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POLÍTICAS PÚBLICAS E ATER PARA A AGRICULTURA FAMILIAR Tamires Clei Nunes¹ 1. Introdução Neste ensaio faz-se uma breve revisão da trajetória dos serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), trazendo também pontos relevantes sobre as políticas públicas de desenvolvimento rural no Brasil, evidenciando os dilemas entre as políticas de natureza produtiva e os programas de naturezas assistenciais para a agricultura familiar. Por volta dos anos 1960 e 1970, inicia-se uma discussão do modelo dominante de inovação e difusão tecnológica no âmbito da agricultura brasileira. Posteriormente a partir da metade dos anos de 1990, num ambiente de políticas neoliberais, destaca-se o processo de extinção da Empresa Brasileira de Extensão Rural (EMBRATER) da qual atingiu diretamente a agricultura familiar, colocando-a numa posição secundária nas discussões das politicas de extensão rural. Com a extinção desta Empresa o Estado brasileiro iniciou a elaboração de um conjunto de políticas públicas direcionadas à agricultura familiar, das quais cada estado da federação assume a responsabilidade dos serviços de ATER (SILVA, 2017, p. 3). Segundo Cazella et al. (2016, p. 50), “a partir de mobilização de organizações sociais rurais e a concentração de estudos técnicos e científicos demonstraram a importância sócio econômica do seguimento social voltado para a agricultura familiar”. Para viabilizar as políticas específicas para a agricultura familiar, foi necessário o aparato do Estado para as unidades agrícolas familiares, isso se deu diante das pressões sociais que ambicionavam a reforma agrária. Isso explica o fato do Brasil ter sido um caso raro a apresentar dois ministérios dedicados à gestão de políticas públicas de desenvolvimento rural e agrícola. Dos quais eram o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), que se ocupava do mercado de commodities e às agroindústrias de grande porte e o outro, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), criado em 1999, no governo FHC, para mediar as politicas fundiárias e amparar a agricultura familiar. É importante ressaltar que a categoria de análise foi reconhecida legalmente com a Lei de Agricultura Familiar nº 11.326 de julho de 2006 (BRASIL, 2006) e posteriormente inserida na agenda politica. Nesse período já havia políticas públicas especificas de diversas naturezas voltadas à produção de alimentos para os 1 Bacharel em ciências sociais – Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes) mercados internos, ao acesso a terra, ao desenvolvimento territorial em zonas rurais, previdência rural e etc (Cazella et al. 2016, p. 50). É possível verificar que a década de 1990, foi significativa para as transformações dentro das iniciativas públicas de desenvolvimento rural, das quais podemos aglomerar em três gerações de políticas, embora não apresentam uma linearidade temporal, como aponta Cazella (2016 apud GRISA; SCHNEIDER, 2015, p. 50), gerações essas que em suma podemos definir como A primeira geração, associada a demandas de segmentos sociais da agricultura familiar organizados em sindicatos e movimentos sociais, está ligada principalmente a questões agrícolas e agrárias. A segunda foi marcada pela criação e expansão de políticas de assistência social, ainda que o processo de reformulação da previdência rural – a principal ação de Estado nessa área – teve início com a Constituição de 1988. E a terceira geração está relacionada à construção de novos mercados para os produtos e serviços oriundos da agricultura familiar, tendo como foco a segurança alimentar e a sustentabilidade. (Cazella et al. 2016, p. 51) Já em 2003, no governo Lula com a Política Nacional de Extensão Rural (PNATER), recupera-se a discussão sobre extensão rural com um novo viés, após a extinção da EMBRATER na década de 90, a nova demanda é valorizar a participação dos diversos sujeitos sociais rurais. Neste novo cenário nacional evidencia-se uma alternativa ao modelo dominante de inovação e difusão tecnológica na agricultura, do qual é crescente a incorporação dos saberes tradicionais dos agricultores (SILVA, 2017, p. 4). Entretanto esse processo se estendeu por pouco mais de uma década como mostra o estudo apresentado por Edna Maria da Silva (2017) Essa nova política de ATER construída de forma democrática e participativa, no período de 2003 a 2015, vinha se fortalecendo no campo e a pergunta que se colocava era: o modelo alternativo de ATER será capaz de superar o modelo dominante dos serviços de ATER, com transferência de tecnologia unidirecional e unilateral? No entanto, no ano de 2016, com o governo