Direito administrativo I - Aula dia 19 03 2021

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A organização administrativa faz parte da estrutura funcional.
Órgãos públicos não estão somente ligados a administração direta, a indireta também pode criar órgãos, também pode existir um processo de desconcentração dentro das entidades.
Os órgãos são centros de repartição interna, centros de atribuições, unidades que temos atuação de grupos por especialidade, na intenção de deixar a administração pública mais organizada e até com o fim de atender a questão da transformação da administração pública burocrática, para gerencial. A ideia é que a qualidade do trabalho seja aprimorada. Voltada para uma questão mais orgânicas.
Órgãos públicos
Quando a administração cria esses órgãos é a condição de repartição internas de função, centro de atribuições, esses órgãos podem ser integrantes tanto da administração pública direta quanto indireta.
Características 
· Os órgãos não tem personalidade jurídica
Por essa razão esses órgãos não podem ser demandados diretamente judicialmente, precisam demandar ou serem demandados pela pessoa jurídica que eles são vinculados. O ente que vincula os órgãos públicos, demanda e pode ser demandando, mas não esses órgãos.
Exemplo: Uma ambulância da secretaria de saúde do município, andando pela rua, essa secretaria é um órgão do município, e o condutor da ambulância que é servidor atropelou uma pessoa, e a pessoa sofreu lesões, e vai requerer indenização, e essa pessoa que foi atropelada, ela não poderia demandar contra a secretaria de saúde, a secretaria de saúde não pode ser colocada no polo passivo, e sim o município, porque a secretaria de saúde é um órgão do município, órgãos não tem personalidade jurídica, e em tese eles não poderiam figurar nem no polo ativo nem no polo passivo de uma ação judicial. Precisaria os entes a que eles têm essa subordinação e vinculação eles demandassem ou serem demandados. Uma das consequências de não ter personalidade jurídica é justamente essa restrição processual.
· Subordinação
É diferente o vínculo das entidades da administração indireta tem com o ente federado que a criou, e que os órgãos públicos tem com o seu ente federal que o criou. A relação entre o ente federado e o órgão que o criou é uma relação de subordinação, de hierarquia, os órgãos não tem tanta autonomia quanto as entidades.
Quando se tem a ideia de órgãos públicos, a teoria adotada é a teoria do órgão. Temos na doutrina três teorias, mas a utilizada é a do órgão.
Teoria do mantado: Traz o pensamento que o agente público seria um mandatário do estado, dentro da estrutura da administração pública, temos uma estrutura funcional e nessa estrutura funcional há agentes públicos, não somente aqueles que são servidores, e dentro dessa estrutura o agente público seria um mandatário do estado, ele faz o que lhe foi incumbido na questão contratual, processual ou administrativo.
Teoria da Representação: O agente público é um representante do estado, atua em nome do Estado. 
Teoria do órgão: Faz uma analogia da administração pública ao corpo humano, entende que os órgãos seriam braços estatais, os braços seriam uma extensão da estrutura estatal que ficaria no centro, seriam braços estatais que auxiliam a estrutura central de forma funcional.
O mesmo autor dessa teoria trata também da Imputação volitiva, é a questão de o órgão público não ter personalidade jurídica, então todas as questões de responsabilidade recaem sobre a pessoa jurídica a qual ele é subordinado.
A Teoria do órgão é a mais adotada. Tem como correlatos a imputação volitiva. E o seu autor Otto Gierke.
Se cria o órgão por meio de lei, e ele só poderá ser extinta por lei, que vem de iniciativa do chefe do poder executivo. Se for um órgão em âmbito federal, será competência do presidente da república, se for estadual vem por lei de iniciativa do governador, se for em âmbito municipal vem de lei de iniciativa do prefeito. Temos algumas exceções que não seriam leis de iniciativa do chefe do executivo, como por exemplo, dentro do judiciário, do ministério público, caso se tenha a criação de órgãos dentro dessas estruturas, a lei poderia ser de iniciativa dos chefes desses órgãos, não necessariamente do chefe do executivo.
Capacidade processual
 	Regra geral é que os órgãos públicos não tem capacidade processual, pois não tem personalidade jurídica, quem leva o judiciário é o ente federado a qual o órgão é subordinado. Temos algumas exceções da capacidade processual, em que os órgãos podem ter capacidade processual, Defensoria pública (proteção coletiva), Ministério (proteção coletiva) Público, Órgão de proteção ao consumidor, tem essa capacidade processual por representar uma coletividade de pessoas (Defensoria e Ministério Pública). Na lei de criação desses órgãos é necessário que se estabeleça uma capacidade processual. 
