O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO

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N º. 16 – maio / junho / julho / agosto de 2007 – Salvador – Bahia – Brasil 
 
 
O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO: 
PARÂMETROS PARA UMA RECONSTRUÇÃO 
 
 
Iuri Mattos de Carvalho 
Mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP. Advogado 
 
 
Sumário: 1. Introdução; 2. O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado no Direito 
Administrativo; 2.1 O que não é o interesse público; 2.2 O que é o interesse público; 2.2.1 Posição de 
Celso Antônio Bandeira de Mello; 2.2.2 Pluralidade e colisão de “interesses públicos”; 2.2.3 Interesse 
público e realização de direitos fundamentais; 2.2.4 Determinação do interesse público no caso 
concreto e o dever de motivar; 2.2.5 Abertura do conceito de interesse público à dimensão histórica; 
2.2.6 O interesse público como resultado; 3. Direitos fundamentais como princípios: interesses 
coletivos e direitos individuais; 3.1 Critérios para análise das decisões administrativas; 3.1.1 A 
ponderação; 4. O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado como princípio formal; 
5. Conclusões. 
 
 
1. Introdução 
 
Em coletânea de artigos recentemente publicada,1 alguns juristas têm questionado a 
existência do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado no ordenamento 
jurídico brasileiro apoiando-se em críticas das mais diversas ordens. Argumentam desde que a 
supremacia do interesse público não pode ser considerada um princípio, diante dos atuais 
avanços da teoria do direito,2 até que esse princípio é fruto de uma concepção “autoritária” de 
 
1 SARMENTO, Daniel. (org.). Interesses Públicos versus Interesses Privados: desconstruindo o princípio da 
supremacia do interesse público. Rio de Janeiro. Editora Lumen Juris: 2005. 
2 ÁVILA, Humberto. Repensando o “Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular”. In: 
SARMENTO, Daniel. (org.). Interesses Públicos versus Interesses Privados: desconstruindo o princípio da 
supremacia do interesse público. Op. cit., pp. 171-215. 
 
 
direito administrativo.3 Por isso, conclamam pela “desconstrução” do princípio da supremacia 
do interesse público. 
Apesar do vigor dos argumentos apresentados, os autores das críticas, infelizmente, 
não considerarem que as recentes reformulações do princípio, efetuadas por uma significativa 
parcela da doutrina administrativista atual,4 representaram um notável avanço em direção a 
um maior controle social dos atos administrativos, na medida em que afirmam a supremacia 
do interesse público perante os interesses privados e os interesses meramente estatais (os 
“interesses secundários do Estado”, na já consagrada expressão de Celso Antônio Bandeira de 
Mello, que foi inspirada na doutrina de Renato Alessi). Longe de justificar posturas 
autoritárias da Administração, o princípio aponta uma exigência de legitimidade da atuação 
administrativa, e serve como fundamento para o controle do exercício das competências 
discricionárias. 
Na verdade, muitas das críticas atingem tão-somente a utilização indevida do princípio 
por aqueles que, por desconhecimento ou má-fe, lhe atribuem um sentido antidemocrático. 
Sabedora disso, Alice González Borges, em importante artigo sobre o tema, ao invés da 
“descontrução” propugnada pelos críticos, sugere uma “reconstrução”, pois: “É preciso não 
confundir a supremacia do interesse público – alicerce das estruturas democráticas, pilar do 
regime jurídico-administrativo – com as suas manipulações e desvirtuamentos em prol do 
autoritarismo retrógrado e reacionário de certas autoridades administrativas”.5 
Sob pena de arriscar os avanços teóricos alcançados, entendemos que o momento não 
é de desconstrução. O princípio da supremacia do interesse público, na medida em que 
pressupõe uma dissociação entre interesse público e interesse estatal, nunca se prestaria para 
justificar atos abusivos do Estado. Por isso, defender o fim da idéia de supremacia, ao invés 
de um avanço na direção de uma Administração Pública mais democrática poderia servir de 
justificação jurídica para a colonização do interesse público por interesses privados. 
Ao invés de negar sua existência, devemos combater a utilização indevida do princípio 
da supremacia do interesse público, que ocorre quando tal princípio é usado para justificar 
decisões administrativas arbitrárias, ou vinculadas à busca de interesses pessoais. Além disso, 
 
