Unidade 04

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12/08/2021 Economia do Setor Público
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ECONOMIA DO SETOR
PÚBLICO
CAPÍTULO 4 - COMO CONTROLAR OS
GASTOS?
Leila Giandoni Ollaik
 
INICIAR
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Introdução
Você sabe como transformar promessas de campanha em realidade? A
implementação de políticas públicas está intrinsecamente ligada a um bom
planejamento de gastos. Recursos públicos são limitados e, quanto mais pressão
há sobre eles, mais se onera toda a sociedade. É preciso cumprir com as
responsabilidades, os princípios e as normas, considerando riscos, despesas e,
inclusive, pressões políticas, para que cada governo eleito consiga implementar
políticas públicas para o desenvolvimento social.
Mesmo quando não há muito dinheiro, é preciso planejar? Isso não é apenas para
grandes fortunas? Na verdade, quanto menos recursos disponíveis, maior a
importância de planejar gastos.
Como fazer um bom planejamento? O primeiro passo é desenvolver uma análise
completa do contexto sobre o qual se pretende trabalhar. De uma forma simples,
podemos exemplificar da seguinte maneira: se você planeja uma viagem,
inicialmente precisa se informar sobre o destino (clima, passeios ofertados,
costumes do local) e só depois você pensa em quantos dias passará lá e qual
roupa levar. No governo, é preciso conhecer as pessoas que serão alvos das
políticas, seus problemas e suas prioridades. Depois, é preciso conhecer os
recursos disponíveis, para então planejar as ações que visam amenizar ou sanar
aqueles problemas, mantendo um canal aberto com a população para saber se, de
fato, as políticas estão funcionando.
Neste capítulo, você aprenderá sobre a política municipal, seu microplanejamento
e seus arranjos institucionais. Você também estudará a importância da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que instituiu um teto de gastos e melhor
responsabilização dos entes públicos. Saberá também sobre o
macroplanejamento municipal e a situação atual da economia do setor público.
Desejamos um excelente estudo.
4.1 Política municipal
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Para que o município consiga implementar suas políticas públicas, é preciso ter
boas condições orçamentárias e financeiras. Nesse aspecto, a primeira área para
planejar é a política fiscal. O planejamento é muito importante para a condução
das políticas fiscais municipais, pois é por meio dele que o governo apresenta com
transparência a situação fiscal do município, estabelece objetivos e adota as
melhores práticas de elaboração, implementação e avaliação das políticas
públicas. 
O filme Grande demais para quebrar (SORKIN; GOULD, 2011) mostra os efeitos perversos para toda a
sociedade quando não há controle de gastos nem responsabilidade fiscal. O foco do filme são as
gigantes do mercado financeiro que recebem ajuda governamental para não falirem, pois essa quebra
causaria uma crise econômica mundial.
No Brasil, a Constituição Federal prevê três instrumentos de planejamento: o
Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA), sendo assim para os Governos Federal, Estadual e
Municipal, além do Distrito Federal (BRASIL, 1988).
Segundo Boechat (2012), eles possuem como funções:
PPA: planeja, para períodos de quatro anos, as prioridades e o
direcionamento comum a todas as ações do governo. As diretrizes, os
objetivos e as metas governamentais são apresentadas de forma
regionalizada e orientam a aplicação dos recursos;
LDO: é o elo entre o PPA e a LOA, estabelecendo quais programas do PPA
terão prioridade na programação e na execução do orçamento do ano
seguinte;
LOA: estima as receitas (que serão oriundas dos tributos) e fixa as despesas
– estas só podem ser feitas quando fixadas na LOA. Portanto, ela deve ser
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compatível com a LDO e com o PPA aprovado para o período, mas pode ser
alterada pelos projetos de lei de créditos adicionais.
Dentro desse arcabouço institucional, analisaremos na sequência os critérios
utilizados para a elaboração do microplanejamento municipal e para os arranjos
institucionais. 
4.1.1 Microplanejamento municipal
Entendemos por microplanejamento municipal o planejamento em curto prazo e
de nível mais operacional. São projetos e atividades de cada área do governo
municipal, os quais devem ser desenvolvidos no espaço de um ano e contribuir
em conjunto para as prioridades de longo prazo apontadas no PPA. Ou seja, eles
deverão constar no orçamento anual, mas precisam estar sempre alinhados com
as prioridades duradouras. 
