190612_cadernos_ODS_objetivo_11

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CADERNOS ODS 
TORNAR AS CIDADES E OS 
ASSENTAMENTOS HUMANOS 
INCLUSIVOS, SEGUROS, 
RESILIENTES E SUSTENTÁVEIS
O QUE MOSTRA O RETRATO DO BRASIL?
11
ODS
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2019
Equipe técnica
Enid Rocha Andrade da Silva ( coordenadora)
Anna Maria Peliano
José Valente Chaves
As publicações do Ipea estão disponíveis para download 
gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). 
Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes
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o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações 
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políticas públicas e programas de desenvolvimento 
brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e 
estudos realizados por seus técnicos.
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URL: http://www.ipea.gov.br
3
Apresentação
APRESENTAÇÃO 
A publicação Cadernos ODS foi criada pelo Ipea para divulgar estudos e pesquisas que vi-
sam contribuir para o esforço nacional de alcançar os desafios lançados durante a Cúpula 
de Desenvolvimento Sustentável da Assembleia Geral das Nações Unidas, da Organização 
das Nações Unidas (ONU), de 2015, na qual 193 Estados-membros aprovaram o documento 
Transformando nosso mundo: a Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. Essa 
agenda, proposta para ser implementada a partir de 2016, é um plano de ação que parte do 
reconhecimento de que a erradicação da pobreza, em todas as suas formas e dimensões, é 
o maior desafio global ao desenvolvimento sustentável. Nela foram estabelecidos dezessete 
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas, cujo alcance requererá uma 
parceria global com o engajamento de todos – governos, sociedade civil, setor privado, 
academia, mídia e ONU.
Para coordenar a implementação da Agenda 2030 no Brasil, foi criada Comissão Nacional 
dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, da Secretaria de Governo da Presidência da 
República (Segov/PR), que atribuiu ao Ipea a função de assessoramento técnico permanente 
aos seus trabalhos. Foi no cumprimento dessa atribuição que o instituto coordenou, em 2018, 
o processo de adequação das metas globais à realidade brasileira, considerando as estraté-
gias, os planos e as políticas nacionais que podem promover a garantia do desenvolvimento 
sustentável na próxima década. Merece destaque o pioneirismo dessa iniciativa, que coloca 
o Brasil em um grupo seleto de países do mundo que passam a dispor de um instrumento 
que contribui para a incorporação dos ODS às políticas e prioridades nacionais, mantendo 
a abrangência e a ambição da proposta da ONU.
Dando continuidade aos seus trabalhos para a comissão nacional, o Ipea divulga agora, 
por meio dos Cadernos ODS, uma série de análises sobre as linhas de base dos indicadores 
de monitoramento das metas e uma breve avaliação dos principais desafios que o país precisa 
enfrentar para implementar a Agenda 2030 no período previsto. 
Neste documento, que ora se divulga, é apresentado um diagnóstico sobre a situação 
do país em relação ao ODS 11: Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, 
seguros, resilientes e sustentáveis. O trabalho foi elaborado a partir dos indicadores disponí-
veis para os anos mais recentes, cuidando-se para informar sobre a sua evolução no período 
imediatamente anterior à vigência da Agenda 2030. Ademais, destacaram-se políticas pú-
blicas relevantes para os resultados observados, buscando, sempre que possível, identificar 
as lacunas existentes no campo da atuação governamental.
Com esta publicação, o Ipea reafirma o seu compromisso com a agenda do desenvol-
vimento sustentável em linha com os princípios da prosperidade compartilhada e de não 
deixar ninguém para trás.
Enid Rocha Andrade da Silva
Representante do Ipea na Comissão Nacional dos Objetivos de 
Desenvolvimento Sustentável – Segov/PR
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ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
1 INTRODUÇÃO1
Rafael H. M. Pereira2
Vanessa G. Nadalin3
Caio N. Gonçalves4
Igor F. Nascimento5
No ano de 2015, o Brasil assumiu, perante a Organização das Nações Unidas (ONU), o 
compromisso de canalizar seus esforços de políticas públicas para que o país atinja, até 
2030, as metas estabelecidas na Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. Em 
conjunto com os dezessete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), o objetivo do 
ODS 11 – Cidades e comunidades sustentáveis – oferece uma agenda de desenvolvimento 
compartilhada globalmente para “tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, 
seguros, resilientes e sustentáveis”.
Em ocasiões anteriores, o Brasil também participou de esforços semelhantes da ONU, 
como os Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODMs). No caso dos ODMs, no entanto, 
a questão urbana recebia pouca ênfase e se limitava à questão da inadequação habitacional, 
muito semelhante à questão dos assentamentos precários (Ipea, 2014). Já no esforço dos 
ODS, a questão urbana ganhou destaque, conformando um objetivo próprio que articula 
inúmeras metas relacionadas às questões de habitação, mobilidade urbana, urbanização 
sustentável, planejamento e gestão urbana e ambiental.
Mais recentemente, o Brasil também teve importante atuação nas discussões sobre a 
Nova Agenda Urbana (NAU), no âmbito da conferência Habitat III, em 2016, em Quito (Costa, 
Magalhães e Favarão, 2018). Tudo indica que o ODS 11 terá o papel de direcionar, com metas 
concretas, o processo de implementação dos princípios e das diretrizes da NAU. O Brasil 
tem um histórico de contribuições às discussões internacionais sobre moradia devido ao 
Estatuto da Cidade, legislação que se tornou referência internacional e que teve sua origem 
em movimentos sociais que reivindicam o direito à moradia. A participação social e o direito 
à cidade constituem elementos-chave da visão dos problemas urbanos na sociedade bra-
sileira. Tal visão não se consolidou completamente na NAU da Habitat III e menos ainda no 
ODS 11. Um ponto com muita ênfase na NAU é o do desenvolvimento urbano sustentável. 
Houve, no âmbito da ONU, uma aproximação dos temas urbanos às questões ambientais, 
particularmente relacionadas a ações de mitigação dos efeitos das mudanças climáticas. 
Apesar desta interface aparecer claramente na formulação do ODS 11 e de suas metas, 
definições objetivas acerca do que seria uma urbanização sustentável ainda não são con-
sensuais e tampouco há clareza em relação à formulação de ações focadas em promover e 
medir essa forma de urbanização. 
O avanço do Brasil e dos demais países no cumprimento das metas em cada um dos 
objetivos da Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável será avaliado a partir de 
indicadores de monitoramento da situação dos países em relação a cada meta dos ODS. 
Ainda,a avaliação relativa ao cumprimento ou não das metas do ODS 11 por determinado 
1. Os autores agradecem os comentários de Marco Aurélio Costa. 
2. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) 
do Ipea. 
3. Técnica de planejamento e pesquisa na Dirur/Ipea.
4. Assistente de pesquisa da Assessoria de Métodos Quantitativos na Dirur/Ipea.
5. Assistente de pesquisa da Assessoria de Métodos Quantitativos na Dirur/Ipea.
6
Cadernos ODS
país tomará como referência uma linha de base sobre como aqueles indicadores refletiam 
as condições de desenvolvimento das cidades no ano de 2016, ou para o último ano anterior 
para o qual há informações disponíveis.
Este documento tem dois objetivos. O primeiro deles é traçar essa linha de base, apre-
sentando um diagnóstico das condições de desenvolvimento das cidades brasileiras no ano 
de 2016. O documento analisa tanto as metas e os indicadores globais do ODS 11 acordados 
internacionalmente por todos países, quanto as metas e os indicadores nacionais. Essas 
metas e indicadores nacionais são resultado de um esforço coletivo dos grupos de trabalho 
coordenados pelo Ipea em colaboração com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE) para adequar os ODS e seus indicadores à realidade brasileira (Ipea, 2018). Esse 
esforço buscou dar maior adesão das metas do ODS aos desafios enfrentados nas cidades 
brasileiras e aprimorar os indicadores de cumprimento das metas, trazendo maior riqueza 
e desagregação da informação, levando em consideração os dados disponíveis no país. 
Cabe salientar que os indicadores nacionais considerados neste documento serão objeto 
de discussões mais amplas, pois ainda estão em desenvolvimento. A decisão sobre a versão 
definitiva destes indicadores ainda não aconteceu e está sendo liderada pelo IBGE.
O segundo objetivo deste documento é apresentar um breve levantamento e uma discussão 
de alguns dos principais programas e ações governamentais do governo federal que deverão 
contribuir diretamente para o alcance das metas do ODS 11. O governo federal está atualmen-
te envolvido nas discussões do novo ciclo de planejamento governamental plurianual de suas 
diretrizes e metas, referente aos anos de 2020 a 2023 (Plano Plurianual – PPA 2020-2023). 
Assim, julga-se pertinente incluir as discussões das políticas referentes ao alcance do ODS 11 
nas discussões referentes ao novo PPA.
A tabela 1 faz um balanço quantitativo do trabalho de adequação das metas do ODS 11 
propostas pela ONU para a realidade brasileira. Todas as dez metas tiveram alguma modifi-
cação em sua redação. Estas alterações, bem como suas justificativas, podem ser consul-
tadas em relatório publicado anteriormente (Ipea, 2018). Todas as metas globais acordadas 
na ONU se mostraram pertinentes à realidade brasileira, o que atesta como os desafios de 
desenvolvimento urbano são em larga medida compartilhados em menor ou maior grau entre 
diversos países. Entre as dez metas do ODS 11, seis são metas finalísticas (tabela 1), isto é, 
são metas que buscam especificar ou dimensionar os resultados esperados, incluindo aí as 
metas 1, 2, 3, 5, 6, 7. As demais metas (4, a, b, c) são consideradas metas de implementa-
ção, ou seja, referem-se aos recursos humanos, financeiros, tecnológicos e de governança 
necessários ao alcance dos resultados esperados do ODS 11.
