Intervenção do Estado na propriedade

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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Intervenção do Estado 
na Propriedade Privada
Livro Eletrônico
DIOGO SURDI
Diogo Surdi é formado em Administração Pública 
e é professor de Direito Administrativo em 
concursos públicos, tendo sido aprovado para 
vários cargos, dentre os quais se destacam: 
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil 
(2014), Analista Judiciário do TRT-SC (2013), 
Analista Tributário da Receita Federal do Brasil 
(2012) e Técnico Judiciário dos seguintes 
órgãos: TRT-SC, TRT-RS, TRE-SC, TRE-RS, TRT-
MS e MPU.
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Intervenção do Estado na Propriedade Privada
Prof. Diogo Surdi
Intervenção do Estado na Propriedade Privada ...............................................6
1. Fundamento da Intervenção do Poder Público .............................................6
2. Competência para Intervir .......................................................................8
3. Modalidades de Intervenção .....................................................................9
4. Servidão Administrativa .........................................................................10
4.1. Formas de Instituição .........................................................................11
4.2. Indenização ......................................................................................14
4.3. Extinção ...........................................................................................14
4.4. Características ...................................................................................15
5. Limitações Administrativas .....................................................................16
5.1. Área Non Aedificandi ..........................................................................18
5.2. Diferenças entre a Servidão e as Limitações Administrativas ....................20
6. Ocupação Temporária ............................................................................21
6.1. Características e Possibilidade de Indenização ........................................21
6.2. Instituição e Extinção .........................................................................23
7. Requisição Administrativa ......................................................................24
7.1. Hipóteses de Requisição ......................................................................24
7.2. Instituição .........................................................................................25
8. Tombamento ........................................................................................26
8.1. Fundamento ......................................................................................26
8.2. Bens Objeto de Tombamento ...............................................................27
8.3. Competência .....................................................................................30
8.4. Espécies de Tombamento ....................................................................32
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8.5. Procedimento (Instituição, Indenização e Extinção) ................................33
8.6. Efeitos do Tombamento .......................................................................35
9. Desapropriação ....................................................................................37
9.1. Competência .....................................................................................38
9.2. Hipóteses ..........................................................................................40
9.3. Desapropriação Indireta ou Apossamento Administrativo .........................49
9.4. Desapropriação por Zonas ...................................................................51
9.5. Bens Desapropriáveis .........................................................................52
9.6. Direito de Extensão ............................................................................55
9.7. Retrocessão ......................................................................................55
9.8. Tredestinação ....................................................................................56
Resumo ...................................................................................................59
Questões de Concurso - Cespe ...................................................................64
Gabarito - Cespe ......................................................................................78
Gabarito Comentado - Cespe .....................................................................79
Questões de Concurso - FCC .................................................................... 109
Gabarito - FCC ....................................................................................... 128
Gabarito Comentado - FCC ...................................................................... 129
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Olá, tudo bem? Espero que sim!
Na aula de hoje, estudaremos a intervenção do Estado na propriedade privada, 
um dos assuntos mais interessantes do Direito Administrativo e decorrência direta 
do princípio da supremacia do interesse público.
Grande abraço e boa aula!
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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
1. Fundamento da Intervenção do Poder Público
A finalidade maior do Poder Público é satisfazer os interesses da coletividade. Para 
que isso seja possível, dispõe o Estado de uma série de mecanismos e prerrogativas 
que lhe asseguram uma posição de superioridade na relação com os particulares.
O fundamento para tal peculiaridade, como já mencionado, é o dever que o Es-
tado possui de garantir certos direitos para toda a população.
No entanto, nem sempre o Estado consegue garantir todos estes direitos ape-
nas com a realização de ações diretas. Por ações diretas podemos entender todas 
as prestações de serviços públicos que são ofertados à população.
Neste caso, como forma de conseguir realizar o seu objetivo maior (satisfação 
do povo e bem-estar coletivo) é que nosso ordenamento estabelece a possibilida-
de de o Estado intervir na propriedade privada, seja limitando o seu uso ou, em 
situações mais específicas, suprimindo um bem de terceiros e incorporando ao seu 
próprio patrimônio.
José dos Santos Carvalho Filho apresenta uma importante definição sobre a 
possibilidade de intervenção do Poder Público na propriedade privada:De forma sintética, podemos considerar intervenção do Estado na propriedade toda e 
qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros 
fatores exigidos pela função social a que está condicionada. Extrai-se dessa noção que 
qualquer ataque à propriedade, que não tenha esse objetivo, estará contaminado de 
irretorquível ilegalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual não pode 
afastar-se a Administração.
Dessa forma, temos que o fundamento para a intervenção na propriedade parti-
cular está estabelecido em diversos pontos da Constituição Federal, dentre os quais 
merece destaque os seguintes incisos do artigo 5º:
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XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utili-
dade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, 
ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
XXV – no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de 
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
Com base nos incisos apresentados, percebe-se que a propriedade, enquanto 
direito do cidadão, não se trata de um direito absoluto, mas sim de um direito re-
lativo, condicionado ao atendimento do bem-estar coletivo.
Exemplo: João Carlos, após conseguir a aprovação no concurso que era o seu 
sonho, adquiriu um imóvel localizado no centro da cidade. Um mês após a aquisi-
ção, o Corpo de Bombeiros é chamado para controlar um incêndio que ocorrera em 
um imóvel vizinho ao de João.
Lá chegando, percebe a autoridade que é necessário utilizar o imóvel de João para 
facilitar a passagem dos equipamentos necessários à rápida contenção do fogo.
Nesta situação, não poderá João criar obstáculo à atuação do Corpo de Bombei-
ros, uma vez que o direito à propriedade, conforme mencionado, é relativo. E isso 
ocorre porque o que está em jogo, neste caso, não é o seu direito, mas sim o inte-
resse de toda a população, que poderia ser lesada caso o incêndio não fosse com-
batido rapidamente.
Assim, pode-se afirmar que a intervenção estatal possui dois fundamentos 
de validade: o princípio da supremacia do interesse público e a função social da 
propriedade.
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2. Competência para Intervir
No que se refere à competência para a intervenção na propriedade particular, 
temos que fazer uma diferenciação entre a capacidade de legislar e a capacidade 
de editar atos que impliquem em supressão ou restrição do direito da propriedade.