O livro “Microplanejamento - práticas urbanas criativas” (ROSA, 2011) analisa 18 micropráticas de
intervenção urbana na cidade de São Paulo: ações culturais, esportivas, sociais e econômicas, como os
projetos Aprendiz, Navega São Paulo, Garrido Box e Praças da Paz. Também analisa esse
microplanejamento em outras cidades, como Berlim, Buenos Aires, Caracas, Rio de Janeiro, Salvador e
Tóquio.
Usualmente, chamamos de microplanejamento o detalhamento do PPA, o qual se
traduz em projetos e iniciativas governamentais mais específicas, com objetivos e
metas quantificáveis, e prazos a serem cumpridos, inclusive com seus respectivos
custos.
É muito importante que sejam divulgados amplamente as prioridades definidas
no planejamento de longo prazo e os detalhes definidos no microplanejamento
para todo o corpo técnico, com a conscientização de que o microplanejamento
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será utilizado como ferramenta de gestão. Assim, é preciso que todos os
envolvidos em cada atividade estejam engajados e, na implementação, devem ser
definidas as responsabilidades de cada um em todas as etapas.
Há diversas maneiras de se designar responsabilidades para a implementação do
microplanejamento municipal, como veremos a seguir.
4.1.2 Arranjos institucionais
O município tem autonomia administrativa, ou seja, pode escolher seu arranjo
institucional, o qual desenha quantas e quais secretarias municipais existem e a
organização dos temas nas diversas pastas. Por exemplo, um arranjo institucional
de uma prefeitura pode tratar dos direitos humanos na mesma pasta de políticas
de trabalho e emprego; enquanto isso, outro município tem uma organização
administrativa que trata dos direitos humanos com temas da Secretaria da Justiça,
que usualmente organiza a força policial local.
Uma prefeitura pode optar por ter a Secretaria de Cultura com a de Educação,
enquanto outra mantém duas pastas separadas para esse tema. Essas escolhas
usualmente já refletem a ideologia do partido dominante e as políticas públicas
que serão priorizadas. O município tem o poder, garantido pela Constituição
Federal, de editar sua própria Lei Orgânica, que define sua organização
administrativa e as regras gerais para seu funcionamento (BRASIL, 1988). A Lei
Orgânica é como se fosse a Constituição, a Carta Magna, do município (sempre
dentro das prerrogativas da Constituição Federal).
Os arranjos institucionais mais usuais são por meio de secretarias, mas é possível
tê-los também por projetos, principalmente quando envolvem várias áreas e
necessitam da colaboração de diversas secretarias. Nesse caso, é designado um
gestor de projeto e a ele é dada a autonomia de demandar diversas pastas da
prefeitura. Esse arranjo funciona mais como uma rede colaborativa, mas com uma
pessoa responsável em cada projeto.
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Há várias alternativas para os arranjos institucionais. Os arranjos hierárquicos rígidos já se mostraram
superados, em um mundo dinâmico com uso de internet e novas tecnologias. Arranjos em rede têm se
mostrado mais viáveis. O livro “Governar em rede, o novo formato do setor público” (GOLDSMITH;
EGGERS, 2006) explica a proposta de redes para o arranjo institucional do setor público.
Embora haja grande concordância que o modelo tradicional hierárquico não
atende às demandas da sociedade, a grande maioria dos arranjos institucionais
persiste como sistemas burocráticos rígidos que operam com procedimentos de
comando e controle, mas sem resolver os problemas, que na maioria das vezes
extrapolam os limites organizacionais. 
4.2 Lei de responsabilidade fiscal (LRF)
A LRF é a Lei Complementar n. 101 e “estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal” (BRASIL, 2000, art. 1°). Ela se
aplica aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e às esferas de governo
(federal, estadual, distrital e municipal).
Tem grande impacto na economia do país, porque estabelece normas e limites
para administração das finanças públicas e obriga que haja prestação de
contas dos governos sobre quanto e como são gastos os recursos da sociedade.
Quando ela é cumprida, há mais moralidade na administração pública, pois há
uma melhora na administração das contas públicas no Brasil em decorrência do
compromisso em cumprir o orçamento e as metas previamente definidas e
aprovadas pelo poder Legislativo local (NASCIMENTO, 2008).
Seus principais pontos são o teto de gastos e a responsabilidade dos entes
públicos, os quais veremos na sequência.
