PROTEÇÃO_SOCIAL_NA_CONSTITUIÇÃO_DE_1988 (1)

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A PROTEÇÃO SOCIAL NA 
CONSTITUIÇÃO DE 1988 
ZÉLIA LUIZA PIERDONÁ* 
A Constituição de 1988, visando a dar efetividade aos fundamentos do 
Estado brasileiro, em especial o da dignidade da pessoa humana, bem como 
concretizar seus objetivos previstos no art. 3º, entre os quais a construção de uma 
sociedade livre, justa e solidária e a erradicação da pobreza e da marginalização e a 
redução das desigualdades sociais e regionais, instituiu um importante instrumento 
de proteção social, o qual visa à proteção de todos os cidadãos nas situações 
geradoras de necessidades. Referida proteção foi denominada seguridade social. 
Para proteger a todos, o constituinte uniu três direitos sociais, os quais, cada 
um dentro de sua área de atribuição, protegem seus destinatários e, no conjunto, 
todos serão protegidos. Para tanto, a seguridade social apresenta duas faces: uma 
delas garante a saúde a todos; a outra objetiva a garantia de recursos para a 
sobrevivência digna dos cidadãos nas situações de necessidade, os quais não 
podem ser obtidos pelo esforço próprio. Nesta segunda face, encontramos a 
previdência e a assistência. 
Assim, considerando os preceitos constitucionais, conceituamos1 a 
seguridade social como o sistema de proteção social previsto na CF/88, que tem 
por objetivo a proteção de todos, nas situações geradoras de necessidades, por 
meio de ações de saúde, previdência e assistência social, constituindo-se no 
principal instrumento criado pela atual Constituição para a implementação dos 
objetivos do Estado brasileiro mencionados acima. Sua efetivação tem como base 
o princípio da solidariedade, uma vez que o financiamento do referido sistema está 
a cargo de toda sociedade. 
1 – EVOLUÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL 
 
* Professora dos cursos de graduação e pós-graduação da Faculdade de Direito da Universidade 
Presbiteriana Mackenzie; Mestre e Doutora em Direito pela PUC/SP; Procuradora da República 
em São Paulo. 
1 PIERDONÁ, Zélia Luiza. In: DIMOULIS, Dimitri. (Coord. geral). Dicionário Brasileiro de Direito 
Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007. 
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A seguridade social é fruto de uma evolução, a qual apresentamos abaixo, de 
forma sintética. 
A proteção social para MOZART VICTOR RUSSOMANO2 “tem sua história 
ligada a duas tendências inatas no homem: a poupança e a caridade. Ela nasce do 
ponto de vista de cada indivíduo, da necessidade de amealhar o necessário à 
segurança do futuro; mas vai além e, do ponto de vista de terceiros, resulta de um 
sentimento caritativo de solidariedade, que se manifesta na assistência aos 
necessitados”. Essa é a razão, segundo RUSSOMANO, pela qual os autores 
defendem que as origens remotas da proteção social estão perdidas no fundo da 
história. Nas palavras de MOACYR VELLOSO CARDOSO DE OLIVEIRA3, “há um 
anseio universal pela ‘segurança’ do presente e, sobretudo, do futuro”. 
Podemos dividir a evolução da proteção social em quatro fases: assistência 
privada, assistência pública, previdência social e seguridade social. Importante 
ressaltar que as mencionadas fases são cumulativas, o que significa dizer que a 
seguridade social compreende todas as fases anteriores. 
Primeira fase: até o advento da Lei dos Pobres (Inglaterra, 1601), a proteção 
social era feita de forma privada, sem a participação do poder público. A 
sociedade, nela incluídos os trabalhadores, cuidava de sua própria proteção, por 
meio da própria família, bem como de associações mutualistas, as quais reuniam 
recursos para proteger os participantes quando diante de situações de necessidade, 
como morte, invalidez, doença, etc. Também existiam entidades caritativas e 
religiosas que socorriam os necessitados. 
Segunda fase: em 1601, como referido acima, foi promulgada na Inglaterra a 
Lei dos Pobres, a qual garantia a prestação de auxílios aos necessitados. Com isso, 
o Estado passou a prestar assistência, tornando-a oficial e pública. 
Terceira fase: em 1883, na Alemanha, foi criado o seguro social (previdência 
social) para prover as necessidades daqueles que exerciam atividade remunerada e 
de seus dependentes, por meio de um sistema de seguro obrigatório, de cuja 
administração e custeio participam o próprio Estado, os segurados e os 
empregadores. 
Quarta fase: preocupado com os efeitos da guerra, o governo britânico, em 
1941, criou uma comissão com o objetivo de fazer uma investigação completa dos 
sistemas existentes de seguro social e serviços afins para recomendar mudanças no 
 
2 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de previdência social. Rio de Janeiro: Forense; Pelotas: Universidade 
Federal de Pelotas, 1979, p. 02. 
3 OLIVEIRA, Moacyr Velloso Cardoso de. Previdência social: doutrina e exposição da legislação vigente. Rio de 
Janeiro: Freitas Bastos, 1987, p. 10. 
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sistema de proteção social. William H. Beveridge presidiu a comissão 
interministerial. A comissão realizou o seu trabalho, sendo que o seu resultado foi 
publicado sob o título Seguro social y servicios afines: informe de Lord Beveridge4. 
A comissão denominou “seguridade social” o conjunto de proteção social, a 
qual incluía o seguro obrigatório, o seguro voluntário, a assistência social nacional e 
a criação de serviços gerais de saúde, bem como a manutenção do emprego, como 
condição necessária ao êxito da seguridade social. A seguridade social se caracteriza 
pela extensão da proteção a toda a população. 
Segundo JOSÉ M. ALMANSA PASTOR5, o relatório ofereceu uma nova visão, 
inspirada na idéia central de liberação das necessidades, por meio de uma adequada 
e justa redistribuição de rendas. Nesta nova visão, o sistema não pode reduzir-se a 
um mero conjunto de seguros sociais, mas junto a eles deve haver a assistência 
nacional, um serviço nacional de saúde, ajuda familiar, bem como os seguros 
voluntários complementares. 
No Brasil, com a promulgação da Constituição de 1988, foi instituída a 
seguridade social, nos moldes preceituados por Beverigde, pautada pelos princípios 
da universalidade, uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços; eqüidade 
e solidariedade na forma de participação no custeio, entre outros, a qual 
passaremos a abordar. 
2 – O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO 
DE 1988 
O art. 194 da CF preceitua que a seguridade social compreende um 
conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, 
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência 
social. Em seu parágrafo único, estabelece os princípios aplicáveis à seguridade 
social, ao qual devem ser acrescidos os enunciados do caput do art. 195 e § 5º. O 
seu financiamento está previsto no art. 195, também, da CF. 
As normas referentes à seguridade social formam o sistema da seguridade 
social, o qual está enunciado nos artigos 194 a 204 da Constituição. Referido 
sistema está inserido no Título VIII da Constituição, “Da Ordem Social”. 
 
