Sistemas de informações e controladoria

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Sistemas de informações e controladoria
APRESENTAÇÃO
A existência de dados e informações atualizadas sobre a estrutura e o funcionamento da gestão 
pública de uma sociedade é condição imprescindível para que o planejamento das ações 
governamentais possa ser avaliado quanto a seu êxito, fracasso, falhas e acertos. Devido à 
complexidade própria da atuação do Estado na sociedade e ao imenso volume de informação 
gerada pelo registro contínuo dessa atuação, a criação de sistemas informacionais é 
indispensável para que as organizações do setor público possam ter um efetivo controle sobre o 
cotidiano de suas operações. E também para que possam vir a ser analisadas e mensuradas pelo 
Estado e pela sociedade no que diz respeito ao que se espera de seu desempenho.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você vai saber o que são e para que servem os sistemas de 
informação utilizados no setor público internacional e como eles se relacionam com os 
principais modelos brasileiros de controladoria identificados na literatura nacional no campo da 
gestão pública.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Definir os sistemas de informação no setor público.•
Identificar os sistemas de informação dentro dos modelos de controladoria.•
Analisar os modelos de controladoria e sua adaptação aos sistemas de informação.•
DESAFIO
O descontrole gerencial das políticas públicas é um fenômeno recorrente em sociedades cuja 
administração pública ainda carece da consolidação de boas práticas de gestão. No nível 
operacional, aquele da chamada “burocracia de nível de rua” (street-level bureaucracy), esse 
estado de coisas se revela, muitas vezes, pelo manifesto dos cidadãos usuários dos serviços 
públicos. Ferramentas de controle público podem contribuir para a superação do caos 
administrativo na gestão pública em geral.
Suponha que você atua na função pública de secretário municipal de Saúde. A partir de 
reclamações dos cidadãos no canal de ouvidoria, chegou a você a informação de que os 
funcionários dos postos de saúde vêm enfrentando grande dificuldade em encontrar os dados 
pessoais dos usuários nos arquivos e há problemas no controle do agendamento de consultas e 
consumo de insumos relacionados a cuidados médicos.
Sendo assim, responda:
a) Que medidas você poderia tomar para aumentar a eficiência e a eficácia dos serviços 
prestados pelos postos de saúde da cidade?
b) Quais seriam os resultados esperados?
INFOGRÁFICO
A controladoria aplicada ao setor público tem sua atuação pautada em várias dimensões, cada 
uma delas contando com a atuação desejável de controladores com expertise nessas áreas de 
controle das ações estatais. O resultado global dos esforços empreendidos nessas diferentes 
esferas de controle estatal encerra a promessa de garantia das condições necessárias para a 
melhoria sustentável e permanente da gestão pública.
Neste Infográfico, você confere as seis dimensões de atuação da controladoria pública nacional 
brasileira, capitaneada pela Controladoria-Geral da União (CGU), cujo organograma é 
fundamentado justamente nessas diferentes dimensões de sua atuação enquanto órgão principal 
do sistema de controle interno do Poder Executivo federal.
CONTEÚDO DO LIVRO
A implantação e o desenvolvimento de sistemas de informação para as organizações do setor 
público constituem um importante fator de modernização e aprimoramento das condições de 
gerenciamento das ações do Estado na sociedade. Particularmente no que se refere ao controle 
dessas ações, tais sistemas concorrem ainda para tornar possível o acompanhamento e 
monitoramento da operacionalização das políticas públicas para uma avaliação rigorosa da 
atuação dos gestores públicos, com base em evidências e dados concretos.
No capítulo Sistemas de informação e controladoria, da obra Controladoria pública, base 
teórica desta Unidade de Aprendizagem, você vai estudar a importância dos sistemas de 
informação para conferir maior eficiência aos processos de gestão pública. Você vai ver como 
os mais modernos modelos de controladoria desses processos são dependentes de sistemas de 
informação bem modelados e continuamente alimentados com dados sobre a atividade cotidiana 
do Estado sobre a sociedade.
Boa leitura.
CONTROLADORIA 
PÚBLICA
Daniel Castro Giraldi
 Sistemas de informações 
e controladoria
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Definir os sistemas de informação no setor público.
  Identificar os sistemas de informação dentro dos modelos de controladoria.
  Analisar os modelos de controladoria e sua adaptação aos sistemas 
de informação.
Introdução
Neste capítulo, você vai verificar a importância dos sistemas de informação. 
Tais sistemas não funcionam apenas como ferramenta de gestão no setor 
público. Como você vai ver, eles contribuem para aumentar o conhecimento 
dos gestores públicos a respeito de sua atuação como agentes do Estado. 
Além disso, possibilitam que a sociedade se informe acerca de como as 
ações estatais são planejadas e colocadas em prática. É justamente esse 
conhecimento que possibilita um controle efetivo da atuação do setor 
público. Tal controle é necessário e indispensável para que a gestão pública 
seja continuamente aprimorada de modo sustentável.