3 BINENBOJM, Gustavo. Da Supremacia do Interesse Público ao Dever de Proporcionalidade: Um Novo 
Paradigma para o Direito Administrativo. In:. SARMENTO, Daniel. (org.). Interesses Públicos versus Interesses 
Privados: desconstruindo o princípio da supremacia do interesse público. Op. cit., pp. 117-169. 
4 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 21 ed. São Paulo, Malheiros: 2006, 
pp . FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 8 ed. São Paulo, Malheiros: 2006, p. , e 
outros. 
5 “Supremacia do Interesse Público: Desconstrução ou Reconstrução?”. Revista Diálogo Jurídico, nº 15. 
Disponível na internet: <http://www.direitopublico.com.br>, p. 3. 
 
 
devemos aprimorar seu conceito, tornando-o mais apto para servir de fundamento e parâmetro 
do controle social dos atos administrativos – e com esse propósito, repensar a relação entre o 
interesse público e os direitos fundamentais. 
Neste artigo, tratamos inicialmente do papel do princípio da supremacia do interesse 
público no Direito Administrativo. Em seguida, defendemos que o conceito de interesse 
público deve ser reformulado para oferecer maior operacionalidade ao princípio, 
desenvolvendo sua aptidão para o controle da atuação administrativa. 
Apontando alguns limites da definição de interesse público proposta por Celso 
Antônio Bandeira de Mello, indicamos novos parâmetros para uma definição de interesse 
público como o resultado do procedimento de determinação da medida administrativa que 
melhor atenda a realização dos direitos fundamentais no caso concreto. 
Em seguida, analisaremos as contribuições que a teoria dos princípios de Robert Alexy 
pode oferecer para o aprimoramento dos critérios de controle do ato administrativo, bem 
como para a compreensão da natureza teórica do princípio da supremacia do interesse 
público. 
 
 
2. O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado no Direito 
Administrativo 
 
O sistema de Direito Administrativo Brasileiro se constrói sobre os princípios da 
supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade do interesse público 
pela Administração.6 Tais princípios buscam oferecer uma resposta teórica à tensão que se 
configura entre “prerrogativas da Administração – direitos dos administrados”.7 Por um lado, 
num Estado Democrático de Direito, somente a vinculação à busca do interesse público 
poderia justificar a existência de prerrogativas para a Administração. Por outro lado, a busca 
da realização do interesse público é um compromisso indisponível. 
Nessa construção teórica, o princípio da supremacia do interesse público sobre o 
privado tem uma função muito especial, guardando uma dupla dimensão de sentido. Em um 
primeiro sentido, remete às prerrogativas do Estado, e em especial ao atributo da 
 
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 21 ed. São Paulo, Malheiros: 2006, 
pp. 52-54. 
7 O próprio Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que “São os elementos deste binômio que, ao nosso ver, se 
encontram expressados, respectivamente, no que denominamos “supremacia do interesse públicos” e 
“indisponibilidade do interesse público”. Curso de Direito Administrativo, Op. cit., p. 54. 
 
 
imperatividade, justificando a possibilidade da Administração Pública constituir obrigações 
para os administrados por meio de ato unilateral, ou modificar, também unilateralmente,relações já estabelecidas. Em um segundo sentido, vincula a atuação administrativa à 
exigência de legitimidade, pois as prerrogativas atribuídas pelo sistema jurídico para a 
Administração Pública condicionam-se à realização do interesse público: "Não há, no Estado 
de Direito, privilégios atribuídos à "força governante" (para usar uma desataviada mas realista 
expressão de Duguit) pelo mero fato de ser a força governante”.8 
Como tradicionalmente o ordenamento jurídico atribui inúmeras prerrogativas à 
Administração Pública, a exaltação da segunda dimensão de sentido – comprometer a atuação 
administrativa com a realização do interesse público – representou um avanço em direção a 
um maior controle da atuação administrativa. Afirmar que somente ao interesse público cabe 
a supremacia é apontar para um Direito Administrativo mais democrático. Com isso, a noção 
de interesse público apresenta uma importância central, figurando-se como condição de 
validade dos atos administrativos. Ou nas palavras de Marçal Justen Filho: 
 
Afirmar sua supremacia corresponde a reconhecer natureza instrumental aos 
poderes titularizados pelo Estado e agentes públicos. O exercício das 
competências públicas se orienta necessariamente à realização do referido 
interesse público. Isso significa que a interpretação de todas as normas 
atributivas de poder funda-se em diretriz hermenêutica fundamental, 
afetando todas as relações jurídicas contidas no âmbito do Direito 
Administrativo. A construção doutrinária que privilegia o interesse público 
representa uma evolução marcante em direção à democratização do poder 
político.9 
 
Entretanto, essa essencial referência a uma exigência de legitimidade da atuação 
administrativa não é suficiente para operacionalizar o controle de legitimidade dos atos 
administrativos. Como saber se a decisão administrativa atende ao interesse público? Nesses 
termos, o problema passa a ser a definição de interesse público. Como definir tal conceito, 
tornando-o um critério realmente eficaz de análise das escolhas da Administração Pública? 
 
