4 Sistema Nacional Ambiental

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DIREITO AMBIENTAL 
 
Sistema nacional do meio ambiente. Política nacional do meio ambiente 
 
 
 
SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 
 
O Sistema Nacional do Meio Ambiente, SISNAMA, formado pelo conjunto de órgãos e 
instituições dos diversos níveis do Poder Público, incumbidos da proteção do ambiente, vem 
a ser o grande arcabouço institucional da gestão ambiental. 
 
O antecedente do Sisnama foi a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, que surgiu 
logo após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano- Estocolmo, 
1972. Ante a pressão da comunidade internacional, o SEMA surgiu com declarado objetivo de 
orientar uma política de conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais 
e foi a resposta brasileira neutralizadora das pressões do momento. 
 
 - Estrutura do SISNAMA 
 
O suporte das atividades de gestão ambiental está desenhado numa estrutura político-
administrativa, descrita no art. 6º da L. 6938/81. É importante destacar que, atualmente, a lei 
6.938/81 precisa ser interpretada conjuntamente com a Lei Complementar 140/2011, que 
passou a disciplinar as competências materiais comuns de todos os entes federativos, na forma 
do art. 23 da CF/88. 
Trata-se de direito e de fato, de uma estrutura político-administrativa oficial, governamental, 
ainda que aberta à participação de instituições não-governamentais, através dos canais 
competentes. 
Constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do DF, dos Municípios e pelas 
Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade 
ambiental, tem a seguinte estrutura: 
1. órgão superior: o Conselho de Governo, presidido pelo Presidente da República ou pelo 
Ministro Chefe da Casa Civil (na prática, seu lugar tem sido ocupado pelo CONAMA). 
2. órgão consultivo e deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. 
Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. 
3. órgão central: Ministério do Meio Ambiente, a quem incumbe planejar, coordenar, 
supervisionar e controlar a Política Nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o 
meio ambiente. 
4. órgão executor: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
renováveis – IBAMA.Apesar da omissão no art. 6º, IV, da Lei 6.938/81, o art. 3º, IV, do 
Decreto 99.274/90, modificado pelo Decreto 6.792/09, inseriu o Instituto Chico Mendes de 
Conservação da Biodiversidade como órgão executor do Sisnama e atribuiu-lhe a gestão das 
unidades de conservação federais. 
5. órgãos setoriais, compreende entes da Administração Federal direta e indireta, e fundações 
instituídas pelo poder público, cujas atividades estejam associadas à de proteção da qualidade 
ambiental ou àquelas que disciplinam o uso de recursos ambientais. 
6. órgãos seccionais: são órgãos ou entidades estaduais constituídos na forma da lei e por ela 
incumbidos de preservar o meio ambiente, assegurar e melhorar a qualidade ambiental, 
controlar e fiscalizar ações potencial ou efetivamente lesivas aos recursos naturais e à 
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qualidade do meio. Referida atribuição está em harmonia com o disposto no art. 8º, da Lei 
Complementar 140/2011. 
7. órgãos locais: são órgãos ou entidades municipais incumbidos legalmente de exercer a 
gestão ambiental no respectivo território e no âmbito de sua competência, na forma a lei. 
Referida atribuição está em harmonia com o disposto no art. 9º, da Lei Complementar 
140/2011. 
 
 - o SISNAMA e a gestão do meio ambiente 
 
Deve-se entender que o SISNAMA, como um sistema, não pode exercer a tutela 
administrativa do ambiente, contudo, através do fluxo de informações, em seu âmbito, atuarão 
os órgãos com poder de polícia administrativa ambiental, notadamente, o IBAMA, e os 
órgãos seccionais e locais, investidos de autoridade para praticar atos tutelares necessários à 
gestão do meio ambiente. 
 
POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 
 
 Paulo de Bessa Antunes define a PNMA como o conjunto dos instrumentos legais, 
técnicos, científicos, políticos e econômicos destinados à promoção do desenvolvimento 
sustentado da sociedade e economia brasileiras. 
 
