Estruturas de Gestão Pública_Aula_2

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Estruturas de Gestão Pública
Aula 2
Ciclo de Gestão na
Administração Pública Federal
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Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Abril de 2017. As 
afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não ex-
pressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Educação Corporativa de Controle
Serviço de Educação Corporativa de Controle - Seducont
CONTEUDISTA 
José Arimathea Valente Neto
TRATAMENTO PEDAGÓGICO 
Violeta Maria dos Santos Galvão 
PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira
Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, semalteração do conteúdo, desde que citada 
a fonte e sem fins comerciais.
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Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal
Como visto na aula passada, a Constituição Federal estabeleceu diversos deveres ao 
Estado, que teve de criar estruturas administrativas para poder realizar suas atividades e prestar 
os serviços necessários à sociedade.
Por um lado, a sociedade demanda a prestação de vários serviços, como saúde, educação 
e segurança. Por outro, os recursos que o Estado possui são escassos.
Como compatibilizar as demandas da sociedade com os 
recursos disponíveis? 
Que instrumentos o Estado utiliza para essa compatibilização 
e como se organiza? 
Quais os cuidados que os agentes devem ter para não 
cometer falhas na execução dos gastos?
Para responder a essas questões, vamos entender como funciona o planejamento e o or-
çamento na Administração Pública Federal (APF).
A partir daí, veremos os sistemas que formam o Ciclo de Gestão e as principais falhas ine-
rentes a eles, para que possamos identificá-las e controlá-las.
A fim de facilitar o estudo, esse texto está organizado da seguinte forma:
1. Introdução ............................................................................................................................................ 5
2. Marco legal: Constituição Federal de 1988 ....................................................................... 6
3. O Ciclo de Gestão ................................................................................................................................. 8
3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal ............................................... 8
3.2 Sistema de Administração Financeira Federal ..................................................... 10
3.3 Sistema de Contabilidade Federal ................................................................................ 12
3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal ........................... 14
4. Vedações e prerrogativas ........................................................................................................... 17
5. Sistema de Pessoal .......................................................................................................................... 19
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Ao final dos estudos desta aula, esperamos que você tenha condições de descrever os 
principais sistemas do Ciclo de Gestão na APF, identificar o papel exercido pelos seus agentes e 
reconhecer as principais falhas cometidas por eles.
6. Principais falhas .............................................................................................................................. 22
Síntese ........................................................................................................................................................ 26
Bibliografia ............................................................................................................................................. 27
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1. Introdução 
Todos sabemos que, no Brasil, os recursos públicos são escassos, diante da enorme quan-
tidade de demandas que a sociedade requer. Por exemplo, o Governo precisa, incessantemente, 
realizar gastos com saúde, educação e segurança pública, ao mesmo tempo em que necessita 
realizar investimentos, principalmente em infraestrutura.
No entanto, muitas vezes falhamos em alcançar os resultados desejados não pela falta de 
recursos, mas pelas deficiências na gestão dos recursos disponíveis. A realização de gastos pú-
blicos sem planejamento e sem a observância das regras torna a ação governamental ineficaz.
Diante desse contexto, a CF/1988 instituiu a necessidade de vinculação entre planejamen-
to e orçamento. Após as exigências constitucionais, vários outros normativos surgiram para dar 
mais efetividade à realização dos gastos públicos.
A Lei 10.180/2001, por exemplo, organizou o Ciclo de Gestão do Governo Federal, estabe-
lecendo responsabilidades e competências para os órgãos que participam da movimentação da 
máquina administrativa. Esse normativo também estabeleceu vedações aos agentes integrantes 
do Ciclo de Gestão.
Ao conhecer o papel que cada agente desempenha na gestão do Estado, fica mais fácil 
reconhecer e evitar as falhas que geralmente são encontradas pelos órgãos de controle.
 Vamos dar uma olhada no que nossa Constituição Federal/1988 diz a respeito.
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o 2. Marco legal: Constituição Federal de 1988
Logicamente, a CF de 1988 não foi o primeiro normativo a tratar de matérias orçamentá-
rias. As Constituições anteriores e outros diplomas legais – como, por exemplo, a Lei 4.320/1964 
– já estabeleciam disposições acerca da efetivação dos gastos públicos.
Entretanto, foi a atual CF/1988 que promoveu importantes inovações no sistema brasileiro, 
instituindo a previsão de três leis, cuja iniciativa é privativa do Poder Executivo: Plano Plurianual 
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Vamos a elas:
• PPA - Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração 
Pública Federal (APF) para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada;
• LDO - Compreende as metas e prioridades da APF, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre 
as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento;
• LOA - Compreende:
 » o orçamento fiscal (referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público);
 » o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
 » o orçamento da seguridade social (abrange todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público).
O que a CF de 1988 implantou de tão diferente para que os 
gastos do país fossem executados mais eficazmente?
Simplificando! Despesas de capital são aquelas que resultam em acrésci-
mo patrimonial, como a construção de obras, a aquisição de imóveis e equipa-
mentos, a concessão de empréstimos, entre outros (art. 13 da Lei 4.320/1964). 
