Função Administrativa e Atos Administrativos

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PONTO I – DIREITO ADMINISTRATIVO
Letra a - Função administrativa: definição e distinção de outras funções estatais:
Definição: é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente a ordem constitucional e legal, sob o regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica.
É desempenhada por todos os poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, abrangendo todos os órgãos que, gerindo interesses estatais e coletivos, não estejam voltados a legislação ou a jurisdição.
Otto Mayer – Defendia desde o final do século passado a distinção de direito administrativo e direito constitucional – “Administrativa é a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem jurídica”.
Os autores se valem de três critérios para identificar a função administrativa: 1- o subjetivo, que dá realce ao sujeito ou agente da função, 2- o objetivo, que examina o conteúdo da atividade, 3 – objetivo formal explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina.
Distinção das outras funções estatais: 
Os Poderes Políticos têm funções típicas e atípicas. Típicas são as funções legislativa, administrativa e jurisdicional quando atribuídas aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
(i) Função legislativa: consiste na criação do direito novo; criação das leis;
(ii) Função jurisdicional: visa compor conflitos de interesses; aplicação do direito objetivo ao caso concreto;
(iii) Função administrativa: é residual, pois não representa a formulação da regra legal, que cabe ao Poder Legislativo nem a composição de lides em concreto que cabe ao Poder Judiciário. Excluída a função legislativa e a jurisdicional, todo o universo restante espelha o exercício da função administrativa – amplitude da função.
Letra b - Atos administrativos: conceito, elementos, existência, validade e eficácia. Atributos dos atos administrativos.
Conceito: ato administrativo é a exteriorização da vontade da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob regime de direito público, tenha por fim adquirir, resguardar, modificar, transferir, extinguir e declarar situações jurídicas, com o fim de atender o interesse público.
Fato administrativo é a atividade material que visa a efeitos de ordem prática para a Administração. Ex: apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes. Geralmente, o fato administrativo é manifestado através do ato administrativo, mas nem sempre. As vezes, o fato administrativo decorre de conduta administrativa.
Ato vinculado – quando há estrita vinculação do agente à lei.
Ato discricionário – a lei transfere ao agente a verificação da ocorrência da situação fática geradora da vontade, permitindo maior liberdade de atuação.
Elementos – Art. 2o da Lei de Ação Popular
A ausência de um de seus elementos ocasiona a invalidação do ato.
1 - Competência: Há que se originar de norma expressa, derivando da lei ou da própria Constituição. Pode derivar também de atos administrativos organizacionais, que serão editados por órgãos cuja competência decorre da lei. É elemento vinculado do ato administrativo.
Características: inderrogabilidade (não se transfere de um órgão para o outro mediante acordo de vontades) e improrrogabilidade (incompetência não se transmuta em competência, a menos que a antiga norma definidora seja alterada).
Critérios definidores: matéria, hierarquia, lugar e tempo.
Delegação e avocação: lembrar que é necessário norma expressa para tanto e que há atos indelegáveis, isto é, que a lei não permite a delegação. 
Delegação é o fenômeno pelo qual o agente transfere a outro, geralmente de plano hierárquico inferior, funções que originalmente lhe eram atribuídas, desde que autorizado pela norma. A autoridade delegante continua competente cumulativamente com a autoridade delegada.
Avocação é o fenômeno inverso e se dá quando o agente delegante atrai para si a prática de ato objeto da delegação, a fim de evitar decisões contraditórias.
2 – Forma: é o meio pelo qual o ato administrativo se exterioriza. O ato administrativo deve ter forma válida, isto é, estar compatível com o que dispõe a lei ou ato equivalente com força jurídica. O ato pode ter sua validade comprometida se não for observado todo o procedimento que a lei contemplou (ex. licitação). É elemento vinculado do ato administrativo.
Princípio da solenidade das formas – via de regra o ato deve ser escrito, registrado e publicado e o silêncio dever ser interpretado como manifestação negativa da vontade administrativa.
3 – Motivo: é a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente quando pratica ato administrativo. É a situação de fato por meio da qual é deflagrada a manifestação de vontade da administração. O motivo pode ser vinculado ou discricionário ( motivação que é a justificativa do pronunciamento tomado. 
Obrigatoriedade de motivação dos atos administrativos – 3 Correntes
É obrigatório, com base no art. 93 da Constituição; 
É obrigatório nos atos vinculados – Di Pietro; 
Não é obrigatória, exceto se tiver norma expressa neste sentido – Carvalhinho.