4.2.1 Teto de gastos
Antes da criação da LRF, o teto de despesas estava assegurado na Lei
Complementar n. 96/1999, com a diferença de que esta se referia apenas ao poder
Executivo do Governo Federal (BRASIL, 1999).
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Já a LRF fixa limites para despesas com pessoal e para dívida pública, obrigando
os governos a criarem metas para controlar receitas e despesas. Desde a sua
criação, em 2000, nenhum governante pode criar uma nova despesa
continuada (por mais de dois anos) sem indicar sua fonte de receita ou sem
reduzir outras despesas já existentes. Assim, não pode mais gastar sem ter
receita e, com esse limite, é possível conseguir sempre pagar despesas sem
comprometer o orçamento atual ou orçamentos futuros. A LRF também determina
mecanismos de controle em anos eleitorais (NASCIMENTO, 2008).
Os tetos de gastos com pessoal, conforme podemos verificar no quadro a seguir,
estão definidos no art. 20 da LRF (BRASIL, 2000) como um “percentual das receitas,
para os três Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
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Como pudemos verificar no quadro anterior, esse teto é diferente para cada poder,
pois no Executivo usualmente os salários são mais baixos, enquanto no Judiciário
são mais altos. Caso esses limites para despesa de pessoal sejam descumpridos,
há um prazo de oito meses para que o governo tome as providências
necessárias e se enquadre na LRF. Caso não consiga fazê-lo no tempo
determinado, há penalidades.
 Quadro 1 -
Limite de gastos com pessoal nas esferas da União, dos estados e dos municípios. Fonte: BRASIL,
2015a, p. 8-9.
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Há teto de gastos para o endividamento também: a LRF obriga que seja
respeitada a relação entre a dívida e a capacidade de pagamento do governo.
O limite também é estipulado em porcentuais e, se o governante ultrapassar o
limite de endividamento, ele tem um prazo de doze meses para tomar as
providências necessárias e se enquadrar, devendo reduzir o excesso em pelo
menos 25% nos primeiros quatro meses. Caso continue a existir excessos,
aquela administração pública fica impedida de contratar novas operações de
crédito (NASCIMENTO, 2008).
As metas fiscais têm duração de três anos, para que o governante planeje
entradas e saídas em longo prazo e tome providências em curto prazo para
sempre atingir essas metas – que também auxiliam na prestação de contas à
sociedade, permitindo saber o que e como está sendo feito pela administração
pública.
VOCÊ SABIA?
Na década de 1990, vários instrumentos internacionais de controle de gastos
influenciaram na elaboração da LRF, tais como o Tratado de Maastricht (em 1992), o
Ato de Reforço Orçamentário dos EUA (em 1990) e o Ato de Responsabilidade Fiscal
da Nova Zelândia (em 1994). Saiba mais no texto “Lei de Responsabilidade Fiscal”,
de José Roberto R. Afonso (2014).
Em decorrência da LRF, é proibido:
contratar operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária
(ARO) em anos eleitorais;
contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano;
qualquer concurso ou ação que provoque aumento da despesa de pessoal
nos 180 dias antes do final de legislatura ou do mandato dos chefes do
poder Executivo (BRASIL, 2010).
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Com o cumprimento da LRF, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por meio
do aumento de impostos, da redução nos investimentos ou dos cortes nos
programas sociais. 
4.2.2 Responsabilidade dos entes públicos
Como dissemos, o teto de gastos deve ser respeitado e, caso haja
descumprimento, os governantes devem tomar providências que surtem efeito
em determinado prazo. Mas, se mesmo assim houver desrespeito à LRF, há duas
consequências (BRASIL, 2018a; 2000; 2018b):
sanções institucionais: são previstas pela LRF e se referem às interrupções
dos empréstimos federais ou estaduais, por intermédio de contratos ou
demais meios, para obras de habitações populares; colégios; saneamento;
privilégios aos funcionários públicos (novas funções e contratações, além de
serões); contratos de operações de crédito e de garantias federais;
sanções pessoais: são previstas na lei ordinária que trata de Crimes de
Responsabilidade Fiscal e se referem às demissões; à vedação de concorrer
a empregos públicos; ao pagamento de multas; à prisão. Elas atingem os
responsáveis dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nos âmbitos
federal, estadual, municipal e distrital.
VOCÊ SABIA?