TABELA 1 
Resumo da proposta de adequação das metas 
Total de metas
Metas que se 
aplicam ao 
Brasil
Metas 
que foram 
adequadas 
à realidade 
nacional
Metas 
finalísticas
Metas de 
implementação Metas criadas
10 10 10 6 4 0
Fonte: Ipea (2018).
Na tabela 2, se apresenta o panorama geral dos indicadores de acompanhamento das 
metas globais e nacionais. Entre os quinze indicadores globais, um número muito pequeno, 
apenas três, já estão calculados, e outros três indicadores estão em análise e construção 
(IBGE, 2019). Isso se deve, em larga medida, ao fato de que a maioria dos indicadores glo-
bais não tem metodologia definida (quatro indicadores) ou não há dados disponíveis para 
7
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
cálculo no Brasil (cinco indicadores). O monitoramento de indicadores de desenvolvimento 
urbano em escala global tem ganhado ímpeto na pauta dos acordos internacionais, mas ainda 
enfrenta dificuldades, uma vez que, geralmente, as políticas urbanas e a coleta de dados 
estão sob responsabilidade de entes locais e são feitas de maneira descentralizada. Nota-
-se, por exemplo, que os indicadores globais 11.1.1 (acesso à habitação adequada) e 11.5.1 
(pessoas afetadas por desastres) são os únicos para os quais há informações prontamente 
disponíveis no Brasil. O indicador 11.1.1 é o único que, de certa maneira, já estava presente 
nos ODMs, e trata-se de um indicador que tem recebido atenção no Brasil pelo menos desde 
a criação do Ministério das Cidades (MCidades), em 2003, e nas discussões concernentes 
ao Plano Nacional de Habitação, desde 2009. O processo de implementação do Estatuto da 
Cidade e o desenvolvimento de políticas capitaneadas pelo MCidades, ao ocuparem parte 
importante da agenda governamental, contribuíram para a disponibilidade de informações 
sobre a realidade urbana, na escala nacional.
TABELA 2 
Quadro-resumo dos indicadores globais e nacionais1
Indicadores globais (ONU) Indicadores nacionais 
Propostos Calculados Propostos do Ipea Calculados
15 3 22 18
Fonte: Ipea (2018).
Nota: 1 Ver indicadores globais mensurados em: <www.indicadoresods.ibge.gov.br>. O IBGE é o representante do Brasil no Grupo Inte-
ragencial e de Peritos sobre os Indicadores dos ODS, e é responsável pela mensuração dos indicadores globais no Brasil. Ver, no 
anexo A deste documento, a lista dos indicadores nacionais propostos e os mensurados.
A adaptação das metas globais para a realidade nacional permitiu uma flexibilidade 
maior na proposição de indicadores que, ao mesmo tempo, utilizem os dados prontamente 
disponíveis no país e tragam maior nível de detalhe e desagregação para as condições de 
desenvolvimento nas cidades brasileiras. Assim, dos 22 indicadores nacionais propostos, 17 
foram calculados e serão apresentados neste documento. Entre os indicadores nacionais já 
calculados e prontamente disponíveis para a construção da linha de base, destacam-se os 
referentes à política habitacional, à política nacional de mobilidade urbana, à existência de 
instâncias participativas no planejamento urbano municipal e metropolitano e ao gerencia-
mento de riscos de desastres naturais.
Em paralelo, cabe relatar rapidamente a dificuldade em compreender a definição de 
cidade no contexto brasileiro. O enunciado do ODS 11 menciona comunidades ou assen-
tamentos humanos, além de cidades. Assim, ficou acordado que as cidades se referiam 
aos municípios e às regiões metropolitanas (RMs), titulares oficiais das políticas urbanas às 
quais o ODS se refere. Ficaram fora desse escopo formas de gestão comunitária existentes 
em assentamentos humanos, como favelas ou comunidades quilombolas e outras escalas 
territoriais intramunicipais. Considerando o entendimento prevalecente para o caso brasi-
leiro, o ideal seria que os indicadores para as cidades brasileiras fossem desagregados por 
municípios e RMs, o que nem sempre foi possível.
Isto posto, este documento analisa somente as metas globais e nacionais com indicadores 
que puderam ser calculados pelas equipes do Ipea e do IBGE a partir de dados prontamente 
disponíveis. As fichas técnicas com metadados dos indicadores nacionais discutidos ao longo 
do texto são apresentadas no anexo A. Por sua vez, o anexo B traz tabelas com os valores 
calculados para todos os indicadores, com suas desagregações. O restante do texto está 
organizado da seguinte forma: a seção 2 elabora o diagnóstico da situação das metas com 
base nos indicadores disponíveis; a seção 3 aborda programas e políticas existentes relacio-
nados ao décimoprimeiro objetivo dos ODS; e a seção 4 resume as principais conclusões 
deste documento. Os anexos A e B detalham as metas e os indicadores globais e nacionais.
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Cadernos ODS
2 ODS 11: SITUAÇÃO E INDICADORES DE BASE
Meta 11.1 (ONU) – Até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segura, adequada 
e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas.
Meta 11.1 (Brasil) – Até 2030, garantir o acesso de todos à moradia digna, adequada 
e a preço acessível; aos serviços básicos e urbanizar os assentamentos precários de 
acordo com as metas assumidas no Plano Nacional de Habitação, com especial atenção 
para grupos em situação de vulnerabilidade.
A habitação é um direito humano reconhecido na Declaração Universal dos Direitos 
Humanos de 1948 e crucial para o bem-estar das pessoas. No contexto da ONU, o conceito 
de moradia adequada abarca não só a sua estrutura física, mas também outras dimensões 
que influenciam na manutenção da saúde dos moradores e seu acesso às oportunidades 
presentes nas cidades. A tabela 3 aponta quais são as dimensões necessárias para que 
uma moradia seja considerada adequada e indica quais destas dimensões são mensuradas 
pelo indicador global 11.1.1, que busca medir a proporção de população urbana vivendo em 
domicílios inadequados. 
TABELA 3
Dimensões de habitação inadequada propostas pela ONU
Mensuradas no indicador global 11.1.1
Abastecimento de água x
Esgotamento sanitário x
Tamanho adequado x
Segurança física e estrutural x
Segurança da posse x
Ônus excessivo de aluguel x
Localização -
Acessibilidade -
Adequação cultural -
Fonte: Metadados do indicador global 11.1.1. Disponível em: <https://unstats.un.org/sdgs/metadata/>.
O indicador global 11.1.1 cobre as dimensões de: abastecimento de água, esgotamento 
sanitário, coleta de lixo, densidade de moradores por cômodos servindo como dormitório, 
ônus excessivo de aluguel no orçamento familiar e condição de domicílio subnormal – 
o IBGE classifica um domicílio como subnormal se não há regularidade na posse do imóvel 
e se ele possui carência de serviços ou apresenta irregularidade no desenho urbano do 
seu entorno.6 O gráfico 1 aponta que, em 2010, 41% da população urbana do país vivia em 
domicílios inadequados. Segundo a metodologia do indicador global, o domicílio é conside-
rado inadequado se ele apresenta deficiência em pelo menos um componente do indicador. 
O gráfico 1 ilustra ainda como este é um problema com diferenciação marcante nas Unidades 
da Federação (UFs), com estados das regiões Norte e Nordeste sendo mais amplamente 
atingidos que os estados do Sul e Sudeste.
6. Ver metadados. Disponível em: <https://bit.ly/2Ks1lA4>.
9
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
GRÁFICO 1 
Indicador nacional BR 11.1.1: proporção da população urbana vivendo em domicílios 
inadequados – Brasil e UFs (2010)
(Em %)
0
20
40
60
80
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Fonte: IBGE. Disponível em: <https://bit.ly/2Ks1lA4>.
Por razões de disponibilidade de informações e metodológicas, foram propostos indi-
cadores nacionais que apresentam de maneira desagregada os componentes do indicador 
global. O gráfico 2 mostra o indicador nacional BR 11.1.1: Proporção da população urbana 
vivendo em domicílios com ônus excessivo de aluguel no orçamento familiar. Para o cálcu-
lo, foram utilizadas as informações da primeira visita da Pesquisa Nacional por Amostra de 
Domicílios Contínua (PNAD Contínua). A primeira versão da PNAD Contínua com informa-
ções sobre os domicílios é de 2016, e a mais recente de 2017. Este é um indicador de alta 
incidência: 28,5% da população brasileira que vive em domicílios alugados gasta mais que 
30% da renda familiar com o aluguel (19% da população vivia em aluguel em 2017). Neste 
indicador, a diferença entre estados é menos marcada.
O ônus excessivo de aluguel vem aumentando nos últimos anos e contribuindo para o 
crescimento do número de domicílios inadequados no país. Na primeira década dos anos 
2000, houve um boom no mercado imobiliário brasileiro, resultando em alta nos valores dos 
aluguéis. Na década seguinte, houve desaquecimento econômico, com aumento do desem-
prego. O mercado imobiliário, no entanto, costuma diminuir mais lentamente seus preços 
em períodos de retração econômica, o que explica o aumento da proporção do aluguel na 
renda familiar. Mais recentemente, os dados da PNAD apontam que o ônus com aluguel no 
Brasil cresceu de 23,2% para 30,8% no período 2011-2015.7 O gráfico 3 ilustra o crescimento 
anual médio do ônus excessivo de aluguel, entre 2011 e 2015. 
