Políticas Públicas e Assistência Social

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POLÍTICAS PÚBLICAS E ASSISTÊNCIA SOCIAL 
Um preâmbulo para a discussão do Plano Municipal de Assistência 
Social da Prefeitura Municipal de Fortaleza (1998/2002)1 
Paulo Henrique Lustosa2 
 
 As políticas públicas são decisões de Estado resultantes do esforço de buscar as 
soluções dos problemas enfrentados pelas pessoas e comunidades. Partindo da máxima de 
Shimitter de que política é a resolução pacífica de conflitos, podemos considerar que a 
gênese das políticas públicas está no processo de permanente conflito entre os diversos 
componentes da sociedade e resulta de resposta do Estado a tais movimentos. 
 
Quando se discute a sua gênese podem ser observados, entre os enfoques 
predominantes na análise das políticas públicas, alguns modelos que, Pereira (1987), 
classifica como: 
 
a) O sistêmico ou ecológico, que privilegia as forças do meio ambiente como produtoras 
de política; 
 
b) o incrementalismo, que se atém ao aproveitamento de decisões passadas na formulação 
de novas estratégias; e, 
 
c) o institucionalismo, que vê a política pública como resultante de arranjos técnicos 
governamentais. 
 
Potyara Pereira (1987), entretanto, em sua análise das políticas sociais no Brasil, 
prefere “encarar a política social não como um fenômeno discreto e desgarrado dos 
enfrentamentos de classe, recomendando recorrer a outras propostas alternativas de 
análise, e busca demonstrar a adequabilidade da abordagem marxiana para explicar o 
processo de gênese das políticas sociais, e públicas também”. 
 
Por sua vez, Maria das Graças Rua (1997), explica que as políticas públicas 
(policies) são as resultantes da atividade política e, geralmente, envolvem mais do que 
uma decisão, requerendo diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar 
as decisões tomadas. 
 
As políticas são públicas, ainda segundo a autora, não pelo “tamanho do agregado 
social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo”. Ou seja, são públicas 
porque são ações revestidas da autoridade soberana do poder público. 
 
 
1 Texto de apoio à discussão realizada com a equipe da Secretaria de Assistência Social da Prefeitura 
Municipal de Fortaleza. 
2 Mestre em Política Social pelo Departamento de Serviço Social da Universidade de Brasília e Presidente do 
Instituto Brasileiro de Administração para o Desenvolvimento (IBRAD). 
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O que pode ser observado é que as políticas públicas decorrem de demandas de 
segmentos da população direcionadas para o sistema político ou para a classe dominante e 
que os atores demandantes, em função de seu papel mais ou menos estratégico dentro da 
sociedade, pressionam o Estado para orientá-las de acordo com seus interesses. 
 
 Assim, ao buscarmos uma origem para as políticas públicas, a encontraremos nos 
confrontos, nos problemas enfrentados por indivíduos ou por grupos de indivíduos que 
convivem em uma mesma sociedade, o que pode ser caracterizado como a situação 
problema, descrita por Rua (1987). 
 
Para esta autora, uma situação problema, é aquela que incomoda e gera insatisfações 
para um grupo de pessoas, podendo ou não converter-se em uma política pública. 
Dependendo das condições reinantes uma situação problema pode ser incorporada à 
agenda política do Estado, tornando-se uma política pública, ou não, convertendo-se, 
então, naquilo que a autora chama de estado de coisas . 
 
Neste sentido, um estado de coisas se transforma em problema político quando 
mobiliza a ação política, e segundo Rua (1987), para que uma situação problema se 
converta em um problema político e passe a figurar na agenda governamental é necessário 
que apresente pelo menos uma das seguintes características: 
 
a) mobilize a ação política, isto é, seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva 
de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores 
individuais estrategicamente situados; 
 
b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de 
não resolver o problema seja maior que o ônus de resolvê-lo; 
 
c) constitua uma situação de oportunidade que seja antevista por algum ator relevante, 
oportunidade esta decorrente do tratamento daquele problema. 
 
Esta abordagem se aproxima daquela proposta por Oslak e O’Donnell (1976) que 
trata por questões as necessidades, tanto do capital quanto do trabalho, que foram 
socialmente problematizadas por atores estratégicos e incorporadas na agenda de 
prioridades do setor público. 
 
Ressaltam os autores que, além do jogo de pressão dos atores envolvidos, a 
resposta do Estado a uma questão pode assumir diferentes feições, que podem ir desde a 
omissão, pela repressão ou, pelo contrário, chegando à intenção de resolver 
substantivamente a questão posta. 
 
