DEMOCRITO ROCHA PROTEÇÃO SOCIAL 1 ao 5

Prévia do material em texto

III
REALIZAÇÃO
DIREITOS HUMANOS, 
CIDADANIA E 
POLÍTICAS PÚBLICAS
Josbertini Virgínio Clementino 
Ana Lourdes Maia Leitão
GRATUITA
Esta publicação 
não pode ser 
comercializada
1 
Ilustração de Thalita Sophia 
Moreira da Silva com 
intervenção de Carlus Campos 
Todos os direitos desta edição reservados à:
Fundação Demócrito Rocha
Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora 
CEP: 60.055-402 - Fortaleza-Ceará 
Tel.: (85) 3255.6037 - 3255.6148
fdr.org.br | fundacao@fdr.org.br
Copyright©2021 Fundação Demócrito Rocha
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)
Presidência Luciana Dummar 
Direção Administrativo-Financeira André Avelino de Azevedo 
Gerência Geral Marcos Tardin
Gerência Editorial e de Projetos Raymundo Netto 
Análise de Projetos Aurelino Freitas, Emanuela Fernandes e Fabrícia Góis
UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)
Gerência Pedagógica Viviane Pereira
Coordenação de Cursos Marisa Ferreira
Design Educacional Joel Lima
Front-End Isabela Marques
CURSO PROTEÇÃO SOCIAL: PROGRAMA INTEGRADO DE EDUCOMUNICAÇÃO
Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar 
Coordenação Executiva Vanessa Fugi
Coordenação Adjunta Patrícia Alencar
Coordenação de Conteúdo Ana Lourdes Leitão
Equipe de apoio da coordenação Adriana Josino e Priscila Moreira
Revisão e Assessoria de Comunicação Daniela Nogueira
Projeto Gráfico, Edição de Design e Coordenação de Marketing Andrea Araujo
Design Miqueias Mesquita e Kamilla Damasceno
Arte-terapia Joana Barroso
Ilustrações Ana Luiza Travassos de Oliveira Carvalho, Anny Rammyli Nascimento da Silva, Antônia Travassos de Oliveira Carvalho, Bárbara Vazzoler Villar, 
Beatriz Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória de Almeida Matos, Francisco Mateus Braga da Silva, 
Guilherme Araújo Carvalho, João Vazzoler Villar, João Victor Batista Veloso, Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, Lucas Mesquita Mororó, 
Lucas Sobreira de Araújo, Maia Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria Júlia Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana Vazzoler Villar, 
Mateus Saldanha Félix, Maurício Rafael Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia Moreira da Silva, Yasmin Microni Santos, 
Yasmin Monteiro Gomes Bezerra, com intervenção de Carlus Campos
Direção de Projetos Alexandre Medina
Estratégia e Relacionamento Adryana Joca 
Gerência Executiva de Projetos Lela Pinheiro
Análise de Projetos Daniele Andrade
Análise de Marketing Digital Fábio Junior Braga
Este curso é parte integrante do Curso de Capacitação sob o tema PROTEÇÃO SOCIAL na modalidade 
de Educação a Distância (EaD), em decorrência do Contrato celebrado entre a Fundação Demócrito Rocha 
e a Secretaria da Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS , sob o nº 143/20.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD 
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
P967 Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação / vários autores; organizado por Ana 
Lourdes Maia Leitão; vários ilustradores. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2021.
192 p. : il.; 26cm x 30cm. – (Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação ; 12v.)
Inclui bibliografia e apêndice/anexo.
ISBN: 978-65-86094-76-3 (Coleção)
ISBN: 978-65-86094-79-4 (Fascículo 1)
1. Direitos Humanos. 2. Políticas Públicas. 3. Assistência Social. 4. Drogas. 5. Igualdade Racial. 
6. Segurança Alimentar e Nutricional. 7. Proteção à Vida. 8. Direito das Mulheres. 9. População 
LGBTQIA+. 10. Pessoas com deficiência. I. Leitão, Ana Lourdes Maia. II. Título. III. Série.
 2021-1549 CDD 341.4
 CDU 341.4 
Índice para catálogo sistemático:
Direitos Humanos 341.4
Direitos Humanos 341.4
SECRETARIA DE PROTEÇÃO SOCIAL, JUSTIÇA, CIDADANIA, MULHERES E DIREITOS HUMANOS (SPS) 
Secretária de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS Socorro França
Coordenação Técnica PROARES III SPS Maria de Fátima Lourenço Magalhães
Gerência Técnica do PROARES III Anete Morel Gonzaga
Gerência de Fortalecimento Institucional do PROARES III Selma Maria Salvino Lôbo
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
2 DIREITOS HUMANOS
3 CIDADANIA
4 POLÍTICAS PÚBLICAS
REFERÊNCIAS
4
4
9
12
15
Ilustração de João 
Vazzoler Villar com 
intervenção de 
Carlus Campos
1 
2 
4 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
INTRODUÇÃO
Os direitos humanos equivalem aos direitos naturais ga-rantidos a todo e qualquer indivíduo, que independe da sua classe social, etnia, gênero, nacionalidade ou po-sicionamento político, e têm um caráter universal cujo 
ponto de partida é a dignidade da pessoa humana. 
Cidadania é um conceito que se refere à situação de uma 
pessoa que pertence a comunidade de um país, apta a exercer 
a qualidade de ser cidadão. O vínculo com determinado país 
gera direitos e deveres civis, políticos e sociais assegurados pe-
las leis. Política pública é a soma das escolhas governamentais 
traduzidas em ações e deliberações do governo orientadas para 
solução de problemas que ocorrem na sociedade.
O objetivo deste fascículo é compreender essas três temá-
ticas de grande importância para que as pessoas possam de-
sempenhar o seu papel como cidadãos, buscando o exercício 
pleno da cidadania, conhecer seus direitos e deveres, inclusive 
o conjunto de direitos naturais que visam assegurar a dignidade 
da pessoa humana, acompanhar e reivindicar a criação de polí-
ticas públicas assim como usufruir das já existentes.
Ao longo deste fascículo, esses três conceitos serão expli-
cados de forma detalhada para que cada um que faça a leitura 
possa assimilar as diversas compreensões e tenham elementos 
para uma atuação efetiva na construção da sociedade.
DIREITOS 
HUMANOS
2.1 FUNDAMENTOS E 
DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO 
DOS DIREITOS HUMANOS
Dentre os diferentes significados, o da pa-
lavra direito está ligado à teoria do Estado 
ou da política, que é o direito como orde-
namento normativo, considerando que o 
nosso objeto de estudo está relacionado a 
uma ação pública governamental. Diante 
disso, direito é considerado:
 É o conjunto de normas de conduta e de 
organização, apresentando por conteúdo a 
regulamentação das relações fundamentais 
para a convivência e sobrevivência do grupo 
social. Tais como as relações: familiares, eco-
nômicas, relações políticas, e ainda a regula-
mentação dos modos e das formas através 
das quais o grupo social reage a violação das 
normas de primeiro grau ou a institucionali-
zação da sanção. (BOBBIO, 1999, p.349).
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 5
O surgimento dos direitos humanos 
tem relação com o conceito de direito. 
Historicamente, aparecem como um ex-
perimento dos homens para regulamen-
tar os conflitos de interesses e disciplinar 
as relações entre eles. Foram pactuados 
e evoluíram diante da necessidade da 
sociedade de proporcionar direitos e de-
veres para todos os homens igualmente, 
isto é, o que se chama equilíbrio da or-
dem social (PIOVESAN, 2010).
Os grandes acontecimentos de con-
flitos, de guerras e de revoluções, como 
também das grandes invenções cientí-
ficas e tecnológicas têm, em geral, uma 
ligação muito próxima, destacando a 
afirmação ou a ampliação dos direitos do 
homem. Exemplo disso, em 1948, após a 
2ª Guerra Mundial, foi criada a Declara-
ção dos Direitos do Homem e do Cidadão, 
proclamada em 1789, na Revolução Fran-
cesa, inspirada nos ideais da liberdade, 
igualdade e fraternidade, a Declaração 
de Direitos da Revolução Americana e a 
Declaração Universal dos Direitos Huma-
nos (PIOVESAN, 2010).
A Declaração Universal dos Direitos 
Humanos, formada por 30 artigos que tra-
tam dos direitos inalienáveis que devem 
garantir a liberdade, dignidade humana, 
igualdade,justiça e a paz mundial, foi 
adotada pelas Nações Unidas em 10 de 
dezembro de 1948 e traduzida em mais 
de 500 idiomas. Além disso, inspirou as 
constituições de muitos estados e demo-
cracias recentes, inclusive o Brasil, que 
foi um dos países signatários. Hoje essa 
declaração é assinada pelos 192 países 
que compõem as Nações Unidas (LEÃO; 
NEVES; COUTINHO; NETO, 2019).
Nesse entendimento, direitos humanos 
são aqueles que decorrem do reconheci-
mento da dignidade intrínseca do homem 
com que lida e proporciona direitos co-
muns a todo ser humano. Sabe-se que são 
universais, naturais ou acima e antes da 
lei, históricos e interdependentes, ou seja, 
independem do reconhecimento formal 
dos poderes políticos, embora devam ser 
garantidos por esses poderes. A igualdade 
aqui defendida não tem relação com:
 As condições físicas, intelectuais ou psico-
lógicas, pois cada pessoa tem sua individu-
alidade, sua personalidade, sua cultura, sua 
religiosidade, e tem de ser respeitada. As 
pessoas são diferentes em sua subjetividade, 
porém mostram-se iguais enquanto seres hu-
manos, com as mesmas necessidades e facul-
dades essenciais. Portanto, tem os mesmos 
direitos. (DALLARI, 1998, p.14).
Os direitos humanos equivalem aos 
direitos naturais garantidos a todo e 
qualquer indivíduo, independentemente 
de sua classe social, etnia, gênero, nacio-
nalidade ou posicionamento político, e 
têm um caráter universal cujo ponto de 
partida é a dignidade da pessoa humana.