7. O valor de ônus com aluguel estimado com a PNAD 2015 não é comparável com o valor calculado a partir da 
PNAD Contínua 2017, pois as metodologias de ambas as pesquisas não são comparáveis.
10
Cadernos ODS
GRÁFICO 2 
Indicador nacional BR 11.1.1: proporção da população urbana vivendo em domicílios com 
ônus excessivo de aluguel no orçamento familiar – Brasil e UFs (2017)
(Em %)
Fonte: IBGE (2017b). 
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
GRÁFICO 3 
Crescimento anual médio da proporção da população urbana vivendo em domicílios com 
ônus excessivo de aluguel no orçamento familiar – Brasil e UFs (2011-2015) 
(Em %)
0,0
0,5
1,0
1,5
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2,5
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Fontes: PNADs séries históricas (2011 a 2015). Disponíveis em: <https://bit.ly/2PDNpSM>. 
11
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
No indicador nacional BR 11.1.2 – Proporção da população urbana vivendo em domicílios 
precários –, foram consideradas apenas as dimensões de água, esgotamento sanitário, den-
sidade de moradores por dormitório e coleta de lixo. Aqueles domicílios que não satisfazem 
pelo menos uma dessas dimensões são denominados de domicílios precários.8,9 O gráfico 4 
indica como a amplitude da incidência desse indicador desagregado por UF é grande (varia 
de 9,8% a 90,8%) e a questão regional salta aos olhos. Como os estados mais populosos 
do Sudeste apresentam os índices mais baixos, grande parte das UFs está acima da média 
nacional (31,8%). Neste grupo, predominam estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 
Santa Catarina é a exceção, apresentando valor de 37,2%. Destacamos o grupo Piauí, Pará, 
Rondônia e Amapá, com valores próximos a 90% da população vivendo em domicílios precários.
GRÁFICO 4 
Indicador nacional BR 11.1.2: proporção da população urbana vivendo em domicílios 
precários – Brasil e UFs (2017)
(Em %)
0
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30
40
50
60
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80
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Fonte: IBGE (2017b). 
Obs.: Consideradas as dimensões abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo e densidade de moradores por cômodos 
servindo como dormitório.
Para compreender melhor como os dois indicadores nacionais (BR 11.1.1 e BR 11.1.2) 
se sobrepõem, o gráfico 5 mostra o comportamento da dimensão de capacidade de pa-
gamento para os domicílios que não são precários. Mostramos a proporção de pessoas 
vivendo em domicílios com alguma das quatro dimensões de precariedade (água, esgo-
tamento sanitário, lixo ou tamanho) e aquelas vivendo em domicílios que não apresentam 
nenhuma dessas dimensões inadequadas, mas que apresentam ônus excessivo com o 
aluguel. O gráfico 5 deixa claro como a sobreposição entre os dois fenômenos é pequena. 
8. Ver tabela de metadados no anexo B.
9. No que diz respeito ao esgotamento sanitário, cabe destacar uma importante diferença metodológica entre a meto-
dologia global e a nacional para se classificar se o esgotamento sanitário do domicílio pode ser considerado adequado. 
Segundo a definição do indicador global, o esgotamento sanitário é adequado quando o domicílio está ligado à rede 
coletora ou possui fossa séptica. No entanto, em áreas urbanas, cada vez mais densas, para que o esgotamento sa-
nitário seja adequado, é necessário que também as fossas estejam ligadas à rede. Isso é particularmente importante 
porque a ligação com a rede coletora é necessária para que o esgoto seja coletado e tratado adequadamente. Essa 
questão é destacada como a nova meta nacional 6.2 do ODS para o Brasil. Para adequar esta questão à realidade 
brasileira, o indicador nacional BR 11.1.2 considera esgotamento sanitário adequado aquele ligado à rede.
12
Cadernos ODS
A proporção de população urbana vivendo em domicílios com ônus excessivo por aluguel, 
mas sem alguma precariedade é 21%. Lembrando que o valor do indicador de ônus com 
aluguel para 2017 é de 28,6%, e o de precariedade é 31,8%. Ou seja, apenas 7,6% dos 
domicílios com ônus também possuem algum tipo de precariedade. À exceção da região 
Sudeste, onde o ônus por excesso do aluguel é mais expressivo, todas as regiões apresentam 
maior incidência do problema de serviços urbanos e tamanho adequados em comparação 
à capacidade de pagamento.
GRÁFICO 5
Proporção de população urbana vivendo em domicílios precários e domicílios com ônus 
excessivo de aluguel sem precariedade – Brasil e Grandes Regiões (2017)
(Em %)
80,1
49,4
12,9
28,8
45,5
31,8
6,8
17,4
26,5
17,2
15,3
21,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Precariedade Ônus com aluguel, sem precariedade
Fonte: IBGE (2017b). 
Obs.: Consideradas as dimensões: abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo, densidade de moradores por cômodos 
servindo como dormitório e ônus excessivo de aluguel no orçamento familiar (quando este não é acompanhado de nenhuma das 
condições anteriores).
O gráfico 6 detalha a diferenciação regional de três dimensões do indicador nacional 
BR 11.1.2 e apresenta de maneira separada a importância relativa de cada componente na 
precariedade dos domicílios. Salta aos olhos a maior incidência de esgotamento sanitário 
sem ligação à rede coletora em praticamente todas as regiões. As três dimensões têm maior 
incidência na região Norte. No Sudeste, a questão da densidade de moradores por cômodo 
servindo como dormitório é a bastante expressiva, provável influência dos maiores preços e 
aluguéis dos imóveis nessa região. O gráfico 5 já mostrava que é no Sudeste que o compo-
nente de ônus excessivo de aluguel é mais forte.
13
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
GRÁFICO 6 
Proporção da população urbana vivendo em domicílios sem abastecimento de água, 
esgotamento sanitário e tamanho adequados – Brasil e Grandes Regiões (2017)
(Em %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Água Densidade por dormitório Esgotamento sanitário
Fonte: IBGE (2017b). 
GRÁFICO 7 
Indicador BR 11.1.3: proporção da população urbana vivendo em aglomerados subnormais – 
Brasil e UFs (2010)
(Em %)
Fonte: IBGE (2010). Tabelas 1425 e 1378.
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
14
Cadernos ODS
Por fim, a informação sobre aglomerados subnormais pôde ser mensurada para 2010 
com base nos dados censitários coletados em todo o território nacional (gráfico 7). A natureza 
do problema urbano nas favelas, e do suprimento de infraestrutura nesses assentamen-
tos, é diferenciada das demais áreas, sendo mais desafiadora. Também é uma questão de 
incidência alta (7,1% da população urbana do país) e de grandes disparidades regionais, 
destacando-se a região Norte e os estados do Rio de Janeiro e Pernambuco.
Meta 11.2 (ONU) – Até 2030, proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros, 
acessíveis, sustentáveis e a preço acessível para todos, melhorando a segurança ro-
doviária por meio da expansão dos transportes públicos, com especial atenção para as 
necessidades das pessoas em situação de vulnerabilidade, mulheres, crianças, pessoas 
com deficiência e idosos.
Meta 11.2 (Brasil) – Até 2030, melhorar a segurança viária e o acesso à cidade por meio 
de sistemas de mobilidade urbana mais sustentáveis, inclusivos, eficientes e justos, 
priorizando o transporte público de massa e o transporte ativo, com especial atenção 
para as necessidades das pessoas em situação de vulnerabilidade, como aquelas com 
deficiência e com mobilidade reduzida, mulheres, crianças e pessoas idosas.
A meta 11.2 ressalta o papel das políticas de transporte e mobilidade urbana como 
peça-chave para promoção de cidades mais seguras, socialmente mais inclusivas e am-
bientalmente mais sustentáveis. O indicador global (indicador 11.2.1) de acompanhamento 
desta meta busca medir a: Proporção de população que tem acesso adequado a transporte 
público, por sexo, idade e pessoas com deficiência. Segundo os metadados dos indicado-
res globais,10 o acesso ao transporte público pode ser considerado adequado quando uma 
parada ou estação está a uma distância de 0,5 km de um ponto de referência, por exemplo, 
a casa da pessoa; quando essa parada/estação é segura, quando os serviços são frequen-
tes e acessíveis para pessoas com deficiência, pessoas idosas e crianças. Um dos desafios 
para mensuração deste indicador é a falta de dados disponíveis. Essas informações sobre 
localização de paradas e estações de transporte não são coletadas de maneira sistemática 
pela grande maioria das cidades no Brasil, e mesmo as cidades que levantam esse tipo 
de informação não necessariamente compartilham seus dados abertamente. Além disso, 
trata-se de um único indicador que não consegue sozinho abarcar as diversas questões de 
mobilidade urbana que são suscitadas por uma meta tão abrangente. Foram então propostos 
quatro indicadores nacionais para lidar com essas diferentes questões.
O indicador nacional BR 11.2.1 é a: Proporção da população vivendo próxima (num raio 
de 1 km) a terminais e estações de transporte de média e alta capacidade. Esse indicador 
é o que mais se aproxima do indicador global 11.2.1, trazendo alguma informação sobre a 
proximidade da população ao sistema de transporte público. No entanto, esta proposta de 
indicador nacional foca-se apenas nos corredores de média e alta capacidade, para os quais 
se tem dados mais facilmente disponíveis no país. Esse indicador foi calculado pelo MCida-
des (Brasil, 2018) para 2010, utilizando informações de população do Censo Demográfico 
2010/IBGE e informações de geolocalização dos corredores de transporte fornecidas pelo 
Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento (ITDP). O gráfico 8 apresenta este 
indicador para as sete RMs que, em 2010,possuíam ao menos um corredor de transporte 
de média e alta capacidade, conforme os padrões estabelecidos nos metadados.