 Assim, visando sintetizar estas primeiras explicações sobre a gênese das políticas 
públicas podemos assim organizá-las: 
 
1) há um estado de coisas que incomoda determinado grupo social, um problema; 
 
 3 
2) este grupo social tem algum poder de mobilização ou poder estratégico e passa a 
pressionar o Estado visando transformar este estado de coisas em uma situação 
problema; 
 
3) outros grupos de interesse, contrários ao grupo demandante, também poderão 
pressionar o Estado em sentido oposto; 
 
4) dados os desdobramentos deste conflito de interesses o Estado pode, ou não, agregar 
aquele estado de coisas à sua agenda governamental, transformando-a em situação 
problema ou questão; e, consequentemente, 
 
5) iniciando a etapa de formulação da política pública. 
 
Do Processo de Formulação de Políticas Públicas 
 
Assim, uma vez que a situação problema entra na agenda política do Estado, 
passa-se para um estágio seguinte que é o relativo à formulação de alternativas para 
superação do problema. Ainda aqui cada grupo de interesse terá sua preferência sobre 
como atacar aquela situação problema identificada, de modo que a alternativa de solução 
selecionada seja aquela que maximize a relação custo/benefício para cada ator envolvido. 
Obviamente, o processo conflitivo tende a permanecer. 
 
O processo de formulação da política pública é aquele em que se exige 
compromissos da parte dos diversos atores envolvidos, compromissos estes que se 
expressam por meio do anúncio de resultados e metas governamentais para aquele 
problema. Neste momento, mesmo que de forma indireta, se delineia um instrumento de 
controle social das ações do Estado, por parte da sociedade, que posteriormente 
discutiremos com maior profundidade. 
 
 Em função da importância deste momento político, ainda segundo a avaliação de 
Rua (1997), a formulação das alternativas, e a consequente seleção de uma delas, é um dos 
momentos mais importantes do processo decisório, pois é quando se colocam claramente 
as preferências dos atores. 
 
Nesta oportunidade são discutidos os atributos da política pública que vai ser 
implementada, assim como os conceitos que a fundamentarão, os seus parâmetros e 
indicadores para orientar o processo decisório e definir a estratégia de implementação. 
Para se ter uma idéia da importância política desta etapa do processo é aqui que, por 
exemplo, se definiria o perfil das comunidades que se beneficiarão de um programa de 
complementação de renda para combate à exploração do trabalho infantil. 
 
Se o processo de formulação de uma política é ainda eivado de debates com intensa 
carga político-ideológica, a implementação de uma política se dá por meio de planos, 
programas e projetos. De forma mais específica, o plano é a representação da política, é o 
produto do processo pelo qual um ator seleciona uma cadeia de ações para alcançar seus 
objetivos. Como propõe John Friedman, o plano é uma mediação entre o conhecimento e a 
ação. 
 4 
 
Entretanto, a mera formulação de uma política e consequente elaboração de um 
plano e demais instrumentos de programação não garantem a viabilidade de sua 
implementação. Para Maria das Graças Rua (1997)existem pré-condições necessárias para 
que uma política pública tenha uma perfeita implementação, quais sejam: 
 
1) as circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor restrições que 
a desvirtuem; 
2) o programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 
3) em cada estágio da implementação deve haver a combinação de recursos necessária 
para tanto (cumprir seus objetivos); 
4) a política a ser implementada deve ser baseada em um teoria adequada sobre a relação 
entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução de está sendo proposta); 
5) a relação entre causa e efeito deve ser direta e se houver fatos intervenientes estes 
devem ser mínimos; 
6) deve haver uma só agência implementadora, que não dependa de outras para ter 
sucesso, estando outras envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em 
número e em importância; 
7) deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e 
esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação; 
8) ao avançar em direção aos objetivos acordados deve ser possível especificar, com 
detalhes completos e em sequência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada 
participante; 
9) é necessário que haja perfeita comunicação entre os vários elementos envolvidos no 
programa; 
10) os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva 
obediência dos seus comandados. 
 
 Em que pese reconhecermos nas pré-condições impostas por Rua (1997) para a 
viabilização de uma determinada política, ou de um programa a ela afeto, lógica e 
racionalidade, não podemos nos furtar a fazer alguns comentários que resvalam, 
necessariamente, nos aspectos relativos ao próprio processo de formulação, à gestão e à 
avaliação dos projetos, programas e políticas públicas. 
 
 Em primeiro lugar, as três primeiras condicionantes proposta pela a autora remete 
a uma situação ótima de viabilidade duvidosa. É possível minimizar as influências do 
ambiente externo. É recomendável engendrar mecanismos políticos e gerenciais que 
minimizem os riscos de descompasso entre a necessidade de recursos e sua 
disponibilidade. Mas não há meios de se garantir ou se depender totalmente disto para se 
implementar uma política. São variáveis exógenas que precisam ser monitoradas e 
administradas pelos gestores de políticas públicas visando minimizar seus efeitos 
negativos sobre o processo de implementação das políticas. 
 