Os instrumentos da PNMA estão previstos no art. 9º 6.938/81. Dentre eles destacam-se: (a) 
exercício do poder de polícia (exercido pela atividade de licenciamento e fiscalização dos 
órgãos ambientais); (b) estabelecimento de padrões ambientais (o estabelecimento de 
padrões ambientais é importante porque nem toda atividade humana é poluidora, ainda que, 
potencialmente o seja. Explico, o esgoto humano, apesar de ser um problema ambiental de 
relevo no mundo moderno, só será poluidor se for lançado em volume tal que supere a 
capacidade do ecossistema receptor de absorver essa matéria orgânica); (c) publicidade das 
medidas administrativas em matéria ambiental (onde prevalece o princípio democrático, 
por permitir o exercício da participação popular); (d) zoneamento ambiental (consiste 
basicamente no disciplinamento/planejamento do uso do solo, com a divisão deste em regiões 
específicas para o desenvolvimento das atividades humanas, de molde a que seja evitado ao 
máximo a degradação ambiental); (e)exigência prévia do EIA. 
 
Existem vários conceitos na lei de Política ambiental, que se encontram no art. 3º: 
 
 
 Meio ambienteé o conjunto de condições, leis, influências e interações 
de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas 
. Qualquer manifestação ocorrida nos reinos animal, vegetal e mineral estão incluídos no meio 
ambiente. 
 
 Degradação da qualidade ambiental - alteração adversa das 
características do meio ambiente; O conceito de meio ambiente é vastíssimo e qualquer 
modificação não favorável ao mesmo, passa a ser considerada degradação. 
 
Poluição: A degradação da qualidade ambiental, resultante de 
atividades que direta ou indiretamente: 
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem estar da população; 
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; 
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c) afetem desfavoravelmente a biota; 
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e 
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais 
estabelecidos; 
 
 O legislador, foi entrelaçando os temas a partir do principal - meio 
ambiente - a fim de que os conceitos, embora autônomos, possam conviver de forma 
indissociada, para melhor facilitar sua aplicação, notadamente nos enquadramentos das 
sanções administrativas e penais, previstas no próprio diploma legal - artigos 14 e 15. 
 
 Poluidor - A pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, 
responsável direta ou indiretamente por atividade causadora de degradação ambiental 
 
 Recursos Ambientais -Atmosfera, as águas interiores, superficiais ou 
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a 
fauna e a flora. 
 
 - Princípios da Política Nacional do Meio Ambiente 
 
 O artigo 2
o
. da Lei 6.938/81, elenca que “a política nacional do meio 
ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental 
propícia à vida, visando assegurar no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos 
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os 
seguintes princípios: 
 
 - equilíbrio ecológico; 
 - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; 
 - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; 
 - proteção dos ecossistemas; 
 - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente 
poluidoras; 
 - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; 
 - recuperação de áreas degradadas; 
 - proteção de áreas ameaçadas de degradação e 
- educação ambiental em todos os níveis de ensino”. 
 
 
 - Objetivos da PNMA (art. 4º da Lei 6.938/81) 
 
 A Política Nacional do Meio Ambiente visará:- a compatibilização do desenvolvimento econômico-social, com a preservação da 
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; Atento a tal dispositivo, em novembro de 
1995, por iniciativa do atual Deputado Federal por Pernambuco, Raul Jungmann, à época 
Presidente do IBAMA, foram iniciados estudos visando acriação do Protocolo Verde, que foi 
oficialmente instituído por Decreto em 29 de maio de 1996, sendo integrado pelos Ministérios do 
Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, da Fazenda, do Planejamento e 
Orçamento, além das seguintes Instituições: Banco Central, Banco do Brasil, Banco do Nordeste, 
Banco da Amazônia, Caixa Econômica Federal e Banco Meridional,com a finalidade de 
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incorporar a variável ambiental no processo de gestão e concessão de crédito oficial e 
benefícios fiscais às atividades produtivas, atuando nas seguintes linhas: 
 
 dar subsídios à atuação institucional para o cumprimento das 
prescrições constitucionais relativas ao princípio de que a defesa e 
preservação do meio ambiente cabem ao poder público e à sociedade civil. 
 assessorar as ações governamentais para a priorização de programas e 
projetos que apresentem maiores garantias de sustentabilidade sócio-
econômico-ambiental e que não contenham componentes que venham a 
causar danos ambientais, no futuro. 
 promover a captação de recursos internos e externos que viabilizem a 
criação de linhas de crédito, no sistema financeiro, orientadas 
especificamente para o desenvolvimento de projetos com alto teor 
ambiental a ser atendido. 
 atender a condicionamentos de doadores para obter isenção de imposto 
de renda. 
 financiar atividades pioneiras no desenvolvimento de estudos, pesquisas 
e instrumentos ligados ao desenvolvimento sustentável. 
 