4 BEVERIDGE, William Henri. Seguro social y serviços afines: informe de Lord Beveridge. Título Original: 
Social insurance and allied services. Madrid: Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y 
Seguridad Social, 1989. 
5 PASTOR, José M. Almansa. Derecho de la seguridad social. 7.ed. Madrid: Tecnos, p.73-74. 
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A seguridade social assim como as demais áreas da Ordem Social têm como 
base o primado do trabalho e como objetivos o bem-estar e a justiça sociais (art. 
193 da CF). 
O art. 193 tem estrita relação com os fundamentos (art. 1º, III e IV) e os 
objetivos (art. 3º, I e III) do Estado brasileiro. 
O fundamento “valor social do trabalho”, expresso no inciso IV do art.1º, 
aparece como base da “Ordem Social” – “o primado do trabalho”– e como 
fundamento da ordem econômica. 
A previdência social tem como pressuposto o trabalho: sua remuneração, 
como uma das modalidades de financiamento direto e a ausência da capacidade 
laboral na concessão de suas prestações (benefícios e serviços), demonstra que a 
própria Constituição conferiu tratamento peculiar aos trabalhadores, na medida em 
que destinou uma das áreas componentes da seguridade social a proteger o 
trabalhador quando diante de uma necessidade causada por riscos sociais. 
Como objetivos da Ordem Social, a Constituição estabelece o bem-estar e a 
justiça sociais (art. 193), que são referências quando estamos diante de um direito 
social. Para o implemento de tais objetivos, o constituinte estabeleceu, entre outros 
direitos sociais, os direitos de seguridade social, a qual é baseada na solidariedade 
de toda a sociedade. 
3 – RESPONSABILIDADE PELAS AÇÕES DE SEGURIDADE 
SOCIAL 
Além de determinar as áreas que compõem referido sistema, o caput do art. 
194 da CF estabelece que as iniciativas das ações de seguridade são de 
responsabilidade dos poderes públicos e da sociedade, demonstrando, com isso, 
que a responsabilidade pela sua efetivação não é exclusiva do Estado. 
Com isso, o nosso sistema de seguridade social inclui também a assistência 
privada. Conforme vimos quando tratamos da evolução, a seguridade social 
apresentou quatro fases: assistência privada, assistência pública, seguro social 
(previdência social) e seguridade social. Isso não significa que a cada nova fase foi 
extinta a fase ou as fases anteriores. Ao contrário, o processo deu-se de forma 
cumulativa, uma vez que a seguridade social congrega a assistência privada e 
pública, o seguro social e a saúde. 
O parágrafo único do art. 194 da CF estabelece os princípios específicos da 
seguridade social, aos quais devem ser acrescidos os preceitos do caput e o § 5º do 
art. 195. 
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4 – PRINCÍPIOS DE SEGURIDADE SOCIAL 
A seguir, apresentaremos, de forma breve, os princípios de seguridade 
social. 
4.1 Princípio da Universalidade da Cobertura e do 
Atendimento 
O princípio enunciado no art. 194, parágrafo único, inciso I, da CF revela a 
adoção de um sistema protetivo amplo, o único capaz de atingir o bem-estar e a 
justiça sociais, que são objetivos da ordem social, conforme preceitua o art. 193, já 
comentado. O princípio em apreço está em consonância com o sistema adotado 
(seguridade social), uma vez que esta amplia a idéia de seguro social, o qual é 
dirigido apenas aos trabalhadores. 
Conforme vimos, a proteção social passou por diversas fases: assistência 
privada, assistência pública, previdência social ou seguro social e seguridade social. 
A seguridade social, fruto do constitucionalismo social que conferiu 
dignidade constitucional à questão social, é o instrumento utilizado pelo Estado 
para realizar o bem-estar e a justiça sociais, o que somente será realidade quando 
todos tiverem acesso a um padrão mínimo. Por isso, o princípio da universalidade 
é intrínseco à seguridade, na medida em que cabe ao Estado e à sociedade garantir 
a todos o mínimo6 necessário. 
O princípio em comento prevê a universalidade da cobertura e do 
atendimento. A universalidade da cobertura corresponde às situações de riscos 
(objetos da seguridade social). É o elemento objetivo da universalidade. Constitui 
um vir a ser, uma vez que somente haverá a universalidade propriamente dita 
quando todas as situações de risco forem atendidas. 
Já a universalidade do atendimento, que é a dimensão subjetiva do princípio, 
está ligada aos destinatários das prestações de seguridade social. 
A universalidade deve ser entendida no sistema de seguridade social como 
um todo: em relação à saúde, todos são seus destinatários. Já no que tange aos 
recursos para a sobrevivência, quando diante da incapacidade de auferi-los por 
conta própria, temos a previdência, a qual é dirigida aos trabalhadores e seus 
 
6 O mínimo indispensável a uma vida digna foi objeto da Convenção 102 da Organização 
Internacional do Trabalho, aprovada na XXXV Conferência Internacional do Trabalho, em 1952, 
denominada norma mínima de seguridade social, a qual já foi citada neste trabalho – por sua 
própria denominação revela seu conteúdo: estabelece o mínimo que cumpre aos Estados prestar 
em matéria de seguridade social, que já foi mencionada no presente trabalho. 
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dependentes, e a assistência, que é destinada aos necessitados. O mencionado 
princípio relaciona-se às prestações e aos beneficiários da seguridade social. 
A universalidade é o primeiro princípio específico; a partir dele, devem ser 
compreendidos os demais. 
4.2 Princípio da Uniformidade e Equivalência das 
Prestações às Populações Urbanas e Rurais 
O inciso II do parágrafo único do art. 194 estabelece a uniformidade e a 
equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais. 
Historicamente, o tratamento dado ao trabalhador rural foi inferior àquele 
dispensado ao trabalhador urbano. 
O referido princípio também consagra a equivalência dos benefícios e 
serviços. Isso significa que as regras infraconstitucionais que não atendam ao 
conteúdo do princípio, tanto no que se refere aos tipos de prestações concedidas 
quanto aos critérios para apuração do seu valor, não encontram fundamento de 
validade na Constituição. No entanto, deve-se observar que a equivalência dos 
benefícios e serviços deve ser isonômica, ou seja, se o trabalhador rural contribui 
de forma diversa do urbano, os benefícios deverão ter relação à sua forma de 
custeio. A própria Constituição, no § 8º do art. 195, estabeleceu forma diversa de o 
segurado especial7 contribuir. 
4.3 Princípio da Seletividade e Distributividade na 
Prestação dos Benefícios e Serviços 
Acima, verificamos que a seguridade social tem como objetivo a 
universalidade, sendo que o princípio ora em discussão revela uma contenção 
provisória. No caminho de sua efetivação, o legislador infraconstitucional, 
discricionariamente, deverá escolher etapas, selecionando os riscos sociais que 
serão cobertos por prestações. Porém, a discricionariedade não é total, pois, além 
de a própria Constituição ter apresentado vetores como doença, velhice, invalidez 
etc., o segundo comando do princípio – distributividade – determina que a escolha 
dos riscos a serem cobertos recaia sobre prestações que concretizem os objetivos 
da ordem social. 
 
7 Pequeno agricultor e pescador artesanal que trabalha em regime de economia familiar, conforme 
inciso VII do art. 12 da Lei 8.213/91. 
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WAGNER BALERA8 ensina que “a seletividade fixa as prestações, enquanto a 
distributividade define o grau de proteção devido a cada um, sendo ambas 
corolário da isonomia em matéria de seguridade social”. 
4.4 Princípio da Irredutibilidade do Valor dos 
Benefícios 
A irredutibilidade do valor dos benefícios, prevista no art. 194, parágrafo 
único, IV, está relacionada ao seu valor nominal. Ou seja, um benefício de R$ 
1.000,00 não pode ser reduzido a R$ 950,00. Esse princípio também é aplicado à 
remuneração dos trabalhadores em atividade (art. 7º da CF), salvo acordo ou 
convenção coletiva de trabalho. 
Outra questão é a manutenção do valor real dos benefícios previdenciários, 
a qual está prevista no § 4º do art. 201 da Constituição, assegurando “o 
reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor 
real, conforme critérios definidos em lei”. Referido dispositivo relaciona-se ao 
poder aquisitivo que deve ser observado no reajuste dos benefícios de previdência 
social. Ressaltamos que oscritérios são fixados em leis e não podem afetar a 
preservação do valor real. Com efeito, não encontrará fundamento de validade na 
Constituição o indexador fixado pelo legislador que não preservar o valor real do 
benefício. Mas, por outro lado, na determinação do percentual de reajuste, deve ser 
considerado o enunciado do § 5º do art. 195, o qual contém o princípio da 
contrapartida. 
Importante frisar que a manutenção do valor real é dirigida apenas a uma 
das áreas da seguridade (previdência social), enquanto a irredutibilidade do valor 
dos benefícios destina-se a toda a seguridade social. 
4.5 Princípio da Eqüidade na Forma de Participação 
no Custeio 
Os princípios da eqüidade na forma de participação no custeio e da 
diversidade da base de financiamento referem-se ao custeio da seguridade. 
Na eqüidade deve ser considerada a capacidade contributiva do sujeito 
passivo da obrigação, uma vez que o art. 193 estabelece como objetivo da ordem 
social a justiça social. 
 
8 BALERA, Wagner. Introdução à seguridade social. In: MONTEIRO, Meire Lúcia Gomes (Coord.). 
Introdução ao Direito Previdenciário. São Paulo: LTr, 1998, p.51. 
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Mas a eqüidade, na forma de participação no custeio não se reduz apenas na 
apreciação da capacidade contributiva. A ela devem ser acrescentadas as 
especificidades relacionadas com o sistema de seguridade social. 
A primeira especificidade a ser considerada é a observância da relação entre 
a contribuição e as prestações, devendo ser estabelecidas contribuições segundo o 
risco9 apresentado pelo contribuinte. Se maior o risco social, maior a contribuição. 
Outra especificidade do princípio em comento é a utilização da mão-de-
obra, a qual não deixa de ser um desdobramento da especificidade acima 
comentada (produção de riscos sociais), uma vez que se a atividade utiliza pouca 
mão-de-obra estará contribuindo para a produção do risco social que a 
Constituição já determinou no art. 201, III, que deve ser coberto com benefício 
previdenciário (proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário). 
Também o § 9º do art. 195, com a redação que lhe fora atribuída pela EC nº 
20/98, explicitou a possibilidade de “alíquotas ou bases de cálculo diferençadas, 
em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra”. 
Entendemos que, mesmo antes da referida emenda, era possível a adoção de 
alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, dados os princípios que regem a 
matéria. 
4.6 Princípio da Diversidade da Base de 
Financiamento 
O princípio da diversidade da base de financiamento deve ser entendido a 
partir da história do financiamento do sistema protetivo. No modelo alemão de 
seguro social, concebido por Bismarck, o financiamento estava relacionado à 
remuneração do trabalho, contribuindo tanto o empregador como o trabalhador. 
O Brasil, historicamente, adotou o modelo acima, sendo que a remuneração 
era o fator de produção que tinha maior expressão econômica. Entretanto, houve 
alteração desse quadro, decrescendo o fator trabalho em face do aumento do 
capital, diminuindo proporcionalmente a receita sobre aquele fator. Além disso, o 
sistema protetivo foi ampliado com a Constituição de 1988, passando de modelos 
isolados, que visavam a proteger determinados setores da população, para um 
sistema de seguridade social, o qual objetiva atender a todos os cidadãos nas 
situações geradoras de necessidades. Para tanto, necessita de outros sinais de 
riqueza. 
 