Temer, algumas mudanças institucionais sinalizam o enfraquecimento das ações direcionadas para a agricultura familiar, dentre elas, a extinção do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) que era responsável pela condução da PNATER. Nessa nova conjuntura de imposição de medidas conservadoras, que vem trazendo retrocesso das políticas públicas e sociais no Brasil, faz-se necessário analisar o estado das artes das ações de ATER. Desse modo, pergunta-se: como tem sido executada a proposta de ATER nas políticas públicas federais? Tem avançado no sentido da ruptura com o modelo difusionista, conforme proposta da PNATER, ou seguiu os retrocessos das políticas publicas nacionais? Para responder essas questões baseia-se em uma revisão de literatura sobre a temática. Este trabalho é parte do projeto de tese de doutorado que está ainda em construção. (SILVA, 2017, p. 4). Este ensaio é composto por esta breve introdução e por mais três seções. Na segunda seção, discute-se a Políticas Públicas para agricultura familiar: produtivas e assistenciais. Na terceira seção apresentam-se A trajetória da Assistência Técnica e Extensão Rural. E, por fim, as considerações finais. 2. Políticas Públicas para agricultura familiar: produtivas e assistenciais Ao iniciar esta discussão é importante salientar que existe uma separação entre as políticas de cunho produtivo das políticas voltadas ao assistencialismo e, além disso, um caráter analítico, dado que a maioria das políticas produz sempre resultados, tanto em caráter econômico quanto social, de difícil distinção. Apesar de os objetivos e resultados esperados dessas políticas tenderem para um desses outros polos: econômico-produtivo ou social. (Cazella et al. 2016, p. 53). Ao decorrer do estudo de Cazella et al. (2016) são apresentadas diversas indagações sobre a efetivação prática dessas políticas de natureza produtivas atribuídas a agricultura familiar, sobre a Reforma Agrária é questionado pelos autores: favela rurais ou salvaguarda da agricultura familiar? Mais adiante questionam sobre o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar: crédito para o “agronegocinho”? E por fim sobre as politicas de mercado para a agricultura familiar, tendo como exemplo de destaque o Programa Fome Zero de 2003. Sobre todos esses questionamentos são mostrados, com dados extraídos a partir de órgãos ligados ao governo federal, à aplicabilidade dessas políticas públicas apresentando seus êxitos e fracassos. No que se tange às políticas de natureza assistenciais os autores recorrem aos casos da Previdência Social Rural e do Bolsa Família, entretanto o tema da previdência social rural foi incluído nesta analise por se tratar da principal politica social e de distribuição de renda no meio rural brasileiro Considerado por Delgado (2015) o “vagão tardio do direito social trabalhista brasileiro”, o sistema previdenciário dos agricultores familiares foi ampliado com a Constituição de 1988 e aplicado de fato a partir de 1992. Até então, prevalecia o chamado Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (Funrural), criado em 1971, que assegurava o direito de aposentadoria especial somente ao chefe do estabelecimento e no valor de meio salário mínimo.Após a nova Constituição, esse direito foi estendido ao cônjuge, no valor de um salário mínimo por beneficiário. (Cazella et al. 2016, p. 66). Ainda considerando Delgado (2015) sobre o impacto dessa política para as famílias rurais Ao longo das duas décadas de vigência do sistema da Previdência Rural, verifica-se que esse sistema de direito social, combinado com a política de valorização do salário mínimo, tem efetivo impacto distributivo para as famílias rurais. Essa política irá alterar o padrão de distribuição da renda familiar, independentemente das condições produtivas dos estabelecimentos rurais familiares. (DELGADO, 2015, p. 436). Nesse sentido, das políticas assistencialistas para o rural, podemos destacar também o Programa Bolsa Família, que se tornou referencia nacional no quadro das políticas sociais, enquanto redistribuição de renda. Essas políticas ganharam ênfase “a partir de 2003, o enfrentamento da pobreza via intervenção pública enfatizou as políticas de segurança alimentar” (Cazella et al. 2016, p. 68). O primeiro passo implantado, e também de maior destaque, para consolidar essas práticas foi com o conjunto de politicas previstas no programa Fome Zero, do qual objetivava garantir o direito a alimentação a todos. A trajetória deste programa se deu a partir de sua instituição em outubro de 2003, vinculado inicialmente à Presidência da República (COHN, 2012). A partir de 2004, esse Programa foi transferido