Processo Legislativo: Conceito e Espécies

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10a. Aula
PROCESSO LEGISLATIVO
Conceito: seria uma sequencia de atos a serem realizados pelos órgãos legislativos, visando à formação das espécies normativas previstas no art. 59, CF.
* Corresponde a função típica do legislativo, é regido pelos arts. 59 e seguintes, da CF, pela LC 9598 (alterada pela LC 107/01) e especialmente, pelo regimento interno das casas.
O Poder Legislativo não detém o monopólio desta função, uma vez que cabe ao Poder Executivo a elaboração de medidas provisórias e decretos autônomos e cabe ao Judiciário a elaboração de seu regimento interno
A CF determina as regras básicas do processo legislativo, as quais devem ser seguidas sob pena de acarretar a inconstitucionalidade das leis no sentido formal. Isto possibilita pleno controle repressivo pelo Poder Judiciário.
Espécies: O processo legislativo tem duas espécies de rito:
a) comum, subdividido em ordinário e sumário (sumário significa rito de urgência, que pode ser empregado pelos parlamentares ou pelo presidente da republica em seus projetos, não se aplicando a projetos de códigos – prazo 45 dias em cada casa, mais o prazo de sanção ou veto – 15 dias úteis-).
b) rito especial – apenas a lei ordinária se submete ao rito ordinário, pois até mesmo as LC estão submetidas ao rito especial (embora a única diferença seja a maioria absoluta).
OBS: a produção de projetos de MP e de decretos regulamentares é regida pelo decreto 4176/02.
Rito Ordinário – utilizado para elaboração da lei ordinária. Quando se fala apenas em lei refere-se à ordinária, quando se quiser referir à complementar será feito de maneira expressa.
O rito ordinário é composto de três partes: iniciativa, constitutiva e fase complementar.
Fase de Iniciativa - iniciadora –
 
Inicia-se com a apresentação de projeto articulado a mesa da casa competente. O projeto de iniciativa popular não precisa ser articulado (não pode ser rejeitado por este vício). 
Em princípio todos os projetos são apresentados à Câmara – o que lhe dá preferência em caso de divergência com o Senado.
* A discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Republica, do STF, dos Tribunais Superiores e dos cidadãos (extra parlamentar), terão inicio na Camara dos Deputados – art. 61, p. 2o., e 64, caput), assim como os de iniciativa dos deputados federais. 
No senado iniciam-se os projetos apresentados:
pelos senadores;
 e os projetos de emenda constitucional. O projeto de emenda constitucional apresentados pelas assembléias legislativas – art. 60, III, CF.
O art. 61, CF determina quem tem poder de iniciativa das leis:
* De forma genérica = significa tem poder de propor a criação ou extinção de qualquer lei:
parlamentares: qualquer membro ou comissão da camara ou do senado.
Presidente da Republica – art. 61, p. 1o., CF.
Cidadãos - Iniciativa popular de lei: art. 61, p. 2o., CF – a CF consagrou como instrumento de soberania popular a iniciativa de lei popular. O projeto de lei poderá ser apresentado à Camara dos Deputados subscrito por no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuídos por no mínimo 5 Estados, sendo que em cada um destes exige-se 3/10 (0,3) do eleitorado desse Estado.
Também é possível iniciativa popular de lei no Estado, desde que haja previsão na CE. Isto também vale para lei municipal – art. 29, XIII, da CF (5% de manifestação do eleitorado).
* De forma especifica ou adstrita ou extra parlamentar = tem poder para propor algumas leis, é restrito:
a) Poder Judiciário: “compete privativamente ao STF, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça, propor ao Legislativo respectivo, a criação e a extinção de cargos e a remuneração de seus servidores, fixação de seus subsídios etc”.
O STF tem poder de iniciativa do Estatuto da Magistratura, já os tribunais superiores restringem-se à iniciativa de leis que regulam seus serviços auxiliares.
b) o Ministério Publico também tem iniciativa conforme art. 127, p. 2o., CF e 128, p. 5o.,CF (propor a criação/extinção de cargos, de serviços auxiliares etc).
