AÇÕES TRIBUTÁRIAS ANTIEXACIONAIS - DECLARATÓRIA, ANULATÓRIA E CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO

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Módulo Incidência e Crédito Tributário 
 
ALUNO: LEANDRO TAKEO ALVES WATANABE 
TURMA: 2021.02-ICT-BSB 
 
 
SEMINÁRIO III – AÇÕES TRIBUTÁRIAS ANTIEXACIONAIS: 
DECLARATÓRIA, ANULATÓRIA E CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO 
 
Questões 
 
1. Observadas as situações concretas abaixo descritas, identifique o(s) 
instrumento(s) processual(is) judicial(is) adequado(s) para a defesa dos 
interesses do sujeito passivo da obrigação tributária, considerando as ações que 
são estudadas neste Seminário III: 
 a) Exercício da competência tributária pelo ente político com a edição e 
publicação da regra-matriz de incidência tributária, mas antes da constituição da 
obrigação tributária; 
 
 Ação declaratória. 
 
 b) Constituição da obrigação tributária sem que tenha havido a intimação do 
sujeito passivo desse ato constitutivo da dívida; 
 
 Ação declaratória. 
 
 c) Dúvida a respeito do sujeito ativo da obrigação tributária; 
 
 Consignação em pagamento e/ou Exceção de pré-executividade. 
 
 d) Inscrição do crédito tributário em dívida ativa; 
 
 Ação anulatória. 
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 e) Constituição da obrigação tributária com a intimação do sujeito passivo desse 
ato constitutivo da dívida; 
 
 Ação anulatória. 
 
 f) Ajuizamento de execução fiscal cobrando crédito tributário prescrito; 
 
 Exceção de pré-executividade e/ou ação anulatória. 
 
 g) O sujeito ativo da obrigação tributária está condicionando o pagamento do 
tributo ao pagamento de uma multa instituída por instrução normativa; 
 
 Consignação em pagamento. 
 
 h) Intimação de penhora de bens nos autos de execução fiscal. 
 
 Embargos à execução fiscal ou ação anulatória. 
 
2. Quanto à ação declaratória de inexistência de relação jurídica tributária, 
pergunta-se: 
 a) Quando nasce o interesse processual para sua propositura? 
 
 O interesse processual para a propositura da ação em tela surge a partir 
do momento em que é imputado ao contribuinte relação jurídico tributária, na 
qual restam dúvidas sobre tal relação daquele com o Estado-fisco. O contribuinte 
por sua vez, resta irresignado com tal relação em que foi submetido e como 
consequência poderá sofrer prejuízos. 
 Nesse sentido, precisa o contribuinte se fazer de tutela jurisdicional 
adequada para que, por meio de termos fundamentados, possa comprovar a 
inexistência de relação jurídica tributária entre sujeito passivo e Estado-fisco. 
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 Dessa forma, presta o contribuinte por meio dessa ação, comprovar, em 
relação a ele, a inexistência da relação jurídica tributária, até mesmo nos casos 
em que pode haver isenção, não incidência, ou imunidade. 
 
b) O manejo do referido instrumento processual em momento anterior à 
constituição do crédito configura questionamento de “lei em tese”? Aponte o que 
é questionamento de “lei em tese”. 
 
 Em relação ao momento da propositura da ação anteriormente à 
constituição do crédito não configura questionamento de “lei em tese”, haja vista 
que se trata apenas da ocorrência de determinado fato gerador, em que restou 
dúvidas na relação jurídico tributária entre contribuinte e fisco, sem mesmo antes 
de ter sido constituído o crédito tributário. 
 “Lei em tese” é o texto do direito positivo, é a lei em sua forma material, 
antes mesmo de ser aplicada ao caso concreto. 
 Nesse sentido, entendo por questionamento de “lei em tese”, a situação 
em que o sujeito passivo, contribuinte, demonstra que foi afetado pelos efeitos 
concretos da norma. 
 
 c) Há interesse jurídico na sua propositura após a expedição do ato constitutivo 
do crédito tributário? Em caso afirmativo, quais seriam os efeitos da referida 
tutela jurisdicional? (Vide anexos I e II) 
 