Ilustração de Ana 
Luiza Travassos de 
Oliveira Carvalho 
com intervenção de 
Carlus Campos
6 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
2.2 AS DIVERSAS GERAÇÕES 
DOS DIREITOS HUMANOS
Os direitos humanos são garantias que 
permutam ao longo do tempo e vão se 
adaptando às necessidades específicas 
de cada momento e se ressignificando no 
âmbito dos dados contextos históricos. 
FO
N
TE
: E
la
bo
ra
do
 p
el
os
 a
ut
or
es
 a
 p
ar
tir
 d
e 
W
ol
km
er
 (2
01
3)
. AS GERAÇÕES DOS DIREITOS HUMANOS
1ª GERAÇÃO
(LIBERDADE)
São os direitos civis e políticos. Trata-se dos direitos individuais 
vinculados à liberdade, à igualdade, à propriedade, à segurança 
e à resistência às diversas formas de opressão. Direitos 
inerentes à individualidade, tidos como atributos naturais, 
inalienáveis e imprescritíveis, que, por serem de defesa e 
serem estabelecidos contra o Estado, têm especificidade de 
direitos “negativos” (WOLKMER, 2013, p. 127).
2ª GERAÇÃO
(IGUALDADE)
Os direitos humanos de segunda dimensão relacionam-se 
às transformações do papel do Estado, que, a partir daí, 
passar a agir mais ativamente, não sendo somente fiscal 
das regras jurídicas. 
Os direitos sociais são também titularizados pelo indivíduo 
e oponíveis ao Estado. São reconhecidos o direito a saúde, 
educação, previdência social, habitação, entre outros, que 
demandam prestações positivas do Estado para seu atendimento 
e são denominados direitos de igualdade por garantirem, 
justamente às camadas mais miseráveis da sociedade, a 
concretização das liberdades abstratas reconhecidas nas 
primeiras declarações de direitos (WOLKMER, 2013, p. 128).
3ª GERAÇÃO
(FRATERDADE)
São os direitos meta individuais, direitos coletivos 
e difusos, direitos de solidariedade. A nota 
caracterizadora desses “novos” direitos é a de que seu 
titular não é mais o homem individual (tampouco 
regulam as relações entre os indivíduos e o Estado), mas 
agora dizem respeito à proteção de categorias ou grupos de 
pessoas (família, povo, nação), não se enquadrando nem 
no público nem privado (WOLKMER, 2013, p. 128).
Há uma classificação criada em 1979 
pelo jurista tcheco-francês Karel Vasak, 
denominada de “gerações de direitos”, 
baseada nos princípios da Revolução 
Francesa: liberdade, igualdade e fra-
ternidade (VASAK, 1983). Didaticamen-
te, os direitos humanos estão distribuí-
dos em três dimensões ou gerações. 
Ao buscar-se o conceito de direitos 
humanos, pode-se afirmar, sem gran-
des dificuldades, que são os direitos 
próprios de todos os homens enquanto 
homens. Para Comparato (2010), três as-
pectos devem ser levados em considera-
ção no tocante à sua definição: primei-
ramente, são direitos naturais, visto que 
existem antes de qualquer lei; segundo, 
são direitos históricos, uma vez que evo-
luem em conformidade com novas ne-
cessidades sociais bem como pressões 
populares; e por último, são direitos 
universais, dado que são amplos, exten-
sivos e atingem a todos, independente-
mente de fronteiras. 
Complementando tal conceito, San-
tos (2004) afirma que a expressão “di-
reitos humanos” pode ser atribuída aos 
valores ou direitos inatos e intrínsecos 
à pessoa humana, somente por ela ter 
nascido. São direitos que fornecem uma 
natureza essencial da pessoa humana, 
ou melhor, que não suscetíveis de volati-
lidade dependendo da época. Logo, são 
direitos inalteráveis, intransferíveis e im-
prescritíveis que se agregam à natureza 
da pessoa humana simplesmente pelo 
fato de ela existir no mundo do direito.
Ilustração de João Vazzoler Villar 
com intervenção de Carlus Campos
FONTE: Elaborado pelos autores a partir da Constituição Federal de 1988.
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 7
Intrínsecos a todos os seres humanos, 
os direitos humanos independem de raça, 
etnia, nacionalidade, religião, sexo ou qual-
quer outra condição em que o indivíduo se 
encontra. Os direitos humanos passam a 
figurar como direitos fundamentais a partir 
do momento que integram as legislações 
internacionais, caso da ONU e nacionais, 
por exemplo a Constituição Brasileira.
No Brasil, a Constituição de 1988, co-
nhecida como Constituição Cidadã, é con-
siderada um grande avanço como marco 
dos direitos humanos, pois buscou garantir 
direitos civis, culturais, sociais, econômicos 
e políticos por meio da instituição de um 
estado democrático de direito, capaz de 
assegurar o exercício dos direitos coletivos 
e individuais numa sociedade sem precon-
ceitos, plural e fraterna (BRASIL, 1988).
Preceituam-se, na Constituição Fede-
ral, inúmeros deveres do Estado brasileiro, 
quer em termos de garantia que ele é obri-
gado a prestar, em razão do direito/obriga-
ção que esta resguarda, quer em termos 
de prestação que se lhe impõe satisfazer. 
O que se designa competência, na realida-
de, é um complexo de deveres que se con-
fere ao Estado como principal responsável 
pela execução de políticas públicas.
ART. 23 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios:
 I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições 
democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das 
pessoas portadoras de deficiência;
[...]
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
[...]
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das 
condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, 
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos
DEVERES DO ESTADO
à segurança (art. 144: “A segurança pública, dever do Estado...”);
à saúde (art. 196: “A saúde é direito de todos e dever do Estado...”);
à educação (art. 205: “A educação, direito de todos e dever do Estado...”);
aos direitos culturais: (art. 215: “O Estado garantirá a todos o pleno exercício 
dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e 
incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais...”);
ao desporto (art. 217:“ É dever do Estado fomentar práticas desportivas 
formais e não formais, como direito de cada um,...”);
ao meio ambiente (art. 225:“ Todos têm direito ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia 
qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de 
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações...”)
Ainda, no tocanteaos serviços públicos básicos, 
destaca-se como dever do Estado garantir: 
FONTE: Elaborado pelos autores a partir da Constituição Federal de 1988.
8 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Ilustração de Beatriz 
Vazzoler Villar com 
intervenção de 
Carlus Campos
Logo, os direitos conferidos na Cons-
tituição ao cidadão, quão grandemente 
à coletividade, pleiteiam a imposição de 
deveres ao Estado para efetivá-los. Nes-
te ponto, defronta-se a relação cidadão e 
sociedade frente ao poder do Estado. Aos 
primeiros (cidadão/sociedade), os direi-
tos; ao último (Estado), os deveres.
Na Constituição Federal de 1988, os 
direitos fundamentais se explicitam de 
duas formas, os direitos expressamente 
positivados e os direitos implicitamen-
te positivados. Os direitos fundamentais 
explícitos estão prescritos em diversas 
seções da Constituição Federal de 1988, 
no Título II - Dos Direitos e Garantias Fun-
damentais, exatamente nos artigos 5º ao 
17, da Carta Magna, no Capítulo I, preci-
samente na seção referente - Dos direitos 
e deveres individuais e coletivos; já no 
Capítulo II, encontra-se na parte - Dos di-
reitos sociais; no Capítulo III, na seção Da 
nacionalidade; no Capítulo IV consta na 
parte - Dos direitos políticos e, por último 
no Capítulo V situa-se - Dos partidos po-
líticos. Isso posto, são direitos protetivos 
frente a atuação estatal (BRASIL, 1988).
Os direitos fundamentais não estão 
restritos somente no Título II da nossa 
Carta Magna, mas também em seu artigo 
5º, parágrafo 2º. Os direitos e as garantias 
expressos nesta Constituição não excluem 
outros decorrentes do regime e dos prin-
cípios por ela adotados ou dos tratados 
internacionais de que a República Federa-
tiva do Brasil seja parte (BRASIL, 1988). 
Logo, Moraes (2011) afirma que os di-
reitos e as garantias fundamentais estão 
previstos em todo o contexto da Consti-
tuição, e a previsão desses direitos po-
dem ter sede nos Tratados Internacionais 
de Direitos Humanos.
Ilustração de Bárbara Vazzoler Villar 
com intervenção de Carlus Campos
3
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 9
CIDADANIA
3.1 CONCEITO E DEFINIÇÕES
A expressão “cidadania” vem do latim e refere-se ao indivíduo que ha-
bita a cidade (civitas), induz diretamente à ideia de cidade, um núcleo 
urbano, ou seja, comunidade politicamente organizada. Então, etimo-
logicamente pode-se dizer que cidadão é aquele que habita a cidade. 
Na Grécia, de acordo com Aristóteles, cidadão significava que não é 
cidadão porque vive na cidade, afinal, os estrangeiros e os escravos 
também ali vivem; tampouco são cidadãos aqueles que compartilham 
de um mesmo sistema legal, de levar ou ser conduzido diante do tribu-
nal, pois residentes estrangeiros não possuem completamente esses 
direitos, sendo obrigados a apresentar um patrono, um cidadão res-
ponsável por eles; chamamos de cidadãos apenas aqueles que têm 
o poder de tomar parte na administração deliberativa ou judicial da 
cidade (GORCZEVSKI; MARTIN, 2011). 
Devido às adversidades de se definir o termo cidadania, um concei-
to clássico é do sociólogo britânico Marshall (2002), que, ao estudar o 
desenvolvimento histórico da cidadania na Inglaterra, estabeleceu 
a diferença entre as três dimensões: civil, política e social, visto que a 
pessoa titular dos três elementos de direitos seria considerada cidadã. 
Por uma ordem cronológica, primeiro 
veio o surgimento dos direitos civis, depois 
os direitos políticos e, por fim, os direitos 
sociais. Durante o nascimento dos direitos 
civis, ocorreu um acréscimo gradativo de ou-
tros direitos associados a uns que já existiam 
e que faziam parte da vida de todos os adul-
tos de uma comunidade (OLIVEIRA, 2010).
A cidadania expressa um conjunto de direitos 
que dá à pessoa a possibilidade de participar 
ativamente da vida e do governo de seu povo. 
Quem não tem cidadania está marginalizado ou 
excluído da vida social e da tomada de decisões, 
ficando numa posição de inferioridade dentro do 
grupo social. (DALLARI, 1998, p.14).