	Alguns órgãos de cúpula da administração pública também podem ter capacidade processual desde que esteja previsto na lei de criação, como por exemplo, câmara de vereadores, pode ter capacidade processual, até para fins de defender prerrogativa institucionais.
	A regra geral é que os órgãos não podem celebrar contratos pela falta de personalidade jurídica, quem celebraria o contrato seria pessoa jurídica a qual eles estivessem subordinados, excepcionalmente algumas estruturas podem celebrar contratos, como contratos gestão ou contratos dentro da própria administração.
Contratos de gestão que são celebrados com organizações sociais que são as OS, ou no próprio âmbito interno da administração pública há algumas espécies de contratos de gestão celebrados, mas é uma exceção.
Quando se tem a capacidade contratual vem no sentido de ampliar a autonomia gerencial, dando autonomia para estrutura que sejam necessárias ampliar a celeridade, para que não fique todas as atribuições acumuladas no município.
Órgãos independentes: São aqueles representativos de um dos poderes, estão previstos na constituição, como por exemplo a casas legislativa, senado, tribunais de justiça, câmara dos deputados, presidência órgão, são os mais independentes, estão mais destacados, são órgãos representativos com previsão constitucional. Não há uma relação de subordinação, são os mais independentes, estão mais destacados, são representativos e tem a previsão constitucional, então não há subordinação dentro desses órgãos independentes. Eles têm a questão da hierarquia com que os criou, mas não há subordinação a outros órgãos.
Conceito: São aqueles previstos na constituição, representativos de um dos poderes executivo legislativo ou judiciário), não há subordinação. Como por exemplo: casas legislativas, senado federal, câmara dos deputados, tribunal de justiça, presidência da república
Os órgãos autônomos: são subordinados aos chefes dos órgãos independentes, tem autonomia em relação a planejamento, controle, supervisão, como por exemplo ministérios, secretarias, AGU, tem uma relação de subordinação com o chefe dos órgãos independentes.
Conceito: São subordinados aos chefes dos órgãos independentes, possuem ampla autonomia em relação a planejamento, supervisão e controle, por exemplo: ministérios, secretarias, AGU.
Órgãos superiores são órgãos subordinados a uma chefia, não tem autonomia que os órgãos autônomos tem, como exemplo, gabinete, coordenadorias, são estruturas menores criadas dentro de outras. 
Conceito: São subordinados a uma chefia, e não possuem uma autonomia, por exemplo, gabinete coordenadoria.
Órgãos subalternos: Tem poderes decisórios reduzidos, como sessões, repartições, portarias. Tem poder decisório reduzido e exercem em geral, atribuições mais operacionais, ou seja, de execução. 
Conceito: Poder de decisões reduzido, e exercem em geral atribuições mais operacionais, ou de execução. Exemplo: sessões repartições, portarias.
Autarquias 
São pessoas jurídicas de direito público, terão personalidade jurídica de direito público, elas devem ser criadas por lei de iniciativa do chefe do poder executivo respectivo. Fazem parte da administração pública indireta, e exercem atividades típicas de estado: Exemplo:INSS, IBAMA, INCA.
O INSS exerce atividade típica de estado, atividades voltadas para questões previdenciárias, questões de saúde, de assistente social, tudo isso que o INSS envolve a união poderia exercer diretamente, mas a união opta por essa criação com a finalidade de dar uma especialidade, a estrutura tem essa intenção de dar mais celeridade, mais efetividade. Os funcionários que trabalham no INSS são estatutários, para os ingressos nessas autarquias são submetidos a concurso público. Os patrimônios das autarquias são considerados bens públicos. E por serem bens públicos temos algumas consequências que são diferentes, se fossem considerados bens privados, os bens públicos tem uma alienabilidade condicionada, em regra não poderiam ser alienados, entretanto, é possível desde que seja um bem desafetado (bem que não detém uma atividade pública desenvolvida nele). Como um prédio de uma respectiva autarquia sem a prática de uma atividade efetivamente pública. Além disso precisa ter uma lei prevendo a alienação, essa lei é condicionada ao fato do bem público estar desafetado, precisa ter uma motivação e uma licitação para alienar o bem público, por essas consequências tem uma alienabilidade condicionada. 