8 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, Op. cit., p. 397. 
9 JUSTEN FILHO, Marçal. “Conceito de Interesse Público e a “Personalização” do Direito Administrativo”. In: 
Revista Trimestral de Direito Público, nº 26, São Paulo: Malheiros, pp. 115-116. 
 
 
 
2.1 O que não é o interesse público 
 
Em uma primeira abordagem, devemos lembrar que o conceito de interesse público 
não se constrói a partir da identidade do seu titular.10 Nem todo interesse manifestado pela 
Administração Pública é interesse público. Afinal, não se trata de um princípio da supremacia 
do interesse do Estado, pois tal redução conduziria a impossibilidade de utilizá-lo como 
instrumento de controle da atuação administrativa. 
Por outro lado, o interesse público não se confunde com interesses meramente 
privados. Não é o interesse pessoal do agente público que deve determinar o conteúdo da 
decisão administrativa. Há muito, a doutrina busca evitar tal confusão através da noção de 
“desvio de poder”, que ocorre quando o agente “usar de seus poderes para prejudicar um 
inimigo ou para beneficiar a si próprio ou amigo”.11 Se o ato administrativo for praticado com 
desvio de poder, deverá ser considerado inválido. Trata-se, portanto, de uma patologia que 
compromete a validade de atos administrativos que não possam ser justificados com 
fundamentos jurídicos, por se basearem unicamente em preferências pessoais. 
 
2.2 O que é interesse público 
 
Definir positivamente o interesse público, entretanto, não é um empreendimento fácil. 
O conceito, que comporta uma grande pluralidade de significados, sempre careceu de uma 
definição que pudesse restringir seu uso por parte da Administração Pública. Afinal, o 
interesse público não poderia ser tratado como um desses conceitos despidos de conteúdo, ou 
passíveis de serem manipulados para legitimar qualquer atuação do Estado. Dentre as diversas 
tentativas de se definir o conceito de modo direto, o que poderíamos chamar de abordagem 
semântica, destaca-se a proposta de Celso Antônio Bandeira de Mello, inspirada no conceito 
de “vontade geral” de Rousseau. 
 
 
10 Ibidem, p. 117. 
11 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, p. 387. (grifo no original). 
 
 
 
2.2.1 Posição de Celso Antônio Bandeira de Mello 
 
Para o autor, o interesse público não é, simplesmente, o somatório dos interesses 
individuais,12 pois não se resume ao interesse da maioria. Além disso, não é necessariamente 
contraposto ao interesse privado; entender desse modo poderia propiciar uma incorreta 
suposição de que o interesse público seria um interesse desvinculado dos interesses da cada 
uma das partes que compõem o conjunto social. 
O interesse público é uma forma específica, qualificada, de manifestação dos 
interesses pessoais: “a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de 
cada indivíduo enquanto participe da Sociedade”.
13
 Afirma, como exemplo, que um 
indivíduo poderá ter interesse em não ser desapropriado, porém não poderia ter interesse em 
que não haja o instituto da desapropriação, mesmo que este, eventualmente, possa ser 
utilizado em seu desfavor. Portanto, não pode haver interesse público que seja discordante do 
interesse de cada um dos membros da sociedade, pois seria “inconcebível um interesse do 
todo que fosse, ao mesmo tempo, contrario ao interesse de cada uma das partes que o 
compõem”.14 Como no conceito de “vontade geral” de Rousseu, o ponto de intersecção entre 
interesses privados e o interesse público é a Lei – o instituto jurídico considerado em abstrato 
– pois: “não existe vontade geral acerca de um objeto em particular”. 
Para o autor, a importância dessa definição reside em um duplo aspecto: a) aniquila a 
idéia de que os particulares não poderiam defender os interesses públicos, que os interesses 
coletivos não lhe diriam respeito; b) mitiga um equívoco que o autor ainda considera pior – de 
supor que sendo os interesses públicos os interesses do Estado, todo e qualquer interesse do 
Estado seria interesse público. 
A definição proposta por Celso Antônio Bandeira de Mello representou um 
significativo avanço ao tentar vincular a atuação administrativa a um compromisso 
democrático. Isso porque afasta a idéia de que todo interesse do Estado é público, 
possibilitando o controle da legitimidade da atuação administrativa a partir de sua 
 