 Havendo expedição do ato constitutivo do crédito tributário, entendo que 
a via adequada seria a ação anulatória, haja vista a finalidade de anular o crédito 
tributário ou o débito fiscal, desconstituindo assim, a obrigação tributária. 
 Todavia, mesmo compreendendo pele manejo de outra ação, não há de 
se dispensar o interesse na propositura de ação declaratória após a expedição 
do ato constitutivo, até porque valeria, em caso de procedência da ação, como 
fundamento e prova impeditiva, para que o fisco, futuramente, se fizesse valer 
de lançamentos tributários contendo o mesmo vício. 
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 Em relação aos anexos I e II, tratam-se de ações declaratórias em que 
visam o contribuinte, meramente de ter reconhecida como inexistente a relação 
jurídica tributária com o fisco, não pretendendo desconstituir ou anular de forma 
total ou parcial determinado crédito tributário definitivamente constituído. 
 Dessa forma, irrelevante a nomeação da ação, isto posto o interesse de 
agir do contribuinte e a outorga a feição de declaratória negativa ao seu pedido, 
mesmo que ainda não proposta ação de execução fiscal. 
 
3. Quanto à ação anulatória de débito fiscal, pergunta-se: 
 a) É viável a propositura de ação anulatória para desconstituição de relação 
jurídica constituída pelo próprio contribuinte por meio de DCTF, cujo 
recolhimento do tributo ainda não tenha ocorrido? 
 
 Na ação anulatória, entende-se que pressupõe a existência de uma 
relação jurídico tributária entre fisco e contribuinte. 
 Constituído o crédito tributário, pode o contribuinte se prestar da ação 
anulatória para desconstituir a obrigação tributária, seja por vício ou algum dano 
que entenda ter sofrido ou vir a sofrer. 
 Destaca-se que no autolançamento, ainda quando não há o recolhimento 
do tributo pelo contribuinte, apesar das informações serem prestadas pelo 
próprio contribuinte, não exime o Estado do seu dever de fiscalização. 
 Parte da doutrina entende que o lançamento é ato privativo da autoridade 
administrativa, assim, não sendo viável a propositura de ação anulatória para 
desconstituição de relação jurídica constituída pelo próprio contribuinte por meio 
de DCTF, haja vista a compreensão de que não há autolançamento, dando a 
entender que no caso em tela, portanto não houve, lançamento fiscal. 
 Todavia, em que pese tal discussão, entendo ser viável a propositura da 
ação em comento, tendo em vista o seu direito de ampla defesa, direito de tutela 
jurisdicional, pois mesmo que a relação jurídica tenha sido constituída pelo 
próprio contribuinte por meio de DCTF, cujo recolhimento do tributo ainda não 
tenha ocorrido, nela poderá haver vícios, sejam eles formais ou materiais. 
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 b) E para a desconstituição de crédito tributário inserido em parcelamento, onde 
houve confissão da dívida por parte do contribuinte? Em caso de resposta 
positiva, indaga-se: qualquer tipo de questão (causa de pedir) poderá ser objeto 
desta ação anulatória (questões de fato e/ou questões de direito)? 
 
 O parcelamento não obsta o contribuinte de ter seu débito fiscal discutido 
na via judicial, mesmo quando houver confissão da dívida, pois tal confissão, 
muitas vezes deverá passar pelo controle jurisdicional, até porque poderá estar 
em desconformidade com a legislação. 
 Sendo assim, entendo viável a ação anulatória no caso em comento, 
podendo ser objeto na ação, tanto questões de fato quanto de direito). 
 
 c) Qual o prazo prescricional para a ação anulatória de débito fiscal? É possível 
ingressar com ação anulatória de débito após a propositura da ação executiva 
fiscal? E após o transcurso do prazo para apresentação dos embargos à 
execução? 
 
 De acordo com o art. 1º do Decreto 20.910/32, o prazo para a ação 
anulatória de débito fiscal é quinquenal, ou seja, de 5 anos, contados da data do 
ato ou fato do qual se originarem. 
 Pode o contribuinte ajuizar ação anulatória mesmo após a propositura da 
ação de execução fiscal. Majoritária doutrina entende que ação anulatória pode 
após notificação do lançamento, durante procedimentode inscrição na dívida 
ativa e antes ou depois que a Fazenda Pública maneje ação executiva fiscal. 
Cabe destacar que a adesão pela opção judicial, tem como consequência em 
renúncia ou desistência na via litigiosa administrativa. 
 Nesse sentido, também válida a possibilidade de ingressar com ação 
anulatória de débito fiscal mesmo após decorrido o prazo para apresentação de 
embargos à execução. 
 