Programas de duração continuada são aqueles com duração superior a um 
exercício financeiro. Agências financeiras oficiais de fomento são as institui-
ções financeiras governamentais, como a CEF e o Banco do Brasil.
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Em termos simples, a CF/1988 inovou ao estabelecer vinculação entre o planejamento e o 
orçamento propriamente dito. Desse modo:
• o PPA é responsável pelo planejamento de médio prazo das ações do Governo; 
• a LDO é responsável por eleger as prioridades e estabelecer as estimativas de receita e 
os limites de despesa para cada ano; e 
• a LOA é responsável por explicitar as prioridades e possibilidades de gastos em cada 
rubrica de receita e despesa. 
Por exemplo, a Lei 13.249/2016 estabeleceu o PPA para o período de 2016-2019. 
Posteriormente, o Poder Executivo editou o Decreto 8.759/2016, para detalhar algumas disposi-
ções trazidas pela lei.
Os artigos 165 a 169 da CF/1988 contêm regras relativas aos normativos que 
tratam de matéria orçamentária.
Consulte, também, a Lei 13.249/2016 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2015-2018/2016/lei/L13249.htm) e o Decreto 8.759/2016 (http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Decreto/D8759.htm).
LRF: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal e dá outras providências. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
LCP/Lcp101.htm
Esses normativos tratam das despesas de capital a serem feitas, como as decorrentes do 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Com o objetivo de promover a integração entre o planejamento e orçamento, a CF/1988 
estabeleceu diversas disposições acerca do tema, como a necessidade de que a LOA seja elabo-
rada em estrita consonância com o PPA e a LDO (art. 166, § 3º, I) e de que a LDO seja elaborada 
em acordo com o PPA (art. 166, § 4º). Em outras palavras, os orçamentos devem seguir o 
que foi anteriormente planejado.
PPA
LDO LOA
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Posteriormente à CF/1988, houve a edição de outras normas relativas à realização dos 
gastos públicos. Outro marco importante, em se tratando de planejamento e orçamento, foi a 
edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar 101/2000). Essa lei re-
forçou algumas disposições da CF/1988 e estabeleceu diversas exigências aos gestores públicos, 
como necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira e de limites de despesa 
com pessoal. A recente Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos (EC 95/2016) foi 
outra inovação legislativa que versou sobre orçamento e limites fiscais
3. O Ciclo de Gestão
A Lei 10.180, de 6/2/2001, em seu artigo 1º, disciplina o Ciclo de Gestão e estabelece a 
organização sistêmica das atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração 
financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Que sistemas compõem o ciclo de gestão? 
Qual a competência de cada um deles? 
Como se organizam?
É bom esclarecer que nesta aula será dada ênfase, por motivos didáticos, à Administração 
Direta, embora a gestão também ocorra, logicamente, nas entidades da Administração Indireta.
3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
O sistema de planejamento e de orçamento federal tem como finalidade formular e ge-
renciar todo o processo de planejamento e orçamento federal e promover a articulação com os 
outros entes estatais para compatibilizar as normas e tarefas das diversas esferas (federal, esta-
duais, distrital e municipais).
Compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, pro-
gramas e orçamentos, bem como atividades de realização de estudos e pesquisas sócio-econô-
micas. É integrado pelos seguintes órgãos:
• Órgão Central: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);
• Órgãos Setoriais: unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República; 
• Órgãos Específicos: aqueles vinculados ou subordinados ao MPOG, exercendo atividades 
de planejamento e orçamento.
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Nesse contexto, o MPOG exerce a orientação normativa dos órgãos setoriais e específicos, 
das unidades de planejamento e do orçamento das entidades (Administração Indireta), e tam-
bém das unidades responsáveis pelos orçamentos dos outros Poderes.
Naturalmente, são preservadas a hierarquia administrativa (nos casos em que os órgãos 
estejam subordinados administrativamente a outros órgãos) e as competências constitucionais e 
legais dos outros Poderes.
Sistema de Planejamento e Orçamento
Apesar de as atividades de planejamento e orçamento estarem interligadas e, na maioria 
das vezes, serem desenvolvidas pelos mesmos órgãos, a Lei definiu as competências relativas a 
essas atividades em seções diversas.
São competências das unidades responsáveis pelo planejamento, entre outras:
• Realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas;
• Identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo;
• Manter sistemas de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais;
• Elaborar e supervisionar a execução do PPA e de planos e programas nacionais e setoriais 
de desenvolvimento econômico e social, com acompanhamento físico e financeiro.
Portanto, as unidades responsáveis pelo planejamento devem realizar atividades relaciona-
das à estratégia dos gastos governamentais.
MPOG
 
Orientação normativa
Órgãos
Setoriais
Órgãos
Específicos Entidades
Outros
Poderes
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Devem ser elaboradas políticas públicas por meio de estudos, pesquisas e indicadores 
econômico-sociais, para que os gastos melhor atendam às necessidades das comunidades espe-
cíficas e do país em geral.