10. Disponíveis em: <https://unstats.un.org/sdgs/metadata/>. 
15
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
 GRÁFICO 8
Indicador nacional BR 11.2.1: proporção da população vivendo num raio de 1 km a ter-
minais e estações de transporte de média e alta capacidade – RMs (2010)
(Em %)
 
Fonte: Brasil (2018).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
Na RM de Belo Horizonte, por exemplo, apenas 8% da população residia a menos de 
1 km de estações de transporte de média/alta capacidade. Esse indicador chegava a mais 
de 20% em áreas metropolitanas como Porto Alegre, Curitiba e Rio de Janeiro. Pode-se 
esperar grande avanço neste indicador quando sua estimativa for atualizada com os dados 
do Censo Demográfico 2020. Isso se deverá, em parte, aos significativos investimentos 
em transporte de média e alta capacidade realizados nos últimos anos, particularmente em 
Salvador, Fortaleza, Recife, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e São Paulo. Cabe observar, no 
entanto, que o desafio para avanço deste indicador diz respeito não somente à expansão 
de capilaridade de infraestrutura de transporte, mas também à maior integração entre 
políticas de transporte e uso do solo que estimulem adensamento urbano ao longo desses 
corredores de transporte.
Outro indicador nacional (BR 11.2.2) é o: Percentual de viagens feitas por meio de 
transporte público, a pé ou de bicicleta. Este indicador busca captar a proporção de viagens 
feitas em meios de transporte que sejam ambientalmente mais sustentáveis. Atualmente, 
não existe no Brasil uma pesquisa regular com uma metodologia consistente e de cobertura 
nacional que levante informações sobre distribuição de modos de viagem. Há a possibilidade 
de que essa informação seja coletada na próxima edição do censo demográfico, em 2020. 
A Pesquisa Nacional de Saúde (PNS) conduzida pelo IBGE, no entanto, permite estimar 
qual a proporção de pessoas que fazem o deslocamento casa-trabalho utilizando modos 
de transporte ativo (a pé ou de bicicleta). Uma nova edição da pesquisa está planejada 
para ir a campo em 2019, e o dado mais recente disponível é para 2013. Em 2013, cerca 
de 24% de todos os deslocamentos casa-trabalho nas cidades do país eram realizados 
com algum modo ativo de transporte, observando-se ainda grande heterogeneidade entre 
os estados brasileiros (gráfico 9). Um dos desafios nessa meta do ODS será justamente 
16
Cadernos ODS
implementar medidas concretas que incentivem o aumento da participação do transporte 
ativo nas cidades brasileiras. Políticas de suporte à mobilidade a pé e de bicicleta devem ter 
papel de destaque no ODS 11, uma vez que esses meios de transporte, ao mesmo tempo, 
trazem ganhos ambientais e de saúde, por serem mais sustentáveis, e ganhos sociais, por 
serem mais intensamente utilizados pela população de baixa renda como alternativa mais 
financeiramente acessível. Nesse tema, o Brasil ainda terá o desafio de adotar medidas que 
possibilitem mensurar a participação do transporte público nas cidades brasileiras.
GRÁFICO 9
Indicador nacional BR 11.2.2: proporção de deslocamentos casa-trabalho realizados a 
pé ou de bicicleta em áreas urbanas – Brasil (2013)
(Em %)
Fonte: IBGE (2014b).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
O terceiro indicador nacional (BR 11.2.3) é a: Proporção do orçamento familiar com-
prometido com transporte público. Este indicador busca refletir em que medida os serviços 
de transporte público são financeiramente acessíveis à população. O indicador pode ser 
calculado a partir dos dados da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do IBGE. A edição 
mais recente da pesquisa (2017-2018) ainda não foi publicada, e os dados mais recentes 
disponíveis são da edição de 2008-2009 da POF (IBGE, 2011). Nessa pesquisa, os dados 
apontam que, em 2008-2009, as famílias que utilizavam transporte público nas cidades 
brasileiras comprometiam em média cerca de 9% da renda domiciliar com transporte pú-
blico. Os gráficos 10 e 11 mostram ainda como o comprometimento da renda das famílias 
com transporte público varia significativamente entre as UFs e mesmo entre as principais 
RMs do país. Alguns desafios nessa área incluem repensar mecanismos de financiamento 
do transporte público para torná-lo mais barato, e adotar políticas que estimulem o aumento 
desse transporte, particularmente nas médias e grandes cidades, sem que isso comprometa 
significativamente o orçamento das famílias.
17
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
GRÁFICO 10 
Indicador nacional BR 11.2.3: proporção do orçamento familiar comprometido com 
transporte público nas áreas urbanas – Brasil e UFs (2008-2009)
(Em %)
Fonte: IBGE (2011).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
GRÁFICO 11 
Indicador nacional BR 11.2.3: proporção do orçamento familiar comprometido com 
transporte público – Brasil e RMs (2007-2008)
(Em %)
Fonte: IBGE (2011).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
18
Cadernos ODS
Finalmente, o quarto indicador nacional (BR 11.2.4) para acompanhamento desta meta 
é a: Taxa de óbitos em acidentes de trânsito por 100 mil habitantes nas áreas urbanas. Este 
indicador é muito semelhante ao indicador global do ODS 3 (3.6.1) de: Taxa de mortalidade 
por acidentes de trânsito; com a diferença de que o indicador global do ODS 3.6.1 se foca em 
acidentes nas estradas e rodovias, enquanto o indicador nacional BR 11.2.4 se foca somente 
nos acidentes em áreas urbanas. O principal desafio para mensuração destes indicadores, 
no entanto, é que os dados dos registros de óbito do Ministério da Saúde (MS), que estão 
publicamente disponíveis pelo Datasus, não trazem informação se o acidente ocorreu em 
área urbana ou não. É possível que uma análise mais detalhada dos dados sigilosos de loca-
lização dos registros de óbito permita que se faça noutra oportunidade uma estimativa mais 
precisa desses indicadores. 
Meta 11.3 (ONU) – Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva e sustentável, e as ca-
pacidades para o planejamento e gestão de assentamentos humanos participativos, 
integrados e sustentáveis, em todos os países.
Meta 11.3 (Brasil) – Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva e sustentável, aprimorar 
as capacidades para o planejamento, para o controle social e para a gestão partici-
pativa, integrada e sustentável dos assentamentos humanos, em todas as Unidades 
da Federação.
A meta nacional 11.3 não muda a essência da meta global, mas busca dar destaque à 
participação no planejamento e na gestão das políticas voltadas para urbanização sustentá-
vel. Como comentado anteriormente, não há consenso sobre como mensurar a urbanização 
sustentável. No contexto global, a preocupação parece estar centrada no espraiamento 
urbano, ou seja, cidades com grandes extensões territoriais e com baixa densidade, cujas 
características tendem a aumentar a dependência de transporte individual motorizado e os 
custos de construção de redes de infraestrutura e prestação de serviços públicos. Essa no-
ção de sustentabilidade urbana sugere que, se as áreas urbanas já construídas fossem mais 
intensamente ocupadas/adensadas, as cidades seriam mais compactas e os deslocamentos 
menores e menos poluentes.
O indicador global 11.3.1 busca parcialmente captar essa questão ao medir a: Razão da 
taxa de consumo do solo pela taxa de crescimento da população. Este indicador compara o 
crescimento das áreasurbanizadas em relação ao crescimento populacional nessas áreas. 
Um crescimento urbano espraiado seria aquele em que há um aumento da área urbanizada 
maior que o aumento da população, indicando um uso não eficiente da infraestrutura urba-
na. Apesar da falta de informações prontamente disponíveis para mais cidades, a tabela 4 
apresenta uma estimativa aproximada do indicador global 11.3.1 apenas para as oito cidades 
brasileiras de diferentes portes populacionais que são monitoradas pelo projeto Atlas da 
Expansão Urbana (Angel et al., 2012).11 Esses dados indicam que, entre as cidades de maior 
porte, Florianópolis seria aquela em que a área urbanizada cresceu mais que a população 
(indicador maior que 1). De fato, a densidade média desta cidade caiu de 36,1 para 33,6 
habitantes por hectare. Outra informação importante é a necessidade de se considerar a 
hierarquia de cidades na análise. Jequié e Ilhéus, que são cidades de menor porte e posição 
inferior na hierarquia, perderam população no período analisado, apesar de terem ganhado 
mais área urbanizada. Este fato sugere que estas cidades não estariam utilizando de maneira 
eficiente sua área urbanizada já consolidada.
11. Este projeto monitorou imagens de satélite de duzentas cidades a partir de uma amostra estratificada de todas 
as cidades do mundo e produziu as informações sobre consumo do solo e crescimento da população necessárias 
para o cálculo do indicador global 11.3.1. Dados disponíveis em: <http://www.atlasofurbanexpansion.org/data>. 
Acesso em: 12 fev. 2019.