12 Marçal Justen Filho observa que reduzir o interesse público ao somatório dos interesses privados seria o 
mesmo que reconhecer que não há diferença qualitativa entre eles, mas tão somente diferença quantitativa, de 
modo que o interesse público ficaria reduzido ao interesse da maioria. Op. cit, p.119. 
13 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 
14 Idem, p. 57. Humberto Bergman Ávila, em seu “Repensando o Princípio da Supremacia do Interesse Público 
sobre o Particular”, op. cit,critica uma falsa imagem do princípio da supremacia do interesse público, porque não 
considera o conceito de interesse público proposto pelo autor, que inviabiliza a idéia de oposição entre interesse 
público e interesse privado. Portanto, para Celso Antônio Bandeira de Mello, o referido princípio nunca poderia 
ser considerado uma regra de prevalência na ponderação. 
 
 
correspondência com o interesse público; e revela a possibilidade dos particulares defenderem 
interesses públicos, como uma dimensão de seus interesses pessoais. Não obstante, essa 
conceituação não possibilitou uma efetiva utilização do interesse público como critério para o 
controle da atuação administrativa, sendo percebida por muitos juristas como excessivamente 
abstrata e de difícil aplicação. 
 
2.2.2 Pluralidadee colisão de interesses públicos e interesses privados 
 
Um conceito de interesse público adequado ao pluralismo da sociedade 
contemporânea precisa revelar a multiplicidade de interesses que devem ser levados em 
consideração, pelo agente público, no exercício da competência discricionária. Alice 
González Borges observa: 
 
Na realidade moderna atual, tão rica e complexa, tão mutante e variada, 
deparamos, entretanto, com uma multiplicidade de interesses, igualmente 
públicos, igualmente primários, igualmente dignos e proteção, porém que 
assumem diferentes dimensões. Temos, por exemplo, interesses individuais 
também públicos, no mais elevado grau possível, porque correspondentes a 
direitos fundamentais; temos interesses transindividuais, coletivos e difusos, 
que frequentemente entram em conflito entre si. 15 
 
A proposta de definição de Celso Antônio Bandeira de Mello acaba por encobrir que 
são muitos os interesses públicos reconhecidos pela Constituição como capazes de legitimar a 
atuação administrativa; e que existem colisões entre os interesses públicos e os interesses 
individuais que devem ser consideradas para se estabelecer os limites das escolhas da 
Administração Pública. 
 
2.2.3 Interesse público e realização de direitos fundamentais. 
 
Em um Estado Democrático de Direito, o conceito de interesse público somente se 
esclarece completamente se redefinido a partir do compromisso da Administração Pública em 
realizar direitos fundamentais. Ademais, a Constituição Federal estabeleceu quais interesses, 
coletivos ou individuais, merecem o status de direitos fundamentais e estão aptos a serem 
levados em consideração para se avaliar as escolhas dos agentes públicos no exercício de suas 
competências. 
 
15 Op. cit., p. 40. 
 
 
Por isso, a definição do interesse público precisa reafirmar a vinculação da atuação 
administrativa aos direitos fundamentais, ao momento em que favorece o processo de 
constitucionalização do Direito Administrativo.16 Nesse sentido, Juarez Freitas afirma que “o 
princípio do interesse público exige a simultânea subordinação das ações administrativas à 
dignidade da pessoa humana e o fiel respeito aos direitos fundamentais”.17 
 
2.2.4 Determinação do Interesse Público no caso concreto e o dever de motivar 
 
O compromisso da Administração Pública com a realização dos direitos fundamentais 
somente é efetivo se dele decorre o dever de demonstrar como os efeitos concretos da decisão 
administrativa conduzem à realização de tais direitos. Esse compromisso realça a importância 
da análise do caso concreto por parte do agente público, ou como Marçal Justen Filho já 
afirmou: “O processo de democratização conduz à necessidade de verificar, em cada 
oportunidade, como se configura o interesse público”.18 
Por outro lado, o reconhecimento de tal compromisso gera um acréscimo nas 
exigências de motivação das decisões administrativas, que precisam fazer referência tanto aos 
direitos fundamentais que se almeja realizar, quanto às circunstâncias concretas. 
Desse modo, um conceito de interesse público deve fazer remissão à necessidade do 
agente público avaliar as circunstâncias concretas de atuação, e os direitos fundamentais 
relevantes. Portanto, a mera menção de expressões como “interesse público”, “utilidade 
pública”, “necessidade pública”, “relevante interesse coletivo” ou “interesse social” jamais 
poderia legitimar a atuação administrativa, sendo motivação insuficiente. 
 