1 Sistemas de informação e organizações 
públicas
A partir de uma perspectiva própria das ciências administrativas, Davenport e 
Prusak (1998) compreendem os conceitos de dado, informação e conhecimento 
como elementos de uma mesma natureza que constituem um continuum. Nesse 
sistema, cada uma dessas entidades se diferencia das outras sobretudo devido 
à sua complexidade. Todas elas (dado, informação e conhecimento) podem ser 
consideradas fatores que colocam a consciência do ser humano em contato com o 
mundo em geral, estabelecendo efetividade às relações entre um sujeito e um objeto.
Assim, dado, informação e conhecimento são associados entre si por uma 
relação de crescente e contínua complexidade. O primeiro elemento desse 
continuum (o conceito de dado) pode ser considerado designador de toda 
e qualquer realidade sensível que atinge os órgãos sensoriais humanos. Os 
dados podem ser enriquecidos pela mente dos indivíduos e se transformar 
em informações (segundo elemento do continuum). As informações, por sua 
vez, também são suscetíveis de enriquecimento pela mediação da consciência 
humana, o que ocorre por meio do exercício da memória, da imaginação e da 
formação de ideias. A partir disso, as informações se elevam à condição de 
conhecimento (terceiro elemento do continuum).
A compreensão dessa relação entre dado, informação e conhecimento é 
vital do ponto de vista gerencial. Afinal, ela confere clareza a respeito de uma 
dimensão fundamental do cotidiano dos gestores das organizações privadas e 
públicas. Uma vez que a tomada de decisão é uma função corriqueira e recor-
rente no trabalho gerencial, o entendimento de como funciona o relacionamento 
intrínseco entre os dados, as informações e os conhecimentos ou saberes é 
particularmente relevante para que qualquer espécie de gestor empreenda uma 
gestão mais consciente e mais madura das organizações em geral.
De acordo com Davenport e Prusak (1998), do ponto de vista das ciências 
administrativas e do universo das tecnologias gerenciais, o termo “dado” pode 
designar ainda quaisquer conjuntos de elementos passíveis de serem estrutu-
rados, padronizados, captados por máquinas computacionais e, a partir disso, 
submetidos a possibilidades de armazenamento e transferência eletrônicos. Os 
chamados “dados”, desse modo, seriam tão somente sinais brutos suscetíveis de 
serem capturados ou “aprendidos por máquinas”, sem significados ou sentidos a 
eles inerentes e, por conseguinte, sem relação direta e necessária com nenhuma 
coisa ou fato do mundo real ou mesmo da mente humana. Os dados, no entanto, 
constituem a “matéria-primafundamental da informação” (CHOO, 2003).
Já o termo “informação”, para Davenport e Prusak (1998), diz respeito a 
dados já dotados de significação, isto é, já dotados de pensamentos ou ideias 
a eles inerentes. Tais dados já foram atravessados e mediados pela atuação da 
consciência dos indivíduos, a qual, por natureza, possui a capacidade de conferir 
aos dados uma intencionalidade, isto é, uma relação de sentido com o mundo real.
Por fim, o termo “conhecimento” designa as informações que, submetidas ao 
trabalho da imaginação, da reflexão e da vinculação a contextos pela consciência 
humana, se tornam valiosas tanto para os indivíduos como para as organizações. 
Afinal, essas informações capacitam os sujeitos a tomar decisões acertadas e 
a agir de maneira bem-sucedida. O conhecimento, desse modo, corresponde 
àquilo que resulta de uma combinação ou mistura complexa de experiências, 
Sistemas de informações e controladoria2
insights, valores e comportamentos. O resultado de tal combinação proporciona 
às pessoas uma estrutura mental com capacidade de julgamento criterioso e de 
avaliação de quaisquer dados e informações do ponto de vista de sua verdade 
ou falsidade, do ponto de vista de sua coerência e sua consistência.
Portanto, a partir da constatação da relação de continuidade progressiva 
existente entre os dados, as informações e os conhecimentos, pode-se facilmente 
entrever, do ponto de vista organizacional, a importância de colocar em ordem 
ou sistematizar dados e informações que interessem as organizações. Como você 
deve imaginar, o registro, o armazenamento e a otimização dos processos de 
correlação e de cruzamento de dados e informações naturalmente propiciarão às 
organizações mais conhecimento sobre as melhores maneiras de alcançar suas 
metas e, assim, maior capacidade de atuar com êxito naquilo a que se propõem.
Por esse motivo, os chamados “sistemas informacionais” ou “sistemas de infor-
mação” constituem uma ferramenta gerencial imprescindível para as organizações 
contemporâneas, o que se relaciona ao potencial de melhoria dos processos de 
gestão que tais sistemas oferecem. Naturalmente, a concepção, o desenvolvimento, 
a operação e a manutenção de sistemas informacionais envolvem custos e requisitos 
técnicos. Por outro lado, hoje em dia, as Tecnologias Digitais de Comunicação 
e Informação (TDICs) viabilizam a criação de artefatos amigáveis a quaisquer 
usuários (sejam eles cidadãos ou funcionários do Estado). Além disso, os sistemas 
informacionais são facilmente acessíveis a indivíduos e organizações devido ao 
baixo custo de aquisição desses equipamentos na atualidade.