A partir dos dados coletados e das políticas e estratégias traçadas, o Governo deve elabo-
rar os planos e programas, para que haja a concretização do planejamento dos gastos públicos.
Como vimos, a gestão brasileira está orientada por três documentos: PPA, LDO e LOA. 
O PPA é responsabilidade das unidades que cuidam do planejamento. A LDO e a LOA – docu-
mentos que tratam da parte orçamentária – são responsabilidades das unidades que tratam do 
orçamento.
Além da competência de elaborar os documentos orçamentários, cabem a essas unidades, 
entre outras coisas:
• Elaborar normas e procedimentos para implementação, desenvolvimento e 
aperfeiçoamento do processo orçamentário;
• Acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da 
competência atribuída a outros órgãos;
• Estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua 
harmonização com o planejamento e o controle.
Se observarmos essas competências, podemos concluir que as unidades responsáveis pelos 
orçamentos devem compatibilizar o planejado pelo Governo com a previsão de arrecadação de 
receitas e possibilidade de realização de despesas.
3.2 Sistema de Administração Financeira Federal
Vimos que o sistema de planejamento e orçamento é responsável por estabelecer a desti-
nação dos gastos públicos.
Na sequência, cabe ao sistema de administração financeira conciliar as despesas estabele-
cidas pelos planos e orçamentos com as receitas que o Governo receberá ao longo do exercício, 
ou seja, o sistema deve promover o equilíbrio financeiro.
Mas como a APF faz para concretizar o orçamento? 
E se a arrecadação de receitas não ocorrer como previsto?
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Para começo de conversa, as unidades integrantes do sistema de Administração Pública 
Financeira (APF) devem gerir o Tesouro Nacional, com respaldo nas seguintes competências, 
entre outras:• Administrar os haveres financeiros e mobiliários;
• Elaborar a programação financeira, gerenciar a Conta Única e subsidiar a formulação da 
política de financiamento da despesa pública;
• Gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa;
• Administrar as operações de crédito;
• Editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira, 
bem como promover o acompanhamento, a sistematização e a padronização da 
execução da despesa pública.
Haveres financeiros: créditos que surgem a favor da União, decorrentes, por 
exemplo, de privatizações e do parcelamento de dívidas de estados e municípios. 
Haveres mobiliários: participações societárias em empresas públicas e socie-
dades de economia mista, bem como os seus respectivos rendimentos e direitos. 
Dívida pública mobiliária federal: dívida pública representada por títulos 
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central. 
Dívida externa: dívida pública resultante de empréstimos e financiamentos 
contraídos no exterior.
Cabe-lhes também desenvolver as atividades de programação financeira da União, de ad-
ministração de direitos e haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional 
e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira.
Logo, as unidades do sistema de administração financeira são responsáveis por executar o 
orçamento predefinido, o mais fidedignamente possível. Claro que podem advir circunstâncias 
que interfiram na execução do planejado.
Por exemplo, se a arrecadação de receitas não ocorrer conforme o esperado, a LRF define 
que haja limitação de empenho e movimentação financeira, ou seja, medidas diretamente rela-
cionadas com as atribuições do sistema de administração financeira.
Integram o sistema de administração financeira federal:
• Órgão Central: Secretaria do Tesouro Nacional (STN);
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• Órgãos Setoriais: unidades de programação financeira dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.
Nesse sistema, os órgãos setoriais também devem obedecer à normatização expedida pelo 
órgão central – a STN.
Em todos os sistemas do ciclo de gestão, o respectivo órgão central estabelece a 
normatização e exerce a supervisão técnica sobre os outros órgãos e unidades.
A lei ainda prevê que os representantes do Tesouro Nacional nos conselhos fiscais, ou ór-
gãos equivalentes das entidades da Administração Indireta, controladas direta ou indiretamente 
pela União, subordinam-se tecnicamente à STN.
Sistema de Administração Financeira
STN
 Ministérios
Presidência
AGU
Vice-Presidência
Órgãos
Setoriais
Conselhos
Fiscais
3.3 Sistema de Contabilidade Federal
Concomitantemente com a elaboração e a execução do orçamento, deve haver a eviden-
ciação e o registro dos atos e fatos gerados por essas atividades. Cabe ao sistema de contabili-
dade federal registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira 
e patrimonial da União, evidenciando, entre outras coisas:
• os recursos dos orçamentos vigentes, as alterações decorrentes de créditos adicionais, 
as receitas prevista e arrecadada, a despesa empenhada, liquidada e paga à conta 
desses recursos e as respectivas disponibilidades;
• a situação patrimonial do ente público e suas variações;
• a aplicação dos recursos da União, por unidade da Federação beneficiada;
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• a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais.
É por meio do sistema de contabilidade federal que são elaborados os demonstrativos 
contábeis para atender ao princípio público da transparência. A evidenciação das receitas, das 
despesas e da situação patrimonial do ente público confere transparência à atividade administra-
tiva, que, em regra, não pode ser sigilosa e deve ser de conhecimento geral.
Esse sistema também compara o planejado com o executado, permitindo o controle e a 
avaliação contábeis.