2.2.5 Abertura do conceito de interesse público à dimensão histórica. 
 
Não obstante a necessidade de se restringir a utilização do conceito de interesse 
público, propiciando critérios para o controle da atuação administrativa, Lucia Valle 
Figueiredo já notava, acertadamente, que: “o conceito de interesse público, como conceito 
 
16 Aqui entendido como a tendência de se interpretar os institutos do Direito Administrativo a partir dos direitos 
fundamentais. Cf. sobre o assunto GUASTINI, Riccardo. Estúdios de Teoria Constitucional. México: 
Distribuciones Fontamara, 2001, pp 153-164. 
17FREITAS, Juarez. O conteúdo dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 3. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2004, p. 36. 
18 Op. cit. 
 
 
pragmático que é, terá conotações diversas, dependendo da época, da situação sócio-
econômica, das metas a atingir etc”.19 
Uma definição exata de interesse público (se isso fosse possível) poderia propiciar 
maior segurança na utilização da palavra, porém não seria operativa para a dogmática jurídica. 
O conceito de interesse público deverá, necessariamente, oferecer uma abertura para se 
adaptar às circunstâncias e aos momentos históricos, sob pena de tornar-se um embaraço ao 
compromisso da Administração Pública com a busca da medida que melhor atenda a 
realização dos direitos fundamentais. Por isso, somente uma definição que remete ao 
procedimento de determinação do interesse público poderá equilibrar a necessária 
adaptabilidade com a possibilidade de se estabelecer critérios de controle. 
 
2.2.6 O interesse público como resultado. 
 
O problema atual é como vincular a interpretação do interesse público pelo agente da 
Administração à realização dos direitos fundamentais, ao tempo em que se exige uma 
motivação mais racional (intersubjetivamente controlável) dos atos administrativos. Por tudo 
isso, o conceito tradicional de interesse público precisa ser reformulado. 
Para se levar a sério a percepção de que o interesse público somente se verifica diante 
do caso concreto, deve-se considerar que o interesse público não é um dado a priori, que 
deveria ser comparado com a medida administrativa concreta, mas o resultado de um 
procedimento. Esse, por sua vez, é um método para se chegar à decisão, ou uma forma de se 
fundamentar, que atenda ao compromisso da Administração Pública com a realização dos 
direitos fundamentais. 
O “interesse público” é o resultado do procedimento de determinação da medida 
administrativa que melhor atenda a realização dos direitos fundamentais (interesses coletivos 
e direitos individuais)20, levando-se em consideração o caso concreto.21 
Nesse contexto, torna-se essencial estabelecer critérios para tal procedimento de 
determinação do interesse público, e para isso o princípio da proporcionalidade e a teoria dos 
princípios oferecem uma importante contribuição. 
 
 
19 Curso de Direito Administrativo. 8 ed. São Paulo, Malheiros: 2006, p. 67. 
20 Tais conceitos serão explicados abaixo, com base na teoria de Robert Alexy. 
21 Em sentido próximo, Marçal Justen Filho afirma: “A determinação do conteúdo do interesse público produz-se 
ao longo do processo de produção e aplicação do direito”, op. cit., p. 133. 
 
 
 