Assim, os sistemas de informação, considerando esse contexto e a sua 
penetração cotidiana na vida social em razão da internet, constituem um 
mecanismo de gestão apropriado aos tempos atuais, em que a circulação e o 
consumo de informações são uma realidade ubíqua e onipresente. Somente os 
sistemas de informação podem propiciar o processamento de dados adequado 
aos fins ou propósitos de cada organização.
Por conseguinte, no setor público, os sistemas de informação sistematizam 
computacionalmente informações de interesse das organizações públicas em 
bancos de dados que tornam possível o registro, o armazenamento, o cruza-
mento e a rápida recuperação de informações. Desse modo, esses sistemas 
contribuem significativamente para assegurar aos gestores que atuam nesse 
setor as melhores condições possíveis de gestão dos interesses, dos recursos 
e dos serviços públicos, uma vez que os dados e as informações constituem o 
subsídio fundamental dos conhecimentos humanos, como apontam Davenport 
e Prusak (1998). Desse modo, pode-se afirmar que os sistemas informacio-
nais são instrumentos de gestão imprescindíveis para o aprimoramento dos 
processos administrativos dessas organizações.
3Sistemas de informações e controladoria
“Sistema de informação” ou “sistema informacional” é a denominação dada nas ciên-
cias da informação para qualquer sistema computacional destinado ao registro, ao 
armazenamento e ao processamento de dados em geral com a finalidade de propiciar 
informações úteis às pessoas e organizações.
2 Sistemas de informação e sistemas de 
controladoria: relações no setor público
A complexidade das operações das organizações é diretamente proporcional ao 
número de interesses e objetivos que elas pretendem acomodar e satisfazer. Assim, 
as organizações públicas — particularmente aquelas existentes em sociedades efe-
tivamente democráticas e cujos governos, por esse motivo, buscam proativamente 
atender a interesses coletivos diversos — têm fi nalidades e operações complexas.
Para alcançar de maneira efetiva seus objetivos e para operacionalizar ade-
quadamente os meios de atingir seus propósitos, essas organizações precisam 
lidar com um gigantesco volume de informações sociais (isto é, informações 
sobre a vida social em geral). Tais informações concernem aos interesses e 
aos direitos da população que constitui a clientela dessas organizações, bem 
como aos múltiplos indicadores sociais que tornam possível a uma organização 
pública conhecer as características e as condições de vida dessa população. A 
partir disso, a organização pode estabelecer uma agenda pública e formular 
ou elaborar políticas públicas, atividades essas que, ademais, constituem o 
início do planejamento das ações de todo e qualquer Estado.
A essas informações de interesse das organizações públicas em geral, 
deve-se acrescentar ainda o arcabouço jurídico que institucionaliza tais orga-
nizações e que fundamenta as suas práticas administrativas. Por meio disso, 
é possível vislumbrar a enorme quantidade de informações pertinentes ao 
funcionamento dessas organizações que precisam ser levadas em consideração 
por seus gestores.
Por conseguinte, para que os gestores públicos possam lidar de maneira 
organizada e segura com essa miríade de informações, os sistemas infor-
macionais computacionais constituem uma ferramenta imprescindível. Isso 
ocorre em razão tanto da otimização que tais sistemas conferem aos processos 
Sistemas de informações e controladoria4
administrativos como também da segurança e da confiabilidade que propiciam 
às tomadas de decisão gerencial no setor público. Nesse contexto, os interesses 
geridos não são somente de um grupo específico de consumidores, proprietários 
ou acionistas (como no caso da gestão empresarial em geral), e sim de todo 
um conjunto de cidadãos que compõem a população de uma cidade, região, 
província ou nação. Por essa razão, a quantidade e a complexidade das infor-
mações pertinentes ao funcionamento adequado de uma organização pública 
são, por princípio, superiores às de uma organização privada.
Essa complexidade particular do setor público representa um desafio para 
os próprios sistemas informacionais. A literatura internacional em gestão 
pública, de acordo com Goldfinch (2007), é pródiga em pesquisas empíricas 
que validam essa afirmação. De fato, segundo esses estudos, a complexidade 
dos dados e das informações de interesse típico das organizações públicas torna 
a tarefa de arquitetar e modelar sistemas de informação aptos a gerenciá-las 
uma missão não trivial. Ademais, essa missão se torna mais difícil de realizar 
quanto maior a abrangência que se procura atribuir ao escopo desses sistemas.