 Em segundo lugar, os tópicos 4 e 5, que se referem, por um lado, ao fato de a 
política ser baseada em um teoria adequada sobre a relação entre a causa e o efeito, e por 
outro lado, da necessidade de que a relação entre causa e efeito deva ser direta e se houver 
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fatos intervenientes estes devem ser mínimos, algumas outras considerações podem ser 
traçadas. 
 
 Uma está associada à própria pertinência da política proposta. Ou seja, embora seja 
possível (e lamentavelmente, até frequente) que as políticas propostas não representem 
uma resposta de fato ao problema que gerou todo o movimento político, prefiro considerá-
las como não-políticas. Isto é, políticas de caráter “diversionista” orientadas para não 
solucionar problemas. Não podendo ser analisadas, pelo menos para fins desta discussão, 
como se políticas fossem. 
 
 Outra consideração se refere às variáveis exógenas que podem surgir entre a 
solução proposta e a causa do problema. Em que pese ser orientação básica do processo de 
formulação de intervenções públicas minimizar as variáveis externas, cada vez parece 
mais patente a dificuldade de conseguir meios para garantir tais condição, em especial 
dado ao cada vez maior grau de interrelação entre as diversas políticas e ações 
governamentais. 
 
Em terceiro lugar, cabe uma breve consideração à pré-condição da exclusividade 
na implementação, ou seja, aquela de que deve haver uma só agência implementadora, 
que não dependa de outras para ter sucesso. Ora, esta proposta não só é pouco viável no 
modelo de administração pública vigente, como caminha na contramão do novo modelo 
gerencial, que tem como princípios a articulação inter-institucional, a parceria e outros 
instrumentos de co-gestão de projetos, programas e políticas públicas. 
 
Em quarto, cabe lembrar que as outras condicionantes são aquilo que alguns 
autores estão chamando de “pré-requisitos” da boa gestão de um projeto, ou seja, 
condicionantes internas ao projeto que estão sob a governabilidade do gestor público, 
cabendo a ele a garantia de seu equacionamento. Estas sim, criam espaços para práticas 
gerenciais que efetivamente promovam a melhoria das políticas públicas. 
 
Finalmente, é de bom alvitre reconhecer que o processo de formulação e 
implementação de políticas sociais são partes de um mesmo macro-processo que, dado aos 
incessantes câmbios conjunturais, estão sendo frequentemente revistos e alterados, de 
forma a maximizar os resultados das políticas públicas. 
 
Fazendo uma breve referência ao planejamento estratégico, poderíamos nos 
lembrar de Carlos Matus (1996), quando reconhece que a teoria do governo não é uma 
teoria do controle determinístico do governante sobre o sistema, nem um mero jogo de 
azar, mas contém doses de ambos. Ou seja, nem o governante, tão pouco o gestor da 
política pública (ou de um de seus programas) pode controlar as variáveis com o grau de 
precisão condicionado por Rua (1997), embora esse possa ser o seu desiderato. 
 
 Com isso, queremos afirmar nossa crença de que a viabilidade ou o sucesso do 
processo de implementação de uma política pública está muito mais atrelado à capacidade 
dos grupos interessados em se ajustar a uma natureza permanentemente cambiante do 
que nas pré-condições mencionadas. Entretanto, devemos reconhecer que sua ocorrência é 
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de grande valia para o sucesso das propostas e, algumas delas, a absoluta não ocorrência é 
fatal para o processo. 
 
As Políticas Sociais 
 
 Objeto de nosso interesse específico no campo das políticas públicas, as políticas 
sociais englobam todo o aparto do Estado voltado para a oferta de bens e serviços públicos 
destinados a prover um determinado grau de “proteção social” aos membros da 
sociedade. Aparentemente proteção contra a incapacidade ou a dificuldade destas pessoas 
de se incorporarem ao sistema formal (basicamente mercado de trabalho) ou deste sistema 
de absorver maior número de pessoas. 
 
De princípio, parece-nos plausível reconhecer que se o origem das políticas 
públicas está na disputa pela solução de situações problema, as políticas sociais também se 
destinam a um determinado perfil de problema ou necessidade dos grupos que compõem 
a sociedade. Aqui também se repete, pelo menos para boa parte dos autores, o mesmo 
processo de confrontação/conciliação que permeia as demais políticas públicas. 
 
À título de exemplo, Potyara Pereira (1987) considera que “ a política social é um 
processo que se vai dando no interior da necessária reciprocidade entre a determinação 
econômica e a vontade política de classes e grupos sociais antagônicos, face àquela 
determinação, mediante pressão diferenciada junto ao Estado por mudanças que lhes 
sejam particularmente favoráveis”. 
 
Assim, para a mencionada autora, a política social responde muitas vezes a 
determinações imediatas de cunho político, embora, em última instância, seja determinada 
pela base econômica. Ou seja, é uma mediação entre as necessidades de grupos de pressão 
e interesse e as necessidades do sistema econômico de produção. 
 