3. Direitos Fundamentais como princípios: interesses coletivos e direitos individuais 
 
Comumente, as escolhas concretas do agente público, no exercício da competência 
discricionária, geram conflitos entre interesses públicos e interesses individuais. Esses 
conflitos concretos podem ser analisados a partir de duas categorias propostas por Robert 
Alexy: interesses coletivos22 e direitos individuais. 
Os interesses coletivos são interesses indivisíveis, que beneficiam a uma coletividade 
sem que seja possível determinar com exatidão os sujeitos favorecidos com sua defesa. São 
exemplos de interesses coletivos a segurança pública, a proteção ao meio ambiente, a proteção 
ao patrimônio histórico cultural, o desenvolvimento econômico, etc. Os direitos individuais, 
por sua vez beneficiam titulares determináveis, tais como a propriedade, a inviolabilidade de 
domicílio, a liberdade de expressão, moradia, etc. 
É importante notar que a Constituição Federal reconhece o status de direitos 
fundamentais a alguns interesses coletivos e direitos individuais. Interessa para o 
procedimentode determinação do interesse público somente aqueles que têm status 
fundamental, pois é a partir desses que o conceito de interesse público é reconstruído. E 
também por isso os direitos individuais fundamentais não são meros interesses privados, mas 
somente aqueles que sejam reconhecidos como dignos de proteção pela Constituição Federal. 
Ademais, a utilização dessas categorias pressupõe a percepção dos direitos 
fundamentais (sejam interesses coletivos, sejam direitos individuais) como princípios. Para 
Alexy, os princípios são mandamentos a serem otimizados. Eles não contêm um dever 
definitivo, pois exigem que algo seja realizado na maior medida possível, levando-se em 
consideração às possibilidades fáticas e jurídicas. Como mandamentos ideais, exigem sempre 
mais do que é realmente possível, e por isso colidem com outros princípios, e nas situações 
concretas podem ser restringidos. 
A percepção dos direitos individuais e dos interesses coletivos como princípios torna 
explícita a necessidade de ponderação de interesses contrapostos em inúmeras situações 
cotidianas da atuação administrativa.23 Alguns exemplos. Na concessão de uma licença para a 
construção de uma hidrelétrica, o interesse coletivo na preservação do meio ambiente é 
 
22 El Concepto y la Validez del Derecho. 2. ed. Barcelona: Editorial Gedisa, 2004, pp. 186-190. Na tradução 
espanhola foi utilizada a expressão “bien coletivo”. 
23 A partir da definição de interesse público sugerida, não faz sentido falar em colisão entre interesse público e 
interesse privado. O que colidem são os interesses coletivos e os direitos individuais, se considerados como 
princípios. 
 
 
restringido para se realizar o desenvolvimento econômico. Na autorização para que os 
policiais civis revistem os passageiros dos ônibus, a busca da realização da segurança pública 
está restringindo o direito individual à intimidade corporal. 
Mas qual a medida correta dessa restrição? Como controlar a margem de escolha 
(discricionariedade) do agente público, que foi atribuída por lei? O princípio da 
proporcionalidade indica critérios para análise da decisão administrativa.24 
 
3.1. Critérios para análise das decisões administrativas. 
 
Diante de uma decisão administrativa, fruto do exercício de uma competência 
discricionária, uma primeira pergunta deve ser feita: tal ato busca a realização ou proteção de 
um direito fundamental (partimos aqui do pressuposto de que todas as regras presentes nos 
textos legais servem para a realização de direitos fundamentais), seja interesse coletivo ou 
direito individual? Se a resposta for negativa, o ato é inválido porque busca a realização de 
interesses não tutelados pela Constituição. Portanto, foi praticado com desvio de poder. 
Se a decisão da Administração Pública foi praticada para realizar direitos 
fundamentais, a medida deve passar pelos testes impostos pelo princípio da 
proporcionalidade: adequação (idoneidade); necessidade e ponderação (proporcionalidade em 
sentido estrito). 
Somente será adequada a medida administrativa que efetivamente é capaz de alcançar 
os resultados pretendidos. Encontramos nos noticiários o debate sobre a transposição do rio 
São Francisco. Alguns opositores do projeto afirmam que a transposição seria desastrosa, pois 
comprometeria a existência do rio, que teria drástica redução no volume de águas e não teria 
força para melhorar as condições de vida no sertão nordestino. Se isso for verdade, o projeto 
nunca alcançaria seu objetivo, mostrando-se inviável e, portanto, não passando no teste da 
adequação. 
O critério da necessidade exige que não exista nenhuma medida administrativa que 
possa alcançar resultado semelhante de modo menos gravoso a direitos individuais ou 
interesses coletivos. Também nos noticiários encontramos a polêmica sobre a construção de 
hidroelétrica no Rio Madeira. Alguns especialistas afirmaram que, trocando as turbinas das 
cerca de 70 hidrelétricas com mais de 20 anos que existem no Brasil, e reduzindo o 
 
24 Cf. Alexy, Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales. 2ª reimpressão. Madrid: Centro de Estúdios 
Políticos y Constitucionales, 2001, pp. 111-115. Deve-se notar que a proporcionalidade não é um princípio, 
conforme definido pelo autor, mas uma regra. Cf. explicação de Alexy na. p. 112, nota 84. 
 
