da atuação do governo.
2.3 Estrutura do PPA
O Plano Plurianual, com vistas a cumprir seu papel de declarar as escolhas do governo e da 
sociedade, bem como de indicar os meios para a implementação das políticas públicas, e orientar 
taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos, se estrutura em três 
dimensões, conforme abaixo:
1. Dimensão Estratégica
Precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos, traduzindo as principais 
linhas estratégicas definidas pelo governo para a implantação de políticas públicas 
no período de quatro anos. É composta por uma Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes 
Estratégicas, que orientam a elaboração da estrutura programática, principalmente 
dos Programas Temáticos, que compõem a Dimensão Tática, ao lado dos Programas 
de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.
Importante 
A Visão de Futuro é como a declaração de um desejo coletivo factível, que 
oriente, no geral, o planejamento do destino da Nação e da ação governamental 
em particular.
Os Eixos Estratégicos definem as principais linhas da atuação governamental 
para o período de implementação do Plano, tendo como referência a Visão 
de Futuro. Eles são traduzidos pelo conjunto das Diretrizes Estratégicas que 
norteiam as principais agendas para os próximos quatro anos. São as diretrizes 
que ditam o alinhamento estratégico necessário à elaboração dos Programas 
Temáticos e são elaboradas