9 A contribuição prevista no art. 22, II, da Lei 8.212/91 (SAT) tem alíquotas que variam de 1% a 3%, 
conforme o risco apresentado pelo contribuinte. Além delas, o art. 57 da Lei 8.213/91 e a Lei 
10.666/03 prevêem acréscimo à alíquota de 20% paga pelas empresas sobre a remuneração dos 
trabalhadores sujeitos à aposentadoria especial. 
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Assim, a Constituição determinou a diversificação de bases de 
financiamento, o que significa utilizar outras fontes, além da folha de pagamento, 
uma vez que somente esta já não é suficiente para custear a totalidade das 
prestações de seguridade. 
4.7 Princípio da Gestão da Seguridade Social 
O inciso VII do parágrafo único do art. 194 da Constituição vigente 
estabelece o “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos 
aposentados e do Governo nos órgão colegiados”. Com isso, a Constituição 
determinou que a gestão da seguridade social deve ter caráter democrático e 
descentralizado, o que concretiza, no âmbito da seguridade social, o Estado 
Democrático de Direito, instituído no art. 1º da Constituição Federal, pois exige a 
participação, nos órgãos de poder, dos destinatários do sistema. 
A participação dos destinatários na gestão da seguridade social, referida no 
parágrafo anterior, é uma das formas do exercício direto do poder a que se refere o 
parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal. 
A descentralização deveria abranger a arrecadação das receitas da seguridade 
e sua aplicação, uma vez que o art. 165, § 5º, da Constituição Federal determina 
orçamentos distintos do tesouro e da seguridade. No entanto, o Supremo Tribunal 
Federal, no Recurso Extraordinário de nº 146.733-9, cujo Relator foi o Ministro 
Moreira Alves, estabeleceu que a Constituição não veda; ao contrário, admite a 
arrecadação de contribuição social para o financiamento da seguridade social pela 
administração direta da União, por intermédio da Receita Federal. Atualmente, 
com a criação da Receita Federal do Brasil, todas as contribuições de seguridade 
social são arrecadadas pela mencionada instituição. 
4.8 Princípio do Custeio Prévio 
O enunciado do § 5º do art. 195 da Constituição Federal determina: 
“nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou 
estendido sem a correspondente fonte de custeio total”. 
Constatamos, no preceito constitucional em referência, que não há saída 
(prestações de saúde, previdência e assistência) sem que haja entrada (receitas que 
possibilitem os pagamentos das referidas prestações), ou seja, poderão ser criadas, 
majoradas ou estendidas prestações de seguridade social somente se houver 
recursos para tanto. Isso significa que o sistema protetivo não proporcionará 
benefícios sem que haja a contrapartida financeira. 
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Para UENDEL DOMINGUES UGATTI10, o referido preceito é “norma 
constitucional da espécie princípio, uma vez que atua como vetor, diretriz e 
elemento estruturante do planejamento constitucional para a seguridade social, 
norteando a atividade do legislador ordinário, intérprete, magistrado e do 
administrador público”. Defende o referido autor que “o princípio da 
contrapartida atua, de forma nítida, como fundamento de validade de todo o 
sistema de seguridade social, pois todas as prestações, seja nas áreas de saúde, 
previdência ou assistência social, apenas podem existir ou ser instituídas pelo 
legislador ordinário com a respectiva previsão da fonte e custeio total, assim como 
a criação de fontes de custeio encontram-se atreladas às prestações sempre de 
acordo com o plano atuarial, sob pena de sua nulidade, por absoluta ausência de 
fundamento de validade”. 
 Esse princípio é denominado por WAGNER BALERA11 “regra da 
contrapartida”. Para ele, “por força do estatuído na regra da contrapartida, a Lei 
Magna impõe ao legislador a observância do equilíbrio financeiro do ‘Caixa’ 
previdenciário”. 
Assim, podemos afirmar que o princípio revelará, ao mesmo tempo, a 
capacidade de financiamento da comunidade no que tange às prestações de 
seguridade social, bem como sua decisão política, efetivada por meio deseus 
representantes, para a ampliação do sistema protetivo. 
4.9 Princípio da Solidariedade 
Os caputs tanto do art. 194 como do art. 195 trazem enunciados que 
demonstram a existência do princípio da solidariedade. Aquele artigo afirma que as 
ações de seguridade social são de responsabilidade tanto dos poderes públicos 
como da sociedade12, conforme já vimos anteriormente, revelando, assim, a 
existência do princípio da solidariedade no que tange à execução do sistema. 
O art. 195, por sua vez, estabelece que o financiamento da seguridade social 
é encargo de toda a sociedade, que o efetivará de forma direta13 e indireta14, o que 
 
10 UGATTI, Uendel Domingues. O princípio constitucional da contrapartida na seguridade social. São Paulo: 
LTr, 2003, p. 106. 
11 BALERA, Wagner. Contribuições destinadas ao Custeio da Seguridade Social. Revista de Direito 
Tributário, São Paulo: Malheiros, n.49, p.118-119. 
12 A sociedade participa da execução da seguridade social através da promoção da saúde e da 
assistência privada (assistência familiar e caritativa). 
13 Por meio de contribuições de seguridade social, cuja competência para sua instituição está no art. 
149, caput, art. 195, incisos I a IV, e art. 239 da CF e nas EC nos 12, 21, 37 e 42 (CPMF). 
14 A forma indireta dá-se através de dotações do orçamento fiscal e da destinação de recursos dos 
concursos de prognósticos realizados pelo poder público. 
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demonstra a solidariedade do sistema. Segundo ALMANSA PASTOR15, o autêntico 
alcance da solidariedade é dado por meio dos recursos financeiros e, de acordo 
com o artigo constitucional em comento, toda a sociedade financia a seguridade 
social, o que revela, conforme vimos no item anterior, o princípio da 
universalidade do financiamento. 
Para o referido autor16, a relação jurídica de seguridade social tem seu 
princípio fundamental na solidariedade. Argumenta ele que o princípio da 
solidariedade tempera os rigores do individualismo e do socialismo. 
O princípio da solidariedade desempenha papel fundamental nas relações de 
seguridade social, a qual, por ter um caráter universal, proporciona proteção a 
todos aqueles que estão em situação de risco. 
5 – ÁREAS DA SEGURIDADE SOCIAL 
O art. 194 da Constituição pátria enuncia que a seguridade social 
compreende um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos 
relativos à saúde (arts. 196-200), à assistência social (arts. 203 e 204) e à previdência 
social (arts. 201, 202 e 40), formando um sistema de proteção. 
Visando à proteção de todos, o constituinte uniu os três direitos sociais 
fundamentais (art. 6º da CF) acima mencionados, os quais, cada um dentro de sua 
área de atuação, protegem seus destinatários e, no conjunto, todos serão 
protegidos. 
Para tanto, a seguridade social, conforme referimos acima, apresenta duas 
faces: uma delas visa a garantir a saúde para todos. A outra face tem por objetivo a 
garantia de recursos para a sobrevivência digna das pessoas, nas situações de 
necessidade, os quais não podem ser obtidos pelo esforço próprio. 
A segunda face divide-se em previdência social e assistência social, sendo 
que esta é subsidiária daquela, ou seja, teremos assistência apenas quando o 
indivíduo não está protegido pela previdência, a qual, em sua essência, visa à 
garantia de recursos ao trabalhador e seus dependentes quando da ausência de 
capacidade laboral. Já a assistência objetiva a proteção aos necessitados, ou seja, os 
que não são nem segurados nem dependentes da previdência e, além disso, não 
possuem a proteção familiar (assistência privada). 
Nesse sentido, o artigo 196 da Constituição Federal preceitua que a “saúde é 
direito de todos e dever do Estado”; o art. 203 estabelece que “a assistência social 
será prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade 
 
15 PASTOR, José M. Almansa. Derecho de la seguridad social. 7.ed. Madrid: Tecnos, p.124. 
16 PASTOR, José M. Almansa. Derecho de la seguridad social. 7.ed. Madrid: Tecnos, p.120 e 124. 
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social”; e no que se refere à previdência, as disposições do art. 20117, bem como do 
art. 4018, tanto em sua redação original como na redação atribuída pela EC nº 
20/98, exigem contribuição para que o segurado e seus dependentes façam jus às 
prestações previdenciárias, enquanto os direitos relativos à saúde e à assistência 
independem de contraprestação direta dos beneficiários. 
5.1 Saúde 
A Constituição Federal estabelece preceitos relativos à saúde nos artigos 196 
a 200. 
O direito à saúde é um direito fundamental prestacional, exigindo, com isso, 
ações positivas dos poderes públicos. Por outro lado, reveste-se também de dever 
fundamental, na medida em que exige a sua promoção por parte de todos os 
membros da coletividade. 
A Constituição estabeleceu, no art. 196, que a saúde é direito de todos e 
dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à 
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário 
às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 
Ao se referir à promoção, à proteção e à recuperação da saúde, a 
Constituição Federal, segundo MARLON ALBERTO WEICHERT19, adota o conceito 
amplo de saúde, reconhecendo não só a perspectiva de pretensão a um corpo e a 
uma mente sem doenças, como também a condições de vida e a um meio ambiente 
equilibrado. O autor faz referência ao enunciado do art. 3º da Lei nº 8.080/90, o 
qual dispõe que “a saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre 
outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o 
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços 
essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização social e 
econômica do País”. 
O direito à saúde rege-se pelos princípios da universalidade (direito de 
todos) e da igualdade de acesso às ações e serviços de saúde, tanto no que tange à 
sua promoção quanto à sua proteção e recuperação. 
 