19
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
TABELA 4 
Razão da taxa de consumo do solo pela taxa de crescimento da população – Brasil, 
cidades selecionadas (2000-2014)
População na área 
urbanizada (milhares) Área urbanizada (ha)
T1 T2 T1 T2
Crescimento 
anual (%) 
A
T1 T2
Crescimento 
anual (%) 
B
B/A
Belo Horizonte 2000 2013 3,480 4,038 1,15 57,852 64,552 0,85 0,74
Curitiba 2000 2014 2,106 2,728 1,92 49,222 64,027 1,95 1,02
Florianópolis 2000 2014 375 533 2,57 10,375 15,850 3,1 1,21
Ilhéus 2001 2013 121 98 -1,68 1,845 2,083 0,97 -0,57
Jequié 2001 2014 131 128 -0,18 2,930 3,470 1,3 -7,35
Palmas 2000 2013 88 155 4,28 4,810 6,172 1,89 0,44
Ribeirão Preto 2001 2014 468 607 2 11,931 15,044 1,78 0,89
São Paulo 2000 2014 16,866 19,609 1,06 194,990 211,908 0,58 0,55
Fonte: Atlas of Urban Expansion. Disponível em: <http://www.atlasofurbanexpansion.org/data>.
O indicador global 11.3.2 busca captar a: Proporção de cidades com uma estrutura de 
participação direta da sociedade civil no planejamento e gestão urbana que opera de forma 
regular e democrática. Este indicador global ainda não foi medido e, segundo os metada-
dos da ONU, ele deverá ser medido por meio de um questionário qualitativo de pesquisa 
de opinião e respondido por cinco experts locais, que atestarão não somente a existência de 
estruturas de participação, mas também se há participação efetiva. 
GRÁFICO 12
Indicador nacional BR 11.3.1: percentual de municípios com plano diretor participativo – 
Brasil e UFs (2015)
(Em %)
Fonte: IBGE (2015).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
20
Cadernos ODS
Como alternativa, foram propostos três indicadores nacionais para captar essa dimen-
são a partir dos dados prontamente disponíveis no Brasil utilizando-se as informações da 
Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) do IBGE. Os indicadores nacionais BR 
11.3.1, 11.3.2 e 11.3.3 indicam, respectivamente, a proporção de municípios que possuem 
planos diretores participativos, conselhos ou fóruns municipais, e que realizam orçamento 
participativo (gráficos 12, 13 e 14). Diferentemente do indicador global, estes indicadores 
nacionais são puramente quantitativos e atestam a existência de estruturas de participação 
dos cidadãos no processo do planejamento e da gestão das cidades, sem informação mais 
detalhada sobre a qualidade e efetividade dessa participação. O gráfico 12 mostra que, em 
2015, apenas metade dos municípios do Brasil tinha plano diretor participativo, e que essa 
proporção varia substancialmente entre as UFs. 
Já a presença de conselhos e fóruns municipais setoriais alcança ampla cobertura (gráfico 13). 
Cerca de 92% dos municípios brasileiros possuíam, em 2017, ao menos um conselho mu-
nicipal de habitação, transporte ou de desenvolvimento rural e meio ambiente. No entanto, 
cabe mais uma vez salientar que isto não significa necessariamente que os cidadãos tenham 
de fato ingerência sobre os processos de planejamento e gestão das cidades.
GRÁFICO 13
Indicador nacional BR 11.3.2: percentual de municípios com conselhos municipais e 
fóruns municipais setoriais¹ – Brasil e UFs (2017)
(Em %)
Fonte: IBGE (2017a).
Nota: ¹ Considerando a presença de ao menos um conselho de habitação, transporte ou de meio ambiente.
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota 
do Editorial).
Outro importante instrumento para participação social é a realização de orçamento 
participativo, que dá poder de decisão para os habitantes sobre a alocação de parte do or-
çamento do município. O gráfico 14 mostra, no entanto, que esse instrumento é utilizado em 
parcela muito pequena dos municípios. Em 2014, menos de 1% dos municípios brasileiros 
tinham orçamento participativo e várias UFs não tinham sequer um município que adotasse 
esse instrumento.
21
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
GRÁFICO 14
Indicador nacional BR 11.3.3: percentual de municípios que fazem orçamento participativo – 
Brasil e UFs (2014)
(Em %)
Fonte: IBGE (2014a).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
Meta 11.4 (ONU) – Fortalecer esforços para proteger e salvaguardar o patrimônio cul-
tural e natural do mundo.
Meta 11.4 (Brasil) – Fortalecer as iniciativas para proteger e salvaguardar o patrimônio 
natural e cultural do Brasil, incluindo seu patrimônio material e imaterial.
No enunciado da meta 11.4, é expresso o reconhecimento da interdependência entre a 
proteção ao patrimônio natural e cultural e o curso que se dá ao ordenamento do território 
urbano. Várias cidades brasileiras buscam preservar o patrimônio histórico dos seus cen-
tros urbanos, algo que depende de investimentos para manter o espaço público e os sítios 
históricos em boas condições. Nesta meta, o indicador global 11.4.1 visa medir o: Total da 
despesa (pública e privada) per capita gasta na preservação, proteção e conservação de 
todo o patrimônio cultural e natural, por tipo de patrimônio (cultural, natural, misto e por 
designação do Centro do Patrimônio Mundial), nível de governo (nacional, regional e local), 
tipo de despesa (despesas correntes/de investimento) e tipo de financiamento privado (do-
ações em espécie, setor privado sem fins lucrativos e patrocínios). Trata-se de um indicador 
que a ONU reconhece como Tier III, ou seja, um indicador para o qual não há dados nem 
metodologia para sua mensuração. 
O indicador nacional proposto busca complementar o indicador global e limita-se a 
captar a presença de conselho municipal de cultura e patrimônio histórico. Em 2012, menos 
de um terço dos municípios brasileiros (32%) possuíam conselho municipal de cultura ou 
patrimônio histórico (gráfico 15). Ressalta-se, ainda, que a presença desses conselhos por 
si só pode não ser suficiente para promover a proteção deste tipo de patrimônio. Além disso, 
seria interessante ponderar a despesa gasta na preservação, proteção e conservação pelo 
volume de patrimônio existente em cada cidade.
22
Cadernos ODS
GRÁFICO 15
Indicador nacional BR 11.4.1: percentual de municípios com conselho municipal de cultura 
e patrimônio histórico– Brasil e UFs (2012)
(Em %)
Fonte: IBGE (2012).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
Meta 11.5 (ONU) – Até 2030, reduzir significativamente o número de mortes e o número 
de pessoas afetadas por catástrofes e substancialmente diminuir as perdas econômi-
cas diretas causadas por elas em relação ao produto interno bruto global, incluindo os 
desastres relacionados à água, com o foco em proteger os pobres e as pessoas em 
situação de vulnerabilidade.
Meta 11.5 (Brasil) – Até 2030, reduzir significativamente o número de mortes e o número 
de pessoas afetadas por desastres naturais de origem hidrometeorológica e climatoló-
gica, bem como diminuir substancialmente o número de pessoas residentes em áreas 
de risco e as perdas econômicas diretas causadas por esses desastres em relação ao 
produto interno bruto, com especial atenção na proteção de pessoas de baixa renda e 
em situação de vulnerabilidade.
O indicador global estabelecido pela ONU (11.5.1) é o: Número de mortes, pessoas 
desaparecidas e pessoas diretamente afetadas atribuído a desastres por 100 mil habitan-
tes. Este indicador é anualmente calculado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa 
Civil. Como se pode notar no gráfico 16, este é um indicador um tanto volátil e que, no curto 
prazo, pode apresentar grandes oscilações devido a eventos extremos. Esse foi o caso, por 
exemplo, dos estados do Acre e do Amazonas, onde foram registradas, em 2015, enchentes 
históricas devido a cheias em alguns dos principais rios destes estados. Ao todo, no Brasil, 
o número de pessoas mortas, desaparecidas ou afetadas por desastres em 2015 e 2017 foi, 
respectivamente, de 333,7 e 232,7 mortes para cada 100 mil habitantes.
23
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
GRÁFICO 16
Indicador global 11.5.1: número de mortes, pessoas desaparecidas e pessoas direta-
mente afetadas atribuído a desastres por 100 mil habitantes – Brasil e UFs (2015 e 2017)
Fonte: Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. IBGE. Disponível em: <https://bit.ly/2D7Zqe2>.
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
O segundo indicador global proposto pela ONU (indicador 11.5.2) busca medir as: 
Perdas econômicas diretas em relação ao PIB, incluindo danos causados por desastres em 
infraestruturas críticas e na interrupção de serviços básicos. Este indicador ainda não pode 
ser calculado devido à indisponibilidade de dados.
GRÁFICO 17
Indicador nacional BR 11.5.1: proporção da população brasileira residente em áreas de 
risco – Brasil e UFs (2010)
(Em %)
Fonte: IBGE. Disponível em: <https://bit.ly/2Ks1lA4>. 
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
24
Cadernos ODS
Um novo indicador nacional proposto (BR 11.5.1) visa acompanhar a proporção da 
população brasileira residente em áreas de risco, isto é, áreas suscetíveis à ocorrência de 
desastres naturais associados à ocupação de encostas íngremes, topos de morros e mar-
gens de corpos d’água. Esse indicador foi calculado pelas equipes do IBGE e do Centro 
Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais (Cemaden), a partir dos dados 
do Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2018) e considerando as informações de áreas de risco 
de 872 municípios monitorados pelo Cemaden. Em 2010, cerca de 3,7% da população nas 
áreas monitoradas do Brasil residia em áreas de risco. Essa proporção, no entanto, alcançava 
níveis substancialmente maiores em alguns estados, chegando a aproximadamente 12% e 
14% em Santa Catarina e Espírito Santo (gráfico 17). 
Outro indicador nacional proposto (BR 11.5.2) registra o número de óbitos provocados 
por desastres. Comparado ao indicador global 11.5.1, esse indicador nacional foca-se apenas 
nos casos de óbitos, desconsiderando o número de pessoas desaparecidas ou afetadas por 
desastres. Segundo os dados do Ministério da Saúde, foram 73 os casos de óbito causados 
por desastres em todo o Brasil em 2016 (tabela 5).