 Porém, mais do que a discussão sob a gênese da política social, interessante mesmo 
é discutir o seu papel dentro do sistema político e econômico, posto ser este um debate 
frequente e acalorado. Qual o papel das políticas sociais? 
 
 Partindo de uma abordagem mais tradicional, ou naturalísticas, teríamos que o 
papel da política social seria do de compensar as debilidades de alguns indivíduos 
membros da sociedade, numa atitude a respeito das necessidades dos mais carentes.É a 
lógica da proteção ao necessitado ou, até mesmo, do “inadequado” ao convívio social (com 
todos os riscos associados a este tipo de classificação). Assim, como alerta Faleiros (1995), a 
concepção naturalista é a “falta de” que caracteriza a necessidade, ou seja, a “falta de algo 
em uma natureza ideal e genérica” que faz com que o indivíduo seja carente. 
 
Uma outra visão, poderia nos remeter a Maslow e a sua hierarquia de 
necessidades, como uma pirâmide, na qual as necessidades mais à base precisam ser 
satisfeitas para que o indivíduo passe a se preocupar com as necessidades superiores. 
Assim, satisfazem-se as necessidades fisiológicas, para então preocuparem-se com as 
necessidades de segurança e, sucessivamente, com as necessidades sociais e com aquelas 
relativas à realização pessoal. 
 7 
 
 Outras variações mais modernas sobre o tema das necessidades serão melhor 
discutidas à seguir mas, independentemente de tal evolução, e das críticas a estas 
abordagens específicas, a política social é encarada, por muitos autores, como instrumento 
de garantia de necessidades básicas e instrumento de promoção da cidadania. 
 
 Uma outra tradução freqüente do papel das políticas sociais é a de atuar como 
instrumento de controle das parcelas desassistidas da população. Seria, para exagerar, 
uma versão moderna para o panis et circensis Romano. Os grupos dominantes concedem 
migalhas de benefício aos mais necessidades com a finalidade de, por meio de relações 
assistencialistas e clientelistas, controlar seus movimentos e aplacar sua ira. 
 
 A realidade parece indicar para uma posição intermediária dessas duas correntes, 
pois, como nos alerta Pereira (1987), o “Estado, através de tal política, ao mesmo tempo 
que apresenta tendências para ampliar o bem-estar das classes subalternas e exercer o 
controle sobre o jogo cego das forças de mercado, apresenta também tendências 
repressivas e cooptadoras em relação a essas classes, no sentido de preservar a estrutura 
dominante.” 
 
Ou ainda, como explica Faleiros (1995), as políticas sociais do Estado não são 
medidas boas em si mesmas, como insistem em apresentá-las “os representantes da classe 
dominante e os tecnocratas estatais”, mas também não são medidas más em si mesmas, 
como as apresentam alguns “apologetas da esquerda”, ao afirmar que as políticas sociais 
são instrumentos de manipulação e de pura escamoteação da realidade da exploração da 
classe operária. 
 
Na nossa opinião, o papel maior da política social deve ser a promoção da 
cidadania, definida por Demo (1995) como “competência humana de fazer-se sujeito, para 
fazer história própria e coletivamente organizada”, destacando-se, para o alcance deste 
desiderato, isto é, para a formação desta competência, o processo emancipatório. 
 
 Assim, as políticas sociais devem converter-se em instrumentos de promoção da 
cidadania que tenha como objetivo fundante de todo o processo de desenvolvimento e 
implementação o compromisso com a emancipação do indivíduo; sua transformação em 
ente político consciente de suas necessidades, do sistema e de sua capacidade de 
transformação; capaz de se articular individual e coletivamente na busca da satisfação de 
suas necessidades e vontades. 
 
Neste sentido adotamos como premissas para a lógica da estruturação das 
intervenções no campo social, e principalmente no da assistência, os parâmetros básicos, 
proposto por Demo (1995), para a discussão sobre a cidadania, quais sejam: 
 
“1) o ideal da sociedade é a emancipação, com base na cidadania organizada e na 
capacidade produtiva; 
2) cidadania é fim, produção é meio, no contexto do enfoque integrado e matricial; 
3) é desafio ingente compor mercado e cidadania, sendo que no capitalismo, é 
típico dilema, podendo-se dizer o mesmo para o processo de desenvolvimento; 
 8 
4) na questão-meio, a necessidade produtiva coloca desafios e dilemas: conflito 
entre competitividade e geração de empregos, entre produção de riquezas e sua 
redistribuição; difícil matricialização do econômico e do político; premência da 
sustentabilidade; papel da educação e da inovação competitiva; 
5) na questão-fim, aparecem os desafios e dilemas que envolvem a oportunidade 
de desenvolvimento: formação da competência histórica inovadora; organização 
política coletiva; solução da educação básica, como competência mínima comum; 
recuperação da universidade e dos agentes do sistema educativo; papel da 
informação, comunicação e cultura; renovação da didática e propedêutica; 
impropriedade das políticas sociais residuais, setorialistas e assistencialistas; 
desafio da pobreza política; 
6) papel estratégico que detém o Estado, como instância delegada de serviço 
público, controlado pela cidadania organizada e, por isso, capaz de tornar-se lugar 
viável de equalização de oportunidades; problema histórico do abuso do Estado 
pela direita (apropriação espoliativa e tutela das massas) e pela esquerda 
(cidadania assistida).” 
 