17 Art. 201 da CF: “A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter 
contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e 
atuarial (...)”. 
18 Art. 40 da CF: “Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência 
de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (...)”. 
19 WEICHERT, Marlon Alberto. Saúde e Federação na Constituição Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 
2004, p.124-125. 
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A Constituição brasileira parte do pressuposto saúde – e não doença –, uma 
vez que tanto no artigo 196 (direito garantido mediante políticas sociais e 
econômicas que visem à redução do risco de doença...) quanto no 198, II 
(atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo 
dos serviços assistenciais) objetiva a manutenção da saúde da população brasileira. 
Quando se reduz o risco de doença tem-se a saúde, a qual também será uma 
realidade quando se prioriza a prevenção. No entanto, não é apenas a sua 
prevenção que a Constituição assegura, mas também busca a recuperação quando 
diante da doença, justamente para garantir a saúde. 
Por ser um direito social, o direito à saúde é um direito prestacional, 
exigindo, portanto, a realização de tarefas pelo Poder Público. No caso da saúde 
brasileira, será de todas as esferas de governo: federal, estaduais, distrital e 
municipais, de forma unificada,haja vista o preceito do art. 198 da Constituição 
Federal, o qual estabelece que as ações e serviços públicos de saúde integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de 
forma descentralizada, com direção única em cada esfera de governo, com 
atendimento integral, no qual será priorizada a prevenção, sem prejuízo da 
recuperação e, finalmente, com a participação da comunidade. 
As ações e serviços de saúde são de relevância pública, sendo de 
responsabilidade do poder público sua regulamentação, fiscalização e controle. A 
execução pode ser feita diretamente pelo poder público ou por terceiros, 
admitindo-se a iniciativa privada (art. 197 da CF), a qual poderá participar de forma 
complementar do sistema único, sendo que a Constituição veda a destinação de 
recursos públicos para as instituições privadas com fins lucrativos (art. 199 da CF). 
A saúde é regulamentada pela Lei Orgânica da Saúde (Lei nº 8.080/90) e 
pela Lei nº 9.656/98, que disciplina os planos privados de assistência à saúde. 
5.2 Previdência Social 
A previdência social é direito fundamental social assegurado a todos os 
trabalhadores e seus dependentes, o qual visa à garantia de recursos nas situações 
em que não poderão ser obtidos pelos próprios trabalhadores, em virtude de 
incapacidade laboral (efetiva ou presumida). No entanto, reveste-se também em 
dever, uma vez que exige a contraprestação direta do segurado para que ele e/ou 
seus dependentes possam fazer jus às prestações previdenciárias. 
Apresenta proteção obrigatória e facultativa. Aquela abrange todos os 
trabalhadores que estarão vinculados ao regime geral ou aos regimes próprios. O 
regime geral é abrangente e residual e tem por finalidade proteger todos os 
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trabalhadores, excetuando apenas aqueles vinculados aos regimes próprios, os 
quais são instituídos pelos respectivos entes federativos para dar proteção 
previdenciária aos seus servidores titulares de cargos efetivos. 
Assim, a proteção obrigatória se dá pelo regime geral e pelos regimes 
próprios dos entes federativos, sendo que os citados regimes excluem-se 
mutuamente. Por meio dos dois regimes, o Estado viabiliza a todos os 
trabalhadores o acesso à previdência e, com isso, aqueles que vivem com o fruto 
do trabalho estarão protegidos nas contingências geradoras de necessidades. 
O trabalhador, por meio da previdência social, compulsória e 
antecipadamente, faz seu planejamento para as situações de riscos, geradoras de 
necessidades, as quais serão cobertas pelas prestações previdenciárias. Dessa 
forma, por intermédio deste ramo da seguridade social, o Estado garante aos 
cidadãos que as situações de necessidades serão amenizadas pelos benefícios 
previdenciários. Para isso, o poder público exige contribuições, num determinado 
período de tempo, garantindo ao segurado e/ou a seus dependentes prestações 
previdenciárias (benefícios e serviços). 
A proteção previdenciária acima referida apresenta limites, os quais são 
diversos no regime geral e nos regimes próprios. Os mencionados limites são 
fixados pela sociedade, por meio da ordem jurídica positiva. 
O art. 201 traz o desenho do regime geral de previdência social, o qual é 
aplicado, obrigatoriamente, a todos os trabalhadores, excetuando-se os servidores 
públicos titulares de cargos efetivos20 da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, que possuem preceito específico no art. 40, e os militares, que 
também são excetuados do regime geral, haja vista os incisos IX e X do art. 142 da 
CF e art. 42, §§ 1º e 2º. 
Todos os preceitos constitucionais mencionados no parágrafo anterior 
referem-se à previdência obrigatória, a qual tem como pressupostos o exercício de 
atividade remunerada e a contraprestação direta do segurado21. 
Além da proteção previdenciária obrigatória, a Constituição prevê uma 
proteção complementar, prevista em seu art. 202. De caráter complementar e 
organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, o 
regime de previdência privada apresenta como característica a facultatividade. Tem 
 
20 Os servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas 
autarquias e fundações, estão excluídos do regime geral, desde que amparados por regimes próprios 
de previdência social, ou seja, desde que a pessoa pública de direito público interno o tenha criado. 
21 Tanto o art. 40 como o art. 201, ambos da CF, estabelecem o caráter contributivo da previdência 
social. 
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como objetivo possibilitar a continuidade do padrão de vida do trabalhador, 
complementando a aposentadoria dos regimes obrigatórios. Citado regime é 
estruturado pelas Leis Complementares 108 e 109/01. 
Segundo o Relatório Beveridge22, a previdência complementar, que no 
referido documento é denominada seguro voluntário, atende às necessidades reais 
do trabalhador. 
Referindo-se à previdência, DANIEL PULINO23 assevera que o sistema 
jurídico brasileiro admite mais de uma forma de previdência social, o que, segundo 
ele, significa que “não há um único regime jurídico de previdência social. Devem 
ser separadas, por isso, pelo menos três formas de regime jurídico-previdenciário 
possíveis em nossa ordem constitucional: uma de caráter abrangente e residual (o 
regime geral de previdência social); outro específico, referente aos servidores 
públicos; e, finalmente, outro privado e complementar. Os dois primeiros cuidam 
de necessidades básicas dos sujeitos a eles filiados, e excluem-se mutuamente. A 
existência do terceiro, diferentemente, não conflitua com os outros dois”. 
5.3 Assistência Social 
Os preceitos constitucionais relativos à assistência social estão nos artigos 
203 e 204, sendo ela regulada pela Lei Orgânica da Assistência Social (Lei nº 
8.742/93), além de outras24 que visam a atingir políticas sociais. 
A Constituição dirige a assistência aos necessitados, o que por si só já 
afastaria a exigência de contraprestação direta por parte dos beneficiários, 
conforme expressamente prescreve o texto constitucional (caput do art. 203). 
A Assistência Social é um importante instrumento da seguridade social, no 
que se refere à efetividade do princípio da universalidade, enunciado no art. 194, 
parágrafo único, inciso I, uma vez que o Estado, independentemente de qualquer 
contraprestação, proporciona cobertura às situações de necessidade. 
 
22 BEVERIDGE, William. Seguro social y servicios afines: informe de Lord Beveridge. Madrid: Centro de 
Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989, p.240. 
23 PULINO, Daniel. A aposentadoria por invalidez no direito positivo brasileiro. São Paulo: LTr, 2001, p.55-56. 
24 BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. 2.ed. São Paulo: LTr, 2002, p.14, menciona o Estatuto 
da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), a legislação de apoio às pessoas portadoras de 
deficiências (Lei nº 7.853/89), a Lei do Idoso (Lei nº 8.842/94), o programa de apoio à garantia de 
renda mínima (Lei nº 9.533/97), o Programa da Comunidade Solidária (Lei nº 9.649/99) e o Fundo 
de Combate e Erradicação da Pobreza, instituído por emendas constitucionais. 
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Nas palavras de MARCELO LEONARDO TAVARES25, a assistência social “é 
um plano de prestações sociais mínimas e gratuitas a cargo do Estado para prover 
pessoas necessitadas de condições dignas de vida. É um direito social fundamental 
e, para o Estado, um dever a ser realizado por meio de ações diversas que visem a 
atender às necessidades básicas do indivíduo, em situações críticas da existência 
humana, tais como a maternidade, infância, adolescência, velhice e parapessoas 
portadoras de limitações físicas”. 
De acordo com os ensinamentos de JOSÉ M. ALMANSAR PASTOR26, “a 
seguridade social assistencial parte do postulado em virtude do qual todo indivíduo 
em situação de necessidade tem direito à proteção igualitária, e, partindo-se dessa 
assertiva, surge a relação jurídica assistencial em que o sujeito necessitado tem o 
direito de cobrar do Estado a cobertura devida”. 
Referindo-se à assistência social, o Relatório Beveridge27, que a denomina de 
assistência nacional, dispõe que ela deverá estar disponível para atender a todas as 
necessidades que não são cobertas pelo seguro (previdência social). Ressalta o 
referido documento que as necessidades deverão ser atendidas adequadamente, 
garantindo-se o nível de subsistências. Ressalta, ainda, que deverá ser provada a 
necessidade. Assim, já em 1942, Beveridge entendia como necessária a 
comprovação da necessidade. 
A mencionada comprovação está expressa na Constituição28 e na Lei nº 
8.74229, de 07.12.1993. Dessa forma, o assistido deverá fazer a comprovação da 
necessidade, ou seja, ele deve provar que está impossibilitado de prover sua 
subsistência ou de tê-la provida pela família. 
Um dos importantes instrumentos da assistência encontra-se preceituado no 
inciso V do art. 203 da Constituição Federal, o qual assegura aos deficientes e aos 
idosos que não possuem meios de prover a própria manutenção ou de tê-la 
provida pela sua família benefício assistencial de prestação continuada. A 
concessão do mencionado benefício tem como pressuposto a ausência da 
capacidade laborativa e, portanto, de recursos provenientes do fruto do trabalho. 
 