“A cidadania é um status conferido àque-
les que são membros integrais de uma co-
munidade” (MARSHALL, 2002, p. 24). Logo, 
em um sistema de parâmetro de igualdade, 
todas as pessoas que possuem o status de ci-
dadania também terão um mesmo conjunto 
de direitos e obrigações. “A classe social, por 
outro lado, é um sistema de desigualdade” 
(MARSHALL, 2002, p. 24). Nesta perspectiva, a 
desigualdade presente no sistema de classes 
sociais é possível ser aceitável, contanto que 
a igualdade de cidadania se mantenha reco-
nhecida (MARSHALL, 2002).
TRÊS DIMENSÕES DO CONCEITO DE CIDADANIA
DIMENSÃO CIVIL
A dimensão civil da cidadania é formada pelos direitos essenciais à liberdade individual, liberdade 
de locomoção, liberdade de imprensa, liberdade de pensamento, liberdade religiosa, direito à 
propriedade e celebração de contratos. O autor aponta os tribunais de justiça como as entidades 
mais próximas à defesa dos direitos civis. 
DIMENSÃO POLÍTICA
Entende-se o direito de participação no exercício do poder político, tanto como um detentor de 
um mandato político quanto como um eleitor que tem o direito de escolher seu representante. As 
entidades associadas são o parlamento e os conselhos do governo local.
DIMENSÃO SOCIAL
A dimensão social diz respeito a tudo que fala sobre direitos inerentes à sociedade, tais como 
segurança, transporte e bem-estar. Essa dimensão se refere a uma pessoa levar a vida de um modo 
civilizado de acordo com padrões da sociedade.
FO
N
TE: Elaborado pelos autores a partir de M
arshall (2002)
10 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
ART.1° DA REPÚBLICA 
FEDERATIVA DO BRASIL
Art.1° A República Federativa do Brasil, formada pela 
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do 
Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático 
de direito e tem como fundamentos: 
I – a soberania; 
II – a cidadania; 
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político. 
Na busca de compreensão do termo cidadania, a Lei nº. 
9265/1996, de 12 de fevereiro de 2016, lista quais são esses 
atos e nos ajuda a compreender o que é cidadania segundo a 
legislação brasileira: 
 ARTIGO 1° DA LEI Nº. 9265/1996
Art. 1º São gratuitos os atos necessários ao exercício 
da cidadania, assim considerados:
I - Os que capacitam o cidadão ao exercício da soberania 
popular, a que se reporta o art. 14 da Constituição;
II - Aqueles referentes ao alistamento militar;
III - Os pedidos de informações ao poder público, 
em todos os seus âmbitos, objetivando a instrução 
de defesa ou a denúncia de irregularidades 
administrativas na órbita pública;
IV - As ações de impugnação de mandato eletivo por 
abuso do poder econômico, corrupção ou fraude;
V - Quaisquer requerimentos ou petições que visem as 
garantias individuais e a defesa do interesse público;
VI - O registro civil de nascimento e o assento de óbito, 
bem como a primeira certidão respectiva;
VII - O requerimento e a emissão de documento de 
identificação específico, ou segunda via, para pessoa 
com transtorno do espectro autista.
V - O pluralismo político.
Em 1988, sabe-se que ocorreu a Assembleia Constituinte que ori-
ginou a Constituição Federal do Brasil. De todas as constituições 
que o país já teve, essa foi a democrática, recebendo o nome de 
Constituição Cidadã (SILVA, 2009).
Na Constituição de 1988, a cidadania apresenta-se como 
fundamento do Estado brasileiro, também é conhecida como a 
“Constituição Cidadã”. Para compreender o conteúdo semânti-
co dessa cidadania, é importante lembrar que a cidadania tem 
um sentido dinâmico, ou melhor, em constante construção; 
além disso, que não se pode apreender o presente sem conhe-
cer o longo caminho histórico percorrido até os dias atuais, ou 
seja, é necessário olhar para o passado; e, por fim, a cidadania 
mostra-se como um horizonte de possibilidades, levando con-
sigo a força do que se querfazer dela, isto é, mostrando o olhar 
para o futuro (SILVA, 2009).
Na atual Carta Maior, o termo Cidadania figura-se já no seu 
primeiro artigo como um dos fundamentos da República Fede-
rativa Brasileira:
3.2 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL/1988: A “CONSTITUIÇÃO CIDADÔ
Ilustração de Thalita Sophia 
Moreira da Silva com 
intervenção de Carlus Campos 
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 11
3.3 O QUE É SER CIDADÃO E COMO EXERCER A CIDADANIA?
A atuação efetiva da população nos as-
suntos do Estado é requisito para a cons-
trução de Estado Democrático e Social de 
Direito retratado pela Constituição Federal 
de 1988. “A cidadania transforma o indiví-
duo em elemento integrante da sociedade 
política, credenciando o sujeito a exercer 
direitos em face do Estado. A cidadania é o 
ápice dos direitos fundamentais” (SIQUEIRA 
JUNIOR, 2006, p.2). A política pública é uma 
forma para executar a ação ativa do Estado, 
solicitada pelos direitos constitucionais.
Após compreender os conceitos, das leis 
e da etimologia da palavra, é importante 
agora salientar a importância da cidada-
nia não só como um conjunto de regra-
mentos fundamentos na legislação que 
abarcam direitos e deveres das pessoas. É 
imprescindível que cada indivíduo tenha 
consciência cívica acerca dos seus direitos 
e deveres e como devem ser exercidos.
Portanto, para exercer a cidadania em 
todas as formas na sociedade, é dever 
de todos os sujeitos em conjunto. Morais 
(2013), nesse sentido, afirma que:
Cidadania implica sentimento comunitário, 
processos de inclusão de uma população, 
um conjunto de direitos civis, políticos e 
econômicos e, significa também, inevitavel-
mente, a exclusão do outro. Todo cidadão 
é membro de uma comunidade, como quer 
que essa se organize, e esse pertencimen-
to, que é fonte de obrigações, permite-lhe 
também reivindicar direitos, buscar alterar 
as relações no interior da comunidade, ten-
tar redefinir seus princípios, sua identidade 
simbólica, redistribuir os bens comunitários. 
A essência da cidadania, se pudéssemos 
defini-la, residiria precisamente nesse cará-
ter público, impessoal, nesse meio neutro 
no qual se confrontam, nos limites de uma 
comunidade, situações sociais, aspirações, 
desejos e interesses conflitantes. Há, certa-
mente, na história, comunidades sem cida-
dania, mas só há cidadania efetiva no seio 
de uma comunidade concreta, que pode ser 
definida de diferentes maneiras, mas que é 
sempre um espaço privilegiado para a ação 
coletiva e para a construção de projetos para 
o futuro (MORAIS, 2013, p.4).
Os direitos e deveres de todos os brasi-
leiros estão escritos na Constituição Fede-
ral/88. Dessa forma, para conhecer os seus 
direitos, é importante conhecer o que diz os 
seus mais diversos artigos que a compõe.
TIPOS DE DIREITOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
DIREITOS CIVIS
Os direitos civis são referentes às garantias à liberdade 
(individuais e de expressão), à igualdade (perante a lei 
e à segurança), entre outros. Portanto, definidos no 
Artigo 5º ao longo de 77 incisos, da nossa Carta Magna. 
Conheça as principais garantias previstas na Lei Maior, 
essenciais para o exercício da cidadania Carta Magna.
DIREITOS SOCIAIS
Os direitos sociais estão descritos no Artigo 6º da Carta 
Maior e são relacionados a educação, saúde, moradia, 
previdência social, assistência aos desamparados, 
proteção à infância e aos idosos, entre outros.
DIREITOS POLÍTICOS
Os direitos políticos são referentes ao voto, ou seja, está 
ligado ao sistema político e à democracia, com o sigilo 
do voto respeitado e poder criar partidos políticos. Estes 
estão descritos nos Artigos 14 e 17 da Carta Magna.
FONTE: Elaborado pelos autores a partir da Constituição Federal 1988.
SAIBA MAIS
Conheça as principais 
garantias previstas na 
Constituição Federal, essenciais 
para o exercício da cidadania.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 
03/constituicao/constituicao.htm
4
FONTE: Elaborado pelos autores a partir de SARAVIA (2006).
12 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
POLÍTICAS 
PÚBLICAS
4.1 EM BUSCA DE UMA DEFINIÇÃO
Políticas públicas têm sido objeto de estudo 
de muitos autores, não tendo uma precisão 
conceitual tão simples, por isso tendo inúme-
ras definições.
A pesquisadora Celina Souza evidencia a 
imprecisão do conceito de “políticas públi-
cas” indicando que pode se referir a diferen-
tes objetos, a saber: um campo de atividade 
governamental, como exemplifica a políti-
ca agrícola; uma situação social desejada, 
como a política de igualdade de gênero; uma 
proposta de ação específica, como a políti-
ca de ações afirmativas, uma norma quanto 
ao tratamento de determinado problema, 
como a política de fontes de energia reno-
váveis; ou mesmo um conjunto de objetivos 
e programas que o governo possui em um 
campo de ação, como a política de direitos 
humanos (SOUZA, 2006).