A competência para legislar, neste sentido, pode ser entendida como a ca-
pacidade de estabelecer as diretrizes a serem observadas quando da realização 
de qualquer uma das formas de intervenção. Tal competência, em nosso orde-
namento, é privativa da União, conforme se observa do artigo 22, II e III da 
Constituição Federal:
Compete privativamente à união legislar sobre:
II – desapropriação;
III – requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
Tal competência, no entanto, não quer dizer que apenas a União é que poderá 
realizar os diversos atos de intervenção na propriedade particular. Se assim o fosse, 
estariam os demais entes federativos impossibilitados de realizar, por exemplo, o 
tombamento de um bem histórico, ou então de requisitar a utilização de uma pro-
priedade particular em situações de emergência.
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Assim, ainda que a União seja o único ente que possa legislar sobre as diversas 
formas de intervenção, todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal 
e Municípios) podem praticar atos necessários à realização da intervenção.
Em outras palavras, temos que todos os entes federativos possuem a compe-
tência administrativa para intervir na propriedade.
Uma lei que estabeleça as normas observáveis acerca da desapropriação, obri-
gatoriamente deve ser editada pela União. (Competência Legislativa)
Dentro das hipóteses previstas na norma, todos os entes federativos poderão 
realizar a desapropriação, praticando, para isso, diversos atos necessários à reali-
zação do procedimento, tais como a declaração de utilidade pública e a ação expro-
priatória. (Competência Administrativa).
Dessa forma, podemos memorizar as competências da seguinte forma:
3. Modalidades de Intervenção
No que se refere às modalidades de Intervenção, nossa doutrina tem identifica-
do duas situações:
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• Intervenção restritiva: como o próprio nome sugere, são situações em que 
o Poder Público apenas restringe o direito de propriedade, sem retirá-la do 
âmbito particular;
Exemplo: situações de servidão, requisição, tombamento, ocupação temporária e 
limitações administrativas. Em todas elas, o particular não perde o direito de pro-
priedade, que continua sendo sua, devendo apenas suportar uma situação deter-
minada pela administração.
• Intervenção supressiva: nesse caso, o Poder Público transfere a propriedade 
particular para o seu patrimônio. Com isso, a propriedade deixa de pertencer 
ao particular, que recebe, como regra, um valor a título de indenização. Como 
exemplo de intervenção supressiva temos a desapropriação.
4. Servidão Administrativa
A Servidão Administrativa pode ser conceituada como um ônus real incidente 
sobre um bem particular com a finalidade de permitir que tal propriedade possua 
utilização pública.
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Por estarmos diante de um ônus real (e não pessoal), não teremos a extin-
ção da intervenção com o falecimento do proprietário ou com a alienação do 
bem objeto da restrição, situações que ocorreriam caso a servidão fosse um 
ônus de caráter pessoal.
Exemplo: uma situação clássicade servidão administrativa ocorre quando uma 
casa, estrategicamente localizada na esquina entre duas importantes avenidas de 
uma cidade, é utilizada pelo Poder Público para a fixação de uma placa, em sua 
parte externa, com o nome das duas avenidas.
Em tal situação, toda a coletividade foi beneficiada (uma vez que passou a dis-
por de uma melhor forma de localização), ao passo que a propriedade não deixou 
de pertencer ao particular, que apenas teve que suportar a fixação das placas.
4.1. Formas de Instituição
A servidão administrativa pode ser instituída por três formas distintas, a saber:
• por lei;
• por acordo entre as partes (particular e Poder Público);
• por decisão judicial, quando não houver acordo entre as partes.
É importante salientar que parte da doutrina, dentre os quais se inclui José dos 
Santos Carvalho Filho, entende que a servidão não pode ser constituída por lei, 
uma vez que esta, enquanto norma abstrata e capaz de inovar no ordenamento ju-
rídico, abrange usuários indeterminados, que são todos aqueles que se encontram 
dentro do seu campo de atuação.
Assim, entendem tais autores que se fosse admitido que a servidão adminis-
trativa pudesse ser instituída por lei, estaríamos diante de uma situação em que 
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propriedades indeterminadas seriam abrangidas pelo ônus, descaracterizando a 
servidão, que, como veremos, possui dentre as suas principais características o 
fato de recair sobre um bem imóvel específico.
Não obstante tais entendimentos, o certo é que diversas são as leis que insti-
tuem servidões administrativas, motivo pelo qual devemos considerar que as leis 
podem perfeitamente constituir tais restrições.
Como a servidão administrativa se caracteriza pela utilização de um bem par-
ticular como forma de prestação de um serviço público à população, não há que 
se falar em coercibilidade. Dessa forma, a administração tenta, em um primeiro 
momento, firmar um acordo com o particular. Caso este se revele impossível, a 
questão será decidida pela via judicial.
Em ambas as situações (por acordo entre as partes ou por decisão judicial) 
faz-se necessário a edição prévia de um ato que declare o bem como de utilidade 
pública. Na servidão constituída por meio de lei, e considerando que a publicidade 
desta tem a finalidade de tornar público a medida que está sendo adotada, não há 
a necessidade de declaração prévia.
Exemplo: a administração municipal deseja constituir uma servidão administrativa 
na propriedade de Elias, uma vez que tal imóvel está localizado em uma área estra-
tégica para a passagem de linhas de transmissão de energia elétrica.
Duas são as possibilidades para o Poder Público:
Editar uma lei instituindo a servidão administrativa e fundamentando tal ação com 
base na necessidade de utilizar a propriedade de Elias;
Editar um ato declarando que a propriedade de Elias é estratégica para a passagem 
das linhas de transmissão de energia elétrica e, posteriormente, propor um acordo com 
Elias, oportunidade em que estabelecerá todas as condições da futura servidão.
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Nesta última hipótese, caso Elias aceite o acordo, a servidão é instituída. Caso, 
porém, não haja acordo com Elias, teremos uma decisão judicial como forma de 
sanar o impasse.
Entretanto, podemos ter a situação em que o Poder Público passa a utilizar o bem 
particular de forma ilegítima, ou seja, sem a observância dos procedimentos legais. 
Tomando por base a situação acima descrita, um exemplo de atuação ilegítima da 
administração seria a utilização do bem, com a passagem das linhas de transmis-
são, sem a constituição de servidão administrativa ou sem a edição do ato que 
declarasse a propriedade como de utilidade pública.
Nessas situações, pode o particular recorrer ao Poder Judiciário como forma de 
sanar a irregularidade.