Pelo princípio da simetria das formas se uma autarquia é criada, e só pode ser criada mediante lei específica, sua extinção deverá ocorrer por essa mesma forma.
Uma das principais características é a impenhorabilidade, não podem sofrer os bens públicos, constrições judiciais. Tem imprescritibilidade e por essa razão não podem ser objetos de usucapião.
Se eventualmente uma autarquia vá assinar com uma empresa privada, com um particular, o contrato dessa autarquia será regida pela lei de licitações lei 8666, será um contrato administrativo, em que temos clausulas exorbitantes, prerrogativas à favor da administração pública, no geral as autarquias estão muito próximas da figura pública, tanto que exercem atividades típicas de estado.
No geral as autarquias estão muito próximas da figura pública. Se as autarquias forem demandadas, se for uma autarquia federal como é o INSS, serão demandas na justiça federal. Se for uma autarquia estadual ou municipal, serão demandadas na justiça estadual.
A responsabilidade civil das autarquias é a objetiva, significa que não há necessidade de comprovação de dolo ou culpa, tão somente a atuação do agente estatal o nexo causalidade que resulta o dano.
Eventualmente há uma responsabilidade subsidiaria nas demandas em face do INSS pela união. Portanto entre as autarquias e os entes federados que a criam.
As autarquias tem imunidade tributária recíproca, um ente não pode tributar o outro, patrimônio, rendas, serviços. Até a própria constituição no seu artigo 150, no seu parágrafo 2º.
		Tem ainda uma característica de prerrogativa processual, que são todas atribuídas a fazenda pública, como prazo em dobro, duplo grau de jurisdição obrigatório, todas as prerrogativas da fazenda pública em juízo, as autarquias estão muito próximas do direito público, não tem tanta diferença em relação aos entes em geral.
As agências e as associações são autarquias de fato, mas recebem qualificações por algum motivo. As agências são autarquias em regime especial, e recebem qualificações por algum motivo. 
	 	Se a autarquia cumpre o requisito de ter um plano de estratégia visando desenvolvimento, e além disso celebre um contato de gestão que é próprio e ele estabelece um plano de trabalho da agência com o ente o qual ele é vinculado, esse plano de trabalho ocorre no sentido de ter metas de desenvolvimento, para ter uma melhor eficiência um maior controle do que é executado.
	As agências reguladoras são consideradas autarquias em regime especial, exercem uma atividade típica do estado, mas muito mais em uma função de normatizar e regular.
	As associações públicas também são autarquias, mas são instruídas com um objetivo especial, que é gerir consócios públicos, que é a união de ente com objetivo. Essas associações são autarquias que recebem uma qualificação para fazer a gestão dos consórcios, são chamadas também de autarquias pluri federativas. 
Agências executivas: 
	Podem receber essa qualificação por um decreto do presidente da república, desde que cumpram alguns requisitos, primeiro que tenham um plano estratégico de estruturação e desenvolvimento da agência executiva e que tenham também um contrato de gestão com o ministério supervisor, então o INMETRO cumpre esses requisitos. 
Conceito São autarquias que possuem um “rótulo”, por terem a função estratégica e autonomia de gestão, desde que, cumpram os seguintes requisitos:
· Possuir um plano estratégico de restruturação e desenvolvimento;
· Tiver celebrado um contrato de gestão com o ministério supervisor;
Exemplo: IMETRO 
Associações Públicas
Conceito: São autarquias instituídas para gerir consórcios públicos, também denominadas autarquias pluri federativas.
 LEI Nº 9.649, DE 27 DE MAIO DE 1998. – Artigo 51 que fala dos requisitos da agência executivas.
Agências reguladoras:
As agências são autarquias em regime especial, tem a autonomia reforçada em relação ao ente central, se a agência reguladora o ente central a união, então tem ainda mais autonomia que as autarquias comuns. Como a atividade da agência reguladora é muito técnica e para dar uma celeridade ao exercício das atividades técnicas elas tem uma autonomia reforçada. 
Exemplo: Anatel, Ancine, etc.
Essas agências sempre tem uma ou outra vertentes, ou a vertente relacionada aos serviços públicos concedidos como é o caso da energia elétrica ou então regular uma atividade econômica como a ANP( agência nacional do petróleo e Ancine (que é a agência nacional do cinema). Elas tem três atividades específicas. 