Apresentado o projeto, inicia-se o tramite.
2. Fase Constitutiva/ Deliberativa – 
É integrada de três etapas:
Fase Instrutória – o projeto de lei seguira na respectiva Casa Legislativa, para a fase de instrução, nas comissões – art. 58, p. 2o., CF.
Cabe as Comissões de Constitucionalidade e Justiça e Comissões Temáticas examinarem a constitucionalidade do projeto e seu mérito. Será elaborado um parecer que instrui o projeto.
A analise de constitucionalidade será realizada tanto na Camara dos Deputados por suas comissões, quanto no Senado por suas comissões.
Aprovado o projeto de lei nas comissões, o projeto seguira para o plenário da Casa deliberativa principal, onde será discutido e votado.
b) Discussão e Votação - em regra os projetos são votados pelo Plenário da Casa em sessões separadas. O art. 58, p. 2º., I, CF, prevê que o regimento interno pode autorizar as comissões a votarem os projetos sem submete-los ao Plenário.
Tendo em vista que a composição das comissões é proporcional aos partidos e blocos parlamentares e considerando a fidelidade partidária em princípio a votação pelas comissões é no mesmo sentido da votação pelo plenário.
* 1/10 dos membros da casa podem recorrer das votações da comissão levando o projeto para votação em plenário. 
Plenário: o projeto é discutido e posto em votação na casa iniciadora, em regra, na Camara dos Deputados.
Uma vez aprovado pela Casa Primitiva, seguira para outra, que exercera o papel de Casa Revisora – art. 65, CF.
Na casa revisora, passara pelas comissões de constitucionalidade e mérito, apos plenário.
Se o projeto foi aprovado por ambas as Casas, seguira para sanção do Presidente da Republica.
Se ele for rejeitado, será arquivado.
É possível que a Casa Revisora rejeite o projeto, a matéria nele constante poderá constituir objeto de novo projeto na sessão seguinte. Exceto nos moldes do art. 67, CF, ou seja, caso o projeto seja representado pela maioria absoluta de deputados ou senadores.
Caso o projeto seja aprovado com alterações (emendas), haverá retorno dessas alterações à Casa Inicial para analise e votação em único turno. (não ha possibilidade de subemenda por esta).
OBS: 
Em suma: em face do principio do bicameralismo, qualquer emenda a projeto aprovado por uma das casas, haverá, obrigatoriamente, de retornar a outra, para que se pronuncie sobre este ponto, para aprova-lo ou rejeita-lo, de forma definitiva.
* E se a casa iniciadora não concordar com a emenda feita? Aplica-se o principio da primazia da deliberação principal, pela qual prevalece a redação da casa iniciadora. Veja, com relação ao ponto divergente prevalece o entendimento da casa iniciadora, no tocante ao resto do projeto, ambas as casas aprovaram.
Poder de Emenda – é possível emendar projetos de lei, ainda que de competência exclusiva. 
Qualquer emenda devera voltar para a casa de origem do projeto? Não, é preciso que a emenda resulte alteração do sentido jurídico da proposição. Assim, por exemplo, as emendas que apenas corrigem erros gramaticais ou que ensejam apenas técnicas legislativas, sem alterar seu sentido, não serão reapreciadas pela Casa iniciadora. 
A fase de deliberação parlamentar se encerra com o autografo do projeto, que consiste num instrumento formal consubstanciado do texto definitivamente aprovado pelo CN.
c) Fase de Deliberação do Executivo – 
Apos o termino da deliberação parlamentar, o projeto de lei aprovado pelo CN é remetido para deliberação do Presidente da Republica, podendo este veta-lo ou sanciona-lo. 
* A separação dos poderes exige que o legislativo seja controlado por outros poderes. A sanção e o veto são instrumentos pelos quais o chefe do executivo controla os atos normativos produzidos pelo legislativo. São privativos e indelegáveis do chefe do executivo (ninguém mais sanciona ou veta). 