Ao redor do mundo, de acordo com Goldfinch (2007), há vários registros 
históricos de projetos de implantação de sistemas informacionais no setor pú-
blico que contaram com o aporte de vultosos recursos orçamentários e mesmo 
assim falharam em seus propósitos de assegurar um controle eficiente e eficaz 
da gestão pública, corroborando o prognóstico da alta complexidade inerente 
a essa área. Em grande medida, esses relativos fracassos foram devidos não às 
limitações de operação desses sistemas, mas às suas inadequadas arquitetura e 
modelagem. Antes de estimular pessimismos quanto a essa ferramenta de gestão, 
tais experiências sugerem a importância dequalificar continuamente as pessoas 
e os servidores públicos em relação a saberes e práticas de programação e de 
desenvolvimento de sistemas informacionais. Também é importante formular e 
implementar políticas públicas orientadas por dados organizados por sistemas 
informacionais, conforme diagnóstico recente da Organização para a Cooperação 
e Desenvolvimento Econômico (UBALDI; VAN OOIJEN; WELBY, 2019).
A análise dessas experiências pela mesma literatura que constata suas 
falhas é unânime em reforçar que o emprego de sistemas informacionais na 
gestão pública internacional deve ser continuamente estimulado e aprimorado 
no que diz respeito à sua arquitetura e à sua modelagem. Se com o suporte 
dos sistemas informacionais a gestão pública contemporânea já não é um 
desafio gerencial simples, sem ele a administração pública restringe de modo 
substancial as suas condições de organização e controle.
5Sistemas de informações e controladoria
A controladoria no setor público é classificada pela literatura internacional em gestão 
pública em três espécies de controle. Veja a seguir.
  Controle interno: a realização fica a cargo das unidades organizacionais internas 
a determinado órgão ou entidade estatal.
  Controle externo: a realização, considerando o Brasil como exemplo, fica a cargo 
do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União (TCU), no caso da União, 
e das Assembleias Legislativas e Tribunais de Contas estaduais e municipais, no 
caso das demais esferas de governo.
  Controle social: a realização fica a cargo dos cidadãos, geralmente representados 
por meio de associações da sociedade civil.
3 A conexão entre sistemas de informação 
e sistemas de controladoria
Como você viu, controlar as condições cognitivas necessárias para que 
uma organização efetivamente alcance seus objetivos e metas e realize sua 
missão é a principal razão para o emprego de sistemas informacionais. 
Consequentemente, há uma relação bastante próxima entre a expectativa 
de controlar informações e a expectativa de controlar o destino de uma 
organização. Em outras palavras, pode-se afi rmar que há uma conexão 
natural bastante íntima entre sistemas de informação e aquilo a que a 
literatura em ciências administrativas dá o nome de “sistemas de controle” 
ou “sistemas de controladoria”, os quais são aplicáveis às organizações 
em geral, sejam elas privadas ou públicas. A um agente organizacional 
controlador (controller) compete a antecipação de problemas e de soluções 
oportunas para resolvê-los. Ele deve atuar no suporte às decisões organi-
zacionais em geral e garantir as condições do melhor alcance possível dos 
fi ns e objetivos das organizações.
Do ponto de vista de suas relações mais imediatas com as informações de 
interesse de uma organização, espera-se que as ações de controladoria, quando 
aplicadas às organizações, resultem sobretudo na diminuição do fenômeno 
chamado na literatura de “assimetria de informação” (BERGH et al., 2019). 
Essa expressão designa os ruídos de comunicação e as ambiguidades que podem 
existir nos processos de entendimento intersubjetivo entre colaboradores ou 
partes interessadas (stakeholders) de uma mesma organização em razão de 
um ou outro colaborador possuir informações adequadas sobre um mesmo 
Sistemas de informações e controladoria6
objeto, enquanto os demais interlocutores não as possuem. A assimetria de 
informação é um fenômeno indesejável, pois pode prejudicar os processos 
decisórios em geral.
A tomada de decisões nas organizações privadas e públicas é quase sempre 
um processo complexo. Afinal, ela frequentemente envolve vários fatores 
decisórios (decisões orçamentárias, financeiras, patrimoniais, de estratégia 
organizacional, etc.) e também o capital cognitivo e a expectativa dos colabo-
radores e stakeholders envolvidos. Por isso, a assimetria de informação é um 
fenômeno que pode se manifestar com frequência nas rotinas das organizações, 
uma vez que cada indivíduo é único quanto a seu universo de experiências, 
crenças e saberes.
Nesse sentido, a utilização de sistemas informacionais contribui para 
diminuir o potencial de assimetria de informação ao qual as organizações 
estão sempre sujeitas. No setor público, o emprego desses sistemas possui 
um componente adicional. Como você sabe, nas sociedades democráticas, a 
transparência das ações governamentais é um valor político caro a todos os 
cidadãos. Logo, a assimetria de informações entre estes e os agentes públicos 
em geral (agentes políticos e agentes administrativos ou servidores públicos) se 
torna um indesejável problema de interesse público, isto é, de interesse irrestrito 
e geral de todos os indivíduos da sociedade. A assimetria de informações 
compromete, portanto, a possibilidade de controle (isto é, de acompanhamento, 
monitoramento, fiscalização e avaliação) das ações do Estado pela sociedade.