Tem três atividades específicas:
· Poder normativo: De editar atos normativos de alguma forma. Há uma discussão doutrinária, se isso seria ou não constitucional por conta da repartição dos poderes. A corrente majoritária entende que a agência reguladora pode editar normas.
· Poder de polícia
· Poder administrativo: Decorre do poder de polícia, do poder de fiscalizar, de regular, então na atividade das agências reguladoras temos um poder de polícia envolvido.
· Poder Judicandi: Consiste em um poder de resolver conflitos, a depender do setor regulado, a agência pode eventualmente, caso exista um conflito entre duas empresas que exerçam uma atividade econômica, conflito em relação a aplicação de uma norma, também tem esse poder judicandi, além do seu poder normal que é regulatória. Exerce as três atividades de forma simultânea.
Regime Jurídico: É um regime especial, pois trata-se de uma autarquia em regime especial, o regime especial decorre dessa autonomia normativa forte que ela detém, obtém uma autonomia normativa administrativa e financeira.
Exoneração “ad nutum” é aquela sem motivo.
Há uma discussão doutrinária se o poder normativo da agência reguladora, de poder editar regulamentos, até dando instruções quanto atividade econômica e a prestação de serviços públicos, há uma discussão se isso seria ou não constitucional, até por conta da tripartição dos poderes, a corrente majoritária entende que a agência reguladora pode editar normas referentes ao setor que ela regula, não há problemas em relação a isso. 
Em relação aos dirigentes dessas agências temos algumas situações específicas, não é por concurso público, é mediante nomeação do presidente da república com aprovação do senado.
A lei 9986, coloca alguns requisitos para indicação do dirigente à estatal, precisa ser brasileiro de reputação ilibada, precisa ter formação universitária, um elevado conceito profissional, de trabalho, histórico de elevado conceito, o mandato é à termo, ou seja, precisa ter um prazo estabelecido, e se tem muito a discussão se o mandato deveria coincidir ou não com aquele do presidente da república, coincidir com os mandatos dos dirigentes da agência reguladora, mas tem sido entendido que apesar de ser uma agência reguladora com indicação política do presidente, a agência tem autonomiaentão não ficaria vinculada a um plano político, acima dela. 
A exoneração desses dirigentes não pode ser uma exoneração livre, é impossível a exoneração Ad nutum que consiste em uma exoneração sem motivação. Na agência reguladora é impossível essa exoneração ad nutum pois pela lei das agências reguladoras 9986, essa exoneração só pode se dar por três motivos:
· Só poderia ser exonerado mediante renúncia;
· Sentença judicial com trânsito em julgado, praticando algum ato dentro da estrutura da agência, e foi condenado com trânsito em julgado;
· Processo administrativo disciplinar, chamado de PAD, que é um processo interno em que o dirigente também cometeu algum ato, mas eventualmente não teve uma ação judicial, e o PAD decidiu pela exoneração pois considerou a culpa pelo ato cometido. O PAD tem uma comissão de servidores que faz a análise das provas, interroga as pessoas e etc. Ficando constado que realmente a pessoa teve responsabilidade, poderá ocorrer a exoneração.
O Artigo 5º da todos os requisitos para indicação dos dirigentes, elenca o que seria a experiência profissional, ter formação acadêmica compatível para o cargo a qual foi indicado. A impossibilidade de exoneração ad nutum está no artigo 9º da lei 9986. Tem um rol no artigo 8º B, que também ensejaria a exoneração do dirigente. A motivação para exoneração é o que está prevista na lei.
Pelos dirigentes exercerem uma atividade muito estratégica, com informações confidenciais, quando eles saem da agência, eles precisam aguardar um prazo de quarentena não podendo atuar no setor que eles regularam, geralmente é um ano ou alguns meses sem atuar no setor, fica um período de quarentena por conta das informações privilegiadas adquiridas.
Recurso Hierárquico impróprio: dentro da administração pública à depender do processo que estejamos lidando, pode ser um processo licitatório, administrativo, há decisões, e para essas decisões no processo administrativo temos o cabimento de recurso dentro da estrutura, como pedido de reconsideração, representação, recurso hierárquico próprio.