25 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social: legitimação e fundamentação 
constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p.215. 
26 PASTOR, José M. Almansar. Derecho de la seguridad social. 7.ed. Madrid: Tecnos, p.223. 
27 BEVERIDGE, William. Seguro social y servicios afines: informe de Lord Beveridge, Título Original: Social 
insurance and allied services. Madrid: Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad 
Social, 1989, p.237. 
28 Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar..... (grifo nosso). 
29 Art. 1º. A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade social 
não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de 
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (grifo nosso). 
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27 
Aqueles não adquirirão a capacidade para o trabalho, dada a deficiência, e estes já a 
perderam, em razão da idade avançada. 
Vimos no item anterior que o objetivo precípuo da previdência social é a 
proteção aos trabalhadores nas situações de riscos que geram necessidades. Como 
a previdência protege o trabalhador e aqueles que dependem do trabalhador, e 
como a seguridade social visa a proteger a todos nas situações de necessidade, 
verificamos que por meio do benefício previsto no inciso V, acima transcrito, há a 
universalidade de atendimento, quando está diante de uma situação geradora de 
necessidade, pois se a pessoa é deficiente e isso a incapacita para o trabalho ou já 
não possui a capacidade de trabalho em razão da idade avançada o sistema de 
seguridade social a protege, com a concessão do benefício assistencial mencionado. 
Pode-se alegar que a realidade não é essa, uma vez que os trabalhadores não 
conseguem postos de trabalho, mesmo depois de cessar o seguro-desemprego. 
Mas, quanto a isso, entendemos que as políticas a serem adotadas, principalmente 
as econômicas e tributárias, deverão buscar a efetivação dos princípios da ordem 
econômica, preceituados no art. 170 da Constituição Federal, especialmente o 
inserto em seu inciso VIII – busca do pleno emprego. Dessa forma, podemos 
afirmar que no sistema normativo todos os cidadãos brasileiros estão protegidos 
nas situações de necessidade. 
6 – FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL 
Para garantir a proteção social referida acima, a Constituição prevê meios 
que correspondem ao financiamento da seguridade social, cuja responsabilidade, 
conforme o caput do art. 195, é de toda a sociedade de forma direta e indireta. 
Mencionada participação revela o princípio da solidariedade, já comentado, 
aplicável à proteção social. A forma indireta é efetivada por meio dos recursos que 
as pessoas jurídicas de direito público interno destinarão dos seus orçamentos, 
compostos de receitas provenientes da tributação, a qual é suportada pela 
sociedade, o que motiva a denominação “indireta”. As parcelas dos recursos dos 
concursos de prognósticos promovidos pelo poder público constituem, no nosso 
entendimento30, financiamento indireto. 
No caso da saúde, a própria Constituição, no art. 198, § 2º, com a redação 
atribuída pela EC nº 29/2000, estabeleceu que os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios deverão destinar recursos do orçamento fiscal para a saúde, sendo que 
a forma pela qual a União vai destinar recursos para a mencionada área será 
definida em lei complementar (art. 198, § 2º, I). 
 
30 Entendimento expresso no livro de nossa autoria Contribuições para a seguridade social. São Paulo: LTr, 
2003. 
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Já na forma direta de financiamento, a participação da sociedade efetua-se 
por meio das contribuições sociais, as quais estão arroladas nos arts. 195 e 239 da 
Constituição Federal, além de outras fontes, que poderão ser instituídas via 
competência residual, prevista no § 4º do art. 195, e por meio de previsão 
decorrente do poder constituinte reformador. Ressalta-se que o sistema de 
seguridade exige a previsão de custeio prévio (art. 195, § 5º, da CF), o qual já foi 
comentado quando tratamos dos princípios aplicáveis à seguridade. 
O citado custeio deve ser compreendido no contexto do modelo de 
proteção social adotado pela Constituição, a qual, como vimos, é assegurada por 
meio da seguridade social, compreendendo o tripé: previdência, assistência e saúde. 
No modelo anterior, conforme já referimos quando abordamos o princípio 
da diversidade da base de financiamento, o custeio tinha como base principal a 
remuneração do trabalho. 
Entretanto, considerando as mudanças econômicas e a ampliação do 
sistema protetivo, a Constituição estabeleceu o princípio da diversidade de bases de 
financiamento, o qual impõe a utilização de outras bases de financiamento, além da 
remuneração do trabalho, uma vez que somente esta já não é suficiente para 
custear a totalidade dos benefícios de seguridade (no ordenamento anterior, 
tínhamos a previdência social, com a Constituição de 88, o sistema protetivo foi 
ampliado para seguridade social, abrangendo, além da previdência, saúde e 
assistência, sendo que a própria previdência apresentou ampliação, como por 
exemplo a uniformidade de tratamento aos trabalhadores urbanos e rurais). 
A própria Constituição já diversificou, ao preceituar, nos incisos do art. 
19531 e no art. 23932, bases de cálculo distintas, bem como diversos contribuintes. 
 
31 O art. 195, com redação dada pela EC nº 20/98, preceitua que a forma direta de financiamento se 
dá pelas contribuições: 
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: 
a) a folha de salário e demais rendimentos pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que 
lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; 
b) a receita ou faturamento; 
c) o lucro; 
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social; 
III – sobre a receita de concursos de prognóstico; 
IV – do importador ou quem a lei a ele equiparar. 
32 O art. 239 estabelece queas contribuições do PIS (Programa de Integração Social, criado pela Lei 
Complementar nº 07/70) e do PASEP (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor 
Público, criado pela Lei Complementar nº 08/70) passam, a partir da promulgação desta 
Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o 
abono destinado aos empregados que percebam até dois salários mínimos de remuneração mensal. 
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Além disso, permitiu que a instituição de outras fontes, conforme preceito do § 4º33 
do art. 195. Emendas à Constituição também têm sido utilizadas para ampliar as 
fontes de custeio, como, por exemplo, a que atribuiu competência à União para 
instituir a CPMF – Emendas Constitucionais nºs 12/96, 21/99, 37/02 e 42/03, 
diversificando ainda mais as bases de financiamento. 
Dessa forma, a Constituição arrola, no art. 195, diversos pressupostos de 
fatos geradores de contribuições de seguridade social. Ressaltamos que as 
contribuições previstas no inciso I, alínea a – contribuição da empresa sobre a 
folha de salário e demais rendimentos –, e no inciso II – contribuições dos 
trabalhadores são destinadas exclusivamente ao pagamento dos benefícios do 
regime geral de previdência social, conforme determinação do art. 167, XI, da CF, 
motivo pelo qual as denominamos de contribuições previdenciárias e não de 
seguridade social. Ressaltamos, todavia, que as demais contribuições arroladas no 
art. 195 são destinadas à seguridade social, portanto, também, à previdência social. 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
Verificamos, após a análise dos dispositivos constitucionais relacionados à 
seguridade social, que a proteção social instituída pela Constituição de 1988 tem 
como característica principal a universalidade, garantindo, assim, condições de vida 
a todos nas situações geradoras de necessidades. 
Visando a atingir a proteção de todos, o constituinte uniu três direitos 
sociais (saúde, previdência e assistência), os quais, cada um dentro de sua área de 
atuação, protegem seus destinatários e, no conjunto, todos são protegidos. Para 
tanto, a seguridade social apresenta duas faces: uma delas visa a garantir a saúde a 
todos; a outra tem por objetivo assegurar recursos para a sobrevivência digna dos 
cidadãos nas situações geradoras de necessidades. Dentro dessa segunda face, 
encontramos a previdência e a assistência social. A previdência social visa a 
assegurar recursos aos trabalhadores e seus dependentes quando diante da ausência 
de capacidade laboral. Já a assistência protege os necessitados. Diferente da saúde e 
da assistência, a previdência social exige contrapartida dos segurados para que eles 
e seus dependentes façam jus aos benefícios. 
Os direitos de seguridade social são financiados pela solidariedade 
compulsória de toda a sociedade. Assim, o constituinte, além de prever uma 
proteção social que atende aos fundamentos e aos objetivos do Estado brasileiro, 
preocupou-se com sua efetividade, na medida em que garantiu meios para seu 
financiamento. 
 