Segundo o art. 73-A da LRF (BRASIL, 2000), “Qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de
Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das
prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar (Incluído pela Lei
Complementar n. 131, de 2009)”. O detalhamento das penalidades e sanções estão
no site do Tesouro Nacional (BRASIL, 2018b):
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-
e-suas-penalidades (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-
responsabilidade-fiscal-e-suas-penalidades)>.
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-suas-penalidades
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Há prazos estipulados para prestação de contas: os municípios devem consolidar
suas contas até 30 de abril de cada ano e encaminhar ao Governo Estadual, quem
deve consolidar suas contas e encaminhar à União até 31 de maio. A União
consolida suas contas e asde todos os entes da Federação e as divulga até o dia 30
de junho. O poder Legislativo e o Sistema de Controle Interno de cada poder e do
Ministério Público são responsáveis por fiscalizar o cumprimento da LRF (BRASIL,
2000). 
4.3 Macroplanejamento municipal
Segundo Marcondes (2009), os instrumentos do macroplanejamento municipal
contribuem para a correta aplicação dos recursos públicos, pois todo o
detalhamento que será feito anualmente no microplanejamento deve estar de
acordo com o macroplanejamento, garantindo uma diretriz comum para todas as
políticas públicas a serem implementadas ao longo de todo o mandato do
governante (MARCONDES, 2009).
A principal característica do macroplanejamento municipal é o estabelecimento
de diretrizes de longo prazo, mediante o principal instrumento de
planejamento que cobre um intervalo de quatro anos, por meio do: 
PPA: estabelece as prioridades, as diretrizes, os objetivos e as metas
durante o quadriênio;
Plano Plurianual de Investimentos (PPI): organiza as diretrizes e as metas
da administração municipal para despesas de capital (e outras dela
decorrentes) e para despesas de programas de duração continuada
(dívidas, obras, programas de educação e saúde);
Plano Diretor: determina os usos e as formas de ocupação do solo (IBGE,
2008; IPEA, 2013), e traz mapas e memoriais descritivos para o
macrozoneamento da cidade, definindo limites das áreas urbanizada e
urbanizável e da zona rural do município.
O macroplanejamento municipal também permite analisar os resultados da
gestão municipal, porque é só a partir do PPA que o cidadão pode saber o que
estava planejado para longo prazo e o que foi de fato atingido (UNDIME, 2012).
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Caso não houvesse esse planejamento ao fim do mandato, tanto faz o que o
prefeito tivesse conseguido implementar, seria divulgado como feito de sucesso.
Com o planejamento prévio, é possível saber se o governante conseguiu fazer o
que se dispôs a fazer, o que prometeu à comunidade.
Aprenderemos agora alguns conceitos ligados à hierarquia urbana e às regiões
metropolitanas.
4.3.1 Hierarquia urbana
Você sabe o que é hierarquia urbana? É a organização das cidades em redes, com
as pequenas se subordinando em alguns aspectos às médias e grandes. Apesar
de as cidades terem diferentes importâncias em determinadas regiões, as grandes
exercem influência nas que estão ao redor, em um conjunto de relações
econômicas, sociais, culturais e políticas (IPEA, 2013). 
A história do desenvolvimento das cidades e a evolução dos meios de
comunicação e transportes modificaram o processo de subordinação: ele não
ocorre mais em uma escala contínua, mas sim em rede, com habitantes de cidades
 Figura 1 - Bens
e serviços ofertados à população determinam a hierarquia urbana, mais do que os diferentes
tamanhos de cidades ou de sua população. Fonte: avian, Shutterstock, 2018.
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menores adquirindo bens e serviços diretamente de metrópoles regionais ou
nacionais.
Na escala mundial, temos as cidades globais ou megalópoles: são as que
concentram elevados quantitativos populacionais (mais de 10 milhões de
habitantes) e economia complexa, tais como Nova York, Tóquio, Paris, Londres,
Buenos Aires, Berlim, São Paulo e Rio de Janeiro.
No Brasil, as cidades foram classificadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) em cinco grandes níveis: “Metrópoles, Capitais Regionais,
Capitais Sub-Regionais, Centros de Zona e Centros Locais. Cada nível
subdividido em dois ou três subníveis” (BRASIL, IBGE, 2008, p. 11, grifos nossos).