Nas hipóteses em que a servidão for constituída por meio de acordo ou mediante 
decisão judicial, torna-se necessário a inscrição da servidão administrativa no Car-
tório de Registro de Imóveis, oportunidade em que a restrição passa a ter efeitos 
erga omnes e ser do conhecimento de todos. Quando a servidão for instituída por lei, 
no entanto, não há necessidade de registro, uma vez que a publicação da norma no 
meio oficial faz como que esta chegue ao conhecimento de toda a população.
Podemos sintetizar as hipóteses de constituição de servidão administrativa, bem 
como os seus efeitos, por meio do quadro:
Instituição por lei Instituição por acordo Instituição por decisão judicial
Não há necessidade de 
edição de ato declaratório de 
utilidade pública
Deve haver a edição de ato 
declaratório de utilidade 
pública
Deve haver a edição de ato 
declaratório de utilidade pública
Para a produção de efeitos, 
basta a publicação da lei no 
meio oficial
Para a produção de efeitos, 
necessita da inscrição no 
Registro de Imóveis
Para a produção de efeitos, 
necessita da inscrição no Registro 
de Imóveis
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4.2. Indenização
Em regra, a Servidão Administrativa não gera o direito à indenização do particu-
lar, uma vez que se trata de uma restrição que não acarreta danos à propriedade. 
Apenas nos casos em que a atuação do Poder Público der ensejo a prejuízos reco-
nhecidamente comprovados é que a indenização será devida, e, ainda assim, cabe-
rá ao particular provar que os danos ocorridos foram resultado da atuação estatal.
Neste sentido, merece destaque a Súmula 56 do STJ, editada com a finalidade 
de garantir o direito à indenização do particular nas situações em que a atuação 
do Poder Público, travestida de servidão administrativa, ficar caracterizada como 
desapropriação.
Em tais situações, o Poder Público alega estar fazendo uso do instituto da ser-
vidão. No entanto, o que se verifica na prática é a supressão da propriedade, de 
forma que o bem passa a ser da administração pública e a causar prejuízos ao 
particular.
Vejamos o teor da mencionada súmula:
Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros 
compensatórios pela limitação de uso da propriedade.
4.3. Extinção
Uma vez que a servidão não acarreta, como regra, prejuízos à propriedade do 
particular (não gerando, por isso mesmo, direito à indenização), a sua constituição 
é revestida do caráter de perpetuidade, de forma a não haver um prazo estipulado 
para o seu término.
As causas que podem dar ensejo à extinção da servidão, de acordo com a dou-
trina majoritária, são as seguintes:
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• desaparecimento do bem gravado;
• transformação do bem em algo que o torne incompatível com o seu destino;
• incorporação do bem ao patrimônio público.
4.4. Características
Podemos relacionar as características atribuídas as servidões administrativas:
Questão 1 (CEBRASPE/CESPE/AFRE/SEFAZ-RS/2019) Se, na instalação de uma 
passagem de fios com a finalidade de distribuição de energia elétrica para a popu-
lação local, apresentar-se como uma necessidade pública a utilização de parte de 
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um terreno privado, caberá, sobre essa propriedade privada, a intervenção estatal 
na modalidade
a) servidão civil.
b) desapropriação.
c) servidão administrativa.
d) tombamento.
e) requisição.
Letra c.
Na situação narrada, um particular deverá suportar um ônus (no caso, a passagem 
de fios) com o objetivo de possibilitar que o interesse público seja atingido (distri-
buição de energia elétrica para a população local). Esta intervenção na propriedade 
é classificada como servidão administrativa.
5. Limitações Administrativas
As limitações administrativas podem ser conceituadas como determinações de 
caráter geral, unilaterais e gratuitas. Por meio delas, o Estado impõe a adoção de 
um determinado comportamento (que pode ser o de fazer ou de deixar de fazer), 
com a finalidade de assegurar que a propriedade atenda sua função social e que a 
coletividade seja beneficiada.
Exemplo: podemos citar a obrigação que as propriedades possuem de observar 
alguns metros de distância de recuo (destinado às calçadas públicas) quando da 
realização da construção, ou então a proibição de que os edifícios sejam construí-
dos acima de determinado número de andares.
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Ao contrário do que ocorre com a servidão administrativa, as limitações pos-
suem o caráter da generalidade, incidindo sobre todas as propriedades. Se tomar-
mos como base o exemplo anteriormente apresentado, veremos que todas as cons-
truções devem observar o limite máximo de andares definido pelo Poder Público, 
bem como que todas as propriedades devem manter o recuo destinado às calçadas.
Nas limitações administrativas, estamos diante de uma restrição particular em 
prol de todo o interesse coletivo, conceito que nos remete a outro importante ponto 
do Direito Administrativo: o poder de polícia.
Assim, podemos afirmar que as limitações administrativas são manifestações 
diretas do poder de polícia.
Como as limitações administrativas são decorrentes do poder de polícia, e con-
siderando que tal poder é inerente à atividade da administração pública, não há que 
se falar em indenização ao particular, uma vez que o que ocorre em tal instituto é 
uma restrição de um direito individual em prol do bem-estar da população.
Em situações excepcionais, quando a limitação resultar no dano ao particular, 
deve o Poder Público proceder à devida indenização, oportunidade em que os prin-
cípios da razoabilidade e da proporcionalidade devem ser levados em conta.
Caso a administração determine que as construções de prédios particulares não 
poderão exceder ao número de quinze andares, estaremos diante de uma limitação 
administrativa negativa (não fazer) que não gera direito à indenização.
Caso, no entanto, o Poder Público determine a demolição de uma propriedade 
construída anteriormente à edição da norma que determinou o limite de andares 
(limitação positiva, de fazer), e considerando que com a demolição o particular so-
freu prejuízos, deverá este ser indenizado dos prejuízos causados.
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Da mesma forma, as limitações administrativas podem recair sobre bens mó-
veis, imóveis ou até mesmo sobre a prestação de um serviço, consistindo em uma 
obrigação positiva (fazer algo) ou negativa (deixar de fazer algo).
Diferentemente do que acontece com as servidões administrativas, as limita-
ções podem ser constituídas por lei ou por meio de atos administrativos, uma vez 
que são manifestações do poder de polícia da administração pública.
5.1. Área Non Aedificandi
As áreas “non aedificandi”, podem ser conceituadas como a faixa ao lado das 
rodovias e ferrovias onde os proprietários estão impedidos de construir. Dessa for-
ma, eles devem observar um recuo mínimo, estabelecido em lei, dentro do qual 
nenhuma construção poderá ser edificada.
Trata-se de uma espécie de limitação administrativa de caráter negativo, uma 
vez que implica na impossibilidade do particular construir em determinado local.