para a Secretaria Nacional de Renda e da Cidadania, do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. (Cazella et al. 2016, p. 69). Ainda sobre os programas assistenciais Cazella et al. (2016) descreve os critérios do Programa Bolsa Família e sobre o sistema CadÚnico Em julho de 2016, o Programa Bolsa Família passou a considerar pobres as famílias com renda mensal per capita entre R$ 85,01e R$ 154,00, e extremamente pobres as que possuem renda mensal per capita inferior a R$ 85,00. Atualmente, o PBF está calcado em três eixos: i) transferência de renda via repasse de recursos monetários para aliviar imediatamente a pobreza; ii) as condicionalidades, que são os compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias quanto pelo Estado, visando ampliar o acesso dessas famílias aos seus direitos sociais básicos nas áreas de saúde, educação e assistência social; e iii) as ações e programas complementares, que objetivam contribuir para que as famílias beneficiárias superem a condição de pobreza19. De acordo com o Portal da Transparência, em 2014, o Governo Federal destinou aproximadamente R$ 27,2 bilhões ao PBF, distribuídos entre 14,1 milhões de famílias beneficiárias s, o que representa uma média mensal de R$ 161,00 por família (BRASIL, 2015c). Desde 2001, o MDS utiliza um cadastro unificado como ferramenta para identificar, armazenar e atualizar as informações declaradas por famílias de baixa renda20. Denominado de CadÚnico, esse sistema vem sendo aperfeiçoado a partir da implantação do PBF, com o objetivo principal de conhecer melhor as populações empobrecidas. A identificação de famílias pertencentes a Grupos Populacionais Tradicionais ou Específicos (GPTE), iniciada em 2005, foi mobilizada neste artigo com o propósito de avaliar o número de agricultores familiares beneficiados pelo Bolsa Família. (Cazella et al. 2016, p. 69). A identificação das famílias acima mencionadas como beneficiadas pelo PBF, foram aglomeradas nos seguintes grupos através do sistema CadÙnico (2014) : agricultores familiares, assentadas da reforma agraria, beneficiários Programa Nacional de Crédito Fundiário², extrativistas, pescadores artesanais, quilombolas, ribeirinhas, atingidos por empreendimentos e indígenas. Cazella et al. (2016) afirma que é preciso conhecer mais para melhor intervir, diante das informações referentes aos agricultores familiares beneficiados pelas políticas públicas discutidas anteriormente são comparadas com o propósito de demonstrar a prevalência de uma dicotomia entre as ações públicas de caráter produtivo e aquelas cuja finalidade principal é o assistencialismo social. A análise em caráter superficial dessas políticas públicas, aqui realizada, revela a existência de um número significativo de unidades agrícolas familiares que se encontra numa situação de obscuridade. Isto é, pouco se conhece sobre suas principais estratégias de reprodução social e projetos de futuro. Esses agricultores familiares representam um número expressivo de beneficiados pelo Bolsa Família, que denota um contingente expressivo de agricultores que não integra a agenda de trabalho das principais organizações profissionais agrícolas. (Cazella et al. 2016, p. 71) 3. A trajetória da Assistência Técnica e Extensão Rural No período de desenvolvimentismo no Brasil, por volta dos anos 50, com um grande crescimento na produção agrícola a extensão assume o seu papel na promoção da transição do país, que sai de um modelo agrário exportador para industrial, tendo como baseada na politica de crédito privilegiado aos médios e grandes produtores, “eis o fim a que se destina a ATER”. (SILVA, 2017, p. 8). De acordo com Silva (2017), na trajetória de ATER houve várias modificações que podemos sintetizar nos seguintes períodos: em 1974, o governo cria a EMBRATER, vinculada ao ministério da Agricultura, da qual passa a coordenar os serviços de ATER em todo o pais (PEIXOTO, 2008 apud SILVA, 2017, p. 9). Nos anos 90 com o desmonte da EMBRATER, as ações de ATER são orientadas pelas politicas dos governos dos estados federados. Logo mais, ainda nos anos 90, diante da pressão social num ambiente de redemocratização, os movimentos sociais exigiram do governo respostas as suas demandas. Em 1995, acontece em Brasilia o Seminário Nacional Agricultura Familiar e Extensão Rural. No ano seguinte, cria-se o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Neste ________________________ ² Trata-se de uma politica pública complementar a reforma agrária, que empresta recursos financeiros para que os agricultores com pouca terra adquiram-nas. (BRASIL, 2015) momento os movimentos sociais pressionavam pela ampliação do crédito, serviço