 - a definição de áreas prioritárias de ação governamental, relativa à 
qualidade e ao equilibrioecologico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito 
Federal, dos Territórios e dos Municípios; 
 
 - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de 
normas relativas ao uso e manejo dos recursos ambientais; Vide item VI - Instrumentos da 
PNMA. 
 
 - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais, orientadas 
para o uso racional dos recursos ambientais; 
 
 - a difusão de tecnologia de manejo do meio ambiente, e à divulgação de 
dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade 
de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; Neste sentido, foi criado, no 
âmbito do IBAMA, o CENTRO DE ESTUDOS DE DESENVOLVIMENTO 
SUSTENTÁVEL, através da Portaria 93, de 14 de novembro de 1.995, que visa a organização 
de um forum que permita ao Instituto colocar à disposição dos Órgãos do Governo e da 
Sociedade, instrumentos adequados à consecução do desenvolvimento sustentado efetivo e 
eficaz. 
 
 - a preservação e restauração dos recursos ambientais, com vistas à sua 
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para manutenção do equilíbrio 
ecológico propício à vida; Neste ponto, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente antecipou 
o conceito de desenvolvimento sustentável, que veio a consolidar-se - em 1987 - no Relatório 
Nosso Futuro Comum; 
 
 - a imposição, ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou 
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos 
ambientais com fins econômicos. Aqui temos, desde 1981, época da Lei da PNMA, os 
princípios do Poluidor-Pagador e do Usuário-Pagador, que posteriormente passaram a 
constar da Declaração do Rio. 
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- Instrumentos da PNMA(artigo 9º): 
 
 - estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; dentre os quais 
citamos: a Resolução CONAMA 03/90, que estabelece conceitos, padrões de qualidade, métodos 
de amostragem e análise de POLUENTES ATMOSFERICOS; a Resolução CONAMA 05/89, 
que instituiu o PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE DA QUALIDADE DO AR - 
PRONAR; a Resolução CONAMA 18/86, que instituiu o PROGRAMA DE CONTROLE DA 
POLUIÇÃO DO AR POR VEICULOS AUTOMOTORES - PROCONVE; entre outras. 
Frederico Amado preceitua que os estados, o DF e os municípios também poderão fixar padrões 
de qualidade ambiental, comumente, mais restritivos. Defende que, normalmente, inexiste 
qualquer conflito quando as normas estaduais, distritais e municipais são mais restritivas que as 
federais, ou seja, instituem regras mais protetivas ao meio ambiente, desde que a lei federal 
disponha expressamente acerca dessa possibilidade. 
 
 - zoneamento ambiental; agora guindado à Constituição Federal, que no 
artigo 21, IX dispõe que é competência da União elaborar e executar planos nacionais e regionais 
de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; A Lei 8.171/91, por sua 
vez, dispõe no artigo 102, que o solo agrícola é consideradopatrimônio natural; também é 
previsto no artigo 19, III desta Lei, o zoneamento agroecológico para disciplinar e ordenar a 
ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas, bem como para a instalação de 
hidrelétricas; Existe ainda o Decreto 99.540, de 21.09.90, que instituiu a Comissão 
Coordenadora do Zoneamento ecológico-econômico do Território Nacional, em âmbito 
macrorregional e regional, para acompanhar e avaliar a execução de trabalhos desse zoneamento, 
inclusive em nível estadual. Atualmente, a matéria é regulamentada pelo Decreto No. 
4.297/2002. 
 
 - avaliação de impactos ambientais; também elevado ao status 
constitucional, nos termos do artigo 225, parágrafo 1o., item IV. A Lei 6.938/81, no seu artigo 
8o., item I, inclui entre as competências do CONAMA a de estabelecer, mediante proposta do 
IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente 
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA. Desta forma, o 
CONAMA através da Resolução 01/86 (alterada pelas Resoluções 11/86 e 05/87), tornou 
obrigatória, para diversas atividades, a elaboração de EIA - que deve contemplar todas as 
alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-se, inclusive, com a hipótese 
de não execução, edo RIMA - que deverá ser apresentado de forma objetiva e adequada à sua 
compreensão, e que será acessível ao público. Tal Resolução conceitua, no artigo 1o., o que 
considera-se impacto ambiental. Não é demais lembrar que a institucionalização da AIA, no 
Brasil e em diversos países, guiou-se pela experiência americana, face a grande efetividade que 
os Estudos de Impacto Ambiental demonstraram no sistema legal da “common law” dos 
Estados Unidos, além das exigências internacionais, anteriormente citadas. 
 