 
desperdício nas linhas de transmissão o país contaria com o mesmo acréscimo de energia que 
decorreria da construção. Se isso for verdade, a autorização para a construção da hidrelétrica 
não passaria no teste da necessidade, pois outra medida, menos gravosa a direitos 
fundamentais, alcançaria resultados semelhantes. 
A adequação e a necessidade são critérios que levam em consideração as 
possibilidades fáticas, são questões de provas e dados técnicos. Não tratam de ponderação, 
mas buscam evitar restrições desnecessárias de direitos fundamentais.25 
 
3.1.1 A ponderação 
 
Se a medida administrativa que busca realizar direito fundamental não pode ser 
substituída por outra não restritiva, ou menos restritiva, passando pelos testes da adequação e 
da necessidade, deve-se realizar a ponderação, buscando otimizar a restrição de direitos 
fundamentais tendo em vista às possibilidades jurídicas.26 
Conforme José Maria Rodriguez de Santiago, a ponderação deve se realizar através de 
três fases sucessivas. Num primeiro momento trata-se de identificar os direitos fundamentais 
em conflito.27 Em seguida, deve-se atribuir a cada um deles o devido peso ou importância, 
tendo em vista as circunstâncias do caso. Por último, deve-se decidir sobre a prevalência de 
um (uns) sobre o outro (outros).28 
 
A) Primeira fase 
 
Inicialmente, é necessário identificar os interesses coletivos ou os direitos individuais 
que estão em colisão diante do caso concreto. Como se trata de um método de vinculação da 
atuação administrativa aos direitos fundamentais, somente os interesses coletivos e os direitos 
individuais que tenham status jus fundamental são considerados. Meros interesses privados e 
interesses coletivos que não possam ser remetidos ao rol dos direitos fundamentais não devem 
 
25 ALEXY, Robert. Constitucionalismo Discursivo, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 132. 
26 Ibidem, p. 132. 
27Afirmar que o interesse público é o resultado de um procedimento de determinação da medida administrativa 
que melhor atenda a realização dos direitos fundamentais não é o mesmo que afirmar que o interesse público é o 
resultado de uma ponderação entre interesses coletivos e privados. Nem sempre uma medida administrativa que 
busca realizar um direito fundamental, restringe outro direito, configurando-se a colisão. Além disso, o controle 
da vinculação da decisão administrativa ao interesse público pode ser realizado tendo em conta somente os 
critérios de adequação ou necessidade, sem realizar a ponderação de direitos fundamentais. 
28 RODRIGUEZ DE SANTIAGO. José Maria.La Ponderacion de Bienes e Intereses en el Derecho 
Administrativo, Madrid: Marcial Pons, p. 121. 
 
 
ser considerados para a caracterização da colisão. Disso decorre uma exigência de 
fundamentação constitucional dos direitos e interesses em conflito, evitando falsos problemas 
de ponderação, que podem ocorrer no momento em que se consideram interesses não 
tutelados juridicamente. 
 
B) Segunda fase 
 
Uma vez identificados os direitos fundamentais em colisão, deve-se atribuir a cada um 
deles a importância que devam merecer diante das circunstâncias. Nessa fase devem ser 
formulados argumentos jurídicos em favor de alguns interesses coletivos ou direitos 
individuais, levando-se em consideração que a restrição a um direito fundamental somente se 
justifica pela importância do cumprimento de outro.29 
Ao mesmo tempo, deve-se levar em conta que a omissão na realizaçãoda medida 
implicaria violação do dever da Administração Pública de proteção de algum direito 
fundamental.30 Por exemplo, muitas vezes a preservação do patrimônio cultural, dever da 
Administração, depende de medidas que restringem o direito de propriedade; se a restrição ao 
direito fundamental à propriedade não for realizado, o direito fundamental à preservação do 
patrimônio cultural poderia ser violado. 
A questão de fundo é se existem argumentos jurídicos que justifiquem a prevalência 
de um direito fundamental sobre o outro diante das circunstâncias concretas, e em que grau 
ela pode ser justificada.31 
 
C) Terceira fase 
 
Numa última fase, deve-se decidir sobre a prevalência de um direito fundamental 
frente ao outro, com base nos fundamentos e justificativas encontrados em fases anteriores, 
 