de ATER público e gratuito. Assim começa a reconstrução de ATER Culminando em 2004, com a nova PNATER, vinculada ao MDA, que definiu as diretrizes para a elaboração do Programa Nacional para Assistência Técnica e Extensão Rural (PRONATER), publicado em maio de 2005 (MDA, 2005). A partir de então a ATER, conduzida pelo MDA, é direcionada para os agricultores familiares de baixa renda. A construção da PNATER começa por uma análise crítica do modelo dominante vigente, materializado no produtivismo agrícola. A sociedade civil através dos fóruns de debates dá sua contribuição para a concepção da PNATER, suas diretrizes e ações. Tenta-se uma mudança de paradigma na base da produção agrícola, pois a nova política incorpora o conceito de agroecologia, a diversificação das culturas, o saber tradicional, dentre outros (CAPORAL, 2016). A proposta de um modelo alternativo de ATER foi construída e debatida em muitas instâncias na sociedade. Esse modelo vem sendo executado com projetos pontuais financiados pelo Estado, através de chamadas públicas, que incorpora a agroecologia e a segurança alimentar das famílias. No entanto, o volume de recursos disponibilizado para o programa não atendia à demanda de todas as famílias rurais brasileiras. Nesse ambiente de desenvolvimento da agricultura capitalista é pouco provável que uma política pública seja capaz de romper com a estrutura “científica” já consolidada para a monocultura inserida em estruturas de mercado oligopolizadas. Esse desenvolvimento agrícola, proposto e defendido pela ciência tradicional, pautado nas grandes propriedades rurais e com produção orientada sobretudo para o mercado externo é uma escolha do Estado. Aqui cabe destacara coexistência do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e do antigo MDA como expressão desse conflito de classes e, ao mesmo tempo, de tentativa por parte do Estado de mediar iniciativas do modelo produtivista direcionado para médias e grandes propriedades e do modelo voltado para o atendimento das demandas dos agricultores familiares. (SILVA, 2017, p. 10) Após fazer toda essa trajetória da construção é possível progresso da PNATER, Silva (2017) evidencia que em 2009 instituiu-se uma nova PNATER – pela Lei nº 12.188, de janeiro de 2010, que define a ATER como um serviço de educação formal, de caráter continuado no meio rural, que promove processos de gestão, produção, beneficiamento e comercialização da produção e dos serviços agrícolas e não agrícolas, inclusive das atividades agroextrativistas, florestais e artesanais (BRASIL, 2014). Logo em seguida o governo ampliou as ações de ATER através de chamadas publicas, que eram conduzidas pelo MDA, mesmo assim ainda era grande o numero de agricultores familiares que não tinham acesso a esse serviço. Em 2016 foi extinto o MDA no governo Temer, e houve também a suspensão ou paralisação das chamadas públicas federais para ATER. Embora existam muitas críticas sobre o modo de condução da ATER e sobre o volume de recursos disponibilizados nos governos Lula e Dilma, o retrocesso na condução das políticas públicas de inclusão social é evidente no atual governo e o futuro do modelo alternativo de ATER é duvidoso. (BRASIL, 2016 apud SILVA, 2017, p. 11) Diante desta discussão busca-se uma nova reflexão para um modelo alternativa de ATER, capaz de abarcar os saberes dos sujeitos sociais e diversificação da agricultura familiar, esse processo seria capaz de garantir visibilidade aos “invisíveis”, de garantir condições de qualidade de vida para os agricultores familiares e aos povos e comunidades tradicionais. Existem inúmeros espaços que devem ser ocupados por esses sujeitos sociais e pelo poder público. “O desenvolvimento local refere-se à capacidade efetiva de participação da cidadania.” (SILVA, 2017, p. 12). Sobre o conceito de desenvolvimento agrícola Silva (2017) afirma que é necessário entender o objetivo do sistema capitalista Para se compreender de forma adequada o conceito de desenvolvimento agrícola é necessário entender que o objetivo do sistema capitalista é se reproduzir, pela via de acumulação de riqueza, modificando as relações sociais no campo. Nessa direção a ATER difusionista foi construída sem a participação da sociedade civil e tendo como objetivo o desenvolvimento da agricultura em bases capitalistas, sem incorporar nesse processo qualquer preocupação social com os agricultores familiares, nem tampouco qualquer preocupação ambiental. O avanço da agricultura capitalista no campo que intensificou o êxodo rural de um grande número de agricultores, resultou num inchaço das cidades que não estavam estruturadas para recebe-los, bem como não havia espaço