 - licenciamento e revisão de atividades efetiva oupotencialmente 
poluidoras; também previsto no artigo 10, como já mencionado, e no artigo 17 do Decreto no. 
99.274/90. Algunsexemplos: 
 
 A Resolução CONAMA 01/86, dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para o 
Relatório de Impacto Ambiental - RIMA 
 A Resolução CONAMA 06/87, dispõe sobre o licenciamento ambiental de obras de grande 
porte, especialmente aquelas nas quais a União tenha interesse relevante, como a geração de 
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energia elétrica. Tal Resolução dispõe que a Licença Prévia - LP, deverá ser requerida no 
início do estudo de viabilidade da Usina; a Licença de Instalação - LI, deverá ser obtida 
antes da realização da licitação para construção do empreendimento e, a Licença de 
Operação - LO, antes do fechamento da barragem. 
 Resolução CONAMA 05/88 dispõe sobre o Licenciamento de Obras de Saneamento; 
 Resolução CONAMA 08/88, dispõe sobre o Licenciamento de Atividade Mineral, uso de 
mercúrio metálico e do cianeto; 
 Resolução CONAMA 09/90, dispõe sobre o licenciamento de Atividade Mineral das Classes 
I, III e VII.; 
 Resolução CONAMA 10/90, dispõe sobre o licenciamento de Atividade Mineral da Classe 
II. 
Resolução CONAMA02/96 que dispõe sobre o licenciamento de Obras de Grande Porte, 
bem como a implantação ou fortalecimento de Unidade de Conservação já existente, tendo 
revogado a Resolução CONAMA 10/87; 
 Resolução CONAMA 237/97 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental 
estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente; 
 Resolução CONAMA 279/2001, estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental 
simplificado de empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental; 
 Resolução CONAMA 284/2001 Dispõe sobre o licenciamento de empreendimentos de 
irrigação; 
 Resolução CONAMA 289/2001 estabelece diretrizes para o Licenciamento Ambiental de 
Projetos de Assentamentos de Reforma Agrária; 
 
 incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, 
voltados para a melhoria da qualidade ambiental; Tal previsão tem encontrado grande eco, 
atualmente, por força dos processos de certificação da ISO 9.000 e ISO 14.000. 
 
 criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Federal, 
estadual ou Municipal, tais como APA, ARIE e RESEX; A matéria foi alçada à esfera 
constitucional, vez que o artigo 225, III da Constituição Federal dispõe que incumbe ao 
Poder Público definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus 
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas 
somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos 
atributos que justifiquem sua proteção, tendo sido regulamentada através da Lei No. 
9985/2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. 
 
 - sistema nacional de informação sobre meio ambiente – SINIMA, já 
totalmente formalizado e fazendo parte da estrutura do IBAMA, no âmbito do CNIA - 
Centro Nacional de Informação Ambiental. Destaque-se que a LC 140/2011, art. 7º, VIII, 
preceitua que compete à União, com auxílio dos demais entes federados, organizar e manter 
o Sistema Nacional de Informação sobre o Meio Ambiente – SINIMA. Ademais, a mesma 
lei prever a criação do Sistema Municipal de Informações sobre o Meio Ambiente. Além 
disso, o novo Código Florestal instituiu o Cadastro Ambiental Rural – CAR, obrigatórios 
para todos os imóveis rurais, para registros de posse e propriedades rurais. Constitue-se de 03 
grandes grupos de dados: 
 RNCI - Rede Nacional de Computadores do IBAMA, interligando todas as suas 506 
unidades descentralizadas; 
 Conjunto de Base de Dados, composto de 05 grupos: (i) Base de Dados de Informação 
Documentária, - DOMA,utilizando o software MICROISIS e a metodologia REPIDISCA, 
dispondo atualmente de 60.000 registros, sendo livros, monografias, teses, relatórios, etc.; (ii) 
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Base de Dados e Legislação Ambiental - LEMA, com aproximadamente 9.890 livros; (iii) 
Base de Dados de Informação Referencial - REMA, desenvolvida de acordo com o Formado 
de Intercâmbio de Informação Referencial - FIIR, da UNESCO; (iv) Base de Dados de 
Filmes e Vídeos - REMATEC, com mais de 400 vídeos disponiveis para empréstimo; e (v) 
Base de Dados de Controle de Publicação Seriada - COPUSE, com aproxidamente 2.237 
periódicos; e 
 RENIMA - Rede Nacional de Informação sobre Meio Ambiente. onde se possibiliou aos 
Órgãos de Meio Ambiente dos Estados criarem um banco de dados informatizado e 
interligado ao CNIA e aos demais Centros de Documentação e Informação de outros órgãos 
ambientais ou não do país e do exterior. 
 Demais disto, em abril de 2003, foi editada a Lei No. 10.650, que dispõe sobre o acesso 
público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sisnama. 
 