São competências das unidades desse sistema, entre outras:
• Manter e aprimorar o Plano de Contas Único da União, bem como estabelecer normas 
e procedimentos adequados aos registros contábeis;
• Com base em apurações de atos e fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, 
efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à responsabilização 
do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado 
e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno;
• Realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis por 
bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra 
irregularidade que resulte dano ao erário;
• Elaborar os balanços gerais da União.
A organização do sistema de contabilidade federal é semelhante à do sistema de adminis-
tração financeira e também tem a STN como órgão central. A diferença está nos órgãos setoriais. 
No sistema de contabilidade, os órgão setoriais são somente as unidades de gestão interna 
Despesa empenhada: crédito reservado em favor de empresa contratada a ser 
pago se o serviço for efetivamente cumprido. Ocorre quando da assinatura dos
contratos ou congêneres.
Despesa liquidada: verificação de que o credor cumpriu a sua parte e que re-
almente tem direito ao pagamento. Acontece quando do atesto da execução 
contratual (nota fiscal, recebimento do objeto, etc.).
Despesa paga: a Administração satisfaz a obrigação de que o credor tinha 
direito. 
Renúncia de receitas: a Administração deixa de receber os recursos devidos 
para que o devedor execute ações de interesse estatal (por exemplo, renúncia de 
tributos para que uma empresa realize pesquisa em tecnologia).
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dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União (AGU). Ao passo que no sistema de administração 
financeira temos os próprios Ministérios, a AGU, a Presidência da República e a Casa Civil.
As atividades contábeis dos órgãos integrantes da Presidência da República e da Vice-
Presidência da República são exercidas pelo órgão de controle interno da Casa Civil, o qual foi 
transferido para a Secretaria-Geral da Presidência da República, conforme o Decreto 7.442/2011, 
de 17/2/2011.
Sistema de Contabilidade Federal
Qual é a organização do sistema de controle interno? 
O que seus agentes podem fazer no desempenho das 
atividades de controle? 
O que devem fazer se encontrarem alguma irregularidade?
 Ministérios
Presidência
AGU
Vice-Presidência
STN
Órgãos
Setoriais
Secretaria de 
Controle Interno
da Secretaria-Geral
da Presidência da
República
3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
Esse sistema compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas 
no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de 
avaliação da gestão dos administradores públicos federais, mediante auditorias e fiscalizações.
O sistema de controle interno do poder executivo federal é responsável por controlar as ati-
vidades dos outros sistemas: planejamento, elaboração e execução do orçamento, administração 
financeira e contabilização dos atos e fatos relativos. Fecha o Ciclo de Gestão, pois é responsável 
por verificar a atuação dos outros sistemas, para que eventuais falhas não se repitam em exercí-
cios posteriores e a atividade administrativa melhore continuamente.
Vamos explorar um pouco o sistema de controle interno.
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inistração Pública Federal
A Lei 10.180/2001definiu a finalidade do sistema de controle interno do mesmo modo 
que o art. 74 da CF/1988 o fez:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem 
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (art. 74 da CF)
É prevista a pena de responsabilidade solidária aos responsáveis pelo controle 
interno que encontrem qualquer irregularidade ou ilegalidade e não deem 
ciência ao Tribunal de Contas da União. CF/1988, art. 74, § 1º.
Para exercer suas atribuições, as unidades do sistema de controle interno têm como com-
petências, além de outras:
• Realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais;
• Apurar os atos ou fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, praticados 
por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando 
for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências 
cabíveis;
• Realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais 
sistemas administrativos e operacionais;
• Avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da Administração Indireta 
Federal;
• Elaborar a Prestação de Contas Anual do Presidente da República.
Segundo a Lei 10.180/2001, integram esse sistema os seguintes órgãos:
• Órgão Central: Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI);
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• Órgãos Setoriais: integram a estrutura do Ministério das Relações Exteriores, do 
Ministério da Defesa, da Advocacia-Geral da União e da Casa Civil.
• Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), como 
órgão central do Sistema Nacional de Auditoria do SUS.
O art. 23 da Lei 10.180/2001 cria a Comissão de Coordenação de Controle Interno, que é 
órgão colegiado de coordenação do sistema e tem o objetivo de promover a integração e homo-
geneizar entendimentos dos respectivos órgãos e unidades.
Posteriormente, o Decreto 3.591/2000 (com redação dada pelo Decreto 4.304/2002) de-
finiu que o órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal seria a 
Controladoria-Geral da União (atual Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-
Geral da União - CGU) e os órgãos setoriais passariam a ser chamados de Secretarias de Controle 
Interno (CISET). Ademais, instituiu que as unidades de controle interno dos comandos militares 
são unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa.
A atividade de controle interno dos órgãos integrantes da Presidência da 
República e da Vice-Presidência da República é exercida pelo órgão de controle 
interno da Casa Civil.
O Decreto 7.442/2011, como já comentado, transferiu o órgão de controle interno da 
Casa Civil para a Secretaria-Geral da Presidência da República.