No domínio da gestão pública, não apenas do ponto de vista mais amplo 
da sociedade, a capacidade de controle governamental fica prejudicada nesse 
cenário. A própria capacidade de autocontrole estatal também é comprometida. 
Isso ocorre tanto do ponto de vista das próprias unidades organizacionais que 
realizam as ações de interesse público a serem controladas (controle interno) 
quanto do ponto de vista de outras unidades organizacionais dos poderes 
públicos às quais também compete o exercício da controladoria das ações do 
Estado (controle externo).
É justamente em virtude do estado de coisas mencionado no último pa-
rágrafo que a controladoria no setor público se justifica e se faz necessária 
a toda sociedade que se pretenda efetivamente democrática. Do ponto de 
vista social, a imprensa exerce, por vocação própria, um papel espontâneo 
de controle das ações do Estado. Do ponto de vista político-institucional, tal 
controle é precisamente o papel que se coloca aos órgãos, entidades e agências 
públicas de controladoria. Ou seja, as instituições de controladoria pública 
exercem oficialmente o papel que, de forma extraoficial, é desempenhado 
pela imprensa nas sociedades democráticas.
7Sistemas de informações e controladoria
Marcos institucionais fundamentais da controladoria 
pública no Brasil
O marco institucional inicial dos sistemas de controladoria pública já formu-
lados no Brasil remonta à Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estabe-
leceu as normativas fundamentais para o controle da execução do orçamento 
público federal. O foco de controle público estabelecido por essa lei mirou 
fundamentalmente: o respeito à legalidade dos atos administrativos relacio-
nados à arrecadação da receita pública e à realização da despesa pública; a 
correição funcional dos gestores públicos responsáveis pela administração 
dessas receitas e despesas; e a determinação de regras de cumprimento das 
programações planejadas para as obras públicas e para os serviços públicos 
em geral (BLIANCHERIENE; BRAGA; RIBEIRO, 2016).
Três anos depois, a Constituição Federal (CF) promulgada no ano de 1967 
pelo Congresso Nacional, documento político-jurídico máximo do País à época, 
decretou ao Congresso Nacional explicitamente a atribuição de controlar 
“externamente” as finanças e o orçamento da União. Além disso, a referida 
magna carta estabeleceu para o Poder Executivo Federal, comandado naquele 
momento pelo presidente Humberto Castelo Branco, a responsabilidade de 
implantar sistemas de controle interno voltados para:
  a realização de auditoria financeira e orçamentária;
  o julgamento das contas, dos bens e dos valores públicos administrados 
pelos gestores públicos daquele poder;
  a verificação da execução do orçamento público federal;
  a verificação da execução dos contratos celebrados pela administração 
pública federal.
Esses planos gerais de controle interno formulados por meio da referida lei 
e os dispositivos constitucionais que explicitamente determinaram comandos 
de controle interno para a gestão pública brasileira podem ser considerados 
representativos doprimeiro modelo ou framework de controladoria pública 
instituído no setor público brasileiro (BLIANCHERIENE; BRAGA; RIBEIRO, 
2016).
Após os sucessivos governos de natureza militar que comandaram a repú-
blica federativa brasileira por quase três décadas (1964–1985), os longos anos 
de anseio social pela democratização do sistema político brasileiro levaram 
à instauração de uma assembleia constituinte para a produção de um novo 
contrato político no País, originando a CF de 1988. Com esse novo documento 
Sistemas de informações e controladoria8
ordenador das relações político-administrativas fundamentais do País, novas 
bases foram dadas ao controle da gestão pública no Brasil. Foram atribuídas 
responsabilidades mais detalhadas aos órgãos de controladoria pública no que 
se refere ao acompanhamento e à fiscalização da gestão financeira, orçamen-
tária, patrimonial e operacional da União (isto é, da Federação, dos estados, 
do Distrito Federal e dos municípios).
Assim, no âmbito do chamado “controle externo” das ações estatais no 
Brasil, ao Congresso Nacional e ao TCU foram estabelecidas (por meio do 
art. 71 da CF de 1988) as seguintes atribuições de controladoria da gestão 
pública federal:
apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, me-
diante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de 
seu recebimento; julgar as contas dos administradores e demais responsáveis 
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, 
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Pú-
blico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou 
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; apreciar, para 
fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer 
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de 
provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, 
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem 
o fundamento legal do ato concessório; realizar, por iniciativa própria, 
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou 
de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, or-
çamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades; fiscalizar 
as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a 
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado consti-
tutivo; fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União 
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a 
Estado, ao Distrito Federal ou a Município; prestar as informações por 
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre 
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; aplicar aos respon-
sáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as 
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; assinar prazo para que o órgão 
ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da 
lei, se verificada ilegalidade; sustar, se não atendido, a execução do ato 
impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado 
Federal; representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos 
apurados (BRASIL, 1988, documento on-line).