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 d) O depósito do valor do débito fiscal discutido na ação anulatória é condição 
específica dessa ação? 
 
 Diferentemente dos embargos à execução, na ação anulatória a 
constrição de bens do devedor não é requisito para sua processabilidade, ou 
seja, não é condição da ação anulatória o depósito do valor do débito fiscal. 
 Consoante Súmula Vinculante 28 do STF, é inconstitucional tal exigência:
 
“É inconstitucional a exigência de depósito prévio como requisito de 
admissibilidade de ação judicial na qual se pretenda discutir a 
exigibilidade de crédito tributário.” 
 
Entretanto, para que haja a suspensão da exigibilidade do crédito 
tributário, mister que junto com a propositura da ação anulatória, seja efetuado 
o depósito integral do valor do débito fiscal, nos termos do art. 151, II, do CTN. 
 
4. Que relações podem existir entre as ações anulatória de débito, executiva fiscal 
e embargos à execução: conexão, continência ou prejudicialidade (ou nenhuma 
das alternativas)? Qual o juízo competente para julgá-las? Deverão ser reunidas 
para julgamento conjunto? Responder a essa pergunta, com base nas 
disposições do código de processo civil de 2015 que tratam da modificação da 
competência (artigos 54 a 63). (Vide anexos III e IV – aplicam-se tais 
precedentes?) 
 
 O CPC/15 prevê que quando houver conexão ou continência, a 
competência relativa poderá ser modificada. 
 Nos termos do art. 55, do CPC/15, serão conexas duas ou mais ações 
quando o pedido ou a causa de pedir lhes for comum. Por sua vez, o art. 56 do 
mesmo código, expressa que empregará continência quando houver identidade 
quanto às partes e à causa de pedir, mas o pedido de uma, por ser mais amplo, 
abrange o das demais, entre duas ou mais ações. 
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 Quanto a relação de prejudicialidade o rol do estabelecido pelo CPC/15 
não é taxativo. Todavia, teoria materialista ao prever a conexão por 
prejudicialidade. 
 Nesse sentido poderá haver a conexão das ações em discussão, bem 
como serem reunidas para julgamento em conjunto, destacando que desde que 
não mude a competência absoluta. 
 Também, importante frisar que poderão ser reunidas, para serem julgadas 
em conjunto, as ações que possam acarretar risco de decisões conflitantes caso 
sejam decidas separadamente, mesmo que não haja conexão entre elas. 
 Os processos serão reunidos no juízo prevento, par que sejam decididos 
simultaneamente. Importante para a modificação relativa, o marco da prevenção 
será o registro ou a distribuição da inicial, conforme art. 59, do CPC/45. 
 Noutro ponto, cabe destacar que também poderá ocorrer a conexão entre 
as ações em comento, porém, não serão reunidas para julgamento em conjunto. 
Ou seja, o juízo poderá reconhecer a conexão das ações, entretanto, não 
recomendará a reunião das ações, como por exemplo nos casos em que implicar 
em modificação da competência absoluta. 
 Os anexos III e IV tratam justamente da competência absoluta. Mesmo 
que seja reconhecida a conexão, as ações não poderão ser reunidas. A 
existência de vara especializada em razão da matéria, implica em caso de 
competência absoluta, sendo improrrogável, portanto, nos termos do CPC/15. 
 
5. Você é procurado pela empresa AZT Foods do Brasil Ltda que lhe apresenta o 
seguinte: 
 CASO CONCRETO – Em função de sua atividade a empresa AZT Foods do 
Brasil Ltda. está sujeita ao pagamento de determinado tributo pela venda de seu 
produto. Nos últimos 3 anos, em função de algumas dificuldades financeiras, ela 
não pagou o tributo devido (e sequer informou seus débitos ao Fisco), 
pretendendo fazê-lo agora por se encontrar em melhores condições financeiras. 
Contudo, em função do inadimplemento, a confissão do débito para fins 
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“denúncia espontânea” está sujeita a multa de 45% do valor da operação (venda 
de seu produto), cuja instituição se deu por ato normativo infralegal. 
 A AZT solicita um parecer em que você deverá apontar: 
(a) a estratégia processual (a medida judicial ou medidas judiciais) a ser adotada 
para a defesa dos seus interesses, devendo ser justificada a opção da(s) 
medida(s), com a indicação do dispositivo de lei que determina o seu cabimento; 
A medida judicial seria ação declaratória, nos termos do art. 19, do CPC, 
com a finalidade de obter o reconhecimento da inexistência da relação jurídica 
tributária que impôs ao contribuinte multa de 45% por meio de ato normativo 
infralegal. 
Interessante ainda a consignação em pagamento, nos moldes do art. 164, I 
e II do CTN, objetivando refutar eventual consentimento do fisco, bem como obstar 
exigências administrativas do sujeito ativo com base em atos sem fundamento 
legal. 
 