33 Art. 195, § 4º: “A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão 
da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I”. 
31 
 
 
BREVE HISTÓRICO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL 
RICARDO DE CASTRO NASCIMENTO* 
1 – INTRODUÇÃO 
A teoria da tripartição dos poderes, desenvolvida por MONTESQUIEU, 
visava primordialmente a limitar o poder do Estado e a preservar a liberdade do 
indivíduo, restringindo a atuação estatal ao mínimo necessário. No início do 
Estado Moderno, logo após a Revolução Francesa, não havia praticamente 
atividade estatal com vistas a enfrentar a questão social, imperando o princípio do 
laissez faire, laissez passer não só na ordem econômica, através do liberalismo 
econômico, mas também na ordem social. A questão social deveria ser resolvida 
pela própria sociedade, não pelo Estado. 
Na segunda metade do Século XIX, graças principalmente à ameaça 
representada pelo movimento socialista crescente, dá-se a transformação do 
Estado liberal, fruto da Revolução Francesa, em Estado do bem-estar social, 
marcado pela maior intervenção estatal no campo econômico e social. O Estado 
passou a ser também prestador de serviço à sociedade. Surgiram os direitos 
fundamentais de segunda geração, na lição de NORBERTO BOBBIO1, caracterizados 
pela prestação positiva por parte do Estado, em oposição aos de primeira geração, 
marcados pelo dever de abstenção por parte do Estado. A burguesia procurava 
mostrar ao operariado que poderia haver bem-estar e segurança social dentro dos 
limites do capitalismo, dando assim resposta ao movimento socialista 
revolucionário. 
No campo social, o Estado do bem-estar social começa a desenvolver sua 
ação na regulamentação das relações de trabalho, mediante a imposição de limites à 
exploração do trabalhador, e dando origem ao direito do trabalho. O passo 
seguinte foi o surgimento da previdência social. 
 
* Juiz Federal, presidente da Associação dos Juízes Federais de São Paulo e Mato Grosso do Sul – 
AJUFESP. Mestre em Direito Previdenciário. Professor da Faculdade Autônoma de Direito – 
FADISP. 
1 A Era dos Direitos. 
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32 
2 – SEGURO SOCIAL ALEMÃO 
Enquanto sistema de proteção social obrigatório e garantido pelo Estado2, a 
previdência social teve lugar inicialmente na Europa, mais precisamente na 
Alemanha, então governada pelo chanceler Bismark, também conhecido como 
“Chanceler de Ferro”. O país transformava-se velozmente, passando de sociedade 
agrária a industrial, com brutal crescimento do proletariado urbano, que sobrevivia 
em condições miseráveis. A agitação operária também crescia, pondo em risco a 
estabilidade política do país. 
Com o fito de neutralizar o movimento socialista crescente, Bismark, um 
político conservador, apresentou projeto transformado em lei em 1883, criando o 
seguro-doença, custeado por contribuições dos empregados, empregadores e do 
próprio Estado. Na mensagem de apresentação do projeto ao parlamento, Bismark 
defendeu uma atitude mais ativa do Estado, que “não só tem a missão defensiva, 
destinada a proteger os direitos existentes, mas também a missão de promover 
positivamente, por instituições apropriadas e utilizando os meios de que dispõe a 
coletividade, o bem-estar de todos os membros e especialmente dos fracos e 
necessitados”3. 
Após o seguro-doença, em 1884, veio o seguro contra acidentes do trabalho 
(1884) e de invalidez e velhice (1889). Em 1911, toda a legislação foi consolidada 
no primeiro código de seguros sociais da história. O seguro social alemão foi bem-
sucedido em seu duplo objetivo: primeiro, melhorar as condições de vida dos 
trabalhadores; segundo, acalmar as reivindicações do movimento socialista. 
O modelo do seguro social alemão foi exportado inicialmente aos países 
europeus, tornando a previdência social uma atividade estatal típica dos países 
industrializados. Os traços fundamentais do modelo são compulsoriedade de 
filiação e contribuição, riscos sociais previstos em lei e tripartição do custeio entre 
trabalhadores segurados, empresários e Estado. 
Após a I Grande Guerra, com o surgimento, no Tratado de Versalhes em 
1919, da Organização Internacional do Trabalho – OIT, organização internacional, 
atualmente vinculada à Organização das Nações Unidas – ONU, e principal 
responsável pela propagação mundial do direito do trabalho e previdenciário4, a 
legislação social, antes um fenômeno basicamente europeu, expandiu-se pelo 
demais países do mundo. 
 
2 NEVES, Ilídio das. Direito da Segurança Social, p.149. 
3 ETALA, Carlos Alberto. Derecho de la Seguridad Social, p.11 – T.A. 
4 BALERA, Wagner. Direito Internacional da Seguridade Social, p.15.REVISTA DE DIREITO SOCIAL 28 
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33 
As constituições nacionais passaram a conter capítulos de intervenção do 
Estado na ordem social e econômica, assim como a previsão dos direitos 
fundamentais de segunda geração, entre os quais o direito à previdência social. A 
Constituição Mexicana de 1917 e a Alemã de 1919, conhecida como a Constituição 
de Weimar, são os dois primeiros exemplos significativos dessa nova tendência. 
3 – SOCIAL SECURITY ACT 
Nos Estados Unidos, país mais representativo do liberalismo econômico e 
social, a previdência social surgiu tardiamente. Com o fito de combater a grande 
depressão de 1929, o presidente Franklin Roosevelt rompeu com o princípio da 
não-intervenção do Estado na esfera econômica e social, introduzindo um 
conjunto de medidas também conhecido como new deal (novo acordo), entre as 
quais o Social Security Act de 1935, que foi aprovado no Congresso com grande 
dificuldade. 
A cobertura estabelecida no Social Security Act foi ampliada, em 1950, para 
trabalhadores rurais, autônomos e empregados domésticos. Em face da 
constituição americana, a competência legislativa em matéria previdenciária não é 
exclusiva da União, o que torna o sistema americano singular, em virtude de sua 
diversidade em função de cada Estado da federação5. 
4 – PLANO BEVERIDGE 
No Reino Unido, em plena II Guerra Mundial, o economista WILLIAM 
HENRY BEVERIDGE foi convocado pelo governo para presidir um comitê 
encarregado de apresentar estudo sobre a situação dos seguros e serviços sociais no 
país. O Relatório sobre o Seguro Social e Serviços Afins, ou, simplesmente, o 
Plano Beveridge6, foi publicado em 1942. Influenciado pela ação de Franklin 
Roosevelt e pela teoria do economista John Keynes, Beveridge pregava a 
intervenção estatal na ordem social, mediante plano que visava a dar cobertura de 
todas as necessidades humanas, do berço ao túmulo. 
 
5 “A formação histórica dos Estados Unidos – que nasceu sob o feitio de uma confederação – marca, 
até hoje, autonomia de que desfrutam, frente ao governo central, os Estados-Membros da 
Federação. 
Essa autonomia, como é notório, se estende, inclusive, à elaboração do direito local. Cada Estado 
pode, por isso, dispor sobre Previdência Social em suas leis. Desse modo, a uniformidade legislativa 
se torna difícil, pois passa a depender da convergência dos pontos de vista adotados pelos 
legisladores estaduais” (RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdência Social, p.24). 
6 Relatório sobre o Seguro Social e Serviços Afins. Rio de Janeiro: José Olympio, 1943. 
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O modelo proposto divergia do seguro social alemão por ser mais amplo de 
cobertura e não ter o valor dos benefícios tão vinculado à remuneração do 
trabalhador. Os principais pontos do Relatório Beveridge podem ser assim 
sintetizados: “a) do ponto de vista das pessoas protegidas, o sistema deveria 
abarcar toda a população e não somente os assalariados; b) no que se refere à 
cobertura, o conjunto da população devia estar protegido de uma gama muito 
ampla de contingências, que compreenderia especialmente a morte (seguro em 
benefício dos dependentes) e encargos familiares; c) quanto ao alcance da 
proteção, deveria haver abstração da situação sociolaboral dos segurados, 
mantendo-se o princípio de prestações uniformes, tarifárias e idênticas, 
independente dos valores das contribuições dos interessados”7. 
O Plano Beveridge não foi adotado pelo gabinete de Winston Churchill, 
mas sim pelo gabinete trabalhista de Clement Attlee, a partir de 1946, e configurou 
o segundo grande modelo de proteção social. 
Os modelos inglês e alemão constituem os dois grandes parâmetros 
influenciadores da previdência social no mundo inteiro. O doutrinador argentino 
CARLOS ALBERTO ETALA, baseado nas lições de ALMANSA PASTOR8, sintetizou os 
tratos distintos dos dois sistemas de proteção social, nos seguintes termos: 
“a) Quanto aos sujeitos protegidos, o sistema bismarkiano considera 
como tais os trabalhadores, reconhecendo seu direito de proteção na 
medida em que, com sua atividade laboral, aportaram esforço útil à 
sociedade; o direito à seguridade social é assim um direito derivado do 
trabalho. Os sistemas beveridgeanos, ao contrário, protegem os 
indivíduos enquanto membros da coletividade, sem dependência de sua 
atividade profissional; o direito à seguridade social apresenta-se como 
direito do cidadão. 
b) No tocante ao âmbito de proteção, o sistema bismarkiano visa a 
garantir o salário dos trabalhadores, prevendo a possibilidade de que 
diversos riscos levem à sua supressão; os benefícios configuram 
remuneração indireta do trabalho, salário diferido ou, em certos casos, 
sobre-salário familiar. O sistema beveridgeano, em virtude de sua 
amplitude subjetiva, pretende libertar o homem da necessidade e garantir 
um nível de sobrevivência uniforme, independente do valor das 
contribuições prévias, sem prejuízo de eventual complementação de 
caráter securitário; as prestações adquirem caráter assistencial, que pouco 
ou nada tem que ver com o salário. 
 