Nestas situações, temos que ter muito cuidado no que se refere à possibilidade 
de indenização. Durante muito tempo, o entendimento jurisprudencial era de que 
a área “non aedificandi” não gerava direito a nenhuma espécie de indenização ao 
particular, de tal forma que chegou a ser editada, pelo extinto Tribunal Federal de 
Recursos, a Súmula 142, de seguinte teor:
A limitação administrativa “non aedificandi” imposta aos terrenos marginais das 
estradas de rodagem, em zona rural, não afeta o domínio do proprietário, nem 
obriga a qualquer indenização.
Nos dias atuais, o entendimento do STF é no sentido de que apenas não irá ge-
rar direito à indenização as áreas “non aedificandi” que se encontrem localizadas 
em zonas rurais.
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Caso a mesma esteja localizada em zona urbana, deve-se analisar se a rodovia 
já existia ou não, dentro do perímetro urbano, quando da construção pelo particu-
lar. Em caso positivo, não há qualquer direito à indenização, tratando-se da regra 
no âmbito das limitações administrativas.
Entretanto, quando o particular adquirir a propriedade antes da rodovia 
ser declarada como “non aedificandi” (impossível de construção), estamos 
diante de um fato posterior à aquisição, de forma que o entendimento majo-
ritário é de que deve haver indenização, que poderá ser parcial (caso haja a 
restrição da propriedade e o seu dono possa continuar com o bem) ou total 
(quando a propriedade sair das mãosdo particular e ingressar no patrimônio 
do Poder Público).
As limitações administrativas continuam a seguir a regra da não indenização aos 
seus proprietários! Apenas na rara situação acima apresentada (área non aedifi-
candi posterior à propriedade do particular) é que será devida a indenização.
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5.2. Diferenças entre a Servidão e as Limitações Administrativas
Vejamos as diferenças entre as duas formas de intervenção (servidão e limita-
ções administrativas):
Servidão Administrativa Limitações Administrativas
Instituída por lei, por acordo ou por decisão 
judicial
Instituída por lei ou por atos administrativos
Recai sobre bens imóveis Recai sobre bens imóveis, móveis e serviços
Trata-se de um ônus real Determinações decorrentes do poder de polícia
Em regra, não geram direito à indenização Em regra, não geram direito à indenização
Questão 2 (CEBRASPE/CESPE/TJ-BA/2019) O Estado, no exercício do poder de 
polícia, pode restringir o uso da propriedade particular por meio de obrigações de 
caráter geral, com base na segurança, na salubridade, na estética, ou em outro fim 
público, o que, em regra, não é indenizável. Essa forma de exercício do poder de 
polícia pelo Estado corresponde a
a) uma servidão administrativa.
b) uma ocupação temporária.
c) uma requisição.
d) uma limitação administrativa.
e) um tombamento.
Letra d.
As limitações administrativas podem ser conceituadas como determinações de ca-
ráter geral, unilaterais e gratuitas. Por meio delas, o Estado impõe a adoção de um 
determinado comportamento (que pode ser o de fazer ou de deixar de fazer), com 
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a finalidade de assegurar que a propriedade atenda sua função social e que a cole-
tividade seja beneficiada.
Assim, observa-se, na situação narrada, que estamos diante de uma limitação 
administrativa.
6. Ocupação Temporária
6.1. Características e Possibilidade de Indenização
A ocupação temporária consiste na forma de intervenção por meio do qual o 
estado utiliza, em caráter temporário, a propriedade privada com a finalidade de 
auxiliar na execução de uma obra ou de um serviço público.
Exemplo: pensemos em uma construção efetuada pelo Poder Público em uma 
localidade distante do local onde a administração guarda seus equipamentos.
Dessa forma, não seria nada viável a administração retornar, ao final de cada 
dia, com a finalidade de guardar equipamentos e máquinas, não é mesmo?
Assim, ela utiliza uma propriedade particular que esteja localizada em um local 
próximo ao que a obra está sendo construída, em plena consonância com os prin-
cípios da economicidade e da eficiência.
Esta é a hipóteses de Ocupação Temporária prevista no Decreto n. 3.365, que, 
em seu artigo 36, assim estabelece:
É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de 
terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização.
Tal hipótese de ocupação gera o direito ao recebimento de indenização pelo par-
ticular, uma vez que quem está sendo beneficiada é a administração pública como 
um todo.
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Além dessa, deve-se ressaltar a hipótese de ocupação temporária decorrente 
da necessidade de escavações e pesquisas arqueológicas ou da utilização da pro-
priedade particular para a realização de um múnus público essencial à manutenção 
do bem estar coletivo, tal como ocorre, por exemplo, com a locação de uma escola 
para a realização de eleições ou com a realização de campanhas de vacinação em 
uma propriedade particular estrategicamente localizada.
Nestas hipóteses, o particular, em regra, não fará jus à indenização do Poder 
Público. No entanto, caso haja danos comprovados como resultado da utilização da 
propriedade pelo Poder Público (ou até mesmo pelos particulares, quando do exer-
cício de algum encargo público), deve haver a correspondente indenização.
Exemplo: locação de uma propriedade particular com a finalidade de realizar cam-
panha de vacinação.
Em regra, não haverá indenização ao particular, uma vez que a restrição de seu 
direito de propriedade está fundamentada no interesse de toda a coletividade (que 
sofreria caso houvesse uma epidemia).
No entanto, caso haja uma discussão entre dois ou mais moradores e, como 
consequência, a dilapidação do imóvel (quebra de vidros), deverá o particular ser 
indenizado de todos os prejuízos comprovadamente causados.
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6.2. Instituição e Extinção
Uma vez que estamos diante de uma propriedade específica, o ato de institui-
ção da ocupação temporária deverá ser feito mediante ato administrativo, sem a 
necessidade de prévia apreciação do Poder Judiciário.
A extinção da ocupação, por sua vez, se dará com a conclusão da obra ou do 
serviço público prestado, momento este em que a propriedade será devolvida ao 
particular.
Questão 3 (CEBRASPE/CESPE/PJ/MPE-PI/2019) Na hipótese de rescisão unila-
teral de contrato administrativo, a administração pública poderá promover a apro-
priação provisória dos bens e do serviço vinculado ao objeto do contrato para evitar 
a interrupção de sua execução. Essa medida representa uma cláusula exorbitante 
que se materializa em intervenção do Estado na propriedade privada na modalida-
de denominada
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a) limitação administrativa.
b) requisição administrativa.
c) ocupação temporária.
d) servidão administrativa.
e) retrocessão.