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
CGU
 
CISET
Ministérios das 
Relações Exteriores
AGU
Ministério da Defesa
Secretaria-Geral da 
Presidência da República
Unidades
dos comandos
militares
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O Decreto 3.591/2000 contém outras importantes previsões, tais como:
• a SFCI desempenhará as funções operacionais de competência da CGU, além das 
atividades de controle interno do Poder Executivo, excetuando os órgãos jurisdicionados 
pelas CISET e pelas unidades dos comandos militares;
• a SFCI contará com o apoio dos Assessores Especiais de Controle Interno em 
cada Ministério, com atribuições de, por exemplo, auxiliar o ministro, orientar os 
administradores, auxiliar e submeter ao ministro o processo de tomada de contas;
• as entidades da Administração Indireta deverão organizar a respectiva unidade de 
auditoria interna.
Posteriormente ao Decreto 3.591/2000, houve a edição do Decreto 8.910/2016, aprovan-
do a estrutura regimental da CGU, que continua como órgão central do sistema.
Até aqui, falamos sobre o Controle Interno do Poder Executivo Federal. Entretanto, o art. 
70 da CF/1988 prevê que cada Poder deve possuir seu sistema de controle interno e o art. 74 pre-
ceitua que os sistemas de controle interno de todos os Poderes devem agir de forma integrada.
Contudo, não existem sistemas de controle interno instituídos nos Poderes Legislativo, 
Judiciário e no Ministério Público. Em cada uma dessas instituições há órgãos, que cuidam das 
matérias relativas a esse sistema (por exemplo, na Câmara há uma Secretaria de Controle Interno, 
subordinada à Mesa Diretora).
4. Vedações e prerrogativas
As atribuições dos sistemas do Ciclo de Gestão são complexas e extremamente importan-
tes, pois se trata do uso dos recursos públicos para consecução dos objetivos do Governo.
O uso de dinheiros públicos requer cuidados especiais, por isso existem algumas exigências 
para as pessoas poderem fazer parte desse ciclo.
Quem não pode fazer parte do Ciclo de Gestão? 
O que a legislação prevê para proteger os recursos públicos?
Atenta aos perigos que envolvem a administração dos recursos públicos, a Lei 10.180/2001 
estabeleceu algumas garantias e restrições aos servidores que integram o Ciclo de Gestão, para 
que possam exercer suas funções regularmente.
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Segundo a Lei 10.180/2001, nenhum processo, documento ou informação poderá ser 
sonegado aos servidores dos sistemas de contabilidade e de controle interno, no exercício das 
atribuições inerentes às atividades de registros contábeis, de auditoria, fiscalização e avaliação 
de gestão.
Os dirigentes dos sistemas de contabilidade e do controle interno podem contestar quais-
quer atos de gestão realizados sem a devida fundamentação legal, mediante representação ao 
responsável.
O agente público que, injustificadamente dificultar a atuação dos servidores 
do sistema de contabilidade e do controle interno, ficará sujeito à pena de 
responsabilidade administrativa, civil e penal.
Vimos as garantias e prerrogativas que a lei estabelece aos integrantes dos sistemas de 
contabilidade e de controle interno. Agora vejamos as proibições.
As primeiras vedações que iremos mencionar são as relativas aos cargos de direção. A 
lei prevê que é vedado aos dirigentes dos órgãos e unidades dos sistemas do Ciclo de Gestão 
exercerem:
• atividade de direção político-partidária;
• profissão liberal;
• demais atividades incompatíveis com os interesses da APF, na forma que dispuser o 
regulamento.
Quanto aos agentes do Ciclo de Gestão, a lei veda a nomeação para o exercício de cargo, 
inclusive em comissão, de pessoas que nos últimos cinco anos tenham sido:
• Responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva do TCU, do Tribunal 
de Contas do Estado, do Distrito Federal ou de município, ou ainda, por conselho de 
contas de município;
• Punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo disciplinar 
por ato lesivo ao patrimônio público de qualquer esfera de governo;
• Condenadas em processo criminal por prática de crimes contra a Administração 
Pública, capitulados nos Títulos II e XI da Parte Especial do Código Penal Brasileiro, na 
Lei 7.492/1986, e na Lei 8.429/1992.
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A lei estende essas vedações às nomeações para cargos em comissão 
que impliquem gestão de dotações orçamentárias, de recursos financeiros ou 
de patrimônio, na Administração Direta e Indireta dos Poderes da União, bem 
como para as nomeações como membros de comissões de licitações.
Apesar de a Lei 10.180/2001 definir vedações e prerrogativas aos integrantes dos siste-
mas do Cliclo de Gestão, há ainda a necessidade de uma normatização mais específica sobre as 
questões relativas a recursos humanos na APF pois, de maneira geral, todos os agentes públicos, 
integrantes ou não do Ciclo de Gestão, estarão lidando com a coisa pública.
5. Sistema de Pessoal
Passemos, então, a outro importante sistema para a realização das atividades administrati-
vas a cargo do Estado: o sistema de pessoal civil da Administração Federal (Sipec).