 Destas considerações e proposições de trabalho dois desdobramentos, em termos 
de compreensão das funções e meios da política social, podem ser extraídos: (i) a 
necessária subordinação da questão econômica à questão social, confirmada na definição 
da produção como meio para a formação de uma sociedade cidadã; e, (ii) as diferentes 
relações entre Estado e cidadania, dando margem a categorias distintas de cidadania. 
 
 Em conformidade com as próprias definições do autor, teríamos então, além da 
cidadania como função do processo emancipatório, duas outras categorias de cidadania, 
que seriam: (i) uma cidadania tutelada que expressa o tipo de cidadania que a elite 
econômica e política cultiva ou suporta, a saber, aquela que se tem por dádiva ou 
concessão superior; e (ii) uma cidadania assistida, expressa forma mais amena de pobreza 
política, já que permite a elaboração de um embrião da noção de direito, que é o direito à 
assistência, integrante de toda democracia. Entretanto, ao preferir assistência à 
emancipação, labora também na reprodução da pobreza política. 
 
 O desafio que agora enfrentamos é o de dar aos nossos instrumentos de política 
social capacidade de transformação social a partir do engendramento de um processo de 
conscientização e emancipação das parcelas mais necessitadas da sociedade. Isto está a 
demandar a construção de um novo momento da gestão das políticas sociais. 
 
O Novo Momento da Gestão das Políticas Sociais 
 
Os instrumentos de gestão de políticas sociais no Brasil padecem de uma série de 
deficiência, tanto conceituais como gerenciais, que emperram, dificultam, e no mais das 
vezes, inviabilizam qualquer esforço sério de promoção do bem-estar e de emancipação 
política e social dos nosso público alvo. Sem precisarmos nos estendermos no 
detalhamento das mazelas do sistema de proteção social brasileiro, mas para termos uma 
breve noção de como ele ainda se encontra, poderíamos recorrer ao relatório da 
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ONU/PNUD3 sobre desenvolvimento humano que apresenta as seguintes características 
do sistema de proteção social do Brasil: 
 
1) um sistema altamente centralizado; 
 
2) com clara divisão perversa de trabalho entre os setores público e privado de prestação 
de serviços; 
 
3) profundamente discriminatório e injusto; 
 
4) distante das reais necessidades da grande maioria da população; 
 
5) com marcadas distorções na forma de financiamento; 
 
6) desarticulado e segmentado; 
 
7) impermeável ao controle público. 
 
 Deste quadro tão recente pode-se concluir que ainda estamos muito longe de 
transformarmos o aparato de Estado orientado para as políticas sociais em um sistema de 
proteção social. Demo (1996) considera “insólito considerar esta coisa de sistema de 
proteção social”. Na verdade, em que pese os esforços de muitos dos atores do processo de 
formulação e implementação de políticas sociais, ainda estamos muito longe de vermos 
transformado em praxis a nossa retórica. 
 
 Os menos céticos hão de concordar que qualquer processo de transformaçãose 
inicia com o inconformismo com a situação vigente e com a proposição de um novo 
modelo de trabalho. E, se não tudo, este primeiro passo já esta sendo dado. O novo 
momento da gestão de políticas sociais nos aponta para os seguintes horizontes: 
 
a) Descentralização e desconcentração 
 
 A Constituição de 1988 já colocou o processo de descentralização das políticas 
públicas, as sociais principalmente, como estratégia para maximizar os seus resultados, 
mormente em função da maior aproximação com o beneficiário (foco no cliente) e com a 
redução dos procedimentos burocratizantes. 
 
 Embora devamos reconhecer que este processo de descentralização vem ocorrendo 
na maior parte dos programas sociais, com avanços bastante significativos tanto para 
processo como para fins, parece-nos que na maior parte dos casos descentralizou-se 
apenas a execução, mantendo-se centralizado todo o processo decisório. Em outras 
palavras, transferiu-se a responsabilidade por executar (principalmente para a esfera 
municipal de governo) sem dar, com a mesma intensidade, meios para influir no processo 
decisório. 
 