Metrópoles: são os 12 principais centros urbanos do país, caracterizados
por seu grande porte, fortes relacionamentos entre si e extensa área de
influência direta. Possuem três subníveis:
- grande metrópole nacional: São Paulo, o maior conjunto urbano do país, com
19,5 milhões de habitantes, em 2007, e alocado no primeiro nível da gestão
territorial;
- metrópole nacional: Rio de Janeiro e Brasília, com população de 11,8 milhões e
3,2 milhões em 2007, respectivamente, também estão no primeiro nível da gestão
territorial;
- metrópole: Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba,
Goiânia e Porto Alegre, com população variando de 1,6 milhão (Manaus) a 5,1
milhões (Belo Horizonte).
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Capitais regionais: são 70 centros que têm área de influência regional,
sendo destino para um conjunto de atividades, por grande número de
municípios. Possuem três subdivisões:
- capital regional A: 11 cidades com média de 955 mil habitantes e 487
relacionamentos. Exemplos: Vitória, Cuiabá e Florianópolis;
- capital regional B: 20 cidades com média de 435 mil habitantes e 406
relacionamentos. Exemplos: Palmas, Santa Maria e Vitória da Conquista;
- capital regional C: 39 cidades com média de 250 mil habitantes e 162
relacionamentos. Exemplos: Rio Branco, Ponta Grossa e Sorocaba.
Centros sub-regionais: são 169 centros que possuem atividades de gestão
menos complexas, área de atuação mais reduzida e apenas três
relacionamentos com centros externos à sua própria rede. Subdividem-se
em:
- centro sub-regional A: 85 cidades com média de 95 mil habitantes e 112
relacionamentos. Exemplos: Botucatu, Itajaí e Barbacena;
Figura 2 - Brasília, capital do Brasil e sede do Congresso Nacional, é uma metrópole. Fonte: gary yim,
Shutterstock, 2018.
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- centro sub-regional B: 79 cidades com média de 71 mil habitantes e 71
relacionamentos. Exemplos: Vilhena, Angra dos Reis e Teresópolis.
Centros de zona: são 556 cidades de menor porte e com atuação restrita à
sua área imediata. Apresentam as seguintes subdivisões:
-  centro de zona A: são 192 cidades, com média de 45 mil habitantes e 49
relacionamentos. Exemplos: Tatuí, Santa Fé do Sul e Jundiaí. 
- centro de zona B: 364 cidades, com média de 23 mil habitantes e 16
relacionamentos. Exemplos: Ouro Fino, Ibirama e Indaial.
Centro local: as demais 4.473 cidades cujas centralidade e atuação não
extrapolam os limites do seu município, servindo apenas aos seus habitantes
– inferiores a 10 mil (com média de 8.133 habitantes). Exemplos: Jarinu,
Figura 3 - Itajaí, em Santa Catarina, é um exemplo de centro sub-regional e exerce influência
econômica nas cidades próximas. Fonte: Diego Grandi, Shutterstock, 2018.
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Saquarema e São Joaquim.
CASO
A capital federal tinha uma população de 3.039.444 de habitantes no início
da década de 1960, já em 2010 o IBGE apurou pelo Censo Demográfico que
esse número era de 2.570.160 habitantes. Brasília é a terceira maior cidade
do Brasil, atrás apenas de São Paulo e Rio de Janeiro (IBGE, 2018a). A nova
capital tinha como um de seus objetivos atrair população para o interior
do Brasil. Meio século depois, vemos que passou de cidade local à
metrópole, com influência em todo o Distrito Federal e o seu entorno, com
enorme impacto em várias cidades de Goiás e Minas Gerais – inclusive, os
habitantes desses lugares utilizam serviços de saúde, educação e
segurança da metrópole Brasília, e não de seus respectivos estados.
Em outras palavras, metrópoles são as grandes cidades, que apresentam
economia complexa e avançada, grande quantidade de habitantes eatraem
investimentos sem, no entanto, necessariamente influenciar outros países. Pela
classificação do IBGE, São Paulo e Rio de Janeiro são as maiores metrópoles
brasileiras (embora mundialmente sejam megalópoles). Outros exemplos de
metrópoles nacionais são Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba e Brasília.
Metrópoles regionais, como Goiânia, Cuiabá, Campinas e Belém, são cidades que
exercem uma polarização em nível regional, direta ou indiretamente subordinadas
às metrópoles nacionais e às cidades globais (IPEA, 2013). São centros
estratégicos, porque servem como elo de regiões ou pontos afastados em relação
aos grandes polos da economia mundial.