Para SARAIVA (2006), as definições sobre 
“políticas públicas” parecem bem semelhan-
tes, entretanto há divergências de entendi-
mento com ênfases diferenciadas, conforme 
se observa no quadro:
Na ausência de um consenso conceitual, 
um importante elemento para compreensão 
do que vem a ser “políticas públicas” é a con-
sideração do contexto histórico em que elas 
estão inseridas. No tempo presente, vivencia-
mos a era das sociedades modernas que tem 
como característica a diferenciação social. Isso 
significa que seus membros não apenas pos-
suem atributos diferenciados (idade, sexo, reli-
CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA
ÊNFASE Conceito de política pública;
SOBRE A FINALIDADE 
DAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS E AS 
DECISÕES NELAS 
ENVOLVIDAS
Curso de ação escolhido para lidar com um 
problema ou uma questão de interesse comum; 
Conjunto de decisões inter-relacionadas referentes 
à seleção de objetivos e dos meios para atingi-los;
Conjunto de decisões adotado e posto em prática 
mediante processos selecionados que definem os 
recursos necessários, sua distribuição e gestão;
Estratégias que apontam para diversos fins, todos 
eles, de alguma forma, desejados pelos diversos 
grupos que participam do processo decisório;
NAS AÇÕES DOS 
AGENTES PÚBLICOS 
E DA SOCIEDADE QUE 
IMPACTAM NA VIDA 
DAS PESSOAS
O conjunto das atividades de um governo, 
diretamente realizadas por agentes públicos ou 
por agentes da sociedade e que influenciam a 
vida dos cidadãos;
Um curso de ação produzido por um governo 
(Executivo, Legislativo e/ou Judiciário) que satisfaz 
uma necessidade e que se expressa na forma de 
objetivos estruturados em um conjunto de diretrizes, 
de caráter imperativo, aceitos pela coletividade;
NA INTERVENÇÃO DA 
REALIDADE VISANDO 
GERAR EQUILÍBRIO
Fluxo de decisões públicas, orientado para manter 
o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios 
destinados a modificar essa realidade;
TANTO NAS AÇÕES 
QUANTO NAS 
OMISSÕES DOS 
GOVERNOS
Sistema de decisões públicas que visa a ações ou 
omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a 
manter ou modificar a realidade de um ou vários setores 
da vida social, por meio da definição de objetivos e 
estratégias de atuação e da alocação dos recursos 
necessários para atingir os objetivos estabelecidos.
O PROCESSO DE 
EFETIVAÇÃO DAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS
Observem esse trecho: 
(...) uma vez que as políticas públi-
cas são respostas, não ocorrerão a 
menos que haja uma provocação. 
Em linguagem mais especializada, 
as políticas públicas se destinam 
a solucionar problemas políticos, 
que são as demandas que logra-
ram ser incluídas na agenda gover-
namental. Enquanto essa inclusão 
não ocorre, o que se tem são ‘esta-
dos de coisas’: situações mais ou 
menos prolongadas de incômodo, 
injustiça, insatisfação ou perigo, 
que atingem grupos mais ou me-
nos amplos da sociedade sem, to-
davia, chegar a compor a agenda 
governamental ou mobilizar as au-
toridades políticas (RUA, 1998, p. 2) 
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 13
gião, estado civil, escolaridade, renda, setor 
de atuaçãoprofissional etc.), como tam-
bém possuem ideias, valores, interesses e 
aspirações diferentes e desempenham pa-
péis distintos no decorrer da sua existência. 
Isso faz com que a vida em sociedade seja 
complexa e compreenda diferentes padrões 
de interação: cooperação, competição, con-
flito (RUA; ROMANINI, 2013).
Uma boa definição é a utilizada por 
Maria das Graças Rua, que é categórica ao 
apresentar o entendimento de políticas 
públicas como “conjunto de decisões e 
ações destinadas à resolução de proble-
mas políticos”.
Historicamente, as políticas públicas no 
Brasil se caracterizavam pela aguda cen-
tralização decisória e financeira na esfe-
ra federal, cabendo apenas aos estados 
e municípios o papel de executores das 
iniciativas formuladas pelo governo fede-
ral. As políticas públicas eram marcadas 
fortemente por uma fragmentação insti-
tucional, havendo pouca ou ausência de 
coordenação das ações entre os diversos 
órgãos, além de forte caráter setorial com 
discriminação pormenorizadas das es-
truturas especializadas em cada área de 
atuação governamental: educação, saú-
de, habitação etc. Além disso, a sociedade 
civil praticamente era excluída do proces-
so de formulação de políticas, da imple-
mentação dos programas e do controle da 
ação governamental (CLEMENTINO, 2011).
Com o advento da “Constituição Cida-
dã” em 1988, que detém um caráter des-
centralizador, buscou-se delinear um novo 
federalismo entre União, Estados e muni-
cípios, afora a ampliação dos benefícios 
sociais garantidos pelo Estado visando 
criar um sistema de proteção social amplo 
destinado a redução das desigualdades 
socioeconômicas do País. Há também um 
avanço no sentido do surgimento de es-
paços institucionalizados do Estado com 
a sociedade civil e com o setor privado 
como os conselhos. Nesse modelo o Esta-
do deixa de ser o provedor direto exclusi-
vo e passa a ser coordenador e fiscalizador 
de serviços que podem ser prestados pela 
sociedade civil ou pelo mercado ou em 
parceria com esses setores. 
A descentralização, por sua vez, não 
significa apenas transferir atribuições, de 
forma a garantir eficiência, mas é vista, 
sobretudo, como redistribuição de poder, 
favorecendo a democratização das rela-
ções entre Estado e sociedade bem como 
do acesso aos serviços.
No que concerne às noções de política 
pública e política social, existe uma dife-
renciação que merece notoriedade: pode-
-se mencionar que as políticas sociais fa-
zem parte de um subconjunto pertencente 
a um conjunto maior que se denomina de 
políticas públicas, ou melhor, “toda políti-
ca social é uma política pública, mas nem 
toda a política pública é uma política so-
cial” (RODRIGUES, 2010, p. 9).
A focalização das políticas sociais, por 
outro lado, é incorporada pelo reconheci-
mento da necessidade de se estabelece-
rem prioridades de ação em contexto de 
limites de recursos e pelo entendimento 
de que é preciso atender de forma diri-
gida a alguns segmentos da população, 
que vivem situações de injustiça social.
Nesse sentido, diversas iniciativas, ações, 
planos setoriais e políticas públicas foram 
constituídas e/ou fortalecidas, tais como po-
líticas para: criança e adolescente, juventu-
de, idoso, gênero, LGBTI+, igualdade racial, 
pessoas com deficiência, dentre outros. 
4.2 AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO 
BRASIL PÓS-CONSTITUIÇÃO CIDADÃ
Ilustração de Mariana Negreiros Lobo 
com intervenção de Carlus Campos
O PROCESSO DE 
EFETIVAÇÃO DAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS
Observem esse trecho: 
(...) uma vez que as políticas públi-
cas são respostas, não ocorrerão a 
menos que haja uma provocação. 
Em linguagem mais especializada, 
as políticas públicas se destinam 
a solucionar problemas políticos, 
que são as demandas que logra-
ram ser incluídas na agenda gover-
namental. Enquanto essa inclusão 
não ocorre, o que se tem são ‘esta-
dos de coisas’: situações mais ou 
menos prolongadas de incômodo, 
injustiça, insatisfação ou perigo, 
que atingem grupos mais ou me-
nos amplos da sociedade sem, to-
davia, chegar a compor a agenda 
governamental ou mobilizar as au-
toridades políticas (RUA, 1998, p. 2) 
14 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Tudo se inicia a partir de um problema in-
dividual que poderá derivar para um pro-
blema social. Esse pode passar a ser um 
problema “público” quando ocorre a sua 
entrada na agenda pública. Dessa forma, 
não é qualquer problema social que terá sta-
tus de problema político, mesmo que afete 
muitas pessoas. O chamado problema pú-
blico é aquele presente na agenda pública 
e encampado pelas instituições na busca de 
soluções. O conceito já referido aqui por RUA 
(1998) de problema político é semelhante ao 
aqui agora utilizado de problema público.
Tudo começa com o surgimento de um 
problema, não de qualquer problema, mas 
de um considerado “público”. Esse ele-
mento é essencial porque existem proble-
mas que, embora afetem muitas pessoas 
(problema social), podem não ser consi-
derados públicos. Por exemplo, o status 
subordinado das mulheres durante muito 
tempo não foi considerado um problema 
público, assim como a violência contra a 
mulher também não era considerada um 
problema público, mas um problema que 
deveria ser resolvido na esfera privada e no 
qual o Estado não deveria intervir. O que 
atualmente é considerado problema pú-
blico provavelmente antes não era e possi-
velmente depois não será, pois a formação 
da agenda pública é mutante. Quando um 
problema tem o status de público? Quan-
do é recuperado por alguma das múltiplas 
instituições que integram o governo (VÁZ-
QUEZ; DELAPLACE, 2011, p. 36).
O Ciclo das Políticas Públicas é 
segmentado, por esse entendimento, em 
sete fases distintas: entrada do problema 
na agenda pública, estruturação do pro-
blema, conjunto das soluções possíveis, 
análise dos pontos positivos e negativos 
das soluções, tomada de decisão, imple-
mentação e avaliação.
Percebe-se que as etapas são com-
preendidas como uma unidade contra-
ditória, visto que o ponto de partida não 
está claramente definido. As atividades 
de etapas distintas podem ocorrer si-
multaneamente ou podem apresentar-
-se parcialmente superpostas (RUA, 
2014). O ciclo de políticas é uma abor-
dagem para o estudo das políticas públi-
cas, identificando, assim, fases sequen-
ciais e interativas-iterativas no processo 
de produção. Confira melhor essas fases 
no quadro ao lado (p.15).
Souza (2006) afirma que uma política 
pública pode tanto ser parte de uma políti-
ca de Estado quanto ser uma política de go-
verno. Nesta perspectiva, é de suma impor-
tante entender essa diferença: uma política 
de Estado é toda política que, independen-
temente do governo e do governante, deve 
ser efetivada porque é resguarda pela carta 
constitucional. Em relação à política de go-
verno, pode advir da alternância de poder. 
Consequentemente, cada governo tem 
seus projetos, que, por sua vez, se transfor-
mam em políticas públicas.
4.3 CICLO DE VIDA DE UMA POLÍTICA PÚBLICA
DEFINIÇÃO 
DO PROBLEMA
FORMAÇÃO 
DE AGENDA
FORMAÇÃO DE 
ALTERNATIVAS
TOMADA DE 
DECISÃO: ADOÇÃO 
DA POLÍTICA
IMPLEMENTAÇÃO
AVALIAÇÃO
AJUSTE
MONITORAMENTO
ANÁLISE DO 
PROBLEMA
FIGURA 1: CICLO DE VIDA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
FONTE: Elaborado pelos autores a partir de Rua (2014, p.33)
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 15
QUADRO 10: FASES SEQUENCIAIS E INTERATIVAS-ITERATIVAS NO PROCESSO DE PRODUÇÃO
FORMAÇÃO 
 DA AGENDA
Formação da agenda ocorre quando uma situação qualquer é reconhecida como um problema político e a sua 
discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades dentro e fora do governo (RUA, 2014, p.34).