9Sistemas de informações e controladoria
Embora haja cinco menções ao conceito de “sistema de controle interno” 
ao longo da CF atualmente vigente no Brasil, ela não define em nenhum 
momento como deve ser configurada a estrutura ou o funcionamento desse 
sistema. Tal lacuna foi preenchida no ordenamento jurídico nacional somente 
quase 12 anos depois, por meio da Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. 
Entre outras disposições, essa lei organiza e disciplina o sistema de controle 
interno do Poder Executivo Federal, conferindo a tal sistema as seguintes 
finalidades (BRASIL 2001):
  avaliar o cumprimento das metas previstas no chamado Plano Plurianual 
(PPA);
  avaliar a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
  avaliar os resultados (quanto à eficácia e à eficiência) da gestão or-
çamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da 
administração pública federal;
  avaliar a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
  avaliar o controle das operações de crédito pelos órgãos e entes públi-
cos que efetuam essas transações e os avais e as garantias dadas na 
contratação dessas operações;
  avaliar os direitos e os haveres da União;
  oferecer apoio ao controle externo da União.
Assim, foi estabelecido o arcabouço institucional do sistema de controle 
interno da gestão pública nacional pela lei federal mencionada, constituído 
de finalidades, forma de organização e competências. Posteriormente, 
o passo político-administrativo decisivo para consolidar a estruturação 
de um efetivo sistema institucional de controle interno da administração 
pública federal foi dado em 2003, no primeiro mandato presidencial de 
Luiz Inácio Lula da Silva (2003–2006), com a criação da Controladoria-
-Geral da União (CGU).
A CGU foi instituída para substituir e complementar as atribuições da 
Corregedoria-Geral da União, criada dois anos antes, durante o segundo go-
verno de Fernando Henrique Cardoso (1999–2002), para apurar irregularidades 
em geral no âmbito do Poder Executivo Federal. O advento institucional da 
CGU no ano de 2003 representou o início da operação de um efetivo sistema 
de controladoria no setor público nacional. Tal sistema começa então a ser 
implantado e executado, paulatinamente impactando a estrutura e o funcio-
namento da gestão pública nacional.
Sistemas de informações e controladoria10
Sistemas de controladoria pública dos sistemas 
informacionais: uma relação de dependência
Para garantir condições de efi ciência e efi cácia ao sistema de controladoria 
pública previsto pela CF de 1988, a CGU, que possui no País o status de Mi-
nistério do Poder Executivo Federal, desde então vem empreendendo esforços 
no sentido de construir sistemas informacionais para suportar as ações de 
controle (BRASIL, 2012).
No âmbito específico do controle interno gerenciado em nível nacional 
pela CGU, existem sistemas informacionais de apoio às tomadas de de-
cisão relativas a auditorias que o referido ministério realiza para avaliar 
a integridade e a conformidade (compliance), bem como para constatar 
possíveis irregularidades ou atos de corrupção na implementação e na 
execução de políticas públicas federais. Esses sistemas, embora sejam 
acessíveis somente a seus servidores por motivo de segurança nacional, 
têm no entanto os seus resultados e relatórios periodicamente publicados 
no site da CGU.
É em especial no âmbito do controle social, cujo principal instrumento é a ouvidoria, 
que o cidadão brasileiro consegue, a qualquer tempo (24 horas por dia) e de qualquer 
lugar, acessar diretamente o principal sistema informacional do controle das ações 
estatais no País: o sistema de informações intitulado “Fala BR”.
No âmbito do controle externo das ações estatais brasileiras, o TCU, prin-
cipal responsável por esse tipo de controle no País, também dispõe de sistemas 
informacionais que o auxiliam no desenvolvimento de suas competências e 
atribuições constitucionais. Tais sistemas lhe permitem sistematizar dados e 
informações de controle que são disponibilizados à sociedade por meio de 
relatórios anuais.
Como você viu, os outputs desses sistemas informacionais de controle 
interno e externo da gestão pública nacional são disponibilizados aos cida-
dãos tanto pela CGU como pelo TCU. Assim, há uma evidência do quanto 
os sistemas de informação podemcontribuir decisivamente para aumentar a 
11Sistemas de informações e controladoria
transparência das ações estatais e, desse modo e simultaneamente, concorrer 
ainda para aumentar as possibilidades de controle social e para o enraizamento 
de uma cultura de controladoria pública e de busca por informações de interesse 
público em todo o País.
No Brasil, as informações sobre a estrutura ou sobre o funcionamento 
do governo podem ser solicitadas por quaisquer cidadãos junto a órgãos 
e entidades estatais com base na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 
2011. Tal lei obriga o Estado à transparência de dados e fatos de interesse 
público. Caso as solicitações não sejam atendidas num primeiro momento, 
podem e devem ser objeto de recurso a ser endereçado à CGU — no caso 
de pedidos de informação encaminhados a órgãos e entidades federais. 
