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são investidos nos cargos na forma que a lei ou os estatutos estabelecerem 
e estarão sujeitos a:
 » mandado de segurança, caso exerçam funções delegadas do Poder Público (CF/1988, 
art. 5º, LXIX);
 » ação popular (CF/1988 art. 5º, LXXIII);
 » ação de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992, arts. 1º e 2º);
 » ação penal por crimes praticados contra a Administração Pública (Código Penal, art. 
327). 
A criação das empresas públicas e sociedades de economia mista tem o objetivo precípuo 
de permitir ao Estado a exploração de atividades de caráter econômico. Entretanto, essas 
estruturas podem ser destinadas, também, à prestação de serviços públicos, o que provoca 
uma diferenciação entre o regime jurídico a que são submetidas essas entidades, por mais difícil 
que seja segregar o que seria prestação de serviços públicos e o que seria exploração de atividade 
econômica.
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Tribunal de Contas da União
Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
7.1 Exploradoras de atividades econômicas
As empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econô-
micas estão submetidas ao art. 173 da CF/1988.
Nos casos definidos no art. 173, é possível ao Estado explorar, por meio das empresas 
estatais, bem como suas subsidiárias, atividades de caráter econômico.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta 
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
definidos em lei.
O § 1º desse mesmo artigo estabelece que o estatuto jurídico das empresas estatais ex-
ploradoras de atividade econômica será definido em lei, a qual também deverá versar sobre os 
seguintes aspectos:
sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998)
a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998)
licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação 
de acionistas minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
O § 2º do art. 173 da CF/1988 também define regra parecida e tenta evitar a 
concorrência desleal, ao estabelecer que as empresas estatais exploradoras 
de atividade econômica não poderão gozar de privilégios fiscais que não sejam 
extensíveis às empresas do setor privado.
Especial atenção deve ser dada aos incisos II e III, do § 1º art. 173 da Constituição Federal.
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Estruturas de Gestão Pública 
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O inciso II sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade econômica ao regime 
jurídico próprio das empresas privadas, de forma a evitar uma concorrência desleal, de-
corrente dos privilégios que as empresas estatais teriam se fossem submetidas ao Direito Público.
O inciso III define que as empresas estatais exploradoras de atividades econômicas estão 
obrigadas a seguir os procedimentos de licitação e contratação, observados os princípios da 
Administração Pública, ainda que se submetam ao regime das empresas privadas.
Veja que esses dois incisos estabelecem uma aparente contradição. Por um lado, o inciso II 
sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade econômica ao regime jurídico próprio das 
empresas privadas. Por outro, o inciso III define que essas empresas devem seguir os procedimen-
tos de licitação e contratação, ou seja, regras inerentes ao Direito Público.
A razão de ser desses dois incisos é simples: as empresas estatais exploradoras de atividade 
econômica devem submeter-se ao regime das empresas privadas para não haver concorrência 
desleal, mas também devem observar certos preceitos de Direito Público, pois administram e 
gastam recursos públicos.
Havia consenso da doutrina acerca da possibilidade de falência das empresas públicas e 
das sociedades de economia mista por causa da igualdade de direitos e obrigações comerciais 
entre as empresas estatais exploradoras de atividade econômica e as empresas do setor privado.
7.2 Prestadoras de serviços públicos
Além da exploração de atividades econômicas, as empresas públicas e sociedades de eco-
nomia mista também se prestam à realização de serviços públicos. Nesses casos, o regime jurídi-
co adotado é diverso do qual as entidades empresariais estão submetidas.
As empresas estatais prestadoras de serviços públicos não estão sujeitas ao art. 173 da 
CF/1988, vez que não há intervenção no domínio econômico, nem competição com o setor pri-
vado. Essas estruturas submetem-se ao art. 175.
As prestadoras de serviço público, apesar de serem enquadradas como pessoas jurídicas de 
Direito Privado, também são regidas por diversas normas de Direito Público, especialmente em 
razão do princípio da continuidade dos serviços públicos.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime 
de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos.
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Aula 1 - Estruturas da Adm
inistração Pública Federal
Um exemplo é a responsabilidade civil, que é objetiva para as pessoas jurídicas de Direito 
Público e para as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos (CF/1988, art. 37, § 6º).
Assim, suponhamos que uma empresa estatal preste serviços de transporte urbano. Se o 
motorista do ônibus tiver que frear o veículo abruptamente para não atropelar uma criança e 
com isso causar ferimentos nas pessoas que estavam no ônibus, a empresa responde pelos danos 
que essas pessoas sofreram, embora o motorista tenha agido sem culpa.
O consenso da doutrina, mesmo antes da edição da Lei 11.109/2005 (nova lei de falên-
cias), acerca da impossibilidade de estatais prestadoras de serviço público falirem, também é 
decorrência do princípio da continuidade dos serviços públicos, o qual preceitua que a população 
não pode ficar sem os serviços que o Estado é obrigado a disponibilizar.
Até mesmo o STF já firmou entendimento no sentido de que se aplicam algumas regras de 
Direito Público a essas entidades. Por exemplo, a Corte Suprema estendeu a imunidade tributária 
recíproca (exclusiva, segundo a CF/1988, aos entes políticos, autarquias e fundações) a uma em-
presa pública prestadora de serviço público, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT 
(RE 407099/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 22.6.2004).
Segundo o doutrinador Lucas Furtado, mais importante que definir se dada empresa é 
prestadora de serviço publico ou exploradora de atividade econômica, seria avaliar se a entidade 
estaria inserida num setor onde opera a concorrência.
Tomemos novamente o exemplo da empresa estatal prestadora de serviço de transporte 
urbano, mencionada anteriormente. Na ótica desse mesmo doutrinador, não seria legítima a con-
cessão de prerrogativas à empresa estatal se houvesse outras empresas particulares concorrendo 
na prestação do mesmo serviço, sob pena de afrontar a livre iniciativa e a livre concorrência.
São dois os requisitos exigidos pelo STF para que uma empresa estatal possa exercer 
prerrogativas de Direito Público: tratar-se de prestadora de serviço público e 
houver lei que tenha expressamente conferido determinada prerrogativa.
Para saber mais... 
 Â Para saber mais, consulte a Lei 13.303/2016 e o decreto que a regulamentou, Decreto 8.945/2016, 
disponíveis em:
 Â http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm
 Â http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Decreto/D8945.htm

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