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Capitais regionais são cidades que polarizam uma área menor ou menos
importante em termos de população. Centros regionais são cidades polarizadas
pelas capitais regionais e que centralizam uma grande quantidade de cidades
locais. Cidades locais são pequenas cidades que exercem influência em uma área
reduzida, onde predominam padrões rurais ou semiurbanos de moradia, como
vilas (IPEA, 2013). 
4.3.2 As regiões metropolitanas
Na Constituição Federal, existe o termo “regiões metropolitanas”: com o objetivo
de viabilizar a gestão, organizar as cidades e permitir um melhor planejamento, as
regiões metropolitanas também são definidas por leis federais ou estaduais
(BRASIL, 1988, grifos nossos): 
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
Figura 4 - Exemplo de uma metrópole regional, com urbanização e desenvolvimento socioeconômico.
Fonte: pbk-pg, Shutterstock, 2018.
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§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam
vedadas por esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os
serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de
medida provisória para a sua regulamentação.
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
As regiões metropolitanas são zonas com forte urbanização das quais abrigam
diversas cidades que foram se unindo com o passar do tempo e aproximando
seus limites geográficos: é o processo denominado de conurbação. Elas exercem
influência no espaço urbano como importantes regiões econômicas e políticas do
país (IPEA, 2013). 
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Regiões metropolitanas e aglomerações urbanas são constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes. Instituídas por lei complementar estadual
(BRASIL, 1988), elas têm o objetivo de integrar a organização, o planejamento e
a execução de funções públicas de interesse comum. O IBGE disponibiliza listas
nas quais constam categorias associadas a esses recortes, tais como colares
metropolitanos, arcos metropolitanos, áreas de expansão metropolitana e
subdivisões metropolitanas. Há também as Regiões Integradas de
Desenvolvimento (RIDEs):  regiões administrativas que abrangem diferentes
Unidades da Federação e é competência da União criá-las (BRASIL, 1988).
Figura 5 - Representação da metrópole e sua influência cultural, social e econômica no mundo.
Fonte: Gigra, Shutterstock, 2018.
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As regiões metropolitanas brasileiras originais, da década de 1970, são: Belém,
Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e
São Paulo.
Atualmente, há mais de seis dezenas delas no Brasil, pois várias metrópoles
sofreram o processo de conurbação com outros municípios e passaram a exercer
mais influência no espaço urbano, sendo consideradas legalmente como regiões
metropolitanas, tais como: Brasília, Curitiba, Campinas, Manaus, Vale do Paraíba,
Goiânia, Vitória, Sorocaba, Baixada Santista, São Luís, Natal, Piracicaba e
Sorocaba – sendo que, entre as mais recentes, temos: Porto Velho, Ribeirão Preto e
Sobral.
Estão em todas as regiões geográficas do país e foram definidas por leis
federais ou estaduais, visando organizar os sistemas de gestão dos serviços
públicos de interesse de toda a população daquela região metropolitana; mas não
é uma personalidade jurídica própria e não há representantes eleitos para a
sua gestão (IPEA, 2013; IBGE, 2008).
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As regiões metropolitanas apresentam geralmente melhores infraestruturas,
serviços de saúde e educação, qualidade de vida e maiores ofertas de empregos.
No entanto, apresentam também diversos problemas, como violência urbana,
problemas de mobilidade (trânsito), poluição e alto custo de vida (IBGE, 2008;
IPEA, 2013).
Temos, nas principais metrópoles brasileiras, metade do nosso Produto
Interno Bruto (PIB) e mais de um terço de nossa população. As demandas são
realmente enormes para funções públicas de interesse comum, tais como
saneamento socioambiental, transporte, uso e ocupação do solo.
Há arranjos de gestão específicos para governança das regiões metropolitanas,
como: 
Figura 6 - Temos, no Brasil, diversos municípios que, juntos e normalmente próximos a uma
metrópole, formam as regiões metropolitanas. Fonte: IBGE, 2014.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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fundos próprios instituídos por lei para organizar as receitas para atender
às despesas com os serviços que auxiliam a população de toda a região;
conselhos deliberativos e/ou consultivos para resolver questões que
dizem respeito a todos os municípios de determinada região metropolitana;
programas instituídos no PPA para a região metropolitana em questão;
consórcios de municípios para facilitar a interlocução e a divisão de
serviços e obrigações entre todos os municípios dessa região.