TABELA 5
Indicador nacional BR 11.5.2: número de óbitos atribuído a desastres¹ – Brasil e UFs 
(2014-2016)
Unidade da Federação
Ano
2014 2015 2016
Rondônia 1 - -
Amazonas - - 4
Pará 4 5 1
Amapá - - 2
Maranhão 2 1 2
Piauí - 2 -
Ceará 1 1 1
Rio Grande do Norte 1 2 1
Pernambuco 2 1 -
Bahia 3 3 6
Minas Gerais 9 25 11
Espírito Santo 1 - 1
Rio de Janeiro 1 - 11
São Paulo 10 14 25
Paraná 8 2 -
Santa Catarina 4 4 4
Rio Grande do Sul 2 1 -
Mato Grosso 1 1 2
Goiás 6 1 2
Distrito Federal - 1 -
Total 56 64 73
Fonte: Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM)/MS. Disponível em: <http://svs.aids.gov.br/dantps/cgiae/sim/>.
Nota: ¹ Foram considerados óbitos com as seguintes classificações do CID-10: X36 - vítima de avalanche, desabamento de terra e outros 
movimentos da superfície terrestre; X37 - vítima de tempestade cataclísmica; e X38 - vítima de inundação.
25
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
Por fim, foi proposto ainda um terceiro indicador nacional (BR 11.5.3) que traz informação 
sobre o: Percentual da população que recebe alerta de risco de desastres elaborado pelo 
MCTIC ou via SMS pela Defesa Civil. Este é um indicador cuja fonte de dados são registros 
administrativos, mas que não estavam publicamente disponíveis até a data de redação deste 
caderno, mas deverá estar disponível em breve.
Cabe destacar que, assim como o indicador 11.5.1 sobre proporção de pessoas em 
áreas de risco, o indicador 11.5.3 busca refletir os esforços das políticas nacionais e locais 
para prevenção e mitigação de desastres. O avanço nessa meta precisa considerar uma sé-
rie de políticas e ações que envolvam tanto projetos de mitigação de risco em áreas críticas 
quanto políticas de prevenção de novas ocupações em áreas de risco, bem como a remoção 
e o reassentamento da população que atualmente vivem em áreas de risco quando a sua 
permanência for inviável.
Meta 11.6 (ONU) – Até 2030, reduzir o impacto ambiental negativo per capita das ci-
dades, inclusive prestando especial atenção à qualidade do ar, gestão de resíduos 
municipais e outros.
Meta 11.6 (Brasil) – Até 2030, reduzir o impacto ambiental negativo per capita das cida-
des, melhorando os índices de qualidade do ar e a gestão de resíduos sólidos; e garantir 
que todas as cidades com acima de 500 mil habitantes tenham implementado sistemas 
de monitoramento de qualidade do ar e planos de gerenciamento de resíduos sólidos. 
Essa meta foca-se em duas questões ambientais nas cidades, a qualidade do ar e a ges-
tão de resíduos sólidos. No que se refere especificamente à questão dos resíduos sólidos, o 
indicador global (11.6.1) busca medir a: Proporção de resíduos sólidos urbanos regularmente 
coletados e com destino final adequado no total de resíduos sólidos urbanos gerados por 
cidades. Não há dados oficiais prontamente disponíveis para medir o indicador de maneira 
completa, captando, por exemplo, o tipo de destinação dos resíduos sólidos. Uma aproximação 
com dados não oficiais, no entanto, foi produzida pela Associação Brasileira de Empresas de 
Limpeza Pública e Resíduos Especiais (Abrelpe) e publicada no seu Panorama dos Resíduos 
Sólidos no Brasil (Abrelpe, 2017).12 Segundo a Abrelpe, foram geradas 214.868 toneladas di-
árias de resíduos sólidos urbanos (RSUs) no país no ano de 2017. Destes, 91% são coletados 
e 75% são coletados e destinados a aterro sanitário ou aterro controlado. Ou seja, 16% dos 
RSUs produzidos são coletados e destinados a lixão. 
O indicador nacional (BR 11.6.1): Proporção do volume de resíduos sólidos urbanos 
regularmente coletados e com descarga final adequada sobre o total de resíduos sólidos 
urbanos gerados utiliza as informações daAbrelpe e é apresentado na última coluna da 
tabela 6, que também quantifica especificamente a necessidade de avanço na coleta dos 
RSUs. Mais uma vez, há uma disparidade regional importante, a região Norte apresenta 
proporção baixa de RSU com destino adequado, além de ter uma baixa cobertura de coleta. 
A situação também é ruim no Nordeste e no Centro-Oeste. 
12. Para mais informações, consulte: <https://bit.ly/2zCTb0a>. Acesso em: 12 fev. 2019.
26
Cadernos ODS
TABELA 6 
Indicador nacional BR 11.6.1: resíduos sólidos urbanos produzidos, coletados e coletados 
com destinação adequada (t/dia) – Brasil e Grandes Regiões (2017)
Região Volume produzido (A)
Volume coletado 
(B)
B/A
(%)
Volume coletado com destino em 
aterro sanitário ou aterro controlado 
(C)
C/A
(%)
Norte 15.634 12.705 81 8.182 52
Nordeste 55.492 43.871 79 29.876 54
Centro-Oeste 15.519 14.406 93 10.783 69
Sudeste 105.794 103.741 98 92.986 88
Sul 22.429 21.327 95 18.855 84
Brasil 214.868 196.050 91 160.682 75
Fonte: Abrelpe (2018).
Para complementar o indicador global, foi proposto o indicador nacional BR 11.6.2, que 
aponta o percentual de municípios com planos municipais de gestão integrada de resíduos só-
lidos. Vale destacar o arcabouço da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei no 12.305/2010), 
que estabelecia que todos lixões deveriam ter sido extintos até 2014 e que todos municípios 
teriam até 2012 para criar seus planos de gestão de resíduos sólidos. Estes prazos se esgota-
ram, mas, mesmo assim, o indicador nacional BR 11.6.2 mostra como em diversos municípios 
esta meta não se cumpriu (gráfico 18). Em 2017, apenas 55% dos municípios possuíam plano 
de gestão integrada de resíduos sólidos. Em alguns estados, como Piauí e Bahia, menos de 
um terço dos municípios tinha algum plano.
GRÁFICO 18
Indicador nacional BR 11.6.2: percentual de municípios com planos municipais de gestão 
integrada de resíduos sólidos – Brasil e UFs (2017)
(Em %)
Fonte: IBGE (2017a).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
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ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
No que se refere especificamente à questão da qualidade do ar, o ODS tem como refe-
rência o indicador global 11.6.2: Nível médio anual de partículas inaláveis (ex: com diâmetro 
inferior a 2,5 µm/m3 e 10 µm/m3) nas cidades (população ponderada). Cabe observar que 
ainda não há no Brasil um sistema de monitoramento sistemático de dados de qualidade do 
ar em todas cidades brasileiras. A base de dados sobre a qualidade do ar da Organização 
Mundial da Saúde (OMS), no entanto, dispõe de informação para apenas quinze cidades 
brasileiras, concentradas nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo.13 A tabela 7 mostra 
que a qualidade do ar nas cidades monitoradas pode ser considerada ruim, pois o nível de 
material particular nessas cidades em geral estava acima da recomendação da OMS, que é 
de 10 µm/m3 material particulado (MP) 2,5 e de 50 µm/m3 MP 10. Nota-se, no entanto, que 
houve em geral uma redução no nível de MP 10 entre 2010 e 2015 em praticamente todas as 
cidades, com exceção de Duque de Caxias.
TABELA 7
Indicador global 11.6.2: nível médio anual de partículas inaláveis (ex: com diâmetro in-
ferior a 2,5 µm e 10 µm) – cidades brasileiras selecionadas
Município
MP 2,5 MP 10
Ano Valor1 Ano Valor1 Ano Valor1
Campos dos Goitacazes 2015 9 2010 22 2015 20
Duque de Caxias 2015 16 2010 41 2015 58
Itaboraí 2015 8 2010 46 2015 32
Niterói 2015 9 2011 91 2015 50
Piracicaba 2016 13 2010 38 2016 37
Resende 2015 9 2010 28 2015 27
Rio de Janeiro 2015 11 2010 46 2015 42
Santos 2016 15 2012 38 2016 25
São Bernardo do Campo 2016 17 2010 41 2014 36
São Caetano do Sul 2016 17 2010 39 2014 37
São João de Meriti 2015 12 2013 66 2015 65
São José do Rio Preto 2016 15 2010 33 2016 29
São Paulo 2016 17 2010 37 2016 28
Seropédica 2014 15 2010 34 2014 31
Volta Redonda 2014 14 2010 33 2015 29
Fonte: WHO. Disponível em: <https://www.who.int/airpollution/data/cities/en/>. Acesso em: 12 fev. 2019. 
Nota: 1 Valor em microgramas de material particulado por metro cúbico.
Obs.: Esta base de dados está em conformidade com os metadados do indicador global 11.6.1.
Por fim, cabe salientar que, dado que a redação da meta nacional 11.6 explicita a neces-
sidade de ampliar o sistema de monitoramento do ar, é necessária a criação de um indicador 
específico para captar o avanço de ações nesse sentido. No entanto, não há dados pron-
tamente disponíveis para a mensuração deste indicador, uma vez que os dados dos órgãos 
estaduais de meio ambiente são divulgados por estação de monitoramento e não por cidade. 