	O recurso hierárquico impróprio é quando é enviado para uma pessoa jurídica de fora da estrutura. Como por exemplo: a agência reguladora é uma pessoa jurídica, que tem autonomia, temos dentro de cada agência quais são os recursos cabíveis em cada caso, cada agência tem sua estrutura recursal. Se não há mais uma instância superior na agência para que se possa recorrer, o recurso hierárquico impróprio, permite que o recurso sai da estrutura da pessoa jurídica e vai para uma outra pessoa jurídica decidir, por exemplo, se a união criou a respectiva agência, este recurso iria para união. Em alguns tipos de processos administrativos dentro da administração pública é permitido esse recurso hierárquico impróprio, mas nas agências reguladoras é vedado, em razão da autonomia, porque se elas têm autonomia não teria qual seria o porquê permitir um recurso para fora da estrutura.
	As agências também podem cobrar taxas regulatórias, tem a autonomia financeira reforçada, e uma forma orçamentária de capitação de recursos são as taxas regulatórias. 
	Taxa decorrente do exercício do poder de polícia.
Teoria da captura: É um risco que essa estrutura de agência reguladora estaria correndo, que administração pública tem em razão da captura de interesse, quem defende essa teoria argumenta no sentido que há uma forte concentração de poder nas agências reguladoras, tanto em reação aos dirigentes que são indicados pelo chefe do executivo, quanto em relação ao setor regulado, há uma concentração de poder muito grande por se tratar de regulação, por se tratar de informações confidenciais, sigilosas, estratégicas, então grupos economicamente mais fortes acabariam captando os setores regulados.
Conceito de agência: São autarquias em regime especial dotadas de autonomia reforçada em relação ao ente central com base em dois fundamentos: 
· A Necessidade de tratamento técnico e segurança jurídica ao setor;
· E também dar celeridade na regulação das atividades técnicas;
As agências tem origem no modelo norte americano e a finalidade de redução da intervenção estatal.
Regime jurídico: especial em decorrência da forte autonomia normativa, administrativa e financeira. 
Dirigentes: Os dirigentes das agências são nomeados pelo presidente da república após a aprovação do senado e devem cumprir os requisitos estabelecidos no artigo 5º da lei 9986.
Em relação a exoneração do dirigente, é vedada a exoneração ad nutum (sem motivação) que significa que o dirigente só pode ser exonerado do cargo em caso de renúncia, ou sentença judicial com trânsito em julgado ou processo administrativo disciplinar, previsto no artigo 9º da lei supracitada. Além dessas três possibilidades, existe também o cometido das infrações no artigo 8º B da lei.
O dirigente precisa cumprir a quarentena, ou seja, ao sair do cargo não poderá atuar no setor regulado durante o prazo estabelecido na lei que cria a agência. Antes se falava de um prazo de 4 meses, mas atualmente, a própria agência pode fixar o prazo na lei que a cria.
Recurso hierárquico impróprio: É vedado nas agências, recurso para pessoa jurídica diversa daquela que proferiu a decisão, o objetivo dessa vedação é assegurar que a decisão final na esfera administrativa seja da autarquia regulatória, da agência.
Taxa regulatória: Possibilidade de cobrar taxas em razão do poder de policia
Teoria da Captura: Trata- se de uma tese que traz crítica a estrutura das agências reguladoras, com fundamento de que há risco de capturas de interesses pelos grupos economicamente mais fortes, ou politicamente mais influentes, em razão da forte concentração de poder.
A agência reguladora, regula fatos muito sensíveis e estratégico, como por exemplo mercado de petróleo, então os servidores lidam com situações estratégicas, sigilosas, a agência regula os setores de serviços públicos ou de atividade econômico, é uma teoria desenvolvida por doutrinadores que criticam de uma forma indireta, pois acreditam que embora a agência tenha como característica principal regular o setor, ela poderia de alguma forma, se valer dessa influência em razão da alta concentração de poder, porque seriam grupos muitos fortes, que acabariam lidando com as atividades das agências reguladas. E por ser uma indicação política do presidente da república, poderia haver alguma distorção da finalidade para qual a agência foi criada.
Temos algumas situações que o recurso impróprio é cabível, em especial nas licitações, por exemplo, uma determinada pessoa jurídica fez uma licitação, ingressou com todos os recursos possíveis, não tem mais a possibilidade de recorrer dentro da estrutura, podemos ir para a estrutura de fora que promoveu a licitação. 
Orgãos independentes
Autônomos.
Subalternos
Superiores