Teoria dos motivos determinantes: Desenvolvida no direito francês e baseia-se no princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato e por isso deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Se a motivação for expressa, essa passa a vincular o agente nos termos em que foi mencionada; se comprovado que inexiste a realidade fática mencionada no ato, este estará inquinado do vício de legalidade.
4 – Finalidade: é o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público – Art. 37 CF. Seu descumprimento constitui abuso de poder sob a forma de desvio de finalidade e ofende os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa.
Validade do ato administrativo – é a situação jurídica que resulta da conformidade do ato com a lei ou com outro ato de grau mais elevado. Atos válidos são aqueles praticados com adequação as normas que os regem.
Eficácia do ato administrativo - é a idoneidade que tem o ato administrativo para produzir seus efeitos.
Sérgio de Andréa Ferreira – a eficácia comporta três tipos de dimensão:
temporal – leva em consideração o período da produção de efeitos;
espacial – considera o âmbito de incidência dos efeitos;
subjetiva – atinente aos indivíduos que estarão sob sujeição do ato;
Atributos dos atos administrativos:
Presunção de legitimidade (conformidade da lei com o ato) e veracidade (presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela administração).
Imperatividade – os atos administrativos se impõe a terceiros, independentemente de sua concordância. Está presente somente nos atos que impõe obrigações.
Auto–executoriedade – o ato administrativo pode se posto em execução pela própria administração, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
Tipicidade – o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. É decorrência do princípio da legalidade. Só existe em relação aos atos unilaterais, não existindo nos contratos.
Letra c
Conceito: A desapropriação é forma de intervenção supressiva do Estado na propriedade, através de procedimento de direito público, por razões de interesse social ou utilidade pública, normalmente, mediante pagamento de indenização. É modo originário de aquisição da propriedade.
Obs: Utilidade pública = necessidade pública + interesse social.
Necessidade pública – realça a idéia de urgência
Interesse social – realça a idéia de função social da propriedade
Obs. O que pode ser desapropriado? Qualquer bem, móvel ou imóvel. Pode ser expropriada a posse e ações, quotas e direitos da sociedade. Exceção: quando a lei veda ou quando a natureza do bem não permite (ex. moeda corrente, direitos personalíssimos) Controvérsia – cadáver: Carvalhinhoentende poder ser desapropriado.
Bens públicos: podem ser desapropriados, desde que observada a hierarquia política entre os Entes Estatais.
Bens da administração indireta: Não há problema se a desapropriação for feita por um Ente Estatal superior àquele vinculado da administração direta. Para Carvalhinho e STJ, quando se dá o oposto, prevalece a natureza de maior hierarquia da pessoa federativa a que está vinculado o órgão da administração indireta. Hely Lopes não faz esta distinção.
Natureza jurídica: procedimento administrativo ou judicial.
Fontes normativas:
CF, art. 5º, XXIV
Decreto Lei 3665/41, dispõe sobre desapropriação por utilidade pública
Lei 4132/62, dispõe sobre desapropriação por interesse social
CF, art. 182, §4º, III c/c Lei 10257/01, dispõe sobre desapropriação urbanística sancionatória
CF, art. 184 c/c Lei 8629/93 c/c LC 76/93, dispõe sobre desapropriação para fins rurais, que só pode ser realizada pela União
CF, art. 243 c/c Lei 8257/91, dispõe sobre desapropriação confiscatória
Competências:
a) Legislativa: A União edita normas gerais privativamente. A CF, art. 22, pú, admite que lei complementar autorize os Estados a legislar sobre questões especificas, sujeitas à competência privativa da União.
b) Declaratória (para declarar a utilidade pública ou o interesse social): é concorrente da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Exceção: Reforma agrária – só a União pode declarar.
c) Executória (para promover a desapropriação): pessoas federativas. Autarquias, empresas públicas e demais pessoas da administração indireta, bem como concessionárias e permissionárias podem ser autoras da ação, desde que autorizadas por lei ou contrato.
Destinação dos bens apropriados
Regra geral: os bens desapropriados passam a integrar o patrimônio das pessoas que providenciaram a desapropriação.
Casos especiais: nestas hipóteses a desapropriação é provisória, pois passam do patrimônio do expropriante para terceiros após a expropriação.
a) desapropriação por zona: a desapropriação abrange áreas contíguas necessárias ao desenvolvimento da obra realizada pelo Poder Público e as zonas que vierem a sofrer valorização extraordinária em decorrência da obra. Essas áreas devem ser especificadas na fase declaratória.
b) desapropriação urbanística: o Poder Público pretende criar ou alterar planos de urbanização para as cidades, só sendo possível a implementação mediante a retirada da propriedade das mãos de seus donos.
c) desapropriação por interesse social: Lei 4132/62, art. 2º. Ex. desapropriação para fins de reforma agrária.
d) desapropriação confisco: CF, art. 243: as glebas expropriadas por serem utilizadas para o cultivo de plantas psicotrópicas, serão destinadas ao assentamento de colonos. Para Hely Lopes esta categoria não se enquadra em desapropriação, mas em confisco.