Letra c.
Temos aqui uma questão que mescla tópicos relacionados com a intervenção na 
propriedade e com a execução dos contratos administrativos.
Para fins de prova, podemos memorizar que, sempre que a Administração Pública, 
em razão da rescisão contratual, tiver que apropriar os bens e serviços vinculados 
ao objeto do contrato para evitar a interrupção de sua execução,estaremos diante 
da ocupação temporária.
7. Requisição Administrativa
A requisição administrativa é forma de intervenção na propriedade prevista no 
artigo 5º, XXV, da Constituição Federal, sendo utilizada nas situações de iminente 
perigo público:
No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de pro-
priedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.
7.1. Hipóteses de Requisição
De acordo com a doutrina, dois são os tipos de requisições administrativas: A re-
quisição militar, que possui o objetivo de resguardar a segurança interna em situações 
de guerra ou de perturbação da ordem, e a requisição civil, que deve ser utilizada nas 
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situações em que o Poder Público deseje evitar a propagação de algum tipo de dano 
à coletividade (como nos casos de epidemia, desastres naturais e incêndios).
7.2. Instituição
A requisição administrativa, dada a urgência da maioria das situações que po-
dem dar ensejo à intervenção estatal, é instituída por ato administrativo, que, em 
plena consonância com o atributo da autoexecutoriedade, não precisa de prévia 
apreciação do Poder Judiciário para a sua instituição.
Afirmar o contrário seria colocar em risco a segurança da população. Pensem na 
situação em que um incêndio é informado pelo Poder Público. Até este conseguir a 
“ordem judicial” para utilização de diversas propriedades, os danos poderiam ser 
irreparáveis. Assim, a autoridade competente utiliza as propriedades que se reve-
larem necessárias para a contenção do incêndio e, em caso de danos decorrentes 
desta atividade, indeniza o particular.
Dessa situação conseguimos chegar a uma das mais importantes premissas da 
requisição administrativa: a de que a indenização apenas poderá ocorrer posterior-
mente à atuação estatal.
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Nas requisições administrativas, o Poder Público poderá fazer uso não apenas 
dos bens imóveis particulares, mas sim também dos bens móveis que se revelem 
imprescindíveis à resolução da situação.
Após fortes chuvas, diversas casas são destruídas, de forma que os seus mora-
dores ficam sem moradia.
Como é dever do Estado garantir o direito social à moradia, pode o Poder Públi-
co, em caráter de emergência, requisitar administrativamente a propriedade par-
ticular (bem imóvel) bem como alimentos necessários à subsistência da população 
(bens móveis).
Por óbvio que os alimentos serão pagos pelo Poder Público, sob pena de restar 
caracterizado enriquecimento sem causa do Estado. Mas o direito à indenização 
particular apenas ocorrerá, em caráter posterior, quando comprovados danos a sua 
propriedade.
8. Tombamento
O tombamento pode ser conceituado como a forma de intervenção por meio 
da qual o poder público objetiva garantir a preservação do patrimônio histórico e 
cultural nacional.
Ainda que parte da doutrina afirme o contrário, o entendimento que deve ser le-
vado para as provas de concurso é o de que o tombamento configura uma hipótese 
autônoma de intervenção estatal na propriedade particular.
O fundamento, em todas as situações de tombamento, é a preservação dos 
bens (conceito utilizado em sentido amplo) que possuam valor artístico, histórico, 
arqueológico ou cultural.
8.1. Fundamento
A previsão para a utilização do tombamento está prevista na Constituição Fe-
deral (artigo 216, § 1º):
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O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patri-
mônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e 
desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
As diversas disposições acerca do tombamento estão previstas no Decreto-Lei 
n. 25, de 1937.
8.2. Bens Objeto de Tombamento
Para garantir a preservação de tais bens, o tombamento poderá recair em bens 
móveis e imóveis e até mesmo em bairros ou cidades. Da mesma forma, poderão 
ser tombados os bens materiais e imateriais, públicos ou privados.
Importante esclarecer que o patrimônio cultural brasileiro pode ser entendido 
como o conjunto de bens (independente de serem materiais ou imateriais) que 
sejam portadores de referência aos diversos grupos formadores da sociedade, con-
forme expressão do artigo 216 da Constituição Federal:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e ima-
terial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, 
à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais 
se incluem:
I – as formas de expressão;
II – os modos de criar, fazer e viver;
III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às mani-
festações artístico-culturais;
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, 
paleontológico, ecológico e científico.
Tal como ocorre com os bens móveis e imóveis nacionais, as obras de origem 
estrangeira podem ser objeto de tombamento, desde que atendam a característica 
da relevância para a preservação do patrimônio público nacional. Como exceção, 
temos alguns tipos de bens estrangeiros que são insuscetíveis de tombamento, 
conforme previsão do artigo 3º do Decreto-Lei n. 25:
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Art. 3º Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional as obras de origem 
estrangeira:
1) que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país;
2) que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam 
carreira no país;
3) que se incluam entre os bens referidos no art. 10 da Introdução do Código Civil, e 
que continuam sujeitas à lei pessoal do proprietário;
4) que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos;
5) que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais:
6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos 
respectivos estabelecimentos.
A possibilidade de tombamento pode recair, ainda, sobre bairros ou cidades 
declarados históricos e necessários à preservação do patrimônio público. Tais situ-
ações ocorrem, normalmente, quando os bairros ou cidadesforam relevantes nos 
processos de transformação do país, objetivando a preservação de expressões pró-
prias de cada período histórico.
Caso o Poder Público entenda que uma propriedade particular foi importante para 
o processo de emancipação municipal, poderá realizar o tombamento do imóvel.
Da mesma forma, caso julgue que uma cidade brasileira merece ser preservada, 
uma vez que foi vital para a realização de algum movimento social, poderá realizar 
o tombamento.
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Questão 4 (CEBRASPE/CESPE/AJP/PGE-PE/2019) À luz das normas pertinentes 
à administração pública e com relação a atos e contratos administrativos, serviços 
públicos, improbidade administrativa e intervenção do Estado na propriedade, jul-
gue o item seguinte.
Somente bens imóveis de valor histórico e cultural brasileiro são passíveis de tom-
bamento, sendo essa modalidade de intervenção restritiva ao uso da propriedade.
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Errado.
