A convalidação do ato administrativo 01/11/2013 Resumo: Este artigo tem como objetivo o estudo da convalidação, como modalidade de extinção do ato ...

A convalidação do ato administrativo 01/11/2013 Resumo: Este artigo tem como objetivo o estudo da convalidação, como modalidade de extinção do ato administrativo e ao mesmo tempo de sua correção. Trata-se de estudo que visa a demonstrar, também, que a administração, em determinadas hipóteses, tem o dever e não apenas a faculdade de convalidar. Para tanto, se estudará o conceito de ato administrativo, seus elementos e a sua invalidação. O foco do estudo se dará no conceito de convalidação e a sua importância para a administração. Palavras-chave: ato administrativo; elementos; invalidação; convalidação; dever; faculdade. Sumário. Introdução. 1. Ato Administrativo. 1.1. Elementos do Ato Administrativo. 1.2.Invalidade do Ato Administrativo. 2. A Convalidação. 2.1. A Convalidação e os Princípios do Direito Administrativo. 2.2. Convalidação: Dever ou Faculdade. 3. Conclusão. INTRODUÇÃO A atuação da administração é muito ampla, de modo que o direito administrativo está presente de forma muito incisiva no nosso dia a dia, ainda que disso não nos apercebamos de forma muito clara. Diante da grande presença do Estado no nosso cotidiano, realidade esta que se mostra cada vez mais patente, parece importante estudar a forma como a administração age e quais os efeitos de seus atos na realidade. De fato, a administração age sempre através do que se denomina ato administrativo em sentido amplo. Tais atos administrativos, para que possam produzir os efeitos devidos, devem estar conforme o ordenamento jurídico, eis que a administração apenas age dentro daquilo que a lei autoriza. Havendo desatendimentos aos comandos legais para a prática do ato, este apresentará vícios, sanáveis ou não. O presente trabalho terá como foco, assim, o estudo de um dos institutos que permite recuperar a legalidade do ato administrativo violada em determinado momento. Trata-se da convalidação. Portanto, estudaremos o conceito e os requisitos do ato administrativo, bem como o conceito de invalidação, decorrentes de vícios do ato. Nesse sentido, nos debruçaremos sobre a possibilidade de correção de tais vícios, através de uma análise pormenorizada da convalidação. 1. ATO ADMINISTRATIVO Qualquer fato ocorrido na seara da administração pública a que o direito atribua consequências jurídicas pode ser caracterizado como fato administrativo. O ato administrativo, por sua vez, comporta um universo menor dentro dos fatos jurídicos administrativos. Dele se diferencia, pois é um comando jurídico, uma fala prescritiva, e não apenas um evento jurídico a que o direito atribuiu efeitos: ele mesmo prevê seus efeitos. Na definição de Celso Antônio Bandeira de Mello, podemos conceituar os atos administrativos da seguinte forma. “Isto posto, cabe indagar: como, a final, haver-se-á de proceder à distinção entre ato jurídico e outras espécies de fatos jurídicos? A nosso ver a solução é a seguinte. Atos jurídicos são declarações, vale dizer, são enunciados; são falas prescritivas. O ato jurídico é uma pronúncia sobre certa coisa ou situação, dizendo como ela deverá ser. Fatos jurídicos não são declarações; portanto, não são prescrições. Não são falas, não pronunciam coisa alguma. O fato não diz nada. Apenas ocorre. A lei é que fala sobre ele”[1]. É importante distinguir atos de fatos administrativos, uma vez que apenas os primeiros podem ser anulados, apenas àqueles importa a vontade do administrador e apenas aqueles gozam dos atributos do ato administrativo[2]. Com efeito, toda a construção doutrinária acerca da invalidade dos atos administrativos apenas pode ter aplicação quanto aos atos administrativos e não quanto aos fatos, pois os fatos apenas são acontecimentos a que o direito atribui consequências. 1.1. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO A doutrina se divide quanto aos elementos do ato administrativo. A doutrina mais clássica aponta que os requisitos para que um ato administrativo seja praticado validamente estão no art. 2º da Lei nº 4.717/65 ( Lei de Ação Popular). “Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.” Portando, de acordo com essa doutrina, os requisitos dos atos administrativos são: (i) Competência: é o poder, resultante da lei, que dá ao agente administrativo a capacidade de praticar o ato administrativo. Há que se averiguar, portanto, para saber se determinado sujeito que praticou o ato é competente, em primeiro lugar, se há previsão no ordenamento para que aquele agente pratique tal ato. Ou seja, se suas atribuições, inerentes ao cargo que ocupa, permitem que pratique tal ato. Claro que essa pressuposição implica que a pessoa jurídica a qual este agente pertence possua atribuições legais para tanto. Necessário, por fim, que o ato seja praticado no exercício das atribuições do cargo, ou seja, enquanto agente administrativo. (ii) Finalidade: é o objetivo, o bem jurídico tutelado pela norma, o qual se pretende alcançar com a prática do ato. Note-se que o ato administrativo praticado sempre visará a um objetivo específico – finalidade imediata. Mas, também, a prática do ato administrativo, qualquer que seja a sua finalidade imediata, sempre visará à finalidade mediata que é em última instância sempre o interesse público. (iii) Forma: é a maneira pela qual o ato deve ser praticado. É o revestimento externo do ato. A princípio, exige-se a forma escrita para a prática do ato. Excepcionalmente, admitem-se as ordens através de sinais ou de voz, como são feitas no trânsito. rtante notar que inexiste liberdade absoluta para a motivação. Esta há de ser razoável, de acordo com os ditames da lei, adequada ao caso concreto; de outra forma o motivo enaltecido não terá validade e o ato será nulo. Há, ainda, que mencionar que o motivo enunciado como tal, a justificar a prática de determinado ato, deve existir, de modo que a validade do ato praticado dependerá da real existência do motivo enunciado. • Em outras palavras, o ato está vinculado àquele motivo. O motivo do qual falamos até aqui é o motivo de fato. Por fim, há, ainda, o motivo legal (previsão abstrata) que deve sempre corresponder à realidade material (motivo de fato), pena de o ato ser inválido. (v) Objeto: é o conteúdo do ato; é a própria alteração na ordem jurídica; é aquilo que o ato dispõe, prescreve, ordena, emana, fala. Cabem, ainda, algumas considerações acerca da classificação que se trouxe. Como dito acima, esta classificação não é aceita por todos os doutrinadores. Celso Antônio Bandeira de Mello possui classificação diferente, pois entende que há que se fazer a devida distinção entre os elementos internos ao ato e aqueles que lhe são externos. De fato, entende o Professor que os elementos do ato, ou seja, aqueles inerentes ao próprio ato são apenas dois: o conteúdo e a forma. Quanto à forma já vimos o seu conceito, que é o mesmo adotado por este autor. Entretanto, o conteúdo para Bandeira de Mello é o objeto que acima vimos, ou seja, é aquilo que o ato dispõe, decide, enuncia, certifica na ordem jurídica. Entende, ainda, que existem pressupostos externos ao ato. São eles os pressupostos de existência do ato: o objeto – aquilo sobre o que o ato recai, pois inexistindo aquilo sobre o que o ato dispõe, não poderia haver ato;