13. Estes dados foram fornecidos para a OMS pelo Instituto de Energia e Meio Ambiente (Iema), que consolida as 
informações oficiais dos órgãos estaduais de meio ambiente.
28
Cadernos ODS
Além disso, julgamos necessária uma discussão mais aprofundada com relação ao recorte 
territorial do indicador, uma vez que municípios menores que 500 mil habitantes que fazem 
parte de Grandes Regiões metropolitanas e próximas a regiões agrícolas com queimadas 
também deveriam ser monitorados por compartilhar níveis de poluição do ar semelhantes 
aos dos demais municípios de sua região.
Meta 11.7 (ONU) – Até 2030, proporcionar o acesso universal a espaços públicos se-
guros, inclusivos, acessíveis e verdes, particularmente para as mulheres e crianças, 
pessoas idosas e pessoas com deficiência.
Meta 11.7 (Brasil) – Até 2030, proporcionar o acesso universal a espaços públicos 
seguros, inclusivos, acessíveis e verdes, em particular para as mulheres, crianças e 
adolescentes, pessoas idosas e pessoas com deficiência, e demais grupos em situação 
de vulnerabilidade.
A redação da meta 11.7 destaca a importância dos espaços públicos na promoção 
da vida urbana saudável e próspera. A ideia por trás da meta é promover o melhoramento 
e a construção de novos espaços públicos, incluindo ruas, praças e parques. O primeiro 
indicador global (11.7.1) visa medir a: Parcela média da área construída das cidades que 
é espaço aberto para uso público de todos, por sexo, idade e pessoas com deficiência. 
Por sua vez, o segundo indicador global (11.7.2) deve trazer informações sobre o: Percen-
tual de pessoas vítimas de assédio físico ou sexual, por sexo, idade, tipo de deficiência e 
local de ocorrência, nos últimos doze meses. Conjuntamente, esses indicadores buscam 
captar tanto a disponibilidade de espaços públicos quanto o grau de segurança destes 
espaços nas cidades, o que é uma condição necessária para que esses espaços sejam 
efetivamente acessíveis e utilizáveis pela população. Infelizmente, no entanto, não há 
dados prontamente disponíveis que permitam medir esses indicadores de maneira direta 
nas cidades brasileiras.
Uma aproximação incompleta para o indicador global 11.7.1, no entanto, pode ser obtida 
pelos resultados do projeto Atlas da Expansão Urbana (Angel et al., 2012), que é indicado 
como uma fonte de dados para o indicador global 11.7.1 em seus metadados.14 Esse projeto 
analisou oito cidades brasileiras de diferentes portes populacionais a partir de imagens de 
satélite e mapeou suas áreas urbanizadas e áreas de espaços livres. Idealmente, o indicador 
deveria também considerar a área que ocupam as ruas no total da área urbanizada e incluir 
também pesquisa de campo para avaliar a qualidade desses espaços, análise que não foi feita 
pelo projeto Atlas da Expansão Urbana (Angel et al., 2012). A informação quantitativa sem a 
informação qualitativa não mensura completamente o objeto da meta, pois não há informa-
ções sobre se de fato o espaço é público, se é ou não verde, se é de qualidade e se é seguro.
A tabela 8 indica que em termos de porcentagem é grande a cobertura da área urba-
nizada que foi mantida livre. Mas essa é só a primeira informação para se chegar ao âmago 
daquilo que o indicador pretende medir.Note-se que, além de uma pesquisa qualitativa, 
o indicador requer pesquisas nas administrações locais para saber quantos espaços são 
praças, parques, reservas naturais, clubes privados ou terrenos baldios, por exemplo.
De maneira a trazer alguma informação sobre o tema dos espaços públicos para a re-
alidade brasileira, os indicadores nacionais propostos no contexto da meta 11.7 propõem a 
mensuração da quantidade de domicílios cujo entorno possui rampa de acesso nas calça-
das (BR 11.7.1) e arborização nas ruas (BR 11.7.2). Estas características estão, em alguma 
medida, em sintonia com a necessidade de captar a qualidade urbanística das ruas e de 
tornar as cidades mais inclusivas e com melhor qualidade ambiental. Os dados de presença 
14. Disponível em: <https://unstats.un.org/sdgs/metadata/>. Acesso em: 19 fev. 2019.
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ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
de rampas e arborização no entorno dos domicílios têm caráter censitário, pois trata-se de 
informação levantada para todas as faces de quadra nas quais há domicílios particulares no 
Censo Demográfico 2010/IBGE.
TABELA 8 
Indicador global 11.7.1: espaços livres urbanizados e área urbanizada – Brasil, cidades 
selecionadas
Município
Ano de referência Área dos espaços livres urbanizados (A) Área urbanizada (B) A/B (%)
Ano 1 Ano 2 Ano 1 Ano 2 Ano 1 Ano 2 Ano 1 Ano 2
Belo Horizonte 2000 2013 14,8 15,9 57,9 64,6 25,6 24,6
Curitiba 2000 2014 18,1 19,5 49,2 64,0 36,7 30,5
Florianópolis 2000 2014 3,7 5,6 10,4 15,9 35,2 35,6
Ilhéus 2001 2013 595,0 570,0 1,8 2,1 32,3 27,4
Jequié 2001 2014 680,0 959,0 2,9 3,5 23,2 27,6
Palmas 2000 2013 1,6 1,9 4,8 6,2 33,2 31,5
Ribeirão Preto 2001 2014 3,0 4,1 11,9 15,0 25,1 27,4
São Paulo 2000 2014 38,6 39,5 195,0 211,9 19,8 18,6
Fonte: Atlas of Urban Expansion. Disponível em: <http://www.atlasofurbanexpansion.org/data>.
Obs.: Áreas em hectares.
Como mostra o gráfico 19, menos de 5% da população urbana brasileira vivia, em 2010, 
em domicílios cujo entorno apresentava calçadas com rampas de acesso para cadeiras de 
rodas. No Distrito Federal e no Mato Grosso do Sul, que apresentavam os maiores valores 
desse indicador no país, a proporção ficava em torno de 15%. Esses dados apontam que as 
cidades brasileiras em geral apresentam nível muito baixo de acessibilidade dos espaços 
públicos às pessoas cadeirantes e com dificuldades de locomoção.
GRÁFICO 19
Indicador nacional BR 11.7.1: percentual da população urbana residentes em domicílios 
cujo entorno possui calçadas com rampas de acesso – Brasil e UFs (2010)
(Em %)
Fonte: IBGE (2010).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
30
Cadernos ODS
O indicador nacional BR 11.7.2, por sua vez, traz informações sobre a proporção da po-
pulação urbana brasileira que mora em domicílios cujo entorno possui arborização em vias 
públicas (gráfico 20). Segundo os dados do IBGE, cerca de 64% da população urbana tinha 
alguma arborização no entorno de seu domicílio em 2010.
GRÁFICO 20
Indicador nacional BR 11.7.2: percentual de pessoas residentes em domicílios cujo 
entorno possui arborização (2010)
(Em %)
Fonte: IBGE (2010).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
De acordo com essas informações, a população brasileira em sua grande maioria vive em 
localidades com poucas calçadas com rampas, com cobertura baixa inclusive nos estados 
mais ricos. Já a questão da arborização dessas ruas atinge uma proporção maior de pessoas. 
Mesmo assim, não há maior detalhe qualitativo desses dados, e não há consenso de que 
qualquer tipo de arborização seja um elemento indispensável para a qualidade urbanística 
da rua como local promotor da vida urbana.
Meta 11.a (ONU) – Apoiar relações econômicas, sociais e ambientais positivas entre 
áreas urbanas, periurbanas e rurais, reforçando o planejamento nacional e regional 
de desenvolvimento.
Meta 11.a (Brasil) – Apoiar a integração econômica, social e ambiental em áreas metro-
politanas e entre áreas urbanas, periurbanas, rurais e cidades gêmeas, considerando 
territórios de povos e comunidades tradicionais, por meio da cooperação interfederativa, 
reforçando o planejamento nacional, regional e local de desenvolvimento.
O indicador global para acompanhamento desta meta (indicador 11.a.1) é a: Proporção 
de população que reside em cidades que implementam planos de desenvolvimento urbano 
e regional que incluem projeções de população e avaliação de recursos, por tamanho da 
cidade. Este indicador também é classificado como Tier III pela ONU, por não possuir uma 
metodologia global claramente definida, e não foi mensurado. Os indicadores nacionais 
desenvolvidos até o presente momento propõem a mensuração da presença de órgãos de 
31
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
gestão metropolitana e de planos de desenvolvimento urbano integrado instituídos. As RMs 
seriam entidades supramunicipais capazes de fazer a integração do planejamento em dife-
rentes recortes territoriais. No entanto, estes indicadores ainda estão em discussão. Além 
de não haver clareza com relação à definição de aglomeração urbana e região metropolitana, 
há desafios com relação à definição daquilo que deva compor a sua gestão que ainda não 
foram superados. Salientamos também a necessidade de propor outros indicadores nacionais 
complementares a estes, de forma a captar melhor o escopo desta meta.
Meta 11.b (ONU) – Até 2020, aumentar substancialmente o número de cidades e as-
sentamentos humanos adotando e implementando políticas e planos integrados para 
a inclusão, a eficiência dos recursos, mitigação e adaptação às mudanças climáticas, a 
resiliência a desastres; e desenvolver e implementar, de acordo com o Marco de Sendai 
para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030, o gerenciamento holístico do risco 
de desastres em todos os níveis.