No entanto, todos esses arranjos de gestão ficam fragilizados e variam bastante
conforme as prioridades elencadas e a restrição fiscal dos prefeitos e
governadores. Na maioria das vezes, os antigos arranjos de gestão não
demonstram a eficácia necessária para tratar os problemas atuais das regiões
metropolitanas. 
4.4 A situação atual da economia do
setor público
O capitalismo tem ciclos econômicos, de expansão, apogeu econômico, recessão,
depressão e recuperação. Dentro desse ciclo amplo, há ciclos curtos de
conjuntura  que são facilmente superados. Mas, no ciclo longo, é preciso
intervenção governamental para aliviar e evitar os efeitos da depressão: manter
a demanda durante a crise ou conter a demanda quando os preços disparam. A
economia do setor público busca fazer essa intervenção de maneira planejada e
premeditada, ponderando as opções existentes e suas consequências.
Atualmente, o setor público passa por grandes desafios: “A inflação fechou o ano
de 2017 em 2,95%” (BRASIL, 2018c), e "a taxa de desemprego média de 2017 ficou
em 12,7%" (IBGE, 2018b), ambas consideradas taxas relativamente baixas. Mas a
agenda política tem se sobreposto à agenda econômica, e os problemas de
corrupção causaram recessão econômica à medida que afetaram todo o setor
público e o setor privado.As pressões políticas têm sido as principais causas que
impedem a existência da economia do setor público mais dinâmica – só que
estamos, agora, em ano eleitoral e elas não diminuirão.
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Poderemos analisar, nos próximos itens, as causas da crise econômica que o Brasil
enfrenta e compreender por que a prática da corrupção na administração pública
enfraquece a economia do país.
4.4.1 Recessão econômica
As causas da crise econômica que o Brasil enfrenta estão muito mais relacionadas
à agenda política e à corrupção do que se refere à política econômica
propriamente dita. O crescimento econômico sustentável necessita de um
ambiente institucionalmente estável que sinalize para os agentes econômicos
condições favoráveis para a produção de bens e serviços. 
Inexiste estabilidade institucional no Brasil com esse nível elevado de desvios,
a alta corrupção, a elevada carga tributária e a burocracia ainda excessiva que
estamos enfrentando. Essas são verdadeiros entraves ao desenvolvimento
nacional.
A carga tributária brasileira está abaixo da média da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE): a média da carga tributária
total dos 35 países que compõem a OCDE varia em torno de 34% a 35% do PIB,
enquanto a brasileira oscila em torno de 32% a 33%. No entanto, os países com
carga tributária mais elevada são os desenvolvidos, que oferecem muito mais
serviços e de muito melhor qualidade aos seus cidadãos. Se compararmos a carga
tributária brasileira com a de outros países da América Latina e Caribe, a nossa é
de fato muito maior, pois a média da tributação nestes países fica abaixo dos 22%
de incidência sobre o PIB, 12% a menos que a brasileira, embora a nossa seja
semelhante à da Argentina – que é de aproximadamente 32% (BRASIL, 2015b).
Para além da carga tributária total, é preciso vermos sobre quem incide os
tributos: o valor mencionado é da média. Há famílias que pagam muito mais que
33% em impostos, enquanto outras pegam bem menos. No modelo tributário
brasileiro, os pobres pagam muito mais impostos do que os ricos, isto é, em suas
folhas de pagamento há um valor muito maior para pagar as taxas, porque elas
recaem, principalmente, no consumo, e não na renda.
Assim, aqueles ditos tributos fixos são sobre os produtos e serviços, os quais
são pagos no imposto pelo cidadão quando os consome e transferindo parte de
seu dinheiro para o governo. Já em outros lugares com a carga tributária mais
elevada do que no Brasil, a taxa a ser paga é, principalmente, a partir da renda
dos trabalhadores. Logo, o valor das mercadorias precisa cobrir apenas o de
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custo e a margem de lucro, pois elas possuem carga tributária muito menor do
que aqui. Isso se chama tributação regressiva, porque quanto mais pobre você
é, maior é a porcentagem de tributação (em relação à sua renda) que você
paga (DE TONI, 2009).