Sanção – é a aquiescência do Presidente da Republica aos termos do projeto de lei aprovado pelo CN. Pode ser:
Expressa ou tácita (pelo decurso do prazo de 15 diasúteis), também pode ser total ou parcial (corresponde ao veto parcial). 
A sanção converte projeto em lei, após será numerado e seguirá para a fase complementar. 
Veto – art. 66, caput, e ps. 1o., 2o., 4o, 5o., e 6o.
É a discordância do presidente da republica quanto ao projeto de lei nos 15 dias úteis. 
Características do Veto:
Expresso: sempre, pois do contrario entende-se que houve sanção tácita, no prazo de 15 dias úteis.
Motivado: o veto ha de ser sempre motivado, para que se conheçam as razoes pelas quais houve a discordância, ou seja, se por motivo de inconstitucionalidade (aspecto formal) ou por ser contrario ou por falta de interesse publico (aspecto material).
Total ou Parcial: poderá vetar parte do projeto (um inciso ou parágrafo). 
Uma vez vetado parcialmente, haverá sanção parcial, cuja parte seguirá para promulgação ou publicação enquanto a parte vetada retornará ao Congresso Nacional. Se derrubado o veto é necessário re-publicar a lei, então em seu texto integral.
Superável ou Relativo: diz se que o veto é superável porque não encerra de modo absoluto o andamento do projeto de lei, uma vez que poderá ser afastada pela maioria absoluta dos deputados e dos senadores, em sessão conjunta do CN – art. 57, p. 3o., IV, CF.
Como? Vetado o projeto, o presidente tem 48 horas para comunicar o Congresso acompanhado das razoes do veto. Recebida a comunicação e as razões do veto, o Congresso tem 30 dias para deliberar o que fará em sessão conjunta de deputados e senadores. 
OBS: o congresso não pode alterar o texto vetado (é sim ou não).
Fase Complementar – é integrada pela promulgação e publicação.
Promulgar é atestar que a ordem jurídica foi inovada, declarando que uma lei existe e que devera ser observada. A promulgação é mera atestação da existência da lei.
 
 A promulgação é ato formal e certifica a validade do processo legislativo, porque o processo foi valido e regular, a lei é considerada válida (presunção relativa) do que decorre a sua obrigatoriedade e potencial executoriedade após a publicação.
A publicação consiste em uma comunicação dirigida a todos os que devem cumprir o ato normativo, informando-os de sua existência e de seu conteúdo. Atualmente, consiste na publicação do texto promulgado no Diário Oficial para que se torne de conhecimento publico, isto é condição de eficácia da lei.
OBS: uma vez publicada, entra em vigor em 45 dias de sua publicação – vacatio legis – porem, a própria lei poderá estabelecer prazo diferente.
ESPECIES DE ATOS NORMATIVOS
EMENDAS
É o poder reformador que produz as emendas constitucionais. Este poder apresenta limites materiais e limites formais, estabelecidos pela própria CF/88.
Iniciativa: A iniciativa para as emendas é concorrente, sendo atribuída ao presidente da republica, a 1/3 dos membros da câmara, a 1/3 dos membros do senado e a mais da metade das assembléias estaduais (manifestando-se cada uma por maioria relativa/simples). Art. 60, CF.
Apresentação: Os projetos do presidente da republica e dos deputados são apresentados na câmara ao passo que, os projetos dos senadores e das assembléias são apresentados no senado.
Procedimento: art. 60, p. 2o., CF -
* Na casa de origem, o projeto tramita por comissões (inclusive pela CCJ) e deve ser aprovado em dois turnos (cujo intervalo é decidido pela mesa exigindo-se quorum de 3/5 em cada votação).
* Aprovado na casa de origem, o projeto segue para a casa revisora, submetendo-se a novas analises pelas comissões e também a dois turnos com maioria de 3/5; se alterado, o projeto deve retornar a casa de origem apenas na parte alterada.
* Não há sanção ou veto, os projetos de emenda são promulgados e publicados pelas mesas das casas respectivas. Art. 60, p. 3o., CF.