Não apenas os bens imóveis podem ser objeto de tombamento, mas sim, por 
exemplo, os bens móveis, os monumentos naturais e os sítios e paisagens, confor-
me previsão do Decreto-Lei n. 25/1937:
Art. 1º Constituem o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens mó-
veis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por 
sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor 
arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
§ 2º Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos 
a tombamento os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe 
conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela natureza ou 
agenciados pela indústria humana.
8.3. Competência
A competência relativa ao tombamento pode ser dividida em legislativa e 
administrativa.
No âmbito da competência legislativa, a União, os Estados e o Distrito Federal 
possuem competência para legislar sobre assuntos pertinentes ao tombamento, 
conforme previsão constitucional (art. 24, VII). Assim, ainda que os Municípios não 
estejam relacionados entre os entes com competência legislativa para o procedi-
mento de tombamento, podem eles, ainda de acordo com a Constituição Federal, 
suplementar as demais legislações (federal e estadual) naquilo que for necessário.
Para a realização do tombamento (competência administrativa ou material), 
todos os entes federativos são competentes. Dessa forma, como regra, os bens 
municipais serão tombados pelos Municípios, os bens estaduais pelos Estados ou 
Distrito Federal e os bens federais pela União, em plena consonância com a auto-
nomia existente em nossa federação.
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Parte da doutrina, no entanto, entende que os entes federativos maiores são 
competentes para tombar os bens localizados nos entes menores. Segundo tal 
corrente, defendida, entre outros, por José dos Santos Carvalho Filho, a União 
poderia tombar bens localizados nos Estados ou nos Municípios. Aos Estados, 
caberia apenas o tombamento de bens localizados nos Municípios de seu ter-
ritório, e aos Municípios, por sua vez, não caberia o tombamento de bens dos 
demais entes.
Nos dias atuais, tal teoria representa o entendimento minoritário, de forma que 
diversos julgados dos tribunais superiores têm entendido que até mesmo os entes 
menores podem desapropriar bens dos entes superiores, como se observa, a título 
de exemplo, da decisão do STJ no julgamento do RMS 18.952/RJ:
ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL.
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito 
Público a competência para o tombamento de bens de valor histórico e artís-
tico nacional.
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em 
transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação.
3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve pro-
teger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cul-
tural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos.
4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste 
a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL n. 3.365/1941, que proíbe o 
Município de desapropriar bem do Estado.
Deste importante julgado, conseguimos extrair duas informações de extrema valia:
• os entes federativos menores podem perfeitamente tombar bens públicos dos 
entes maiores (tal como um Município tombando um bem de um Estado ou da 
União);
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• um mesmo bem pode perfeitamente ser tombado por dois ou mais entes 
federativos (situação que ocorre, por exemplo, com o tombamento de um 
imóvel público pelo Estado e pelo Município).
8.4. Espécies de Tombamento
Três são as espécies ou critérios em que o procedimento de tombamento comu-
mente é classificado: Quanto à forma de constituição, quando à eficácia e quanto 
aos seus destinatários.
8.4.1. Quanto à Forma de Constituição
No que se refere à forma de constituição, o procedimento de tombamento pode 
ocorrer de ofício, de forma voluntária ou de forma compulsória.
O tombamento de ofício é aquele que incide sobre um bem público, que, como 
já analisado, independe do ente federativo para a sua efetivação.
O tombamento voluntário, que incide sempre sobre bens particulares, é 
aquele em que o proprietário toma a iniciativa para a adoção da medida ou, 
quando notificado do interesse do Poder Público no tombamento, concorda com 
a inscrição do bem.
O tombamento compulsório, por fim, também é aquele que recai sobre bens 
particulares, mas com a particularidade que, neste caso, o particular não concorda 
com o tombamento do bem. Nesta situação, vigora o princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado, ou seja, uma limitação de um direito individual 
(ainda que contra a vontade do particular) em prol do interesse coletivo.
Em tal situação, deve ser observado o direito do contraditório e da ampla defesa 
ao particular.
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8.4.2. Quanto à Eficácia
Quanto à eficácia, o tombamento pode ser classificado em provisório ou definitivo.
O tombamento provisório é aquele efetuado no curso do processo administra-
tivo de tombamento, como medida preventiva, e tendo por finalidade assegurar à 
população que o bem está em processo de tombamento.
O tombamento definitivo, por outro lado, é aquele que teve o processo concluí-
do, resultando na inscrição no Livro Tombo.
8.4.3. Quanto aos Destinatários
Quantos aos destinatários, o tombamento é classificado em geral ou individual.
Teremos o tombamento geral quando a limitação incidir sobre a totalidade de 
bens de um bairro ou de uma idade.
Em sentido oposto, temos o tombamento individual quando o procedi-
mento recair sobre um bem determinado, independentemente deste ser 
público ou privado.
8.5. Procedimento (Instituição, Indenização e Extinção)
O tombamento tem início com a publicação de ato administrativo unilateral, sem 
a necessidade de concordância do particular proprietário do bem. E isso ocorre por 
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um motivo bastante simples: no tombamento, a restrição da propriedade possui 
caráter parcial, de forma que o bem continua sendo de propriedade do particular.
O que ocorre nesta forma de intervenção estatal é a limitação de alguns direitos 
de uso e de disposição (tais como a possibilidade de reforma ou ampliação sem a 
concordância do Poder Público) bem como o estabelecimento de algumas obriga-
ções (tal como a de conservar o bem em seu estado atual).
Para estabelecer o tombamento, o Poder Público não precisa recorrer ao Judi-
ciário, bastando que observe os procedimentos previstos em lei e que assegure 
ao proprietário o direito ao contraditório e à ampla defesa. No caso, o proprietário 
pode alegar que o bem que está sendo tombado não possui nenhuma relação com 
a proteção do patrimônio cultural.
Importante frisar que, ainda que a regra seja a instituição do tombamento por 
meio de ato administrativo, temos, como exceção, uma hipótese de tombamento 
prevista diretamente na Constituição Federal (art. 216, § 5º), sem a necessidade 
da edição de ato administrativo:
Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências 
históricas dos antigos quilombos.
Basicamente, o processo de tombamento se desenvolve nas seguintes fases:
• após a identificação do bem, o Poder Público determina que o órgão técnico 
competente se manifeste sobre o valor do bem que irá ser tombado;
• de posso do valor, a administração notifica o proprietário para que se ma-
nifeste, no prazo de 15 dias, sobre o valor de avaliação do bem. Em caso 
de concordância, tem-se o tombamento voluntário, de forma que o bem é 
inscrito no Livro Tombo. Caso o particular discorde do valor, deverá oferecer 
impugnação no prazo em questão;
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• uma vez apresentada a impugnação, deverá ser dada vista ao órgão técnico 
responsável pela avaliação, que deverá se manifestar no prazo de 15 dias;
• com a manifestação do órgão técnico, o processo será encaminhado ao Iphan, 
que, no prazo de 60 dias, decidirá a respeito;
• caso a decisão seja favorável ao particular, o processo será arquivado. Caso 
seja favorável ao Poder Público, deverá ocorrer a inscrição no Livro Tombo. 
