Finanças e Orçamentos Públicos

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FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
 
 
 
 
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RESUMO DA UNIDADE 
 
O Estado está presente nas principais atividades humanas com o objetivo de 
atender às necessidades públicas. Contudo, para alcançar êxito nesse objetivo, o 
Estado precisa levantar recursos para garantir o bem-estar social. Dessa forma, 
podemos definir como atividade financeira do Estado os mecanismos utilizados pelo 
setor público com o intuito de obter, gerenciar e aplicar recursos financeiros com o 
objetivo de proporcionar soluções para as necessidades da sociedade. Sendo 
assim, atividade financeira do Estado é o modo pelo qual a administração pública 
obtém recursos (receitas), bem como o setor público gerencia e aplica esses 
recursos (despesas), com o objetivo de garantir o funcionamento do sistema estatal, 
atingindo as metas traçadas e satisfazendo a coletividade. 
 
Palavras-chave: Atividade Financeira. Bem-estar. Coletividade. Soluções. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
APRESENTAÇÃO DO MÓDULO ............................................................................... 5 
CAPÍTULO 1 – ATIVIDADE FINANCEIRA DO SETOR PÚBLICO ............................ 7 
1.1 Caracterização ............................................................................................... 7 
1.2 Finalidade ....................................................................................................... 8 
1.3 Funções Governamentais .............................................................................. 8 
1.3.1 Institucional .................................................................................................... 9 
1.3.2 Econômicas .................................................................................................... 9 
1.4 Teoria Geral das Finanças Públicas – TGFP ............................................... 11 
1.5 Atividade Fiscal ............................................................................................ 13 
1.5.1 Teoria Clássica ............................................................................................ 14 
1.5.2 Teoria Keynesiana ....................................................................................... 15 
1.6 Direito Financeiro ......................................................................................... 16 
1.6.1 Objeto de Estudo ......................................................................................... 17 
1.6.2 Normas Gerais ............................................................................................. 18 
1.6.3 Competência ................................................................................................ 21 
1.6.4 Relacionamento ........................................................................................... 21 
1.6.5 Fontes .......................................................................................................... 21 
CAPÍTULO 2 – ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................. 22 
2.1 Conceito ....................................................................................................... 22 
2.2 Legislação Aplicada ao Orçamento Público ................................................. 24 
2.3 Aspectos Orçamentários .............................................................................. 24 
2.4 Tipos de Orçamentos Públicos na Ótica da LOA ......................................... 25 
2.5 Tipos de Orçamentos em uma Ótica Geral .................................................. 26 
2.5.1 Orçamento Clássico ou Orçamento Tradicional ........................................... 26 
2.5.2 Orçamento Moderno .................................................................................... 28 
2.6 Instrumentos Orçamentários em Síntese ..................................................... 33 
2.7 Ciclo Orçamentário....................................................................................... 35 
2.8 Créditos Adicionais....................................................................................... 36 
2.9 Gestão Democrática e Orçamento Participativo .......................................... 36 
CAPÍTULO 3 – RECEITAS E DESPESAS ............................................................... 37 
 
 
 
 
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3.1 Princípios Orçamentários ............................................................................. 37 
3.2 Receita Pública ............................................................................................ 40 
3.2.1 Classificação por Natureza .......................................................................... 40 
3.2.2 Classificação por fontes ............................................................................... 44 
3.2.3 Classificação por identificador de resultado primário ................................... 45 
3.2.4 Classificação pela forma de ingresso ........................................................... 45 
3.2.5 Outras Classificações ................................................................................... 46 
3.3 Despesa Pública .......................................................................................... 47 
3.3.1 Estrutura da Programação Orçamentária da Despesa ................................ 47 
3.3.2 Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária .................................... 49 
3.3.3 Classificação Institucional ............................................................................ 49 
3.3.4 Classificação Funcional ................................................................................ 49 
3.3.5 Estrutura Programática ................................................................................ 50 
3.3.6 Plano Orçamentário ..................................................................................... 51 
3.3.7 Classificação das Despesas ........................................................................ 52 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 54 
 