O Sipec foi criado pelo Decreto 67.326/1970, com a seguinte formação original:
• Órgão Central: Departamento Administrativo do Pessoal Civil (Dasp);
• Órgãos Setoriais: departamentos, divisões ou outras unidades específicas de pessoal 
civil dos ministérios e dos órgãos da Presidência da República, de maior hierarquia na 
respectiva área administrativa;
• Órgãos Seccionais: departamentos, divisões ou outras unidades específicas de pessoal 
de Autarquias.
Segundo esse mesmo Decreto, as funções básicas do Sipec são:
Funções Legislação
de Pessoal
Recrutamento
e seleção Cadastro
e lotação
Aperfeiçoamento
Classificação e
redistribuição de
cargos e empregos
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Atualmente, a Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público 
do MPOG é o órgão central do Sipec. O Decreto 8.818/2016 estabelece a estrutura regimental 
do MPOG e define as competências dessa Secretaria, que são, entre outras:
• Exercer, como órgão central do Sipec, a competência normativa em matéria de pessoal 
civil no âmbito da Administração Direta, autárquica e fundacional;
• Formular políticas e diretrizes para o aperfeiçoamento contínuo dos processos de gestão 
na APF, compreendendo gestão de pessoas, nos aspectos relativos a, dentre outros: 
a. planejamento e dimensionamento da força de trabalho; 
b. concurso público e planos de cargos e carreiras; 
c. estrutura remuneratória; 
d. avaliação de desempenho; 
e. desenvolvimento profissional; 
f. previdência, benefícios e auxílios do servidor;
• Coordenar e monitorar a elaboração das folhas de pagamento de pessoal no âmbito da 
administração pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas públicas 
e sociedades de economia mista que recebam dotações do Orçamento Geral da União 
para despesas com pessoal, por meio de controle sistêmico e administração de cadastro 
de pessoal;
• Monitorar a qualidade da folha de pagamentos, apontando inconsistências e indícios 
de irregularidades para os órgãos e entidades integrantes do Sipec e para o órgão de 
controle interno para apuração, quando for o caso;
• Avaliar os impactos de medidas e programas sobre as relações de trabalho no setor 
público.
Tradicionalmente, o pessoal no serviço público sempre foi visto pelo lado da despesa, dos 
gastos gerados para o Governo. Atualmente, entretanto, os custos com recursos humanos na 
Administração Pública são percebidos como investimentos porque geram melhoria no serviço 
prestado e eficiência da máquina administrativa.
Prova disso é o Decreto 5.707/2006, que institui a Política e as Diretrizes para o 
Desenvolvimento de Pessoal da APF. Esse normativo expressa claramente a intenção de implantar 
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a gestão por competências no âmbito da APF, conforme exemplificam as finalidades da Política 
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, estabelecidas no art. 1º do Decreto:
I - melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;
II - desenvolvimento permanente do servidor público;
III - adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, 
tendo como referência o plano plurianual;
IV - divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e
V - racionalização e efetividade dos gastos com capacitação.
O Decreto 5.707/2006 dispõe também sobre valorização, reconhecimento e aperfeiçoa-
mento dos recursos humanos, como nos dispositivos que estabelecem as diretrizes da Política 
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (art. 3º) e os instrumentos necessários para executá-la 
(arts. 5º e 6º).
Quais as principais falhas que os órgãos de controle 
encontram nas fiscalizações? 
Como evitá-las para que não haja reincidência?
Vamos conversar sobre isso no próximo tópico.
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o 6. Principais falhas
Vistos os principais sistemas integrantes da APF, passemos às principais falhas que os 
acometem.
TCU FISCALIZA PORTO DE VITÓRIA
O TCU multou ex-diretores do 
Porto de Vitória (ES) por contrata-
rem empresa sem licitação, para 
construção de obras necessárias à 
movimentação de carga no Porto de 
Vitória.
Os gestores não observaram a 
legislação federal sobre licitações e 
contratos, que prevê a necessidade 
de realização de procedimentos 
licitatórios para despesas como as 
realizadas no Porto de Vitória.
Entretanto, o TCU autorizou a 
manutenção do contrato até o 
término da vigência ou a conclusão 
do procedimento licitatório para 
arrendamento da área em que 
empresa encontra-se instalada. 
Fonte: http://portal2.tcu.gov.br/
portal/page/portal/TCU/imprensa/-
noticias/detalhes_noticias?no-
ticia=2385609
Antes de tudo, é necessário esclarecer que boa parte das falhas são causadas por erros em 
mais de um sistema. Além disso, na maioria das vezes, várias atividades do Ciclo de Gestão são 
realizadas por um mesmo órgão, como as subsecretarias de planejamento, orçamento e adminis-
tração (SPOA). Logo, é tarefa difícil especificar que determinada falha pertence a dado sistema.
Em resumo, abordaremos as falhas mais comuns que acometem a execução dos gastos 
públicos, suas possíveis causas e tratamentos.
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Tribunal de Contas da União
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inistração Pública Federal
Falhas Causas Tratamentos
Falta de estabelecimento e mensuração 
de indicadores de gestão aptos a verificar 
a economicidade, eficiência, eficácia e 
efetividade da atividade administrativa.
