15. COMO SE VERIFICA A DISTRIBUIÇÃO DA COMPETÊNCIA DENTRO DA ORDEM JURÍDICA BRASILEIRA?

O art. 23 da Constituição Federal trata da competência material comum dos entes políticos. O parágrafo único, com redação dada Emenda Constitucional n.º 53, de 2006, estabelece que “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.” Comentando esse assunto, Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Branco esclarecem que,

A Carta da República prevê, no parágrafo único do art. 23, a edição de lei complementar federal, que disciplinará a cooperação entre os entes para a realização desses objetivos comuns. A óbvia finalidade é evitar choques e dispersão de recursos e esforços, coordenando-se as ações das pessoas políticas, com vistas à obtenção de resultados mais satisfatórios.

Se a regra é a cooperação entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, pode também ocorrer conflito entre esses entes, no instante de desempenharem as atribuições comuns. Se o critério da colaboração não vingar, há de se cogitar do critério da preponderância de interesses. Mesmo não havendo hierarquia entre os entes que compõem a Federação, pode-se falar em hierarquia de interesses, em que os mais amplos (da União) devem preferir aos mais restritos (dos Estados).[2]

            Conforme esclarecem os autores citados, se não houver efetivamente uma colaboração, mesmo não havendo hierarquia entre os entes que compõem a Federação, pode-se pensar em hierarquia de interesses. A ausência de lei complementar não pode ser óbice ao exercício das competências.

O art. 23 estabelece a competência comum dos entes políticos para tratar de assuntos como saúde, educação, preservação da natureza, entre outros. O que se verifica, muitas vezes, é um conflito negativo de competência, pois um ente não quer exercer a sua competência, alegando ser competência do outro, quando na verdade há uma responsabilidade solidária.

A distribuição de competência entre os diversos entes federados atende a critérios de organização política estabelecidos na Constituição de um Estado Federal, que visam, por exemplo, a definição de competências de acordo com o tipo de interesse a ser protegido (nacional, regional, local). Assim, esse tipo de atribuição originária de competência aos entes, não submetidos à hierarquia e controle uns pelos outros, se dá por meio da técnica conhecida como descentralização administrativa vertical, visando obter maior eficiência. Nesse contexto, o poder é repartido entre os entes, que possuem âmbitos de atuação diferenciados.

Mendes, Coelho e Branco, na obra “Curso de Direito Constitucional”, esclarecem que no Estado Federal, uma vez que há mais de uma ordem jurídica incidente sobre um mesmo território e sobre as mesmas pessoas, impõe-se a adoção de mecanismo que favoreça a eficácia da ação estatal, evitando conflitos e desperdícios de esforços e recursos. Nesse sentido, a repartição de competências entre as esferas do federalismo seria o instrumento concebido com essa finalidade.[3]

Ainda, segundo esses autores citados, quanto à classificação dos modelos de repartição de competência, cogita-se das modalidades de repartição horizontal e de repartição vertical. Na repartição horizontal não se admite concorrência de competências entre os entes federados, já na repartição vertical de competências realiza-se a distribuição da mesma matéria entre a União e os Estados-membros. No que tange às competências legislativas, deixa para a União os temas gerais, os princípios de certos institutos, permitindo aos Estados-membros afeiçoar a legislação às suas peculiaridades locais, havendo um “condomínio legislativo” entre União e Estados-membros.[4]

Assim, no âmbito das competências legislativas, é possível verificar que há competências privativas da União, art. 22, CF, bem como competências concorrentes entre União, Estados e Distrito Federal, art. 24. A competência legislativa dos municípios é bem mais restrita, nos termos do art. 30, I e II, CF, restringindo-se a legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no couber.

No art. 24, a Constituição Federal prevê que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre os temas que elenca. Nos termos do dispositivo, em linhas gerais, a competência concorrente se dá nos seguintes moldes: à União, compete a edição de normas gerais; aos Estados e ao Distrito Federal compete a suplementação destas normas gerais a serem aplicadas em seus territórios. Verifica-se que, na ausência de norma geral, os Estados e o DF poderão editar leis com tal caráter, que será suspensa no que contrariar eventual edição de lei geral da União superveniente sobre a mesma matéria (§ 4º do artigo 24).

Quanto à competência suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal, Alexandre de Moraes explica que:

Note-se que, doutrinariamente, podemos dividir a competência suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal em duas espécies: competência complementar e competência supletiva. A primeira dependerá de prévia existência de lei federal a ser especificada pelos Estados-membros e Distrito Federal, Por sua vez, a segunda aparecerá em virtude da inércia da União em editar a lei federal, quando então, os Estados e o Distrito Federal, temporariamente, adquirirão competência plena tanto para edição das normas de caráter geral, quanto para as normas específicas (CF, art. 24, §§3º e 4º).[5]

Cada ente federado é responsável pela suplementação das normas gerais em seu âmbito territorial, de acordo com a sua realidade econômica, social e administrativa. Em razão da proporção do território brasileiro, das peculiaridades de cada região, é importante que a competência suplementar possa ser exercida adequadamente, sem interferência da União, para que possa ser atendido o interesse público local.

São cinco os critérios de definição de competência: em razão da pessoa, em razão da matéria, funcional, territorial e em razão do valor da causa.

Mister salientar que os três primeiros (pessoa, matéria e funcional) são critérios de competência absoluta, ao passo que os demais (território e valor da causa) são critérios de competência relativa.

A competência absoluta pode ser alegada a qualquer momento e fase do processo, respondendo a parte que retardou a alegação pelos prejuízos sofridos em razão da mora, enquanto a competência relativa deve ser alegada na primeira oportunidade que couber às partes se manifestarem no processo, sob pena de prorrogação da competência, ou seja, a ausência de alegação torna o juízo competente.

Isso ocorre porque a primeira trata de matérias de ordem pública, enquanto a segunda trata de matérias de ordem essencialmente privada.

Feitas as considerações, observemos os critérios:

1) Competência absoluta:

1.1) Em razão da pessoa: leva em consideração as partes envolvidas (e.g. foro por prerrogativa de função, pessoa jurídica de direito público, se federal ou estadual, etc.)

1.2) Em razão da matéria: leva em consideração a causa de pedir para distribuição (e.g. família, trabalhista, criminal, etc).

1.3) Critério funcional ou hierárquico: observa a instância adequada para propositura da ação, se de competência originária de tribunal, superior ou não, ou de 1ª instância.

2) Competência relativa:

2.1) Critério Territorial: observa o local adequado para distribuição do processo e vem regulamentado pelos arts. 42 a 63, do CPC, bem como em leis extravagantes.

2.2) Em razão do valor da causa: é que algumas competências podem ser fixadas em razão do valor da causa, considerando os pedidos formulados. É o caso dos juizados especiais, cíveis, federais ou fazendários.

OBS: quando se tratar de juizados federais ou fazendários, o critério da fixação de competência em razão do valor da causa será de competência absoluta, pois se tratam também de causas em razão da pessoa (União e Fazenda Pública, estadual ou municipal, respectivamente).