7 ETALA, Carlos Alberto. Op. cit., p.14 – T.A. 
8 PASTOR, José Manuel Amansa. Derecho de la Seguridad Social, p. 73 – T.A. 
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c) Em relação ao financiamento, o sistema bismarkiano baseia-se em 
contribuições de empregadores e trabalhadores, com reduzida 
solidariedade profissional e em conexão com os salários; só há direito ao 
benefício se houve contribuição em montante e duração suficiente para 
capitalizar um fundo, a fim de arcar com o valor das prestações. O 
sistema beveridgeano baseia-se em uma solidariedade geral e profissional, 
financiando a proteção mediante impostos comuns e especiais; as 
prestações implicam uma redistribuição geral de renda, mediante a 
repartição global da carga entre toda a população e grupos profissionais. 
d) Em relação à gestão, a própria técnica do sistema bismarkiano, 
herdada dos seguros privados, permite a pluralidade de entes, tanto 
quanto os riscos, ficando a gestão organizada como uma empresa de 
seguros, com princípios próprios. O sistema beveridgeano supera as 
técnicas securitárias jurídico-privadas e confia a gestão unicamente ao 
Estado ou a um ente instrumental; o sistema aparece como um serviço 
público. As diferenças básicas dos dois sistemas podem ser resumidas no 
quadro abaixo: 
 SISTEMA BISMARKIANO SISTEMA 
BEVERIDGEANO 
Sujeitos 
protegidos 
Trabalhadores. 
Direito derivado do trabalho. 
Coletividade, independente 
de contribuição. Direito do 
cidadão. 
Âmbito de 
proteção 
Garantir o salário suprimido, em 
virtude da ocorrência de risco social 
previsto em lei. 
Garantir um nível 
uniforme de sobrevivência. 
Valor dos 
benefícios 
Varia de acordo com o montante 
das contribuições. 
Não tem relação com 
contribuições prévias. 
Financiamento Contribuições dos empregadores e 
trabalhadores, tendo o salário como 
base de cálculo. 
Impostos 
Gestão Técnicas securitárias Estatal 
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5 – PRIMEIROS PASSOS NO BRASIL 
Já nos primórdios da colonização, a assistência social esteve presente com a 
fundação da Santa Casa de Misericórdia de Santos, por Brás Cubas, em 1543. A 
assistência aos pobres era arcada basicamente por iniciativas isoladas, oriundas da 
própria sociedade e não do Estado. 
A Carta Imperial de 1824 trouxe a primeira manifestação constitucional 
sobre seguridade social, no art. 179, XXXI, que fazia menção à obrigação do 
Estado em relação aos chamados “socorros públicos”9, expressão mais vinculada à 
assistência social. Em termos previdenciários, não se tem notícia de qualquer 
conseqüência prática derivada do dispositivo constitucional.Nos estertores do Império, vieram a lume as duas primeiras manifestações 
legislativas de conteúdo previdenciário. O Decreto nº 9.912-A, de 26 março de 
1988, regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos correios, fixando os 
requisitos de 30 anos de serviço efetivo e idade mínima de 60. A Lei nº 3.397, de 
24 de novembro de 1888, previu a criação de uma Caixa de Socorros para os 
trabalhadores das estradas de ferro do Estado, regulando pela primeira vez a 
proteção social da categoria profissional, posteriormente o principal alvo do início 
da previdência social no país. 
Após a Proclamação da República, ainda no governo provisório do 
Marechal Deodoro da Fonseca, o Decreto nº 221, de 26 de fevereiro de 1890, 
dispôs sobre a aposentadoria dos trabalhadores da Estrada de Ferro Central do 
Brasil, benefício posteriormente estendido a todos os ferroviários. 
A Constituição Republicana de 1891 não apresentou dispositivos gerais 
pertinentes à previdência social, limitando-se a estabelecer o direito à 
aposentadoria restrita a servidores públicos invalidados a serviço da nação. O 
 
9 Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base 
a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela 
maneira seguinte (sic). 
(...) 
XXXI – A Constituição garante os socorros públicos. 
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artigo 7510 constituiu o primeiro dispositivo constitucional em matéria de 
previdência social no sentido estrito, pois fez menção expressa à aposentadoria. 
6 – CAIXAS DE APOSENTADORIA E PENSÕES 
Na década de 20, impulsionada pelo Tratado de Versalhes, a legislação social 
expandiu-se para além das fronteiras européias, chegando à América Latina. Em 24 
de janeiro de 1923, veio a lume a Lei nº 4.682, mais conhecida pelo nome do 
propositor, o deputado paulista Elói Chaves11. Trata-se do grande marco do 
 
10 Art. 75. A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários em caso de invalidez no serviço 
da Nação. 
11 Lei Elói Chaves – Tornou-se assim conhecida, em homenagem ao autor do projeto nela 
transformado, a lei de 24 de janeiro de 1923 que deu início à previdência social brasileira. 
Alguns especialistas apontam outros marcos iniciais, porém a questão ficou decidida em definitivo 
quando em 1960 foi instituído o “Dia da Previdência Social”, que se comemora a 24 de janeiro. 
Também se comemora nessa data o “Dia do Aposentado”, instituído em 1988. 
Cabem duas observações de natureza formal sobre essa lei. A primeira é que, embora a bibliografia 
a seu respeito fale sistematicamente em “decreto legislativo”, no ato que a consubstancia, assinado 
pelo então presidente Artur da Silva Bernardes e dois ministros, lê-se apenas “Decreto nº 4.682, de 
24 de janeiro de 1923”. 
A segunda diz respeito à ementa, assim redigida: 
“Cria, em cada uma das empresas de estradas de ferro existentes no país, uma caixa de aposentadoria e pensões para 
os respectivos empregados.” 
Apesar dessa redação, repetida no art. 1º (“Fica criada em cada uma das empresas...”), a Lei Elói 
Chaves não criou as Caixas, e dificilmente poderia criá-las, porém determinou a sua criação. Isso só 
começou a ocorrer quando foram instaladas, dois meses depois de promulgada a lei, as duas 
primeiras Caixas, a da São Paulo Railway e a da Viação Ferroviária do Rio Grande do Sul. 
A iniciativa deveu-se ao industrial paulista Francisco Pais Leme de Monlevade, que levou o então 
deputado federal Elói Chaves a apresentar seu pioneiro projeto, inspirado em parte na então 
recente legislação argentina sobre a matéria e aprovado após esforços seus e de alguns líderes 
trabalhistas, no ambiente pouco favorável da época. 
Ao que tudo indica com acerto, atribui-se o início de nossa previdência social no setor ferroviário 
ao fato de que na ocasião a economia brasileira repousava sobretudo na exportação de café. Como 
este tinha de ser transportado do interior para os portos, principalmente por via férrea, os 
trabalhadores ferroviários tinham mais poder de pressão que os de outras atividades. 
Sob o aspecto enciclopédico e ao mesmo tempo histórico, torna-se oportuno recapitular os 
principais pontos da Lei Elói Chaves. 
Após estabelecer o objetivo básico, a criação das Caixas, e conceituar empregado, ou seja, delimitar 
o campo de aplicação, ela dispõe sobre a receita das entidades, basicamente proveniente de três 
fontes: contribuição dos empregados (3% do salário, sem limite máximo nem mínimo), 
contribuição anual da empresa (1% da sua renda bruta) e o produto de um aumento (1,5%) das 
tarifas ferroviárias. 
Com relação à primeira, cabe registrar o saudoso valor da alíquota e inexistência de limites da base 
de incidência. A segunda lembra a atual contribuição social incidente sobre o faturamento 
(COFINS). A terceira corresponde de certo modo à contribuição da União, que durante muito 
tempo proveio de alíquotas incidentes sobre tarifas. 
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surgimento da previdência social no país, ainda que restrito aos empregados da 
empresas ferroviárias – em sua totalidade, de origem européia. 
Ao justificar o desenvolvimento inicial da legislação previdenciária, tendo 
como público-alvo os trabalhadores em estradas de ferro, RUY CARLOS MACHADO 
ALVIM assim discorre: “Explica-se esta inclusão dos ferroviários entre os 
beneficiários da incipiente legislação social de fins do século passado por dois 
motivos: além de pertencerem ao setor mais dinâmico da economia, os transportes, 
estes profissionais já houveram deflagrado várias greves, fato demonstrativo de sua 
grande combatividade”12. Tanto sob a óptica dos empresários, em virtude da 
origem européia, quanto dos trabalhadores, graças à capacidade de mobilização e 
pressão, o setor ferroviário era o que reunia condições propícias ao surgimento do 
seguro social. 
A Lei Elói Chaves deu também início à primeira fase do desenvolvimento 
da previdência brasileira, marcada pela presença das caixas de aposentadoria e 
pensões, caracterizadas por um plano previdenciário abrangente dos empregados 
de determinada empresa. RUY CARLOS MACHADO ALVIM também aponta as duas 
principais características das caixas de aposentadoria e pensões, a saber: “a) a 
vinculação ‘empregados – caixa’ faz-se por empresa, diferentemente, portanto, dos 
futuros Institutos, que unirão os segurados por categoria profissional. Pode-se 
argumentar que esta transmudação teve a pretensão de, à medida que o operariado 
adquiria consciência de classe – força, coesão e organização –, retirar as reuniões 
dos locais de trabalho, colocando-as, pelo menos a nível de serviços 
previdenciários, sob a responsabilidade de técnicos governamentais; b) a chamada 
 