Negligência da alta administração 
da unidade, ou seja, é uma falha da 
gerência.
Definição de indicadores de gestão, de modo 
a medir o desempenho dos órgãos, com 
ênfase no ao alcance de resultados.
Os indicadores devem ser bem elaborados, 
de modo a representar com fidedignidade 
a atuação administrativa e permitir melhora 
contínua da gestão.
Inexecução física das metas, em 
contraposição à execução financeira 
completa.
É possível que essa falha seja 
de planejamento (se as metas 
estiverem sido estabelecidas 
erroneamente) ou de execução 
do orçamento (se os recursos 
reservados à meta tiverem sido 
aplicados em outras finalidades).
Elaborar adequadamente o planejamento e 
observar a execução do orçamento.
Falhas relativas a licitação e contratação 
em geral, tais como:
• Dispensa indevida de 
procedimento licitatório;
• Fracionamento de despesas;
• Má formulação dos termos de 
referência e das estimativas de preços;
• Exigências que restringem a 
competitividade da licitação;
• Má fiscalização da execução 
contratual;
• Pagamentos antecipados;
• Repactuações indevidas;
• Acréscimos quantitativos e 
qualitativos indevidos;
• Despesas irregulares, como, por 
exemplo, com desvio de finalidade 
(festividades, proveito pessoal,etc).
Existem várias causas para as 
falhas ora relatadas, como: 
desconhecimento da legislação 
aplicável, desconhecimento da 
jurisprudência do TCU, ausência 
de manual de procedimentos, 
pouca clareza na definição de 
responsabilidades, etc.
Capacitação de pessoal, estabelecimento de 
rotinas de procedimentos e atribuição clara 
de responsabilidades são medidas essenciais 
para evitar a ocorrência dessas falhas.
Falhas relativas a convênios:
• Falhas na celebração;
• Falhas na fiscalização da execução;
• Falta de cobrança e análise da 
prestação de contas;
• Intempestividade dos registros no 
Siafi.
Mesmas causas mencionadas 
nas falhas relativas à licitação e 
contratação.
Mesmos tratamentos mencionados nas falhas 
relativas a licitação e contratação.
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Inobservância da legislação orçamentária, 
como, por exemplo, descumprimento das 
vedações do art. 167 da CF/1988, tais 
como:
• Início de programas ou projetos 
não incluídos na LOA;
• Realização de despesas ou a 
assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou 
adicionais;
• Realização de operações de 
créditos que excedam o montante 
das despesas de capital, ressalvadas 
as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com 
finalidade precisa, aprovados 
pelo Poder Legislativo por maioria 
absoluta;
• Transposição, remanejamento ou 
transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra 
ou de um órgão para outro, sem 
prévia autorização legislativa;
• Transferência voluntária de 
recursos e concessão de empréstimos 
para pagamento de despesas com 
pessoal ativo, inativo e pensionista, 
dos estados, do Distrito Federal e dos 
municípios.
Deficiências no planejamento e 
no orçamento, pois refletem a 
execução de gastos inicialmente 
não previstos. 
A má qualificação de pessoal e a 
inobservância das normas.
Realizar estudos e levantamentos, para 
subsidiar o planejamento dos gastos. 
Respeitar as regras orçamentárias.
Capacitar adequadamente o pessoal 
envolvido na atividade.
Irregularidades na utilização de 
suprimentos de fundos e do cartão 
de pagamento do Governo Federal 
(chamado cartão corporativo).
Decorrem da inobservância das 
regras orçamentárias e financeiras e 
da má qualificação de pessoal.
Logo, as soluções para essas falhas são as 
mesmas para as impropriedades comentadas 
anteriormente.
Realizar estudos e levantamentos, para 
subsidiar o planejamento dos gastos. 
Respeitar as regras orçamentárias.
Capacitar adequadamente o pessoal 
envolvido na atividade.
Falhas em concessão de diárias 
e passagens, como ausência de 
justificativa/motivação para a viagem e 
ausência dos canhotos dos cartões de 
embarque.
Também decorrem da inobservância 
das regras orçamentárias e 
financeiras e da má qualificação de 
pessoal.
As soluções mencionadas acima também 
servem para este caso (realizar estudos e 
levantamentos, para subsidiar o planejamento 
dos gastos, respeitar as regras orçamentárias 
e capacitar adequadamente o pessoal 
envolvido na atividade).
Em atendimento ao princípio da motivação, 
as justificativas para a realização da viagem 
devem ser expostas e formalizadas. 
Em observância ao princípio da prestação 
de contas, os canhotos de embarque e os 
relatórios de viagem devem ser anexados 
ao processo, para comprovar que a viagem 
efetivamente ocorreu e atingiu seus objetivos.
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inistração Pública Federal
Terceirização de atividades finalísticas.
Inobservância da legislação e das 
normas que definem os planos de 
cargos e salários da unidade.
Selecionar pessoal mediante concurso, para 
esses casos.