FORMAÇÃO DAS 
ALTERNATIVAS 
E TOMADA DE 
DECISÃO
Formação das alternativas e tomada de decisão: ocorre quando, após a inclusão do problema na agenda 
e alguma análise deste, os atores começam a apresentar propostas para sua resolução. Essas propostas 
expressam interesses diversos, os quais devem ser combinados, de tal maneira quese chegue a uma solução 
aceitável para o maior número de partes envolvidas (RUA, 2014, p.34).
TOMADA DE 
DECISÃO
 A tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a uma política pública foram tomadas, mas, 
sim, que foi possível chegar a uma decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada. Quando a política 
é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões 
sobre diversos aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são demasiado complexas 
ou a decisão requer grande profundidade de conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de 
aspectos, já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da implementação (RUA, 2014, p.34-35).
IMPLEMENTAÇÃO
A implementação consiste em um conjunto de decisões a respeito da operação das rotinas executivas das 
diversas organizações envolvidas em uma política, de tal maneira que as decisões inicialmente tomadas 
deixam de ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade. Normalmente, a implementação se 
faz acompanhar do monitoramento: um conjunto de procedimentos de apreciação dos processos adotados, 
dos resultados preliminares e intermediários obtidos e do comportamento do ambiente da política. O 
monitoramento é um instrumento de gestão das políticas públicas e o seu objetivo é facilitar a consecução 
dos objetivos pretendidos com a política (RUA, 2014, p.35).
AVALIAÇÃO
A avaliação é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que 
expressam valores. Juntamente com o monitoramento, destina-se a subsidiar as decisões dos gestores da política 
quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam obtidos (RUA, 2014, p.35).
FONTE: Elaborado pelos autores a partir de Rua (2014, p.34-35)
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 11. ed. Rio 
de Janeiro: Campus, 1992, p. 5.
CLEMENTINO, Josbertini Virgínio. As políticas 
de juventude na agenda pública brasileira: 
desafios e perspectivas. Fortaleza: EdMeta, 2011.
COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação 
histórica dos Direitos Humanos. 7. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2010.
MARSHALL, Thomas H. (2002). Cidadania e 
classe social. Volume I. Brasília: Senado Federal, 
Centro de Estudos Estratégicos, Ministério da 
Ciência e Tecnologia.
MORAES, Alexandre de. Direitos humanos 
fundamentais. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
RUA, Maria das Graças; ROMANINI, Roberta. Para 
aprender políticas públicas. Volume I – 
Conceitos e teorias. Brasília: Instituto de Gestão, 
Economia e Políticas Públicas, 2013.
SARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política 
pública. In SARAVIA & FERRAREZI, Políticas 
Públicas, Enap, 2006.
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da 
literatura. Sociologias. Porto Alegre. v.8, n.16, 
p.20-45, jul./dez., 2006.
VASAK, Karel. As Dimensões 
Internacionais dos Direitos do Homem. 
Lisboa: Editora Portuguesa de Livros 
Técnicos e Científicos, Unesco, 1983.
WOLKMER, Antonio Carlos. Introdução 
aos fundamentos de uma teoria geral dos 
“novos” direitos. Revista Jurídica, v. 2, n. 
31, p. 121-148, 2013.
Referências
III
REALIZAÇÃOAPOIO
Autores
JOSBERTINI VIRGÍNIO CLEMENTINO 
Graduado em Administração Pública e de Empresas, mestre em Planejamento e Políticas 
Públicas pela Universidade Estadual do Ceará (Uece) e doutorando em Ciência Política pelo 
ISCSP/Universidade de Lisboa. Foi secretário do Trabalho e Desenvolvimento Social do Estado 
do Ceará, diretor do Departamento de Políticas de Trabalho e Emprego para a Juventude do 
Ministério do Trabalho e Emprego em Brasília e chefe de Gabinete da Liderança do PDT da 
Câmara dos Deputados em Brasília. Atuou como secretário de Juventude do Município de 
Maracanaú e consultor do Banco Mundial. Presidiu o Fórum Nacional dos Secretários Estaduais 
da Assistência Social (Fonseas) e o Conselho Estadual do Trabalho do Ceará. É fundador e atuou 
na direção das OSCs Universidade da Juventude e Comunidade Empreendedores de Sonhos.
ANA LOURDES MAIA LEITÃO
Graduada em Pedagogia em Regime Especial pela Universidade Estadual Vale do Acaraú (UVA), 
em Serviço Social pela Universidade Estadual do Ceará (Uece) e em Direito pela Universidade de 
Fortaleza (Unifor). Tem especialização em Educação para Recuperação de Dependentes Químicos 
(Uece), em Direito Tributário, Trabalhista e Previdenciário pela (UniAteneu) e mestrado profissional 
em Planejamento e Políticas Públicas (Uece). Atualmente cursa Gestão Pública. É professora dos 
cursos graduação e pós-graduação em Administração, Ciências Contábeis, Direito, Gestão de 
Recursos Humanos e Serviço Social, e coordenadora de Estágio em Serviço Social (UniAteneu). É 
advogada. Discute os seguintes temas: Assistência Social, Cidadania, Políticas Públicas, Direitos da 
Criança e do Adolescente; Direito Trabalhista e Previdenciário e Seguridade Social. 
Ilustrações
Desenhos originais das crianças Ana Luiza Travassos de Oliveira Carvalho, Anny Rammyli 
Nascimento da Silva, Antônia Travassos de Oliveira Carvalho, Bárbara Vazzoler Villar, Beatriz 
Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória de Almeida 
Matos, Francisco Mateus Braga da Silva, Guilherme Araújo Carvalho, João Vazzoler Villar, João 
Victor Batista Veloso, Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, Lucas Mesquita 
Mororó, Lucas Sobreira de Araújo, Maia Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria 
Júlia Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana Vazzoler Villar, Mateus Saldanha Félix, 
Maurício Rafael Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia Moreira da Silva, Yasmin 
Microni Santos, Yasmin Monteiro Gomes Bezerra, que participaram da Oficina de Ilustração com 
Joana Brasileiro Barroso, com intervenção artística de Carlus Campos. 
ENFRENTAMENTO 
DAS SITUAÇÕES DE 
VULNERABILIDADE E 
RISCOS SOCIAIS
Maria do Socorro 
Ferreira Osterne
2
III
REALIZAÇÃOAPOIO
GRATUITA
Esta publicação 
não pode ser 
comercializada
Ilustração de Bárbara 
Vazzoler Villar 
com intervenção de 
Carlus Campos
Ilustração de Mariana 
Vazzoler Villar 
com intervenção de 
Carlus Campos
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
2 A QUESTÃO SOCIAL NO CENÁRIO 
BRASILEIRO CONTEMPORÂNEO 
3 DIREITOS SOCIAIS: A RECUSA 
DAS EXPLICAÇÕES SIMPLIFICADORAS
4 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NO CAMPO DA PROTEÇÃO 
 SOCIAL NÃO CONTRIBUTIVA
REFERÊNCIAS
20
21
25
26
31Todos os direitos desta edição reservados à:
Fundação Demócrito Rocha
Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora 
CEP: 60.055-402 - Fortaleza-Ceará 
Tel.: (85) 3255.6037 - 3255.6148
fdr.org.br | fundacao@fdr.org.br
Copyright©2021 Fundação Demócrito Rocha
FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)
Presidência Luciana Dummar
Direção Administrativo-Financeira André Avelino de Azevedo
Gerência Geral Marcos Tardin
Gerência Editorial e de Projetos Raymundo Netto
Análise de Projetos Aurelino Freitas, Emanuela Fernandes e Fabrícia Góis
SECRETARIA DE PROTEÇÃO SOCIAL, JUSTIÇA, CIDADANIA, MULHERES E DIREITOS HUMANOS (SPS)
Secretária de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS Socorro França
Coordenação Técnica PROARES III SPS Maria de Fátima Lourenço Magalhães
Gerência Técnica do PROARES III Anete Morel Gonzaga
Gerência de Fortalecimento Institucional do PROARES III Selma Maria Salvino Lôbo
UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)
Gerência Pedagógica Viviane Pereira
Coordenação de Cursos Marisa Ferreira
Design Educacional Joel Lima
Front-End Isabela Marques
CURSO PROTEÇÃO SOCIAL: PROGRAMA INTEGRADO DE EDUCOMUNICAÇÃO
Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar
Coordenação de Conteúdo Ana Lourdes Leitão
Revisão Daniela Nogueira
Projeto Gráfico, Edição de Design e Coordenação de Marketing Andrea Araujo
Design Mariana Araujo, Miqueias Mesquita e Kamilla Damasceno
Arte-terapia Joana Barroso
Ilustrações Ana Luiza Travassos de Oliveira Carvalho, Anny Rammyli Nascimento da Silva, Antônia Travassos de Oliveira 
Carvalho, Bárbara VazzolerVillar, Beatriz Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória 
de Almeida Matos, Francisco Mateus Braga da Silva, Guilherme Araújo Carvalho, João Vazzoler Villar, João Victor Batista 
Veloso, Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, Lucas Mesquita Mororó, Lucas Sobreira de Araújo, Maia 
Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria Júlia Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana 
Vazzoler Villar, Mateus Saldanha Félix, Maurício Rafael Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia Moreira 
da Silva, Yasmin Microni Santos, Yasmin Monteiro Gomes Bezerra, com intervenção de Carlus Campos
Análise de Marketing Digital Fábio Júnior Braga
Este curso é parte integrante do Curso de Capacitação sob o tema PROTEÇÃO SOCIAL na modalidade 
de Educação a Distância (EaD), em decorrência do Contrato celebrado entre a Fundação Demócrito Rocha 
e a Secretaria da Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS , sob o nº 143/20.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD 
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
P967 Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação / vários autores; organizado por Ana 
Lourdes Maia Leitão; vários ilustradores. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2021.
192 p. : il.; 26cm x 30cm. – (Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação ; 12v.)
Inclui bibliografia e apêndice/anexo.