 
3 Citado em Demo (1996), Combate à Pobreza, Desenvolvimento como Oportunidade. 
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 É o que consideramos uma pseudo-descentralização. Uma descentralização 
dissociada do processo político, da capacidade de influir e orientar as políticas e 
programas sociais para as necessidades mais específicas dos estados e municípios. De 
forma jocosa nos lembra a famosa frase de Henry Ford de que todos poderiam ter um 
modelo T na cor que quisessem, desde que fosse preto. 
 
 Não que se possa invalidar o processo de descentralização em andamento, muito 
menos que em ações específicas não venham ocorrendo um efetivo processo de 
democratização e descentralização desses instrumentos de política social, mas ainda há 
um longo caminho a trilhar. 
 
b) Participação e Poder Local 
 
 Outra tendência que vem se fortalecendo no processo de construção de um novo 
modelo de gestão das políticas sociais está a ênfase no estímulo à participação e no 
fortalecimento do poder local, transcendendo apenas a descentralização das ações entre os 
níveis de Governo. 
 
 O somatório dessas duas tendências (descentralização e poder local, via 
participação), segundo nossa avaliação, configuraria um modelo mais moderno de gestão 
das políticas sociais caracterizado pelo COMPARTILHAMENTO DA GESTÃO, modelo 
este que, embora ainda não avaliado tende a apresentar maiores graus de efetividade 
social da ação, embora que pontualmente possa apresentar-se menos eficiente que outras 
alternativas mais tradicionais. 
 
 Porém enunciar o compromisso com poder local e com participação comunitária e 
social não é suficiente para transformá -la em instrumento de gestão ou alternativa de 
gestão. Quais são os canais para a participação? Quem participa? Como participa? Quando 
participa? Estamos efetivamente preparados para compartilhar processos de decisão. 
 
 Os novos modelos de gestão de programas sociais (e consequentemente dos planos 
e políticas) recomendam a abertura de canais para a participação desde o processo de 
identificação das necessidades até a formulação das alternativas de solução. Implicam, em 
última instância, trazer para o cerne do processo decisório do Estado o confronto entre os 
grupos de interesse e a construção de soluções conciliatórias que, presumivelmente, 
solucionarão os problemas sociais. 
 
 Mais do que isto, implicam reconhecer nossa incapacidade, como técnicos, de 
compreender com toda a profundidade necessária, os problemas, necessidades e 
aspirações daquelas comunidades. Implica descermos do pedestal da tecnocracia e do 
tecnicismo e nos colocarmos na nossa efetiva posição, a de assessores do processo de 
emancipação e construção da cidadania daquelas populações, não mais nem menos que 
isto. 
 
 Para muitos, especialmente os acostumados a mandar, isto pode parecer muito 
pouco, mas é responsabilidade imensa. Mais que isto, é tarefa complexa, uma vez que não 
temos como dissociar o técnico do cidadão, nem nossas opiniões pessoais de nossas 
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considerações técnicas. Assim, como assessorar sem decidir? Como orientar sem 
comandar? Como ajudar sem fazer por eles? Aqui também estamos apenas iniciando uma 
longa caminhada. 
 
c) O Foco nos Resultados e Interdisciplinaridade 
 
 Outros dois novos paradigmas da gestão social, e que estão cada vez mais 
frequentes nas discussões técnicas e políticas, e que como demonstraremos a seguir, 
podem ser analisados de forma associada são: o foco nos resultados e a 
interdisciplinaridade da ação social. 
 
 O primeiro aspecto é a “coqueluche” do momento em termos de gestão de políticas 
públicas e sociais. Agregar aos processos de avaliação, tradicionalmente centrado em 
processos e insumos, a preocupação com os resultados efetivamente alcançados pelas 
ações desenvolvidas pelo Estado. Resultados estes que não mais se resumem a produtos 
ou serviços entregues, mas que devem ser cotejados em função do grau de mudança, de 
transformação social, que aquela determinada ação conseguir efetuar. 
 
 Temas como planejamento por resultados; avaliação de desempenho e resultados; 
indicadores; efetividade e impacto são freqüentes nas discussões sobre gestão social e 
confirmam esta busca por respostas sobre o efeito, em termos de promoção do bem-estar 
social que se está alcançando, com cada política, programa, projeto ou ação social. 
 
 Do gestor das políticas sociais, agora é exigido dispor de instrumentos, sistemas de 
monitoramento, bolas de cristal, ou qualquer coisa que o valha, para dar respostas a este 
tipo de pergunta. Não basta mais saber o que ele “produziu” é fundamental saber como 
ele “transformou” o problema social enfrentado. 
 
 De mãos dadas com esta preocupação com os resultados está a 
interdisciplinaridade e outros conceitos que estão, direta ou indiretamente, a ela 
associados, como: articulação interinstitucional; interlocutores; parceiros e parcerias; 
multidisciplinaridade, entre outros. 
 