 
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APRESENTAÇÃO DO MÓDULO 
 
Desde antiguidade, percebemos a intervenção do Estado sobre a sociedade. 
Nos dias atuais isso não é diferente. Podemos dizer que o Estado está presente em 
quase todas as atividades humanas. Desde os primórdios da sociedade, o Estado 
intervém sobre a sociedade com o objetivo de suprir as necessidades públicas. 
Mas qual seria a finalidade do Estado? Essa questão é ponto de grande 
discussão e varia de acordo comcada tipo de sociedade, desenvolvimento, dentre 
outros fatores específicos. De modo geral, podemos afirmar que o objetivo do 
Estado é a promoção do bem-estar social por meio dos atendimentos sociais. 
Dessa forma, para o estado atingir seu objetivo, ele necessita dispor de 
recursos financeiros. Diante disso, entende-se que o Estado opera suas atividades 
financeiras com o intuito de atender a demandas sociais da população. Sendo 
assim, ele precisa arrecadar recursos por meio da tributação, ou seja, recolhimento 
de impostos. 
Diante disso, é de suma importância que o estado gerencie esses recursos, 
realizando as devidas aplicações nos diversos setores públicos e visando assegurar 
o bem-estar social. Para auxiliar a administração pública, existem algumas ciências 
que contribuem para esse processo, dentre elas estão as ciências administrativa e 
contábil. 
Sendo assim, podemos entender que é papel dos governos a promoção do 
desenvolvimento econômico da população, de forma justa e igualitária, 
independente da classe social. Além disso, cabe a eles a busca constante pela 
inovação e modernização da administração financeira pública. No entanto, para os 
governos atingirem seus objetivos, ou seja, serem bens sucedidos em suas ações, 
eles precisam contar com instituições que proporcionam soluções aos seus projetos, 
com o intuito de garantir o bem-estar social. 
Nessa disciplina, discorremos sobre a administração orçamentária e financeira 
aplicada às atividades do setor público. Apresentaremos nessa unidade os principais 
fundamentos e princípios orçamentários, além dos aspectos constitucionais do 
orçamento público. 
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Estudaremos ainda, os instrumentos de planejamento utilizados pelo setor 
público no processo orçamentário, ou seja, Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). 
Ademais, buscaremos entender sobre o ciclo orçamentário. Para tanto, 
apresentaremos a elaboração do orçamento: receita e despesa. Posteriormente, 
veremos a respeito da execução desse orçamento, ou seja, execução orçamentária 
e financeira: etapas da receita e da despesa. 
Por fim, falaremos sobre créditos adicionais e gestão democrática de alocação 
de recursos: orçamento participativo. Baseado nesse exposto, nosso objetivo com 
essa unidade é que você, aluno(a), consiga desenvolver algumas competências e 
habilidades da administração orçamentária e financeira, tornando-se capaz de 
aplicar esses conhecimentos de gerenciamento financeiro público. 
Diante do proposto, dediquemo-nos com entusiasmo aos estudos! 
 
Sucesso! 
 
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CAPÍTULO 1 – ATIVIDADE FINANCEIRA DO SETOR PÚBLICO 
 
O Estado está presente nas principais atividades humanas com o objetivo de 
atender às necessidades públicas. Contudo, para alcançar êxito nesse objetivo, o 
Estado precisa levantar recursos que possam garantir o bem-estar social. 
Dessa forma, podemos definir como atividade financeira do Estado os 
mecanismos utilizados pelo setor público com o intuito de obter, gerenciar e aplicar 
recursos financeiros com o objetivo de proporcionar soluções para as necessidades 
da sociedade. De forma mais clara, seus objetivos se desdobram sobre realizações 
de ações sociais no âmbito educacional, da saúde, da segurança pública, dentre 
outros setores; como também no da prestação de serviços nos diversos setores 
públicos; dentre outras atividades ligadas ao Estado. 
Sendo assim, atividade financeira do Estado é o modo pelo qual a 
administração pública obtém recursos (receitas), bem como, o setor público gerencia 
e aplica tais recursos (despesas) com o objetivo de garantir o funcionamento do 
sistema estatal, atingindo as metas traçadas e satisfazendo a coletividade. Vale 
ressaltar que essa atividade está ligada à política, pela qual o Estado define os 
objetivos e prioridades baseado no seu orçamento público. 
 