 
 - cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa 
ambiental; Nos termos da Resolução CONAMA 01/88, este Cadastro tem como objetivo 
proceder ao registro, com caráter obrigatório, de pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam 
à consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientaise à indústria e comércio de 
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva ou 
potencialmente poluidoras. É administrado pelo IBAMA, nos termos do artigo 17, I da Lei No. 
6.938/81. Existe ainda o CADASTRONACIONAL DE ENTIDADES AMBIENTALISTAS - 
CNEA, criado pela Resolução CONAMA 06/89. 
 
 - penalidades disciplinares ou compensatórias ao não-cumprimento das 
medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; Matéria também 
erigida a sítio Constitucional, nos termos do artigo 225, § 3
º
 da Constituição Federal, tendo sido 
regulamentada pela Lei No. 9.605/1998 e pelo Decreto No. 3.179/1999. No entanto, sabe-se que 
a coleção de leis e outros atos normativos dispondo sobre as sanções administrativas, cíveis ou 
criminais é extensa. O que precisa é ser eficazmente implementada, através do fortalecimento 
institucional dos órgãos responsáveis pela execução da política ambiental. 
 
- instituição do RQMA - Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser 
divulgado anualmente pelo IBAMA; Pode-se dizer que este item não tem sido cumprido 
sistematicamente por parte do IBAMA, mas vale ressaltar a importância e o relevo do Relatório 
lançado pelo mesmo, denominado GEO BRASIL 2002 - Perspectivas do meio ambiente no 
Brasil 
 - garantia de prestação de informações relativas ao meio ambiente; Além da edição 
da Lei No. 10.650/2003, acima mencionada, vale destacar os serviços postos à disposição do 
cidadão, através da LINHA VERDE, uma Central de Atendimentos integrante da 
OUVIDORIA do IBAMA que, além de receber denúncias, presta informações ou encaminha 
as solicitações às unidades internas que possam prestá-las. Funciona através do telefone no. 
0800-61-80-80. Demais disto, nos licenciamentos de projetos de significativos impactos 
ambientais é assegurada a realização de Audiências Públicas, nos termos das Resoluções 
CONAMA 01/86, 09/87 e 237/1997. A lei 10.650/2003, no § 1º, do art. 2º, estabelece que 
não há necessidade de comprovação de interesse específico para acesso aos processos 
administrativos de natureza ambiental. Nesse aspecto, referida norma, por ser específica, 
afasta a aplicação do disposto na Lei 9.051/1991, que dispõe de modo diverso. 
 
 - Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou 
utilizadoras dos recursos ambientais. Também em pleno funcionamento por parte do IBAMA 
8 
 
que o administra, nos termos do artigo 17, II, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e 
inclusive cobra uma taxa anual para tal fim, nos termos da Lei No. 10.165/2000. 
 
Por fim, vale destacar que a Lei 11.284/2006 criou novos instrumentos para a PNMA, tais 
como a concessão florestal, a servidão ambiental e o seguro ambiental, de modo que se pode 
concluir que o rol previsto na Lei 6.938/81 é aberto. O novo Código Florestal também inseriu 
novos artigos na Lei, em especial os artigos 9º – A, 9º - B e 9º - C, caracterizando a servidão 
ambiental como espécie de servidão administrativa, com natureza de direito real sobre coisa 
alheia, em que o proprietário renuncia de maneira permanente ou temporária, total ou 
parcialmente, ao uso, exploração e supressão de recursos naturais do prédio rústico. A servidão, 
com instituição vedada em APP e reserva legal, terá um prazo mínimo de 15 anos e poderá ser 
onerosa ou gratuita. Além disso, é possível a alienação, cessão ou transferência, total ou parcial, 
por prazo determinado ou em caráter definitivo, em favor de particular ou entidade de caráter 
público ou privado que atue na conservação ambiental.