No caso de informações concernentes a poderes políticos municipais ou 
estaduais, o recurso, se não for atendido por essas mesmas entidades, deve 
ser encaminhado pelos cidadãos por meio dos sistemas de informação das 
controladorias estaduais.
Esse arranjo institucional das relações de comunicação entre cidadãos e 
governos no Brasil evidencia, portanto, a íntima relação que as agências de 
controladoria pública possuem com os sistemas de informação no setor público. 
Tais agências devem assegurar a publicidade de tais sistemas, em consonância 
com o que a CF de 1988 preceitua. Esse dever público das agências de con-
troladoria governamentais tem nos sistemas informacionais não apenas uma 
ferramenta de apoio gerencial, mas a sua condição mesma de possibilidade. 
Sem tais sistemas, a publicidade e o controle das ações do Estado, não ape-
nas pela sociedade (no âmbito do chamado “controle social”) como também 
pelo próprio Estado (no âmbito dos chamados “controle interno” e “controle 
externo”), se tornam impossíveis.
O conhecimento científico sobre as especificidades das ações de controladoria no 
domínio das organizações públicas é essencial para auxiliar no aprimoramento dessas 
ações. Essa é, portanto, uma matéria de interesse fundamental para os gestores públicos 
controladores e também para qualquer cidadão engajado em iniciativas de controle 
social das ações do Estado.
Sistemas de informações e controladoria12
BLIANCHERIENE, A. C.; BRAGA, M. V. A.; RIBEIRO, R. J. B. (org.). Controladoria no setor 
público. Belo Horizonte: Fórum, 2016.
BERGH, D. D. et al. Information asymmetry in management research: past accom-
plishments and future opportunities. Journal of Management, Stillwater, v. 45, n. 1, p. 
122–158, 2019.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm. Acesso em: 18 mar. 2020.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Plano Diretor de Tecnologia da Informação PDTI: 
biênio 2012/2013. Brasília: CGU, 2012.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 18 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Institui normas gerais de direito financeiro 
para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/l4320.htm. Acesso em: 18 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de 
Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Con-
tabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras 
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/
L10180.htm. Acesso em: 18 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto 
no inciso XXXIII do art. 5º , no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Consti-
tuição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, 
de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras 
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/
lei/l12527.htm. Acesso em: 18 mar. 2020.
CHOO, C. W. A organização do conhecimento: como as organizações usam a informação 
para criar significado, construir conhecimento e tomar decisões. São Paulo: Senac, 2003.
DAVENPORT, T. H.; PRUSAK, L. Conhecimento empresarial: como as organizações geren-
ciam o seu capital intelectual. 11. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1998.
GOLDFINCH, S. Pessimism, computer failure and information systems development in 
the public sector. Public Administration Review, Washington, v. 67, n. 5, p. 917–929, 2007.
UBALDI, B.; VAN OOIJEN, C.; WELBY, B. A data-driven public sector: enabling the strategic 
use of data for productive, inclusive and trustworthy governance. Paris: OECD, 2019. 
(OECD Working Papers on Public Governance, n. 33).
13Sistemas de informações e controladoria
Os links para sites da web fornecidos neste capítulo foram todos testados, e seu fun-
cionamento foi comprovado no momento da publicação do material. No entanto, a 
rede é extremamente dinâmica; suas páginas estão constantemente mudando de 
local e conteúdo. Assim, os editores declaram não ter qualquer responsabilidade 
sobre qualidade, precisão ou integralidade das informações referidas em tais links.
Leitura recomendada
BEUREN, I. M.; ZONATTO, V. C. S. Perfil dos artigos sobre controle interno no setor 
público em periódicos nacionais e internacionais. Revista de Administração Pública, Rio 
de Janeiro, v. 48, n. 5, p. 1135–1163, 2014.
Sistemas de informações e controladoria14
DICA DO PROFESSOR
Os sistemas informacionais computacionais podem ser um poderoso aliado do controle interno 
das ações estatais, uma vez que asseguram a organização dos dados relativos à gestão 
governamental de interesse público que de outra forma poderiam ser acessados pelos cidadãos. 
Além disso, esses sistemas garantem publicidade permanente desses dados, bem como 
a comunicação e interação incessantes entre as populações e os governos.
Nesta Dica do Professor, você vai conhecer o Sistema Eletrônico do Serviço de Informações 
ao Cidadão (e-SIC), voltado ao oferecimento de garantias de controle social à gestão pública 
federal brasileira.
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EXERCÍCIOS
1) Os sistemas informacionais são uma ferramenta de gestão onipresente nas 
organizações contemporâneas, sejam estas privadas ou públicas.