ISBN: 978-65-86094-76-3 (Coleção)
ISBN: 978-65-86094-77-0 (Fascículo 2)
1. Direitos Humanos. 2. Políticas Públicas. 3. Assistência Social. 4. Drogas. 5. Igualdade Racial. 
6. Segurança Alimentar e Nutricional. 7. Proteção à Vida. 8. Direito das Mulheres. 9. População 
LGBTQIA+. 10. Pessoas com deficiência. I. Leitão, Ana Lourdes Maia. II. Título. III. Série.
 2021-1549 CDD 341.4
 CDU 341.4 
Índice para catálogo sistemático:
Direitos Humanos 341.4
Direitos Humanos 341.4
1 
2 
20 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 21
INTRODUÇÃO
Este fascículo, cujo teor se concentra no tema “Enfrenta-mento das Situações de Vulnerabilidade e Riscos Sociais”, no campo da proteção social não contributiva, vai expres-sar, prioritariamente, um esforço de compreender os múl-
tiplos significados embutidos nesta temática.
No sentido de facilitar esta compreensão, o fascículo se estrutu-
rará em quatro tópicos. Em todos eles perpassará um fio condutor, 
cronologicamente articulado, no sentido de possibilitar entendi-
mentos sobre a materialidade dos acontecimentos no plano do 
que se estabelece como proteção social não contributiva.
O primeiro tópico trata da questão social no cenário brasi-
leiro, abordando a história desse conceito, afunilando para, 
mediante seu significado, indicar que a questão social desvela 
contradições e expõe as fragilidades do sistema de produção 
capitalista, de onde emergem a pobreza, o desemprego, a fome, 
a insalubridade habitacional, as enfermidades, o analfabetis-
mo, o desabrigo, a violência e o isolamento social. Segue dis-
correndo sobre a noção de pobreza e subalternidade e termina 
por introduzir comentários a respeito dos conceitos de exclusão 
e desigualdade, termos correlatos à ideia de pobreza. 
Por oportuno, o segundo destaca reflexões sobre o que vêm a 
ser direitos sociais mediante as manifestações das questões so-
ciais, de cuja base se originam as promessas de igualdade e justiça 
presentes no sistema de proteção social não contributiva. 
Seguindo este ordenamento lógico, o terceiro tópico põe em 
relevo a Política Nacional de Assistência Social, sua história, mode-
los, estrutura e objetivos, em sua missão de encontrar um sentido 
mais abrangente para a proteção social, concebida como produto 
de esforços simultâneos entre o Estado e a sociedade.
Tomando o reconhecimento das vulnerabilidades e riscos so-
ciais enquanto condição de um dos eixos estruturantes da gestão 
do Sistema Único de Assistência Social (Suas), o tópico quarto 
discorre sobre a essência do conceito de vulnerabilidade e risco, 
observando onde eles se interpenetram e quais as estratégias de 
enfrentamento vivenciadas pelas famílias e pelos indivíduos nos 
territórios mediante as situações de instabilidade social. Finaliza 
pondo em pauta questões relacionadas à razão de ser da interse-
torialidade como importante ferramenta de gestão no enfrenta-
mento das situações de vulnerabilidade e riscos sociais no inte-
rior da Política Nacional de Assistência Social (PNAS).
A QUESTÃO SOCIAL 
NO CENÁRIO 
BRASILEIRO 
CONTEMPORÂNEO
2.1. QUESTÃO SOCIAL
Pensar sobre a “questão social” supõe um encontro abrangente 
com significados de alta densidade explicativa. Isso acontece por 
envolver problemas da ordem da igualdade, da justiça, da liber-
dade, das diferenças e da paridade, enfim, polêmicas revestidas 
de discussões ideológicas, históricas e culturais, muitas vezes, de 
difícil compreensão.
Assim, convém começar dizendo que a “questão social” é 
impensável fora dos marcos da constituição da sociedade ca-
pitalista. Historicamente falando, não se trata de um problema 
novo, pois começou bem antes dos ímpetos concentradores do 
sistema financeiro internacional. 
Em muitos casos, a questão social é também identificada 
como exclusão social, noção sobre a qual se vai falar nos pará-
grafos posteriores. A nominação à questão social surgiu no sé-
culo XIX, a partir do aparecimento das primeiras manifestações 
de miséria e pobreza advindas da sociedade industrial. Aliás, o 
que se observa ao longo da história é que sempre existiu uma 
estreita relação entre cada um dos períodos da formação das 
sociedades capitalistas e os modelos de proteção social.
Para Castel, está-se vivendo uma nova velha questão social 
na contemporaneidade. E a maior novidade é sua relevância so-
bretudo a partir de 1990. A visibilidade da questão social, onde 
quer que ela se manifeste mundialmente, é um fato de signifi-
cativa magnitude que, segundo Santos (2012, p. 17), ninguém, 
independentemente do seu campo ideopolítico, será capaz de 
negar a existência. 
Reforçando o pensamento de que a questão social seja im-
pensável fora dos marcos de constituição do modo de produção 
capitalista, cai por terra qualquer tentativa de compreendê-la na-
turalizando suas manifestações, tentando caracterizá-la como mu-
danças ocorridas nas formas de solidariedade ou coesão social na 
busca de uma aparente positividade capitalista. 
Afirma-se, então, a existência real não da “questão social”, mas, 
sim, de suas formas de expressão. Seria, por exemplo, expressão 
da questão social: a pobreza, o desemprego, a fome, a insalubri-
dade habitacional, as enfermidades, o analfabetismo, o desabrigo, 
a violência, a insegurança e o isolamento social, dentre outras for-
mas de manifestações, como a ignorância, a resignação e o medo. 
A emergência da questão social, portanto, desvela contradi-
ções sociais e expõe as fragilidades de um sistema em sua mul-
tidimensionalidade: econômica, política e social. A contradição 
fundamental inerente ao sistema de produção capitalista, cen-
trado na exploração, na mais-valia e na repartição desigual da 
renda nacional entre as classes sociais, constitui a base do seu 
processo excludente, gerador e reprodutor da pobreza, assunto 
do próximo tópico deste fascículo. 
Ilustração de Lucas 
Sobreira de Araujo 
com intervenção 
de Carlus Campos
Ilustração de Bárbara 
Vazzoler Villar com 
intervenção de 
Carlus Campos
22 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 23
2.3. EXCLUSÃO SOCIAL 
Foi em 1980 que o termo exclusão social ganhou espaço e vi-
sibilidadeno debate político internacional. Presume-se que 
esta visibilidade tenha ocorrido em face da necessidade de 
melhores explicações sobre o crescente processo de empo-
brecimento e carência das populações.
O termo começou a agregar tendências de análises das 
mais variadas, indo desde as explicações focadas em causas 
psicológicas, condições de moradia, pobreza, inadaptação 
para o progresso, deficiência, marginalidade, até a ideia de 
novos pobres, ou seja, aqueles com participação aleatória 
na dinâmica econômica e social. O certo é que esta expres-
são ganhou notoriedade ao ponto de fazer supor que, enfim, 
havia surgido o entendimento final sobre a questão social.
Porém, mais recentemente, a expressão exclusão social 
passou a ser criticada, tanto pela sua abrangência e incapa-
cidade explicativa quanto pelo seu uso abusivo. Trata-se de 
uma noção polêmica que comportará sempre a necessidade 
de reconstruir seu processo de aparecimento, emergência e 
consolidação no plano do pensamento social. 
Por absorver os mais variados ângulos daquilo que pre-
tende explicar, exclusão social tem se tornado uma noção 
por demais abrangente e essencializada, portanto desauto-
rizada para proceder com caracterizações mais precisas na 
forma conceitual. 
2.2 POBREZA E SUBALTERNIDADE
Importa começar dizendo que a pobreza é uma categoria histórica e 
socialmente construída, jamais um fenômeno natural. Diz respeito a 
um fenômeno estrutural de natureza complexa e multidimensional 
que não pode ser interpretado como simples insuficiência de renda 
e privações de ordem material. Ela agrega a dimensão da desigual-
dade na distribuição da riqueza socialmente produzida, o não aces-
so a serviços básicos, à informação, ao trabalho, a uma renda digna 
e à participação política e social. 
Trata-se, portanto, de uma das mais 
significativas formas de manifestação 
da questão social que, em muitos casos, 
convive com a miséria. Para Silva (2010), 
os pobres são produtos das relações que 
produzem e reproduzem a desigualdade 
no plano social, político, econômico e 
cultural. Essas relações definem um lugar 
para eles na sociedade, um lugar que os 
desqualifica por suas crenças, seu modo 
de se expressar e seu comportamento 
social, percebidos como sinais de “quali-
dades negativas” e indesejáveis, haja vis-
ta sua procedência de classe e condição 
social. Trata-se, por conseguinte, de uma 
categoria política que se materializa na 
carência de direitos, de oportunidades, 
de informações, de possibilidades e es-
perança (SILVA, 2010, p. 1). 
A pobreza faz parte da experiência co-
tidiana das sociedades. Por isso, carrega 
consigo uma tendência à banalização, à 
tolerância, aos caminhos fáceis. Aceita-se 
com conformismo a profunda incompa-
tibilidade entre os ajustes estruturais 
da economia sob a égide do capital e os 
investimentos sociais que deveriam ser 
complementados pelo Estado. 
A análise do fenômeno da pobreza 
deverá sempre levar em consideração as 
diferenças econômicas, históricas e cul-
turais entre os países. Ser pobre no Brasil 
não é exatamente como ser pobre nos Es-
tados Unidos, em Portugal ou na Espanha. 
Além disso, dentro de um mesmo país, existem diferenças de ma-
nifestações regionais e entre áreas urbanas e rurais. 
No tocante à pobreza brasileira, em uma perspectiva históri-
ca, sua sociedade tem sempre apresentado divergências entre 
indicadores econômicos que manifestam altos e baixos índices 
de indicadores sociais, sempre comparáveis aos países mais po-
bres do mundo. Outro ponto de significativo destaque é que a 
pobreza brasileira raramente tem sido considerada uma priori-
dade nacional, embora indicada como impossibilitada de redu-
zir os índices de desigualdade, por meio de seus próprios recur-
sos, uma vez concentrados nas mãos das elites. Isso sem contar 
com a sua dependência do capitalismo internacional. 