29 Alexy trata da “lei de ponderação”, nos seguintes termos: “Quanto mais alto é o grau do não-cumprimento ou 
prejuízo de um princípio, tanto maior deve ser a importância do cumprimento do outro”, Constitucionalismo 
Discursivo, op. cit., p. 133. 
30 Alexy, refutando críticas de Jurgen Habermas ressalta a “regra da desproporcionalidade”: “Uma intervenção 
em um direito fundamental é desproporcional se ela não é justificada com isto, que a omissão dessa intervenção 
seria uma intervenção, pelo menos, do mesmo modo intensiva na realização de um outro princípio (ou do mesmo 
princípio em outros sentidos ou com vista a outras pessoas)”, Ibidem, p. 114. 
31 A teoria dos princípios, por si só, não poderá auxiliar na construção de argumentos jurídicos que possam 
justificar a prevalência de alguns direitos fundamentais sobre outros. A segunda fase da ponderação somente 
poderá ser efetuada a partir de concepções filosófica e políticas de fundo, capazes de auxiliar na interpretação da 
Constituição. 
 
 
bem como nas circunstâncias relevantes do caso. Essa decisão serve de parâmetro para a 
análise da validade do ato administrativo. 
 
 
4. O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado como princípio 
formal 
 
Como visto, a teoria dos princípios pode oferecer parâmetros para o procedimento de 
determinação do interesse público. Também pode oferecer um novo olhar sobre a natureza 
teórica do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado no Direito 
Administrativo. 
O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado é um princípio 
formal32, ou seja, uma norma que atribui competência para a Administração Pública constituir 
obrigações ou alterar relações jurídicas por meio de ato unilateral, que devem ser respeitados 
na maior medida possível, levando-se em consideração as circunstâncias fáticas e jurídicas. 
Essa definição está em sintonia com o papel do princípio da supremacia do interesse 
público sobre o privado para a dogmática jurídica, ao tempo em que explica atributos 
reconhecidos aos atos administrativos como a imperatividade: “a qualidade pela qual os atos 
administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância”33; e a 
presunção de legitimidade – “ a qualidade, que reveste tais atos, de se presumirem verdadeiros 
e conformes ao Direito, até prova em contrário”.34 Ademais, se tais atributos decorrem de um 
princípio, podem ser flexibilizados diante das circunstâncias do caso concreto. 
Também explica satisfatoriamente o papel exercido pelo Poder Judiciário no controle 
dos atos administrativos decorrentes do uso de competências discricionárias. O Poder 
Judiciário, levando em consideração os aspectos jurídicos e as circunstâncias do caso 
concreto, poderá, tão-somente, considerar inválido o ato administrativo, mas nunca decidir 
pela Administração Pública. Esse limite à ingerência do Poder Judiciário deve ser preservado, 
possibilitando o respeito, na maior medida possível, das competências da Administração 
Pública, sem comprometer o controle jurisdicional dos atos administrativos. 
 
 
32 Cf. o conceito de princípio formal em AFONSO DA SILVA, Virgílio. A Constitucionalização do Direito. São 
Paulo: Malheiros, 2005, p. 148-149. 
33 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, op. cit., p. 399. 
34 Ibidem, p. 399. 
 
 
 
5. Conclusões 
 
Ainda constitui um grande desafio cobrar da Administração Pública um maior 
compromisso com a realização dos direitos fundamentais. Infelizmente, a discricionariedade 
atribuída pela lei aos agentes públicos não costuma ser descrita como um espaço de escolha 
para a realização desses direitos. 
Tal situação deve mudar, pois a Administração Pública não pode ser considerada livre 
para interpretar o que é “interesse público” no caso concreto. Por isso, parâmetros para a 
análise das decisões administrativas precisam ser desenvolvidos. Com este artigo pretendemos 
contribuir nessa direção, sugerindo que o comprometimento da Administração Pública com a 
realização do interesse público é o compromisso com um procedimento, um método para se 
alcançar a decisão administrativa que melhor realize os direitos fundamentais, levando-se em 
consideração o caso concreto. 
Não devemos abandonar os avanços que a aceitação do princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado significou, mas radicalizá-los, apontando caminhos para um 
controle mais efetivo do “mérito” dos atos administrativos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA DESTE ARTIGO: 
CARVALHO, Iuri Mattos de. O princípio da supremacia do interesse público sobre o 
privado: parâmetros para uma reconstrução. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, nº. 16, 
maio-junho-julho-agosto, 2007. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. 
Acesso em: ___ de ___________ de _____.