As atividades previstas nos planos de cargos 
e salários dos órgãos e entidades não podem 
ser terceirizadas, pois isso configura fuga à 
realização de concurso público. 
Cessões irregulares de pessoal.
Essas falhas decorrem da 
inobservância da legislação de 
pessoal.
Observar a legislação específica sobre as 
cessões de pessoal na Administração Pública.
Estabelecimento de remuneração e 
vantagens dos servidores em desacordo 
com a legislação.
Também decorrem da inobservância 
da legislação de pessoal.
O tratamento deve ser o mesmo: observar 
a legislação, sobretudo a Lei 8.112/1990, 
o Decreto-Lei 5.452/1943 (CLT) e as leis 
específicas que definem os planos de cargos e 
salários dos órgãos e entidades.
Descumprimento de determinações do 
TCU.
Decorrem da negligência dos 
órgãos de controle interno e da alta 
gerência da unidade.
Os órgãos de controle interno devem ficar 
atentos às determinações do TCU e auxiliar a 
direção da unidade a implementá-las. 
É bom lembrar que, segundo a Lei Orgânica 
do TCU (Lei 8.443/1992), o descumprimento 
de determinação do Tribunal pode ensejar 
multa aos responsáveis.
Falta de providências para segurança e 
controle patrimonial.
A responsabilidade pelas falhas 
é da direção da unidade, que 
também cuida do planejamento das 
atividades. 
Contudo, também cabe aos órgãos 
de controle interno auxiliar na 
recomendação de adoção de 
medidas de segurança.
A segurança e a conservação do patrimômio 
público à disposição dos órgãos e entidades 
devem ser objeto de procedimentos 
específicos de controle, como: acesso 
restrito, realização frequente de inventário, 
instalação de dispositivos de segurança 
(câmeras, armários com cadeado, instalações 
adequadas, etc.).
Falta de providências quanto à apuração 
de irregularidades, como instauração 
de sindicância, processo administrativo 
disciplinar e tomada de contas especial.
Trata-se de responsabilidades da 
direção da unidade e dos órgãos de 
contabilidade e de controle interno.
Os normativos sobre as providências para 
apuração de responsabilidade e ressarcimento 
ao erário devem ser observados, como, 
por exemplo, a Lei 8.112/1990 e a Lei 
8.443/1992.
Ao chegarmos ao final da aula 2, podemos observar que a melhoria da atividade admi-
nistrativa deve ser vista como uma evolução contínua, dependente do bom funcionamento de 
todos os sistemas vistos nesta aula.
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Síntese
Nesta aula, vimos a evolução da execução dos gastos públicos após a 
CF de 1988, que impôs a necessidade de integração entre planejamento 
e orçamento.
Diversos normativos posteriores seguiram a linha da CF/1988, instituin-
do normas para a realização dos gastos e organizando a APF para melhor executá-los.
Por exemplo, a Lei 10.180/2001 disciplinou o Ciclo de Gestão, dividindo-o em quatro 
sistemas:
• sistema de planejamento e orçamento federal;
• sistema de administração financeira federal;
• sistema de contabilidade federal;
• sistema de controle interno do Poder Executivo Federal.
Considerando que esses sistemas são responsáveis pela execução do gasto público, a Lei 
10.180/2001 estabeleceu diversas vedações e garantias a seus agentes. Por exemplo, é vedado 
aos agentes do Ciclo de Gestão exercerem:
• atividade de direção político-partidária;
• profissão liberal;
• demais atividades incompatíveis com os interesses da APF, na forma que dispuser o 
regulamento.
Vimos também que o Decreto 67.326/1970 criou o sistema de pessoal civil da 
Administração Federal (Sipec), igualmente responsável pela movimentação da máquina admi-
nistrativa, pois define as regras e as disposições relativas aos servidores e funcionários públicos.
Finalmente, listamos as principais falhas cometidas pelos agentes desses sistemas, para 
podermos identificá-las, controlá-las e evitá-las, e permitir que os gastos públicos ocorram 
da forma mais eficientepossível.
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Tribunal de Contas da União
Aula 2 - Ciclo de G
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inistração Pública Federal
Bibliografia
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto nº 67.326, de 5 de outubro de 1970. Disponível em: < https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto/1970-1979/D67326.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000. Disponível em: < http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto/d3591.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006. Disponível em: < http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/decreto/d5707.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto nº 7.442, de 17 de fevereiro de 2011. Disponível em: < https://www.planalto.gov.
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_____ Decreto nº 8.759, de 10 de maio de 2016. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/d8759.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Decreto nº 8.818, de 21 de julho de 2016. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/d8818.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/L4320.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
_____ Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13249.htm >. Acesso em: 09 de maio de 2017.
	6. Principais falhas
	5. Sistema de Pessoal
	4. Vedações e prerrogativas
	3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
	3.3 Sistema de Contabilidade Federal
	3.2 Sistema de Administração Financeira Federal
	3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
	3. O Ciclo de Gestão
	2. Marco legal: Constituição Federal de 1988
	1. Introdução 
	Síntese
	Bibliografia