No momento atual, esse quadro tem se agravado, haja vista 
a lógica do modelo socioeconômico neoliberal globalizado, as-
sentado no “mantra” do livre mercado, da livre competição e da 
redução do Estado no âmbito das políticas sociais públicas.
Nesta linha de raciocínio, as políticas públicas de cunho so-
cial, direcionadas para o enfrentamento da pobreza, não che-
gam a erradicá-la, mas apenas aliviam seus efeitos mais ne-
fastos. Como se vê, nenhuma situação de pobreza advém de 
causas naturais, portanto poderá ser enfrentada como priori-
dade através de políticas públicas ativas e capazes de produzir 
bons resultados com o mínimo de desperdício nas áreas da edu-
cação, da saúde, da moradia e, sobretudo, do acesso à renda. 
Enfim, a pobreza supõe inferioridade, dependência, subordi-
nação em face de uma constante necessidade de auxílio, ajuda, 
proteção e também dependência emocional. A pobreza supõe 
lugares negativados para seus acometidos, o lugar da subalter-
nidade. Entre estes encontram-se, principalmente, os moradores 
de rua, os presidiários, os doentes mentais e, mais fortemente, os 
sem-teto, os desempregados, os idosos asilados e os migrantes. 
Esses sujeitos, de forma acentuada, revelam as contradições 
sociais e expõem, marcantemente, as fragilidades da formação 
política da sociedade. 
Ilustração de Maurício 
Rafael Cipriano Gomes 
com intervenção de 
Carlus Campos
Ilustração de 
Bárbara Vazzoler 
Villar com 
intervenção de 
Carlus Campos
3
DIREITOS SOCIAIS: 
“A RECUSA DAS 
EXPLICAÇÕES 
SIMPLIFICADORAS”
Falar de direitos sociais neste peculiar momento de pan-demia requer constante renovação dos instrumentos de análise para dar conta dos imensos desafios postos por esta nova situação que, além de esgarçar as desi-
gualdades antes existentes, expõe novas desigualdades.
A economia neoliberal está sendo fortemente impactada 
pelo coronavírus. A sociedade e o Estado estão se tornando im-
prescindíveis para que as pessoas sobrevivam. A redistribuição 
de riquezas volta a ser prioridade na agenda dos países. Não há 
como esperar pelo funcionamento “automático infalível” dos 
mercados. Os direitos universais à renda, à saúde e à educação 
impõem-se como prioridades políticas.
Reexaminar o que são os direitos sociais, neste momento 
singular, impõe-se, portanto, como tarefa obrigatória. A possi-
bilidade de uma sociedade mais justa e mais igualitária exige 
esse reexame.
Telles (1999, p. 2) observa que, não obstante a incorporação 
desses direitos na Carta Constitucional, percebe-se uma profun-
da defasagem entre os princípios igualitários da lei e a materia-
lidade das desigualdades e exclusões na dinâmica das relações 
sociais ao longo do tempo e nos dias atuais. 
Telles (1999) afirma, também, que falar de direitos sociais 
significa falar de perdas e sensações de impotência. Sendo as-
sim, sugere deslocar a sensação de fragilidade para repensar 
sobre os direitos sociais a partir da materialidade dos reais pro-
blemas vivenciados, rumo às promessas de igualdade e justiça 
social embutidas nas cartas de intenções.
Em outras palavras, seria colocar os direitos na ótica dos su-
jeitos que vivenciam os reveses do processo de exclusão social e 
não conviver com as subalternidades próprias daqueles que são 
privados da palavra ou cuja palavra é descredenciada.
As questões sociais inerentes à exploração dos trabalhado-
res, a pobreza dos sem-teto e dos sem-terra, a desproteção das 
populações dos bairros pobres das grandes cidades, as humi-
lhações impostas aos negros discriminados, a inferiorização 
das mulheres, a matança dos índios, a desqualificação dos qui-
lombos e as violências impostas às populações empobrecidas 
são algumas das situações que precisam sair do discurso ne-
gativista para encontrar a promessa igualitária embutida na lei 
que propõe enfrentar as desigualdades, as discriminações e as 
violências cotidianas. 
Não é essa concepção desfigurada de igualdade e justiça que 
deverá constituir a figura do cidadão. A imagem da pessoa ne-
cessitada, pedinte e pobre, despojada de sua dimensão ética, 
submetida aos imperativos da sobrevivência,não condiz com a 
noção de direitos, tampouco com a noção de cidadania. 
No próximo tópico se dará destaque à Política Nacional de 
Assistência Social no campo da proteção social não contributiva. 
24 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 25
2.4. DESIGUALDADE SOCIAL
A desigualdade social é considerada um problema social decor-
rente, sobretudo, da má distribuição de renda e da precariedade 
de investimentos nas áreas relacionadas com as necessidades 
humanas básicas: alimentação nutritiva e água potável; habita-
ção digna; cuidados com a saúde; trabalho desprovido de risco; 
transporte; proteção à infância/adolescência; segurança social; 
ambiente físico saudável; acesso à escolarização/educação. 
Ela expressa a diferença de renda entre determinados grupos 
de pessoas no interior de uma mesma sociedade. Hoje seus prin-
cipais fatores relacionam-se à má distribuição de renda e admi-
nistração dos recursos; à lógica de acumulação do mercado capi-
talista (consumo e mais valia); à falta de investimento nas áreas 
sociais, culturais, da saúde e da educação; à falta de oportunida-
de de trabalho e à corrupção. Suas consequências mais imediatas 
são: a fome, a desnutrição e a mortalidade infantil; o crescimento 
progressivo das taxas de desemprego; a distância entre ricos e 
pobres; as discriminações e privilégios entre as classes; o aumen-
to dos índices de violência e criminalidade.
A busca de seu significado tem sempre como ponto de par-
tida as contradições inerentes à dimensão da sociedade capita-
lista em sua dinâmica e estrutura. 
Mais comumente ela se relaciona às manifestações de mal-
-estar na sociedade contemporânea marcadas pelo problema do 
desemprego e, consequentemente, pelo crescimento da pobreza. 
Em certas circunstâncias é adotada, pelo senso comum, para de-
signar vítimas da crise econômica e social em situações de carên-
cia pessoal, familiar e comunitária, entendidas como situações 
naturais inerentes àqueles que vivem à margem da sociedade. 
O termo exclusão social também é usado para caracterizar mino-
rias (negros, homossexuais, migrantes e deficientes físicos), além de 
pobres, desempregados, população de rua e moradores de favelas. 
Por isso, tornou-se uma expressão bastante usual entre governantes, 
políticos, jornalistas e pesquisadores. Continua sendo tema de confe-
rências, teses, livros, pesquisas e artigos, por apresentar considerável 
eficiência para designar todo tipo de situação ou condição social de 
carência, risco de discriminação, vulnerabilidade e precariedade. A ex-
pressão exclusão social, portanto, corre o risco de não caracterizar ne-
nhum fenômeno por querer dar conta de todos, explica. (ZIONI, 2006). 
No próximo tópico passar-se-á ao subitem Desigualdade Social, 
como noção correlata à ideia de pobreza e exclusão social.
Segundo relatório da OXFAM (2019), o Brasil aparece como 
um dos piores países em matéria de desigualdade de renda. 
Isso porque mais de 16 milhões de pessoas vivem abaixo da li-
nha da pobreza. Em relação à renda, o 1% mais rico recebe, em 
média, mais de 25% de toda a renda nacional.
Atualizando esta incursão na temática das desigualdades so-
ciais, importa também destacar que, no contexto de pandemia 
da covid-19, o fosso das disparidades sociais tem-se mostrado 
muito mais acentuado, tanto nacional como globalmente. 
Nesse cenário, caberá especialíssima atenção ao tema das de-
sigualdades sociais no plano da garantia dos direitos e do fortale-
cimento das políticas públicas no combate às suas manifestações.
Ilustração de 
Fernanda Vitória 
de Almeida Matos 
com intervenção 
de Carlus Campos
Ilustração de Bárbara 
Vazzoler Villar 
com intervenção de 
Carlus Campos
A POLÍTICA 
NACIONAL DA 
ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NO CAMPO 
DA PROTEÇÃO 
SOCIAL NÃO 
CONTRIBUTIVA
Antes de discorrer sobre a Política Nacional da Assis-tência Social (PNAS), caracterizada como uma efetiva política de proteção social, é necessário adentrar o en-tendimento do que venha a ser o modelo de proteção 
social brasileiro.
A Constituição Federal de 1988 é um marco histórico que am-
plia legalmente a proteção social para além da vinculação com o 
emprego formal. Neste marco, ocorre uma mudança qualitativa 
na forma de entender a proteção que vigorou no país até então. 
Na Constituição de 1988, o modelo de proteção social pas-
sou a ser compreendido como um sistema de referência voltado 
para possibilitar acesso a condições de vida alicerçadas na dig-
nidade humana, na justiça social, nos direitos e na vigilância so-
cial. Proteção Social que supõe guarda, amparo, apoio, defesa e 
socorro a quem dela necessitar. 
4
A ênfase na matricialidade sociofamiliar, o financiamento partilhado entre as esferas 
governamentais, o reconhecimento das vulnerabilidades e riscos sociais do território e o 
envolvimento da população constituem eixos fundamentais da assistência social. Sobre 
vulnerabilidade e riscos, matricialidade sociofamiliar e território, se falará no próximo 
tópico deste fascículo.
A consolidação da assistência social como política pública e direito social passou a 
exigir o enfrentamento de muitos e importantes desafios. A IV Conferência Nacional de 
Assistência Social, ocorrida em Brasília em dezembro de 2003, indicou, como principal 
deliberação, a constituição e a implementação do Sistema Único de Assistência Social 
(Suas), condição essencial da Lei Orgânica da Assistência (Loas -1993), para garantir 
efetividade à assistência social como política pública. 
A versão preliminar da PNAS foi apresentada ao Conselho Nacional de Assistên-
cia Social (CNAS) em 23 de junho de 2004, pelo Ministério de Desenvolvimento Social 
(MDS/SNAS), tendo sido amplamente discutida e divulgada em todos os estados bra-
sileiros por meio de seminários, encontros, reuniões, oficinas e palestras que garanti-
ram o caráter democrático do processo. A Resolução do CNAS N°145, de 15/10/2004, 
aprova enfim, a Política Nacional de Assistência. 