* O projeto de emenda rejeitado poderá ser reapresentado apenas a partir de sessão legislativa (ano) seguinte. Art. 60, p. 5o., CF.
Há também os limites circunstanciais que impedem a tramitação de PECs durante a vigência de estado de sitio, estado de defesa e intervenção federal.
2. LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINÁRIA
Tramitação: Na tramitação a única diferença entre Lc e LO é maioria absoluta para LC e simples para LO.
Hierarquia: não ha, cada uma é elaborada para matérias especificas.
A LC trata de matérias de natureza constitucional por isso a CF lhe impôs um quorum de maioria absoluta, não flexibilizando o processo legislativo.
3. MEDIDA PROVISÓRIA 
Natureza Jurídica - as MPs são atos legislativos do poder executivo. Tem natureza de ato normativo primário, ato que se fundamenta diretamente na CF, com força equivalente às LOs. Tem a característica da excepcionalidade, pois só pode ser editada em caso de relevância e urgência. 
Partes: edição, efeito e conversão.
1. Edição da Medida Provisória:
a) Autoridade Competente – é ato exclusivo e indelegável do chefe do executivo. A competência do presidente da republica está prevista no art. 62, CF (a competência dos governadores de Estado depende de previsão expressa na CEs, se houver deve-se ser simétrica ao 62, da CF. Já a previsão dos prefeitos depende de previsão apenas na Lei Orgânica (parte da doutrina fala também em autorização da CEs, o que não é verdade).
b) Situação Excepcional – exige-se cumulativamente relevância e urgência. Ambos são requisitos de forma, que devem ser apreciados pelo legislativo quando da conversão da MP e excepcionalmente podem ser verificados pelo Judiciário, apenas em caso de manifesta ou objetiva violação (é tema discricionário do presidente da república).
Urgência diz respeito ao tema que não pode aguardar sequer o rito sumario ou de urgência.
Relevância diz respeito à importância. Ambos devem ser verificados a luz do que ocorria no momento da edição da MP e não da conversão.
c) Matéria Pertinente – art. 62, p. 1o. e incisos , CF - por que a MP tem força equivalente as LOs, elas não poderão tratar de temas vedados às LOs. Outra vedação lógica, são matérias da iniciativa privativa de outros poderes que não o executivo. No entanto, o texto constitucional traz expressas vedações além das vedações lógicas acima referidas (algumas até expressas).
Há também matéria passíveis de LO no entanto vedadas às MPs. Observe-se que as vedações das MPs são maiores que as vedações das LD.
Não podem ser objeto de MP:
nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direitos eleitorais.
O sentido de cidadania impregado pelo art. 1º., II, CF, normalmente é associado à direitos fundamentais (constituição cidadã) mas, no art. 62, I, a, CF, traz dificuldades pois, exclui direitos fundamentais de nacionalidade, políticos e eleitorais. Além disso, o art. 68, p. 1., II, CF ao cuidar de vedações de LD, também veda cidadania e direitos individuais, aumentando a complexidade conceitual.
Direito Penal e processual penal e civil – discute-se se as normas penais benéficas podem ser tratadas por MPs???? Em princípio não é admitida. Sempre foi possível MP em matéria tributária. Também era possível MP em matéria processual, civil ou penal, por exemplo, o STF julgou constitucional na ADC n. 4, a Lei 9494/98 que estabelece vedação às tutelas antecipadas em matéria de vencimento de servidor. Ainda hoje, tem vigência MPs anteriores a EC 32/2001 (que vedou a matéria processual) em razão do prazo indeterminado de conversão previsto nesta emenda art. 2, por exemplo: embargos desconstitutivos da coisa julgada contraria a jurisprudência do supremo). 
Quanto ao procedimento: 
O presidente adota a MP, que tem vigência e eficácia imediata a partir de sua publicação no DOU;
O Presidente da Republica deve remeter imediatamente a MP para apreciação do CN, juntamente com os motivos que justifiquem sua utilização;
No CN haverá uma analise da MP por uma comissão mista (12 deputados e 12 senadores), a qual Dara parecer sobre constitucionalidade e mérito da MP; 
A MO primeiro deve ser analisada e aprovada pela Camara e apos pelo Senado.