Meta 11.b (Brasil) – Até 2030, aumentar significativamente o número de cidades que 
possuem políticas e planos desenvolvidos e implementados para mitigação, adaptação 
e resiliência a mudanças climáticas e gestão integrada de riscos de desastres de acordo 
com o Marco de Sendai.
O primeiro indicador global de monitoramento desta meta (11.b.1) é o: Número de paí-
ses que adotam e implementam estratégias nacionais de redução de risco de desastres em 
linha com o Marco de Sendai para a Redução de Risco de Desastres 2015-2030. O Brasil é 
signatário do Marco de Sendai e adota medidas para aprimorar suas políticas e estratégias 
nacionais de redução de risco de desastres, por exemplo, o país expandiu a identificação 
de setores de risco alto e muito alto a inundações, enxurradas e deslizamentos, assim como 
estruturou um sistema de monitoramento e alerta, com a criação, em 2011, do Cemaden. Foi 
criado também o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei no 12.608, de 10 de abril 
de 2012). No campo da prevenção, foram investidos recursos em intervenções estruturais, 
por exemplo, a contenção de encostas.
O segundo indicador global (11.b.2) monitora a: Proporção de governos locais que 
adotam e implementam estratégias locais de redução de risco de desastres em linha com 
as estratégias nacionais de redução de risco de desastres. O dado mais recente sobre 
este indicador no Brasil é a pesquisa Munic 2017 (IBGE, 2017a). Naquele ano, pouco mais 
de um terço dos municípios (34%) adotavam ações e/ou instrumentos de gerenciamento de 
riscos. Esta situação apresenta grande heterogeneidade entre as UFs, pois em oito UFs este 
indicador não ultrapassava a marca de 25% dos municípios (gráfico 21).
Um indicador nacional proposto para complementar essa informação é o 11.b.2, que 
traz informações sobre a proporção de municípios que possuem plano municipal de redução 
de riscos.Ainda com base nos dados do IBGE, a pesquisa Munic 2017 (IBGE, 2017a) aponta 
que menos de 12% dos municípios do Brasil possuíam um plano municipal de redução de 
riscos (gráfico 22).
32
Cadernos ODS
GRÁFICO 21
Indicador 11.b.1: percentual de municípios com ações e/ou instrumentos de gerenciamento 
de riscos – Brasil e UFs (2017)
(Em %)
Fonte: IBGE (2017a).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
GRÁFICO 22
Indicador nacional BR 11.b.2: percentual de municípios com plano municipal de redução 
de riscos – Brasil e UFs (2017)
(Em %)
Fonte: IBGE (2017a).
Obs.: Gráfico cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).
Meta 11.c (ONU) – Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de as-
sistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e resilientes, utilizando 
materiais locais.
33
ODS 11: Tornar as Cidades e os Assentamentos Humanos Inclusivos, Seguros, Resilientes e Sustentáveis
Meta 11.c (Brasil) – Apoiar os países menos desenvolvidos, inclusive por meio de as-
sistência técnica e financeira, para construções sustentáveis e robustas, priorizando 
recursos locais.
O indicador global de acompanhamento desta meta (11.c.1) é a: Proporção do apoio 
financeiro aos países menos desenvolvidos destinado à construção e modernização de 
edifícios sustentáveis, resistentes e eficientes em termos de recursos, utilizando materiais 
locais. Trata-se de um indicador que a ONU reconhece como Tier III, ou seja, um indicador 
para o qual não há fontes de dados ou metodologia estabelecida para sua mensuração. 
A proposta de indicador nacional que poderia complementar o acompanhamento desta 
meta seria o: Número de projetos de construção e modernização de edifícios sustentáveis 
em países em desenvolvimento que receberam assistência técnica ou financeira do governo 
federal brasileiro. Este indicador ainda não está disponível.
3 PRINCIPAIS PROGRAMAS E POLÍTICAS EXISTENTES QUE 
CONTRIBUEM PARA O ALCANCE DESTE ODS 
A redação do ODS 11 explicita com quais agendas internacionais a temática do desenvol-
vimento urbano deve passar a ter interconexões para além da Nova Agenda Urbana: a do 
Marco de Sendai para a redução do risco de desastres; a Agenda 2030 de desenvolvimento 
sustentável; e a do Acordo de Paris para mitigação dos efeitos da mudança do clima. 
Naturalmente, tamanha transversalidade ainda não é comumente encontrada nas políticas 
públicas e nos programas existentes no Brasil. No âmbito do governo federal, destacam-se 
algumas experiências, como a do programa de provisão habitacional Minha Casa Minha 
Vida (MCMV), o Programa de Urbanização de Assentamentos Precários, e o Programa de 
Prevenção de Riscos e Desastres, o financiamento de projetos de mobilidade urbana e de 
projetos de saneamento ambiental. Como iniciativas de incentivo a ações municipais que 
contribuem com o ODS 11, destacamos os marcos legais no Brasil que fazem a exigência 
de Plano Diretor Participativo; Plano de Mobilidade; Plano de Gestão de Resíduos Sólidos; 
Plano de Gerenciamento de Riscos; extinção dos, assim chamados, lixões.
De modo geral, além do desafio da transversalidade, o pós-Constituição Federal de 1988 
(CF/1988) gerou uma grande descentralização de competências para os municípios sem que 
houvesse capacidade destes para a consecução de algumas dessas políticas. A execução 
das políticas necessárias para o país avançar no cumprimento do ODS 11 é, em sua grande 
maioria, responsabilidade dos municípios. O papel dos estados e do governo federal é apoiar 
as ações desses municípios. Sabemos que muitos municípios, principalmente os de menor 
porte e menos ricos, não teriam capacidade de implementar essas políticas sozinhos, sem 
a colaboração de órgãos estaduais e federais.
Um grande desafio é estabelecer quem são os agentes promotores da transformação 
implícita no ODS 11. O fenômeno urbano apresenta natureza preponderantemente local. Um 
bom planejamento e a gestão urbana não podem prescindir de detalhado conhecimento 
da realidade local, inclusive no nível do bairro. Daí a necessidade e o tamanho do papel da 
participação social no planejamento e na implementação das ações do ODS 11. Como se 
destaca em algumas metas e em alguns indicadores neste ODS, a participação social no 
planejamento urbano tem papel fundamental no desenvolvimento de cidades mais justas 
e inclusivas.
Entrando em pontos específicos do desenvolvimento urbano, a criação do Ministério 
das Cidades, em 2003, retomou uma estratégia nacional para a questão da habitação de 
interesse social. O MCMV e o Programa de Urbanização de Assentamentos Precários foram 
grandes marcos da aplicação de vultosos recursos federais nessa área. De 2009 a junho de 
34
Cadernos ODS
2018, foram entregues 3,95 milhões de unidades habitacionais, tendo sido contratadas 5,31 
milhões de unidades, representando R$ 430 bilhões de investimentos. Já no Programa de 
Urbanização de Assentamentos Precários, foram concluídas obras no valor de R$ 6,4 bilhões, 
atingindo mais de 470 mil famílias, lembrando que o Censo Demográfico 2010 encontrou 11,4 
milhões de pessoas vivendo em aglomerados subnormais.15 
Ambas as políticas devem ser continuadas pois estão diretamente ligadas à meta 11.1. 
Mesmo assim, recomenda-se o aprimoramento delas de maneira que seu escopo consiga 
abarcar a transversalidade necessária à completude das diversas dimensões do ODS 11. 
A provisão de moradias e a reurbanização devem acontecer com qualidade urbanística, in-
clusive em espaços públicos, verdes e vias de circulação, e abarcar diversidade de modos 
de provisão, como locação social e produção autogerida. Deve-se priorizar a ocupação de 
terrenos bem localizados e/ou vazios, de maneira a contribuir para cidades mais compactas e 
com altas densidades. Deve-se constituir alternativa concreta à ocupação de áreas de risco.
Cabe ressaltar que esses dois programas (MCMV e Programa de Urbanização de Fave-
las) contaram com Projetos de Trabalho Técnico Social em seus desenhos, visando promo-
ver a participação da população e de organizações da sociedade civil. Mesmo assim, esta 
participação social deve ser aprimorada e aprofundada, principalmente na escolha de onde 
investir o dinheiro – por exemplo por meio de orçamentos participativos – e quais projetos 
desenvolver, ou seja, a participação deve contemplar todo o ciclo das políticas públicas, 
incluindo o desenho do projeto. 
A participação social no planejamento e na gestão urbanos ganhou impulso a partir do 
Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001), que estabeleceu condições para elaboração de 
planos diretores participativos, instrumentos esses indutores da expansão urbana e do or-
denamento territorial que, a princípio, devem buscar representar os interesses dos diversos 
segmentos da sociedade. No entanto, é notório o limite à representação dos interesses das 
camadas sociais menos favorecidas nesse processo. Este rumo deve ser corrigido e deve-
-se continuar buscando mecanismos de inclusão dos interesses de toda a sociedade. Com 
atuação nacional, o recentemente instalado Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano 
deve cumprir o papel do extinto Conselho das Cidades, sendo um órgão do atual Ministério 
do Desenvolvimento Regional de articulação da sociedade e do poder público, contribuindo 
nas discussões referentes às diretrizes do desenvolvimento urbano. Em outro nível (menos na 
ponta) de definição das políticas, este conselho também deve ser aprimorado para garantir 
a correta participação popular.
As políticas de investimento em mobilidade urbana, por sua vez, também têm papel 
central para a promoção do ODS 11 no Brasil. Na última década, houve importante avanço 
na criação de marcos legais que reafirmam que políticas governamentais devem priorizar 
meios de transporte coletivo e não motorizados. Em larga medida,