Fase declaratória: O Poder Público manifesta sua vontade na futura desapropriação, com objetivo de executar atividade de interesse público prevista na lei. A declaração precisa individualizar todos os bens e a finalidade da desapropriação.
Normalmente se dá por lei ou decreto expedido pelo Chefe do Executivo. No entanto, o Poder Legislativo pode tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo ao Executivo praticar os atos necessários à sua efetivação. O DNER também pode declarar a utilidade pública.
Trata-se de ato administrativo discricionário sob o aspecto da conveniência e oportunidade e vinculado sob o aspecto de que não pode se afastar do elenco legal. O Poder Judiciário pode controlar os requisitos de validade.
Efeitos do decreto expropriatório: além de demonstrar o interesse na desapropriação, produz os seguintes efeitos: (1) permite às autoridades competentes penetrar no prédio objeto da declaração; (2) inicio do prazo para ocorrência da caducidade do ato; (3) indica o estado em que se encontra o bem para efeito de fixar futura indenização.
Obs. Benfeitorias – As indenizações abrangem apenas as benfeitorias necessárias feitas após a declaração e as úteis, quando o proprietário for autorizado pelo Poder Público.
Obs. Licença para obras após a declaração – STF, súmula 23: pode ser dada a licença, mas o valor da obra não será incluído na indenização. Hely Lopes entende ser ilegal a denegação de alvará de construção.
Caducidade do decreto expropriatório: A partir da data da expedição, 05 anos, se for por utilidade pública (DL 3365/41, art. 10) ou 03 anos, se for por interesse social (Lei 4132/62, art. 3º). Neste prazo, cabe ao expropriante firmar acordo ou ao menos providenciar o ajuizamento da ação com citação do expropriado, sob pena de caducidade do ato.
Se ocorrer caducidade, somente após 01 ano o mesmo bem pode ser objeto de nova declaração.
Ação de desapropriação:
Legitimidade ativa: no caso da desapropriação por utilidade pública é ampla, ou seja, pessoas federativas e delegatárias autorizadas por lei. Na desapropriação por interesse social, como regra, são legitimadas as mesmas pessoas. Exceção: desapropriação para fins urbanísticos (CF, art. 182, § 4º, III) só pode ser proposta pelo Município; desapropriação para fins de reforma agrária (CF, art. 184) só pode ser proposta pela União.
Contestação: só pode versar sobre vicio do processo judicial ou impugnação do preço. As exceções podem ser opostas. A reconvenção é inadmissível. Eventual argüição sobre utilidade, necessidade ou interesse social deve ser feita em ação autônoma.
O direito de extensão cabe ao expropriado quando o restante do bem expropriado tiver se tornado inútil ou de difícil utilização, devendo tal parte ser incluída na desapropriação. Tal direito deve ser argüido na contestação.
Imissão provisória na posse: é possível, deixando, com sua efetivação, de ser o proprietário responsável pelo pagamento dos impostos relativos ao imóvel. Para sua efetivação é preciso que seja declarada a urgência e que seja depositado o valor que a lei estabelecer. Cumpridos estes requisitos, o expropriante tem direito subjetivo à imissão provisória.
A urgência pode ser declarada no próprio decreto expropriatório ou no curso da ação e a lei fixa prazo de 120 dias para o requerimento ao juiz a partir de tal declaração. Se não for requerida não é possível renovar a alegação de urgência.
O deposito prévio é calculado mediante instrução sumária e pode ser pedido o levantamento parcial (80%), desde que sejam apresentadas certidões de quitação das dividas fiscais.
Intervenção do Ministério Público: a lei não condiciona. Carvalhinho entende ser necessário, pois acarreta a perda da propriedade que é garantida na Constituição e a LC 76/93, art. 18, §2º, estabelece que o MP federal intervirá obrigatoriamente nas desapropriações para fins de reforma agrária.
Transferência da propriedade: É o pagamento que dá ensejo à consumação da desapropriação e à imissão definitiva na posse do bem expropriado (Carvalhinho, Diógenes Gasparini e Moraes Salles). Para uma corrente minoritária (Sergio Ferraz), o momento seria o da expedição do mandado de imissão da posse.