Vamos citar um exemplo trazido por De Toni (2009): um quilo de carne custa R$
20,00. Esse preço é composto por custo, impostos e lucro. Enzo tem um salário de
R$ 1.000,00 e o da Valentina é de R$ 10.000,00. Considerando que vão ao mesmo
supermercado e comprarão três quilos de carne cada um, o preço final é de R$
60,00: R$ 35,00 de preço de custo, R$ 5,00 de lucro e R$ 20,00 de impostos.
Sendo assim, Enzo pagou R$ 20,00 de impostos, o que representa 2% de seu
salário; já Valentina pagou os mesmos R$ 20,00 de impostos, mas isso representa
apenas 0,2% de seu salário. Assim, você percebe que Valentina, que ganha dez
vezes mais do que Enzo, paga o mesmo tanto de impostos em termos absolutos,
mas para ela esse valor é insignificante. O mesmo ocorre em compras maiores, na
despesa mensal, de bens e produtos: Enzo paga muito mais do que 30% de sua
renda em impostos, enquanto Valentina paga muito menos do que 30% de sua
renda em impostos.
Já se o imposto for sobre a renda e de maneira progressiva (quem é mais rico
contribui com mais e quem é mais pobre contribui com menos), o que ganha
menos em, por exemplo, 25% de impostos descontados diretamente de seu
salário e o que ganha mais paga 35% de impostos sobre o salário, isso gera uma
carga tributária total semelhante, mas distribuída de forma muito mais justa
pela sociedade.
A carga tributária elevada é injusta e atrapalha a competitividade e a
produtividade brasileira, causando recessão econômica.
4.4.2 Corrupção
A corrupção afeta o desempenho econômico e a estabilidade financeira, sendo
que sua prática na administração pública enfraquece a economia do país. O Banco
Mundial afirma que o controle da corrupção é necessário para coibir o uso do
poder público para ganhos particulares, incluindo propinas, concessões
privilegiadas e outras formas de corrupção, bem como do uso do Estado por elites
e interesses privados (THE WORLD BANK, 2006).
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Assim, ela corrói recursos de todas as políticas públicas, inclusive as sociais,
afetando negativamente o padrão educacional do país, as condições de saúde de
sua população e a segurança pública. 
Herbert José de Sousa (1935-1997), conhecido como Betinho, foi um sociólogo brasileiro e ativista dos
direitos humanos em prol da cidadania. Foi figura de peso nas forças que resultaram no impeachment
do Presidente da República Fernando Collor de Mello, em 1992. Participou ativamente no movimento
pela reconstrução da sociedade civil, o movimento pela ética na política e, em 1993, lançou a Ação da
Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida, com o objetivo de mobilizar todos os segmentos da
sociedade brasileira na busca de soluções para as questões da fome e da miséria, passando pelo
combate à corrupção (IPEA, 2011).
Mas como podemos combatê-la? A partir de nossas práticas cotidianas e
tolerância zero com a corrupção, seja nas pequenas (ter carteirinha de estudante
sem sê-lo só para pagar meia-entrada, assinar ponto no trabalho que não
corresponde ao tempo efetivamente trabalhado, oferecer propina ao guarda de
trânsito para não assoprar no bafômetro etc.) até as grandes quantias. Não
devemos praticá-la nem ser cúmplices de atos corruptos, sem denunciar ou
pensando que aquilo “não é comigo”, “não me atinge”. Afinal, ela atinge e causa
disfunção em toda a sociedade. Não deve ser mais tolerada nem considerada um
aspecto cultural. 
VOCÊ O CONHECE?
Síntese
Concluímos este capítulo com o conhecimento a respeito do controle dos gastos
públicos, com ênfase na política municipal, aprendendo que é possível ter vários
arranjos institucionais para gestão do governo local e analisando os principais
instrumentos existentes para o macro e para o microplanejamento municipal. 
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Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender a importância do planejamento para a condução das políticas
fiscais municipais e o arcabouço institucional que regula as políticas fiscais
municipais;
conhecer a LRF, que estabelece teto de gastos e responsabilidade dos entes
públicos;
identificar os principais pontos da LRF e analisar seus impactos na economia
do país;
analisar a hierarquia urbana, com as regiões metropolitanas e suas
institucionalizações;
refletir sobre a situação atual da economia do setor público, as causas da
recessão econômica e o impacto corrupção, que impede que tenhamos uma
economia do setor público mais dinâmica;
entender como a prática da corrupção na administração pública enfraquece
a economia do país e o que deve ser feito para combatê-la.
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