Entre as demais receitas, bem menos significativas, como é natural, havia uma que hoje se afigura 
curiosa: o produto da venda de papel velho e “varreduras” – café e outros grãos que vazavam dos 
sacos nos armazéns das estradas de ferro e eram recolhidos por esse meio. As estradas de ferro 
vendiam o papel velho e as varreduras, e ao que parece a receita obtida não era pequena como se 
pode imaginar, pois a nova destinação dela provocou violenta reação, principalmente de 
fazendeiros paulistas. Chegou-se a admitir que os ferroviários passariam a avariar os sacos para 
aumentar as varreduras. O próprio Elói Chaves acabou promovendo a revogação da disposição 
contestada, mediante novo projeto transformado em lei. 
As prestações estabelecidas eram assistência médica, assistência farmacêutica, aposentadoria e 
pensão por morte. A aposentadoria era “ordinária” ou por invalidez. Não havia a aposentadoria por 
idade nem a especial.Note-se que a assistência médica e a farmacêutica vinham antes dos 
benefícios, assim como na Constituição a saúde vinha antes da previdência social. 
A aposentadoria ordinária correspondia à atual por tempo de serviço, mas, em princípio, somente a 
partir dos 50 anos de idade, ou seja, com limite etário mínimo, hoje inexistente. Era completa aos 
30 anos de serviço, independentemente do sexo; com 25% de redução se o empregado tivesse 
menos de 50 anos; e proporcional (1/30 por ano de serviço) para o empregado de 60 anos de idade 
e 25 ou mais de serviço. Seu valor variava de acordo com o salário. (...) (LEITE, Celso Barroso. 
Dicionário Enciclopédico de Previdência Social. São Paulo: LTr, p. 89). 
12 ALVIM, Ruy Carlos Machado. Uma História Crítica da Legislação Previdenciária Brasileira, p. 14. 
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contribuição tripartite – Estado, empregador e empregado –, pela qual o custeio 
estaria, obrigatoriamente, a cargo das três fontes, princípio que se fixará em toda a 
futura legislação previdenciária, erigindo-se, a partir de 1934, em norma 
constitucional”13. 
O regime jurídico previdenciário das caixas de aposentadoria e pensões por 
empresa ampliou-se para trabalhadores portuários e marítimos (Lei nº 5.109/26), 
empregados de empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos (Lei nº 
5.485/28), de força, luz e bonde (Decreto nº 19.497/30) e demais serviços 
públicos concedidos ou explorados pelo poder público (Decreto nº 20.465/31). 
Em 1931, já eram 98 caixas de aposentadoria e pensões em todo o país. 
Com a ascensão de Getúlio Vargas, a ampliação e a estrutura da previdência 
social ganharam grande impulso. Apesar da vida efêmera, a Constituição de 1934, 
de forte marca social, estabeleceu, pela primeira vez na seara constitucional, o 
direito do trabalhador a uma proteção previdenciária custeada por recursos da 
União, do empregador e do empregado. No artigo 121, surgiu, também pela 
primeira vez, a palavra previdência14. 
7 – INSTITUTOS DE APOSENTADORIA E PENSÕES 
As caixas de aposentadoria e pensões, planos previdenciários com cobertura 
limitada aos empregados de determinada empresa, foram cedendo lugar aos 
Institutos de Aposentadoria e Pensões, que gerenciavam planos previdenciários 
com cobertura por categoria profissional (bancários, industriários, comerciários, 
etc.). Os institutos de aposentadoria e pensões constituíam-se paralelamente à 
estrutura sindical idealizada por Getúlio Vargas. Os estudos sobre a concepção de 
estrutura sindical da Era Vargas não dão o devido peso aos institutos de 
aposentadoria e pensões. Cada instituto, por exemplo, guardava grande similitude 
de abrangência e cobertura com a respectiva confederação sindical de grau superior 
ligada diretamente à estrutura estatal propriamente dita e sustentada pelo então 
imposto sindical. 
 
13 Op. cit., p.16. 
14 Art. 121. A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade 
e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País. 
§ 1º. A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem 
melhorar as condições do trabalhador: 
(...) 
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurado a esta o descanso, antes e 
depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante 
contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da 
maternidade e nos casos de acidentes do trabalho ou de morte. 
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Os seis institutos de aposentadoria e pensões surgidos15 constituíam 
autarquias federais, tendo como fonte de custeio as contribuições do empregador e 
do segurado empregado, além de dotações orçamentárias da União. De forma 
análoga, a gestão era também tripartite, com representantes do governo federal e 
de empresários e trabalhadores vinculados à respectiva categoria econômica e 
profissional. 
Independentemente de a gestão não ser estatal em sentido estrito, pois 
contavam com o consórcio de representantes dos trabalhadores e empresários, os 
institutos de aposentadoria e pensões tinham natureza autárquica, sujeitando-se, 
por conseqüência, ao regime jurídico-administrativo. 
Novamente recorremos à lição de RUY CARLOS MACHADO ALVIM, que, ao 
comentar a fase da história da previdência social brasileira com os institutos de 
aposentadoria e pensões, assim discorre: “A diferenciação mais importante, 
indubitavelmente, entre a atual fase e a anterior especifica-se na criação dos 
institutos de aposentadoria e pensões, órgãos vinculados diretamente ao governo 
federal e a ele submetidos através dos controles financeiro, administrativo e 
diretivo. Sua forma jurídica externiza-se nas chamadas autarquias – serviço 
autônomo, criado por lei, que, visando a um funcionamento mais dinâmico, sem as 
burocratizações próprias da Administração Pública, exige uma gestão 
administrativa e financeira dela separada, pelo que se constitui com personalidade 
jurídica, receita e patrimônio próprios”16. A descentralização administrativa, através 
de autarquias próprias, tem sido a marca da prestação de serviço público de 
previdência social não só no Brasil, mas em todo o mundo. 
O seguro obrigatório de acidentes do trabalho foi criado pelo Decreto nº 
24.637/34 e aprimorado pelo Decreto-lei nº 7.036/44, ficando a responsabilidade a 
cargo de seguradoras privadas, com previsão de futura encampação pelos institutos 
de previdência, o que viria a acontecer apenas em relação ao IAPM e IAPETC. O 
caráter privado do seguro contra acidentes do trabalho perdurou até 1967, 
constituindo-se o sistema autônomo de proteção social. 
A Constituição do Estado Novo, de 1937, com forte conteúdo autoritário, 
foi bastante sintética na matéria previdenciária. O artigo 13717 estabeleceu a 
 
15 Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos – IAPM (Decreto nº 22.872/33); Instituto de 
Aposentadoria e Pensões dos Bancários – IAPB (Decreto nº 24.615/34); Instituto de 
Aposentadoria e Pensões dos Comerciários – IAPC (Decreto nº 24.273/34); Instituto de 
Aposentadoria e Pensões dos Industriários – IAPI (Lei nº 367/36); Instituto de Previdência e 
Assistência dos Servidores do Estado – IPASE (Decreto-lei 288/38); e Instituto de Aposentadoria 
e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas – IAPETC (Decreto-lei nº 651/38). 
16 Op. cit., p.21. 
17 Art. 137. A legislação do trabalho observará, além de outros, os seguintes preceitos: 
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instituição de seguro com cobertura das contingências velhice, invalidez, morte e 
acidente do trabalho. Mencionou-se, pela primeira vez no âmbito constitucional, a 
expressão “seguro”. 
8 – UNIFORMIZAÇÃO LEGISLATIVA 
Em 1945, ainda no final do governo Vargas, o Decreto-lei nº 7.526 foi a 
primeira tentativa, ainda que frustrada, de uniformizar a legislação e unificar a 
administração da previdência social, então dispersas por categorias profissionais. 
Mas, infelizmente, o Instituto de Seguros Sociais do Brasil – ISSB não saiu do 
papel, pois, com a queda de Getúlio, a regulamentação não foi expedida. A 
resistência à implantação veio principalmente das categorias profissionais, com 
regimes previdenciários mais bem aquinhoados e regras diferenciadas (bancários, 
ferroviários, portuários, marítimos e servidores públicos, principalmente). 
Mesmo depois da Era Vargas, a previdência social brasileira ainda estava 
longe de atingir a universalidade de atendimento e cobertura, pois vários 
trabalhadores, como por exemplo os rurais, ainda não eram abrangidos pela 
legislação social. No entanto, a previdência social já tinha passado a integrar o rol 
das atividades