A MP deve ser apreciada no prazo de 60 dias;
Se ela não for apreciada neste prazo, prorroga-se automaticamenteeste prazo por igual prazo. Ao final deste prazo, se continuar sem apreciação ela perdera sua validade.
Deve ser aprovada por maioria simples, lembrando do quorum mínimo que é a maioria absoluta.
Se a Camara rejeitar a MP, perdera sua validade desde a data de sua edição.
Se for aprovada pelas duas casas, a lei resultante será promulgada pelo presidente do CN.
Se não for apreciada no tempo hábil (120 dias) perdera sua eficácia, desde sua edição. Retroativamente.
OBS: em caso de não apreciação ou de rejeição, cabe ao CN, no prazo de 60 dias, disciplinar por decreto legislativo, relações jurídicas decorrentes da MP, caso contrario, estes atos conservaram-se, como se a MP tivesse valido como lei temporária. 
A MP não convertida não podera ser editada na mesma sessão legislativa – art. 62, p. 10º., CF; o que faz supor a possibilidade de reedita-la em outras sessões legislativas.
4. LEI DELEGADA
Conceito: Lei Delegada é ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da Republica, em razão de autorização do Poder Legislativo.
Procedimento: o Presidente solicitara delegação ao CN para legislar sobre determinada matéria, bem como qual é a finalidade deste ato. O requerimento devera indicar o assunto referente à lei a ser editada. Uma vez encaminhada a solicitação ao CN, a mesma será submetida a votação pelas Casas Legislativas, em sessão conjunta ou bicameral. Sendo aprovada a delegação por maioria simples através de resolução, a qual especificara obrigatoriamente as regras sobre conteúdo e os termos de seu exercício.
Retornando a resolução ao Presidente, este elaborara texto normativo, promulgando-o e determinando sua publicação, uma vez que a ratificação parlamentar não for exigida, ou seja o processo legislativo será inteiramente feito pelo Poder Executivo.
Sustação da Lei Delegada:
Munido da autorização o presidente da republica elabora, promulga e publica a lei delegada, cabendo ao congresso sustar os efeitos da lei delegada que exorbitem os seus limites – art. 49, V, CF, ou, produzir lei revogando a lei delegada. A resolução do CN ainda poderá condicionar o presidente da republica a apresentar o projeto de lei delegada antes de sua promulgação e publicação, situação na qual, os parlamentares poderão aceita-lo ou rejeita-lo na totalidade (vedada qualquer emenda) por maioria simples.
5. DECRETOS LEGISLATIVO E RESOLUCOES
Decreto Legislativo: é a espécie normativa destinada a veicular as matérias de competência exclusiva do CN, previstas basicamente no art. 49 e 62, p. 3o., CF.
O procedimento do decreto legislativo não é regulado pela CF, mas sim pelo proprio CN. Os decretos serão discutidos e votados por ambas as casas e, se aprovados, serão promulgados pelo presidente do Senado, o qual determinara sua publicação.
Só é utilizado para matérias de competência do legislativo, não cabendo qualquer veto ou sanção do Presidente da Republica. 
Resolução: é ato do CN ou de qualquer de suas casas. Destina-se a regular matéria de competência do CN ou de competência privativa do Senado ou da Camara dos Deputados.
Casos: resoluções para atos de competencia privativa do CN – 68 (autorização para elaboração de lei delegada ao presidente da Republica), e matérias de competência das casas legislativas – arts. 51 e 52, da CF. 
A CF não descreve o processo legislativo genérico desses atos legislativos primários, mas há previsões gerais ou especificas para tais atos normativos a partir do que e possível dizer:
* podem ser editados nas matérias de competência privativas das casas legislativas correspondentes (a lei não pode invadir o espaço legislativo reservado a eles);
* são aprovados por maioria simples (art. 47);
* não estão sujeitos a sanção ou veto;