Acerca das relações dos sistemas de informação com o ambiente externo às 
organizações, com o mundo em geral e com o universo de experiências de cada 
indivíduo, assinale a alternativa que correlaciona de modo correto essas variáveis:
A) As informações originam dados que os seres humanos recebem do ambiente.
B) Os conhecimentos humanos geram os dados do ambiente.
C) Os conhecimentos humanos são passíveis de fácil processamento pelos sistemas de 
informação.
Os dados, as informações e os conhecimentos estão ligados uns aos outros D) 
necessariamente.
E) As informações podem ser transformadas em conhecimento por meio de processos 
computacionais. 
2) A pertinência dos sistemas informacionais para a gestão das organizações cresce à 
medida que crescem os seus stakeholders (partes interessadas), bem como o volume 
de dados cujo conhecimento é pertinente.
No que diz respeito à especificidade das organizações públicas e à relevância dos 
sistemas de informação na gestão pública, assinale a alternativa correta:
A) As organizações públicas lidam com informações menos complexas que as organizações 
privadas em razão de não terem fins lucrativos.
B) As organizações públicas lidam com informações mais complexas que as organizações 
privadas em razão de não terem fins lucrativos
C) As organizações públicas lidam com informações mais complexas que as organizações 
privadas em razão do número de leis, normas e regulamentosque precisam seguir.
D) As organizações públicas lidam com informações menos complexas que as organizações 
privadas em razão de não precisarem gerir recursos da mesma maneira que as 
organizações privadas.
E) As organizações públicas lidam com informações menos complexas que as organizações 
privadas em razão de que não precisam se preocupar com resultados financeiros positivos.
Os sistemas de controladoria no setor público do ponto de vista de seus agentes têm 
uma complexidade adicional em comparação às ações de controle organizacional no 
setor privado, uma vez que não envolvem somente agentes internos a essas 
organizações.
3) 
Considerando essa especificidade própria do controle organizacional das ações 
estatais, assinale a alternativa correta sobre a controladoria no setor público 
brasileiro:
A) As organizações privadas têm controle social, que é realizado pelas associações de bairro.
B) As organizações públicas têm controle social, que é realizado pelo Congresso Nacional.
C) As organizações privadas têm controle externo estatal, que é realizado pela CGU.
D) As organizações públicas têm controle interno estatal, que é realizado pelos tribunais de 
contas.
E) As organizações públicas têm controle externo, que é realizado pelo Poder Legislativo e 
pelos tribunais de contas municipais, estaduais e da União.
4) As ações de controladoria, seja no âmbito das organizações privadas, seja no âmbito 
das organizações públicas, envolvem a atuação dos controladores em várias 
dimensões.
A respeito dessas dimensões e de suas respectivas definições, assinale a alternativa 
correta:
A) A dimensão “compliance” pode ser definida como o dever de prestar contas e se 
responsabilizar pela gestão organizacional.
B) A dimensão “transparência” diz respeito à possibilidade de prevenção dos riscos 
operacionais da gestão organizacional.
C) A dimensão “correição” diz respeito à transparência da gestão organizacional.
D) A dimensão “anticorrupção” está vinculada à dimensão “compliance” da gestão 
organizacional.
E) A dimensão “ouvidoria” diz respeito ao controle externo da gestão organizacional.
5) O controle social nas organizações do setor público brasileiro tem como fundamento 
uma série de dispositivos constitucionais, leis, decretos e portarias. Todavia uma 
específica lei é considerada essencial para orientar a configuração da estrutura e do 
funcionamento da controladoria social pública no Brasil.
Assinale a alternativa que contém essa lei:
A) Lei de Responsabilidade Fiscal.
B) Lei Anticorrupção.
C) Lei de Acesso à Informação.
D) Lei de criação da CGU.
E) Lei de criação do TCU.
NA PRÁTICA
Por meio de instrumento de gestão, o governo federal transfere recursos públicos e créditos 
financeiros públicos a organizações públicas estaduais e municipais bem como a organizações 
privadas sem fins lucrativos para implementação de políticas públicas de interesse nacional. O 
controle dessas descentralizações compete, na dimensão interna da controladoria pública 
nacional, à CGU, o que implica um grande desafio gerencial, levado a cabo por meio do 
programa de controle interno Fiscalização em Entes Federativos (FEF).
Conheça, Na Prática, como funciona a controladoria da execução descentralizada de políticas 
públicas federais no Brasil.
SAIBA MAIS
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do 
professor:
Indicadores sobre serviços públicos passam a ser abertos a cidadãos
Neste link, saiba mais sobre a plataforma Raio X, a nova ferramenta de controle, criada em 2020 
pelo governo federal brasileiro, que tem a finalidade específica de promover as condições gerais 
de controladoria social das ações governamentais federais no país.
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Portaria n.º 385/2018 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão: institui o 
sistema informacional Siads
Neste link você confere os objetivos fundamentais do Siads e os princípios legais que 
normatizam a sua estrutura organizacional.
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