Concluída a fase procedimental, o Poder Público procede ao registro no Car-
tório de Registro de Imóveis, momento a partir do qual o bem é considerado 
tombado.
Por se tratar de uma forma de intervenção em que o bem permanece de posse 
do particular, como regra não há que se falar em indenização. Apenas em situações 
extremas, quando o tombamento resultar em desvalorização econômica do bem, é 
que deverá haver a competente indenização.
Raras são as situações, da mesma forma, que acarretam a extinção do tomba-
mento, instituto que a doutrina conceitua como destombamento, ou seja, a pas-
sagem de um bem anteriormente tombado para a situação de desincumbido da 
restrição estatal.
Em tais hipóteses, deverá haver o cancelamento da inscrição do bem no Livro 
Tombo e no Cartório de Registro de Imóveis.
8.6. Efeitos do Tombamento
A partir deste momento (tombamento do bem), uma série de efeitos são ge-
rados (limitações e obrigações). Todos eles possuem o mesmo objetivo, que é a 
proteção do patrimônio público.
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Assim, com o Tombamento: é vedado ao proprietário, ou à pessoa que estiver 
fazendo uso do bem, destruir, demolir ou realizar qualquer tipo de reforma sem 
a devida autorização do Poder Público.
A conservação do bem tombado passa a ser uma obrigação do proprietário. 
Caso este não possua condições financeiras para tal, deve comunicar o fato ao 
Poder Público, que tomará as devidas providências e mandará restaurar o bem 
com seus próprios recursos. Isso não impede, todavia, que o Poder Público, 
verificando que o bem necessita de conservação, e mesmo que não tenha sido 
informado pelo particular, tome às providências, de ofício, para a conservação 
do bem tombado. Tal prerrogativa decorre da preservação do patrimônio públi-
co, interesse de toda a coletividade.
Caso o particular resolva alienar o bem (o Tombamento não impede que isso 
ocorra), o Poder Público possui direito de preferência na sua aquisição. Uma vez 
notificado, o Poder Público possui o prazo de 30 dias para exercer seu direito de 
preferência. Caso o direito de preferência não tenha sido respeitado, pode o Poder 
Público, dentre outras medidas, sequestra o bem (considerando que este foi aliena-
do para outra pessoa) e aplicar ao proprietário e ao adquirente multa de até 20% 
do valor da compra.
Da mesma forma, o bem tombado pode ser gravado com cláusulas de penhor, 
anticrese ou hipoteca. Em outras palavras, significa que o bem pode ser dado em 
garantia em contratos de financiamento.
Tais efeitos podem ser visualizados por meio do quadro sinótico:
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9. Desapropriação
A desapropriação pode ser entendida como o procedimento regidopelo direito 
público por meio do qual o poder público transfere para si a propriedade que até 
então pertencia a terceiros, sejam eles particulares ou até mesmo entes federati-
vos.
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta o seguinte conceito de Desapropriação:
Procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utili-
dade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, 
normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, 
justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, 
por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a 
indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e su-
cessivas, preservado seu valor real.
Com a desapropriação (ao contrário do que ocorre com as demais formas de 
intervenção, que se limitam a condicionar a propriedade), o Poder Público adquire 
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o bem particular para si. Importante salientar que se trata de uma forma de aquisição 
originária, uma vez que não é proveniente de nenhum título anterior e que todos 
os ônus ficam sub-rogados no preço pago pelo bem.
9.1. Competência
Assim como ocorre em diversas outras formas de intervenção já estudadas, a 
competência, no âmbito da desapropriação, pode ser dividida em diversas formas 
de atuação. De acordo com a doutrina majoritária, temos as competências legisla-
tiva, declaratória e executória.
A competência legislativa, conforme previsão do artigo 22, II, da Constituição 
Federal, é privativa da União, de forma que apenas este ente federativo, como re-
gra, poderá editar normas traçando as diretrizes a serem observadas quando da 
realização do procedimento.
Salienta-se, no entanto, que o parágrafo único do mencionado artigo 22 esta-
belece a possibilidade da União, por meio da edição de lei complementar editada 
pelo Congresso Nacional, autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas 
da desapropriação.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
II – desapropriação;
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre ques-
tões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
Salienta-se que a possibilidade de autorização aos Estados ainda não foi utili-
zada pelo Congresso Nacional, motivo pelo qual a competência continua privativa 
da União.
A competência declaratória opera-se no âmbito do procedimento de desapro-
priação. Como veremos adiante, a desapropriação se divide, basicamente, em duas 
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fases, sendo elas a declaratório e a executória. Na fase declaratória, o Poder Público, 
por meio de decreto, declara o bem a ser desapropriado como de utilidade pública 
ou de interesse social. Trata-se, assim, de uma fase preliminar ao próprio ato de 
desapropriação.
Por conta disso, e considerando que a desapropriação pode ser feita por todos 
os entes federativos, a competência declaratória é atribuída, como regra, ao Poder 
Público de todos os entes federativos, tratando-se, por isso mesmo, de uma com-
petência comum.
Por fim, temos a competência executória, que pode ser entendida como a que 
possibilita que o ente federativo adote todas as medidas necessárias à efetivação 
da desapropriação.
Importante salientar que tal competência (a de executar atos com a finalida-
de de desapropriar) pode ser exercida, além dos entes federativos (União, Es-
tados, Distrito Federal e Municípios), pelas entidades da Administração Indireta 
(autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista) e 
pelas delegatárias de serviços públicos (concessionárias, autorizatárias e per-
missionárias).
No que se refere aos entes federativos, a competência executória é tida como 
incondicionada, ou seja, sem a necessidade de qualquer tipo de autorização para o 
seu exercício.
Quanto às demais pessoas jurídicas (entidades da Administração Indireta e de-
legatárias de serviço público), deve haver autorização para o exercício da compe-
tência executória, que poderá ocorrer mediante lei ou por meio de contrato.
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9.2. Hipóteses
As hipóteses de desapropriação estão previstas na Constituição Federal, poden-
do ser divididas em cinco grandes categorias.