para o trabalho digno do migrante, seja, na indústria ou no setor de serviços. Assim os migrantes continuam na condição de excluído, de invisível, seguindo a sina de perambular em busca de melhores condições de vida. (SILVA, 2017, p. 12). Concluindo essa sucinta análise da trajetória de ATER é válido salientar as assertivas de Silva (2017, p. 13) e Intini (2017), sucessivamente: “as políticas públicas, admitindo seus sucessos e fracassos, são resultados de anos de lutas dos movimentos sociais e das organizações de classes que vinham atuando em uma democracia participativa em consolidação”. “O retrocesso social, o desmonte das politicas públicas é a perda de diretos”. A extinção do MDA é a expressão do retrocesso social, pois era uma entidade estruturante e onde se dava as lutas e conquistas dos povos através da representação e participação na elaboração das políticas públicas. Nos governos anteriores havia um processo em construção no qual participava diferentes sujeitos sociais, dentre eles, destacam os agricultores familiares, indígenas, povos tradicionais e assentados de reforma agrária. Assim, o desmonte do MDA também é o desmonte dessa construção coletiva de políticas e programas com sujeitos da história envolvidos no processo. O processo do desmonte das políticas públicas promovido vem ocorrendo de diferentes maneiras: paralisação, suspensão ou revogação das políticas. A paralisação se dá através do desmonte das equipes técnicas, das cadeias de comando e da suspensão de pagamentos e repasses de dinheiro. Quando se desfaz uma equipe técnica perde-se a “memória institucional”, quando se desmonta a cadeia de gestão compromete-se a manutenção dos atos administrativos. Essas situações foram identificadas no MDA e no INCRA, vez que a cadeia de comando e de gestão do MDA e do INCRA foi exonerada, inclusive nos Estados da federação. Quando ocorre a suspensão de pagamentos, repasses orçamentários e financeiros fica bastante evidente a paralisação dos serviços. Essa situação pode ser exemplificada com a suspensão dos recursos garantidos no Plano Safra da Agricultura Familiar e nos acordos de cooperação já firmados, aqui pode-se dizer que é “nítida a paralisia nos serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural e nas aquisições de alimentos por parte da CONAB, no âmbito do PAA” (INTINI, 2017 apud SILVA, 2017, p. 14). 4. Considerações finais Dentre as politicas publicas para a agricultura familiar, no presente ensaio delimitamos as diferenças entre as politicas produtivas e assistencialistas. No âmbito das produtivas, foram apenas colocadas em questão as indagações do estudo de Cazella et al. (2016), sobre suas vertentes como destaque ao Programa Fome Zero. Já nas politicas assistenciais foram evidenciados os casos da Previdência Social Rural e do Programa Bolsa Família. Ao fim da seção conclui-se de acordo com os autores, que é preciso conhecer mais para melhor intervir, já que as dicotomias entre as duas formas de politicas, que se dizem voltadas para a agricultura familiar, de um lado, estão as produtivas que historicamente beneficiaram os médios e grandes agricultores; de outro as assistenciais, cuja finalidade é puro e simplesmente o assistencialismo através de programas de redistribuição de renda. No segundo momento pautado no estudo produzido por Silva (2017) e apresentado no XXXI Congresso ALAS no Uruguai, fora discutido a trajetória da assistência técnica e extensão rural, de forma sucinta. Desde sua notória participação para a transição de um modelo agroexportador para o industrial, até a nova proposta para que se incorpore praticas agroecológicas e valorização dos saberes tradicionais nas metodologias de ATER. Por fim, fica evidente o descontentamento da autora em relação ao desmonte das politicas públicas, isso há dois. Sem entrar em méritos que não foram debatidos neste ensaio. Atualmente podemos constatar o quanto esse desmonte tem crescido, com pouco mais de um mês de posse do atual governo. Referências BRASIL. Cadastramento diferenciado: diversidade no Cadastro Único – respeitar e incluir. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2014. BRASIL. Lei nº 11.326, de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 25 jul. 2006. Disponível em: . Acesso em: 15 mar. 2015. CAPORAL, Francisco Roberto. Extensão rural como política pública: a difícil tarefa de avaliar. Disponível em: < http://www.carbonojuruena.org.br/framework/fw_files/ >. Acesso em: 21 set. 2016. CAZELLA, Ademir Antonio et al. Políticas públicas de desenvolvimento rural no Brasil: o dilema entre inclusão produtiva e assistência social. 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