 A proximidade entre essas duas tendências está na descoberta, por boa parte dos 
agentes sociais de que, enquanto os problemas sociais têm sua origem em uma rede 
complexa de causas, de disciplinaridade igualmente complexa e imbricada, o aparato 
estatal está organizado para resolver causas segmentadas, como se a realidade fosse 
estanque. 
 
 Ou seja, descobriu-se, finalmente, que uma intervenção isolada, por mais 
importante que ela possa ser, não é condição suficiente para a solução de um problema. 
No máximo configura-se parte relevante da solução, mas jamais será a solução. Logo, só 
existem, pelo menos a primeira vista, duas alternativas para o gestor público: 
 
1) esperar por uma profunda reforma de todos o aparelho do Estado que revolucione 
todo o conceito de estruturação administrativa com base em funções e passe a orientá-
la por problemas; 
 12 
 
2) ou então, desenvolver uma capacidade de articulação que permita garantir 
interdisciplinaridade para suas intervenções, permitindo uma maior sinergia entre as 
diversas ações do Estado. A última nos parece a mais viável, pelo menos a curto e 
médio prazos. Embora, como proposto no Plano Plurianual 2000 do Governo Federal 
já exista forte movimento de reorganização do Aparelho de Estado, orientando-o por 
resultados. 
 
d) “Accountability”: 
 
 A quarta tendência que vem se firmando como fundamental para o processo de 
implementação e gestão das políticas sociais é a exigência, ou expectativa, de que o Estado 
passe a responder perante a sociedade pelos seus atos e pelos resultados alcançados ou 
não. É a accountability ou o controle social do Estado. 
 
De acordo com Ana Maria Campos (1990), “nas sociedades democráticas mais 
modernas aceita-se como natural e espera-se que os governos - e o serviço público - sejam 
responsáveis perante os cidadãos”. Assim, accountability não é apenas uma questão de 
desenvolvimento organizacional ou de uma reformaadministrativa. É algo mais amplo e 
profundo, levando-a a afirmar que a simples criação de mecanismos de controle 
burocrático não tem se mostrado suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos 
servidores públicos. 
 
Ainda segundo esta autora, Frederich Mosher apresenta accountability como 
sinônimo de responsabilidade objetiva, ou ainda, a obrigação de responder por algo, de 
modo a acarretar a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra 
pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou algum tipo de desempenho. 
 
 Neste sentido a accountability é um instrumento de responsabilização do Estado 
perante a sociedade organizada, que, conseqüentemente, tende a acompanhar o avanço de 
valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação e 
representatividade. Isto é, embora necessários, os mecanismos de controle interno não 
bastam para garantir que o serviço público sirva a sua clientela de acordo com os padrões 
normativos do governo democrático. 
 
Outra questão relevante é se o Executivo pode, isoladamente, avaliar o 
desempenho de sua própria burocracia. Para Campos (1990), o verdadeiro controle do 
governo - em qualquer de suas divisões: Executivo, Legislativo e Judiciário - só vai ocorrer 
efetivamente se as ações do governo forem fiscalizadas pelos cidadãos. 
 
Neste ponto poderíamos nos aprofundar na discussão sobre a democracia 
representativa e sua funcionalidade, do ponto de vista da accoutability das ações 
governamentais, partindo do próprio argumento da autora de que, embora essencial, o 
processo eleitoral não é ágil o bastante para salvaguardar o interesse público. Mas 
deixemos esta discussão para outro momento. 
 
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Deste arrazoado, conclui-se que, em termos ideais, o controle democrático deveria 
constituir-se prerrogativa essencial do cidadão, não dos cidadãos individualmente, mas da 
cidadania organizada, isto é, segundo Campos (1990), uma sociedade desmobilizada não 
será capaz de garantir a accountability, posto que seu exercício é determinado pela 
qualidade das relações entre o governo e o cidadão, entre burocracias e clientelas e, em 
decorrência, o comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é 
consequência das atitudes e do comportamento das próprias clientelas. 
 
 Como vaticina a autora, “ao super-Estado corresponde, então, uma subcidadania e 
o super-Estado escapa facilmente ao controle da sociedade e o cidadão vê aumentado seu 
sentimento de impotência.” 
 
Conclui Ana Maria Campos (1990), propondo como um dos mecanismos de 
controle - garantidor da accountability - a participação da sociedade civil na avaliação das 
políticas públicas, fazendo recomendações a partir de tais avaliações, uma vez que os 
instrumentos de controle tradicional - como os dos tribunais e conselhos de contas - pouco 
respondem quanto a: 
 
a) a eficiência com que uma organização empregou os recursos públicos; 
b) a eficácia no atingimento das metas; 
c) a efetividade dos órgãos públicos no atendimento das necessidades de suas clientelas; 
d) a justiça social e política na distribuição dos custos e dos benefícios. 
 