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9.2.1. Desapropriação por Interesse Social, por Necessidade Pública e 
por Utilidade Pública
Estabelece a Constituição Federal, em seu artigo 5º, XXIV, a possibilidade de de-
sapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou, ainda, por interesse social:
A lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade 
pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, res-
salvados os casos previstos nesta Constituição.
Inicialmente, vamos diferenciar as três situações apresentadas pelo dispositivo 
constitucional:
• a necessidade pública revela uma situação de urgência, onde a melhor al-
ternativa, por isso mesmo, é a transferência da propriedade para o poder 
público;
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• a utilidade pública apresenta situações em que a transferência do bem reve-
la-se conveniente para o poder público. Em tal situação, não temos o caráter 
de urgência, tal como ocorre com a necessidade pública;
• o interesse social, por sua vez, são situações em que se busca melhorar a 
vida da coletividade mediante a redução das desigualdades sociais.
As situações de desapropriação por interesse social estão previstas na Lei n. 
4.132, de 1962, que apresenta, logo em seu artigo 2º, uma série de situações que 
são consideradas como de interesse social:
Considera-se de interesse social:
I – o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com 
as necessidades dehabitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve 
ou possa suprir por seu destino econômico;
II – a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se 
obedeça a plano de zoneamento agrícola;
III – o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e 
trabalho agrícola;
IV – a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa 
ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residen-
ciais de mais de 10 (dez) famílias;
V – a construção de casa populares;
VI – as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras 
e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação ar-
mazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente 
aproveitadas;
VII – a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas 
florestais.
VIII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apro-
priados ao desenvolvimento de atividades turísticas.
Todas as hipóteses acima apresentadas são situações que fundamentam a rea-
lização da desapropriação por interesse social. Importante salientar que tais hipó-
teses, conforme entendimento doutrinário, constam como uma lista taxativa.
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A desapropriação por utilidade pública ou necessidade pública está regulamen-
tada no Decreto n. 3.365/1941, que divide o procedimento em duas fases: decla-
ratória e executória. A norma, ainda que afirme tratar-se dos casos de utilidade 
pública, fundiu as duas possibilidades.
Na fase declaratória, ocorre a declaração de utilidade pública do bem a ser ex-
propriado. Tal procedimento é formalizado por meio de decreto ou Lei expedida 
pelo Chefe do Poder Executivo competente.
Destaca-se que esta declaração, por si só, não possui o condão de transferir a 
posse do bem ao Poder Público. A transferência só ocorre no momento em que é 
paga a competente indenização.
De igual forma, a declaração, por si só, não priva o proprietário de seu direito 
de uso, gozo e disposição do bem.
Com a entrada em vigor da Lei n. 13.867/2019, o procedimento de desapro-
priação por utilidade pública foi objeto de inúmeras inovações. Com base na nova 
legislação, deverá o Poder Público notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta 
de indenização.
No documento de notificação deverão constar as seguintes informações:
• Cópia do ato de declaração de utilidade pública;
• Planta ou descrição dos bens e suas confrontações;
• Valor da oferta;
• Informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar a oferta é de 15 dias e de 
que o silêncio será considerado rejeição.
Para fins de prova, temos que memorizar que o prazo para que o particular acei-
te ou rejeite a oferta de indenização é de 15 dias. Em caso de omissão no mencio-
nado prazo, o silêncio será entendido como rejeição.
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Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual será título 
hábil para a transcrição no registro de imóveis. Nesta situação, temos aquilo que a 
doutrina denomina de desapropriação amigável.
Rejeitada a oferta, ou transcorrido o prazo de 15 dias sem manifestação, terá 
início a fase executória.
Outra importante alteração promovida pela Lei n. 13.867/2019 trata-se da pos-
sibilidade do particular solicitar que o valor da indenização seja resolvido com base 
na arbitragem ou na mediação, conforme previsão do artigo 10-B:
Art. 10-B. Feita a opção pela mediação ou pela via arbitral, o particular indicará um dos 
órgãos ou instituições especializados em mediação ou arbitragem previamente cadas-
trados pelo órgão responsável pela desapropriação.
§ 1º A mediação seguirá as normas da Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015, e, sub-
sidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável.
§ 2º Poderá ser eleita câmara de mediação criada pelo poder público, nos termos do art. 
32 da Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015.
§ 4º A arbitragem seguirá as normas da Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996, e, 
subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável.
Assim, caso seja feita a opção pela arbitragem ou pela mediação, deverá o par-
ticular indicar um dos órgãos ou instituições especializados que sejam previamente 
cadastrados pelo órgão responsável pela desapropriação. A mediação e a arbitra-
gem, por sua vez, seguem o tramite estabelecido na legislação específica.
Na fase executória, ocorrem os procedimentos necessários para transferir o 
bem para o patrimônio do Poder Público. Tais procedimentos poderão ser feitos em 
caráter administrativo (quando houver acordo entre as partes quanto ao valor da 
Indenização) ou judicial (quando não houver acordo entre as partes).
Em caso de urgência, poderá ainda o Poder Público solicitar a imissão provisória 
na posse. Para tal, deverá depositar, previamente, uma quantia estabelecida de 
acordo com o artigo 15 do Decreto n. 3.365/1941, que assim dispõe:
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A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito:
a) do preço oferecido, se este for superior a 20 (vinte) vezes o valor locativo, caso o 
imóvel esteja sujeito ao imposto predial
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vezes o valor locativo, estando o imóvel su-
jeito ao imposto predial e sendo menor o preço oferecido;
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do imposto territorial, urbano ou 
rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior;
d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará indepen-
dente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época em que 
houver sido fixado originalmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização 
posterior do imóvel.
Nota-se, no entanto, que se trata de uma imissão provisória. A transferência do 
bem, conforme já mencionado, apenas ocorre em momento futuro, com o paga-
mento, pelo Poder Público, da indenização devida ao particular.
Caso não tenha ocorrido acordo entre o Poder Público e o particular com relação 
ao valor atribuído a título de indenização, teremos o início da fase judicial, com o 
ajuizamento da competente ação de desapropriação.
Neste caso, deve-se ressaltar que são devidos dois tipos de juros: os moratórios 
e os compensatórios.
Os juros moratórios são aqueles que se destinam a recompor a perda decor-
rente do atraso no pagamento da indenização fixada na decisão de mérito. Neste 
sentido é o teor do artigo 15-B do Decreto n. 3365.
Nas ações a que se refere o art. 15-A, os juros moratórios