TODA ESSA EXPERIÊNCIA ACUMULADA ORIENTOU A 
PNAS (2004) A PROPOR COMO OBJETIVOS: 
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios:
a) Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção básica e ou 
especial às famílias, indivíduos e grupos que dela necessitem; 
b) Contribuir para a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, 
em áreas urbana e rural; 
c) Assegurar que as ações tenham centralidade na família e que garantam a 
convivência familiar e comunitária (BRASIL, MDS, PNAS, 2004, p.33).
Sendo assim, a Política Nacional de 
Assistência (PNAS-2004) consolida que 
a proteção prevista em seu texto deverá 
afiançar segurança de acolhida e segu-
rança de convívio relativo à vivência fa-
miliar, defendendo uma proteção mais 
vigilante e proativa. 
Por meio da Constituição Federal 
de 1988, portanto, foi consolidada uma 
atenção especial para a proteção social, 
particularmente no capítulo de Segurida-
de Social (BRASIL, 1988), no qual se as-
segura o direito à saúde, à previdência e 
à assistência social. A saúde tem caráter 
universal, a previdência é contributiva e 
obrigatória e a assistência, constituída 
por indivíduos que não podem prover 
suas necessidades. Pela primeira vez na 
história, uma Constituição brasileira ga-
rante a assistência como direito do cida-
dão e dever do Estado. 
Não resta dúvida de que o advento da 
Política Nacional de Assistência representa 
uma conquista significativa no plano das 
garantias dos direitos sociais no Brasil. Po-
rém sua aprovação não passou sem gran-
des embates entre políticos e governantes, 
sobretudo de grupos adeptos da lógica ne-
oliberal de “menos Estado e mais Mercado”, 
haja vista sua viabilidade econômica. Por 
isso, sua regulamentação só ocorreu em 
1993, quando foram impulsionadas medi-
das constrangedoras à sua efetivação (SIL-
VEIRA & OLIVEIRA, 2014, p. 295). 
26 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do NordesteCurso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 27
Ilustração de João 
Victor Batista Veloso 
com intervenção de 
Carlus Campos
Ilustração de Mariana 
Vazzoler Villar com 
intervenção de 
Carlus Campos
28 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 29
4.2. INDICADORES DE ENFRENTAMENTO 
ÀS SITUAÇÕES DE VULNERABILIDADE 
E RISCOS SOCIAIS VIVENCIADAS PELAS 
FAMÍLIAS NOS TERRITÓRIOS 
A família constitui uma instituição de forte referência, haja vista o 
aprofundamento das condições de risco e vulnerabilidade social 
nas quais se encontra submetida a maioria das famílias brasileiras. 
Sendo assim, precisa ser alvo da atuação do Estado, por meio das 
políticas sociais públicas, em especial na área da assistência social.
Essa visibilidade suscita reflexões sobre o que venha a ser a família 
contemporânea brasileira em sua multiplicidade de formas e sentidos. 
Considerada como instância básica da sociedade, dela se 
espera ser responsável, dentre outras funções, pela reprodução 
material e subjetiva de seus indivíduos, pelo cuidado com os seus 
membros e com a socialização primária de seus componentes. 
Há quem a considere ser a única instância responsável pelo bem-
-estar de seus integrantes. Convém, entretanto, adiantar que a 
família nem sempre é lugar de proteção.
A família no imaginário brasileiro é, de fato, um valor. É canal 
de iniciação e aprendizado dos afetos e das relações sociais. Em 
face desses múltiplos significados, Osterne (1991, p. 92) prefere 
compreender família como “unidade de referência”, ou seja, um 
ponto focal no qual se pode desfrutar do sentido de pertencer 
e experimentar a sensação de segurança afetiva e emocional, 
apesar de condições adversas e mesmo independente das rela-
ções de parentesco e consanguinidade. Algo que possa ser pen-
sado como o local de retorno, o destino mais certo.
Reconhecida como instância submetida, cotidianamente, às 
adversidades impostas pelo modelo econômico desigual e pre-
datório, a família passou a ser incorporada como público privi-
legiado no âmbito da Política Nacional de Assistência, que traz 
como uma de suas diretrizes a centralidade na família para a 
concepção de seus benefícios, programas e projetos. 
Enfim, a PNAS entende que as circunstâncias e os requisitos so-
ciais circundantes do indivíduo e dele em sua família são determi-
nantes para sua proteção e autonomia.
No próximo tópico serão abordadas questões relacionadas 
ao papel da intersetorialidade na operacionalização das políti-
cas públicas voltadas para o enfretamento das situações de vul-
nerabilidade e riscos sociais, no interior da PNAS.
Foi na busca de compreender as grandes transformações ocor-
ridas em algumas partes do mundo, na década de 1980, que os 
termos riscos e vulnerabilidade ganharam notoriedade no cam-
po das Ciências Sociais, principalmente através dos estudos de 
Ulrich Beck e Anthony Giddens, autores de referência nas análi-
ses sociológicas com foco nas sociedades de risco. 
Para Beck (2010), na sociedade de risco a ameaça global in-
timida a vida no planeta sob todas as formas e atinge, portanto, 
o ser humano, a fauna e a flora. Beck admite que a expansão e a 
mercantilização de risco não rompem com a lógica capitalista, 
pelo contrário, apresentam-se sob um novo estágio.
Já Anthony Giddens (1991) reconhece que o risco, na socie-
dade capitalista, tenha um alto poder lucrativo. Afirma que o 
capitalismo é imprescindível e impraticável fora do comércio e 
da transferência de riscos. Sendo assim, sugere que risco não 
seja automaticamente sinônimo de perigo nem de infortúnio 
ainda que relacionado, pois a pressuposição de perigo depende 
de avaliação prévia de danos futuros.
Como se percebe a noção de risco, tanto no ponto de vista de 
Beck como no de Giddens, é inseparável do sistema capitalista e 
crucial para o seu desenvolvimento. 
Outro pensador dedicado ao entendimento dos rumos da pro-
teção social foi Castel (2005), que se contrapôs à noção de “cultu-
ra do risco” formulada por Giddens. Para Castel os riscos não são 
democráticos e as injustiças sociais são gritantes na distribuição 
desses riscos nas sociedades de classe. Sugere, portanto, instân-
cias políticas transnacionais poderosas para impor limites às ex-
citações do lucro, além de domesticar o mercado globalizado.
É comum entre os autores, até aqui citados, dizer que os termos 
risco e vulnerabilidade são inerentes à história do próprio capita-
lismo e que, em momentos de crise, eles ganham relevância, por 
referirem-se a uma considerável parcela da população que vive do 
trabalho, pondo em discussão a natureza da questão social. 
Já Sposati, em sua tarefa de constituir uma proposta de polí-
tica pública centrada na assistência social no Brasil, em 2001 já 
usava os termos vulnerabilidade e risco, que posteriormente fo-
ram incluídos no texto da Política Nacional da Assistência Social 
(PNAS). Os termos têm os seguintes empregos e concepções: vul-
nerabilidade no sentido de identificar situações de insegurança às 
quais os cidadãos se encontram expostos na sociedade de merca-
do, ou seja, insegurança e ameaças a serem cobertas pela PNAS; 
risco não em seu sentido imediato de perigo, mas como possibili-
dade de se antepor a situações futuras de perda da qualidade de 
vida pela ausência de uma ação preventiva (SPOSATI, 2001, p. 69).
Para Sposati (2006, p. 61), a assistência social exerce o papel 
de detectora de vulnerabilidades, ou seja, a PNAS deve definir 
quais vulnerabilidades sociais devem ser cobertas, indicando 
uma certa indissociabilidade entre os termos risco e vulnera-
bilidade, uma vez que, no seu raciocínio, os riscos expõem os 
sujeitos a situações vulneráveis. 
Percebe-se, dessa forma, que os termos risco e vulnerabili-
dade ampliam o acesso à PNAS para além dos grupos indicados 
pela Loas, quais sejam: idosos, crianças e adolescentes e pesso-
as com deficiência. Diante dos debates e múltiplas concepções 
provocadas pelos sentidos de risco e vulnerabilidade, Sposati 
(2006), admite a existência de múltiplos sentidos, apontando, 
porém, sua intimidade com o sistema capitalista e que, no to-
cante ao risco, apenas um sentido estaria relacionado à assis-
tência social, qual seja: aqueles riscos que levam à apartação, 
ao isolamento, ao abandono e à exclusão, podendo estender-se 
à violência física e sexual. 
Enfim, Sposati, desta feita citada por Alvarenga, indica cinco 
fatores de risco que agravam as vulnerabilidades das famílias e 
das pessoas: separação espacial (territórios com acessos precá-
rios e infraestrutura ruim); padrão de coesão e convivência fami-
liar comunitária e social (apartação, isolamento, discriminação, 
ausência de pertencimento); contingência da natureza (enchen-
tes, deslizamentos e seca); etnias, gênero, religião, orientação 
sexual; e desigualdade econômica. (ALVARENGA, 201, p.63-64)
Como vimos, risco e vulnerabilidade não são termos sinôni-
mos, atingem os sujeitos de formas e intensidades diferentes. 
Cada sujeito ou família responde de forma diferente às situa-
ções, e nem todas essas situações são motivo da ação, tampou-
co cobertas pela assistência social, embora seja, de sua compe-
tência, capacitar os sujeitos para o enfretamento das situações 
de risco e vulnerabilidade. 
4.3. A INTERSETORIALIDADE 
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO 
ENFRENTAMENTO DAS SITUAÇÕES DE 
VULNERABILIDADE E RISCOS SOCIAIS
A abordagem intersetorial no âmbito da gestão pública signi-
fica mudança de paradigma no modelo de administração pú-
blica tradicional, antes baseada no modelo burocrático. Para 
Inojosa (2002), a ideia de intersetorialidade supõe um projeto 
político diferente para as políticas públicas, ou seja, um projeto 
que ponha efetivamente o cidadão no centro das decisões. 
A intersetorialidade supõe também o cumprimento de deci-
sões coletivas de planejamento e avaliação, além de uma atua-
ção governamental em rede de compromissos. No detalhamen-