Na nossa opinião esse processo não se limita ao momento de avaliação das 
políticas. Embora neste momento o controle do Estado pela Sociedade ganhe maior 
evidência, ao se compreender a gestão das políticas sociais como um processo, infere-se 
que accountability é, em última análise, dispor de meios para intervir na condução das 
políticas. 
 
O Plano Municipal de Assistência Social 
 
A assistência é estratégia de combate à pobreza. Demo (1996) afirma que o combate 
à pobreza se funda em três colunas mestras: assistência social, como direito à 
sobrevivência; inclusão econômica, por necessidade de auto-sustentação, e inclusão 
política, por conta da emancipação histórica. 
 
 A assistência social é fundamental no processo, uma vez que é a intervenção que 
garante, ou que deveria garantir, aos beneficiários das políticas sociais as condições 
mínimas e indispensáveis à sua subsistência. 
 
 Em contrapartida, seu enorme apelo populista e sua fácil associação à sistemáticas 
clientelísticas têm transformado um grande número de ações de assistência em práticas 
assistencialistas completamente dissociadas de qualquer processo de bem estar social. 
 
 Isto porque, como define Faleiros (1995), na maioria dos casos a assistência implica 
“uma transferência de dinheiro, bônus ou de bens de consumo, com base num pedido, e 
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de acordo com critérios de seleção a um indivíduo, que deve provar que se encontra em 
estado de privação e impossibilitado de prover imediatamente a sua subsistência.” 
 
Em outras palavras, em regra, a assistência se caracteriza por um ato de entrega de 
bens e serviços que se dissocia de uma proposta mais abrangente de promoção da 
cidadania, podendo ser facilmente encarada como “dádiva divina” dos famosos 
defensores de pobres e descamisados. 
 
Neste sentido é desafio fundamental das pessoas que atuam na assistência social - e 
dos governantes em geral - buscar mecanismos e soluções que atrelem as ações de 
assistência a políticas, sociais e econômicas, que transformem a realidade social vigente 
garantindo, assim, a efetividade das políticas de assistência. 
 
Isto implica uma visão multidisciplinar dos problemas e da realidade social e, mais 
importante, a adoção de instrumentos e soluções que privilegiem a ação inter-setorial, o 
multi-setorialismo, valorizando a assistência como ação basilar de uma ação total. 
 
 Daí porque o novo momento da gestão das políticas sociais tem ajudado a 
recuperar e a fortalecer o papel da assistência como política social, fazendo entender que a 
assistência por si só não é capaz de sustentar as transformações estruturais, mas apenas 
promover alívios conjunturais, e que não se pode dela cobrar aquilo que ela não se propõe 
a entregar. 
 
 Assim engajamo-nos em uma busca de soluções mais completas e sinérgicas para 
as necessidades sociais identificadas. Como alerta Pedro Demo (1996), nos dias que correm 
“há uma busca de se superar as tendências setorialistas das políticas governamentais por 
meio de mecanismos que intentem concertar, orquestrar o todo”. Caracteriza-se a partir 
dos esforços de planejamento estratégico que, entre outros, tentam articular esforços e 
recursos para garantir espaço suficiente, no longo prazo, para um processo de 
transformação com uma preocupação geracional. 
 
 O papel do Plano Municipal de Assistência Social desenhado pela Prefeitura 
Municipal de Fortaleza, em ampla articulação com diversos representantes da sociedade 
civil organizada e de várias instituições e organismos governamentais, é um esforço 
necessário e louvável de articular todos estes conceitos que vimos discutindo nas últimas 
páginas. É, como já mencionado, a mediação entre a idéia (ou um ideal) e uma proposta 
prática. 
 
 Partindo de um diagnóstico da situação do município de Fortaleza que apresenta 
um triste quadro de desigualdades e de pobreza, se lança na ambiciosa tarefa de 
estabelecer um plano que reconstitua a Política de Assistência Social no Município de 
Fortaleza, de acordo com os princípios da LOAS, trabalhando para que os segmentos 
excluídos de populações tenham acesso a um padrão de vida digno, que garanta um 
processo de inserção social, avançando na vivência e na organização da vida coletiva. 
 
 Partindo de um PADRÃO DE VIDA DIGNO MÍNIMO, “abaixo do qual é 
impossível a inserção social e o próprio processo emancipatório”, diria eu, o PMAS se 
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orienta a garantir aos cidadãos fortalezenses condições mínimas de vida em aspectos 
variados como: renda, moradia, saúde, educação, lazer, cultura, desenvolvimento urbano e 
consciência cidadã e com metas bastante ambiciosas. 
 
 Não cabendo nos estendermos na análise do plano, uma vez que vocês terão outros 
dias para tal fato e interlocutores melhores qualificados, só podemos desejar sucesso nesta 
empreitada.