(b) o(s) fundamento(s) jurídico(s) que poderá(ão) ser(em) utilizado(s) para 
afastar a exigência dessa multa – causa de pedir; 
 
Primeiramente, importante entender o que é norma infralegal. Trata-se de 
ato do governo (portarias, instruções normativas, atos declaratórios, etc.), porém, 
não tem condão de lei. 
Como a multa foi instituída por ato normativo infralegal, podemos utilizar os 
seguintes: 
• Art. 150, I, CF/88: Sem prejuízo de outras garantias 
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei 
que o estabeleça; 
• Art. 97, V, do CTN: Somente a lei pode estabelecer: V - a 
cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a 
seus dispositivos, ou para outras infrações nela definidas; 
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Ainda, para enriquecimento da fundamentação podemos utilizar o art. 5º, II, 
da CF/88, arts. 112 e 113, do CTN. 
 
(c) a necessidade, ou não, de efetivação do depósito judicial; 
 
Há a necessidade do depósito judicial em virtude da propositura da 
consignação em pagamento. Também em face do objetivo de suspender a 
exigibilidade do crédito tributário, nos termos do art. 151, II, do CTN. 
 
(d) o pedido da ação (ou ações); 
 
Procedência da ação para reconhecer o recolhimento dos tributos devidos 
(via depósito judicial), seja declarada a inexistência da relação jurídica tributária 
que impôs ao contribuinte multa de 45%, tendo em vista que foi instituída por ato 
normativo infralegal. 
 
(e) o efeito da sentença pretendido com a ação (ou ações). 
 
 Efeito declaratório para extinguir o crédito tributário, a obrigação tributária. 
 
6. Na ação de consignação em pagamento, o que extingue a obrigação tributária: 
(i) a consignação em pagamento; (ii) a conversão em renda do valor consignado; 
(iii) a sentença que julga procedente a ação de consignação em pagamento; (iv) 
a decisão judicial de procedência da ação transitada em julgado? Fundamente 
sua resposta. 
 
 Quando julgada procedente a consignação em pagamento, considera-se 
efetuado o pagamento, sendo o valor consignado convertido em renda, nos 
termos do art. 164, § 2º. 
 Portanto, nesse momento é extinta a obrigação tributária, com base no 
art. 156, VI e VIII, do CTN. 
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7. Contribuinte sediado no Estado de São Paulo tem lavrado em seu desfavor auto de 
infração de ICMS pelo Estado do Mato Grosso (problemas atinentes à 
documentação fiscal que acompanhava a mercadoria, bem como ao não destaque 
do diferencial de alíquotas supostamente devido ao Estado do Mato Grosso). 
Inconformado com essa situação, referido contribuintelhe procura para que ajuíze 
ação anulatória, questionando-lhe, nessa ocasião, acerca do foro competente no 
qual deve ser processada a referida ação. Apresente, de forma fundamentada, sua 
resposta a esse questionamento, analisando o caso à luz da regra veiculada no 
parágrafo único do artigo 52 do Código de Processo Civil/15. 
 
 O art. 52, do CPC/15 legisla que será competente o foro de domicilio do réu, 
porém, nas causas eu que figure como autor Estado ou o Distrito Federal. 
 O parágrafo único do mesmo artigo, complementa que nos casos em que 
Estado ou o Distrito Federal seja o demandado, a causa poderá ser ingressada “no 
foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, 
no de situação da coisa ou na capital do respectivo ente federado”. 
 Nesse sentido, como na ação anulatória, será o contribuinte o autor, a ação 
poderá ser proposta tanto no Estado de São Paulo como no Estado do Mato Grosso, 
forte no art. 52, § único, do CPC/15.