1.1 Caracterização 
 
Podemos dizer que os objetivos a serem alcançados pelo Estado estão 
indicados em instrumentos jurídicos ou diplomas legais. Podemos encontrá-los tanto 
na Constituição quanto nas leis infraconstitucionais. Diante disso, a lei orçamentária 
é de suma importância para o Estado atingir seus objetivos, pois é por meio dela que 
o Poder Público tem um parâmento de quais atividades serão cerceadas pelos 
recursos públicos aplicados a cada ano. 
Sendo assim, podemos dizer que o Estado desenvolveu a atividade financeira 
com o intuito de levantar recursos (dinheiro) para atender às necessidades públicas. 
Entretanto, há que se levar em conta que essas atividades financeiras possuem 
certas características, vejamos: 
Presença constante de uma pessoa jurídica de direito público. Pessoa de 
direito privado, ainda que no exercício de função pública, está excluída. 
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Atividade de conteúdo econômico – direito econômico – geração de bens, 
serviços e riquezas (é mais amplo); direito financeiro – é mais restrito pois 
só trata das receitas e despesas. 
Conteúdo monetário – é somente dinheiro, exclui bens in natura e serviços 
prestados pelo Estado. 
Instrumentalidade – é o meio para a realização dos fins do Estado. 
(CREPALDI e CREPALDI, 2013, s.p.). 
 
1.2 Finalidade 
 
As finalidades da atividade financeira do Estado são a prestação de serviços 
públicos e o atendimento das necessidades públicas, ou seja, a necessidade do 
coletivo que consta em instrumentos jurídicos. Assim, tudo o que é incumbido ao 
Estado por meio de normas jurídicas, se torna uma necessidade pública. 
As necessidades coletivas não estão previstas em normas jurídicas, por outro 
lado, as necessidades públicas estão previstas em algum instrumento jurídico, o que 
significa que precisaram de uma decisão política prévia. 
O direito financeiro regulamenta as atividades financeiras realizadas pelo 
Estado, ou seja, defende que o Estado deve obter somente os recursos necessários 
para seus fins, além de apresentar o gerenciamento e a aplicação desses recursos. 
Ele ainda afirma que a atividade financeira é um conjunto de atos para atingir esse 
fim, ou seja, o bem-estar social. 
De modo resumido, podemos afirmar que atividade financeira é como o Estado 
trabalha para levantar recursos necessários para realizar suas metas, ou seja, 
envolve as finanças públicas, o planejamento financeiro e a aplicação desses 
recursos em prol da sociedade. 
 
1.3 Funções Governamentais 
 
O Governo é de grande valia perante o mercado, tendo em vista que o 
mecanismo de mercado não consegue desenvolver sozinho suas atividades, sendo 
assim, é necessária a intervenção do Estado para guiar, corrigir e suplementar os 
resultados do mercado. Portanto, veremos quais são as funções incumbidas ao 
Governo na realização das suas atividades. 
 
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1.3.1 Institucional 
Thomas Hobbes, um grande teórico político inglês, em sua teoria absolutista, 
defendia que o Estado é a segurança do povo. Partindo desse princípio, é 
funcionalidade do Estado cuidar das relações contratuais da sociedade e dos 
instrumentos jurídicos institucionais, com o objetivo de sanar possíveis conflitos. 
Sendo assim, os mecanismos necessários para a proteção do sistema de mercado, 
por exemplo, arranjos contratuais e comerciais, são uma imposição legal fornecida 
pelo governo. 
 
1.3.2 Econômicas 
Além de função institucional, o governo possui funções econômicas, ou seja, 
dispõe de diversos instrumentos de intervenção no meio econômico. Considerando 
que a necessidade do Estado de realizar atividade econômica está ligada à alocação 
de recursos, à distribuição de renda de forma igualitária e à estabilidade econômica, 
vejamos sobre cada uma delas abaixo. 
 
1.3.2.1 Alocação de Recursos 
Entende-se por função de alocação de recursos o processo pelo qual o 
governo divide os recursos para utilização nos setores público e privado, 
proporcionando aos cidadãos segurança educação, saúde, entre outros. Em outras 
palavras, essa função visa a promoção de ajustes na alocação de recursos para a 
realização de atividades que não são realizadas pelo setor privado, seja pelo seu 
alto custo, seja pela baixa rentabilidade, ou seja ainda pela impossibilidade de 
cobrança individualizada. 
O Estado, por meio dessa função, busca atender às necessidades públicas, 
com isso proporcionando o bem-estar social. Para isso, o Estado se utiliza de duas 
situações: 
 Investimentos na infraestrutura econômica: investimentos em serviços que 
desenvolvem a região e a nação, porém com alto custo, dessa forma 
sendo desprezado pela iniciativa privada, pois exige um alto investimento 
e não traz rentabilidade. Exemplos: serviços de transportes e energia, 
dentre outros. 
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 Provisão de bens públicos e bens meritórios: a provisão de recursos por 
meio de orçamento para provimento de bens públicos, por exemplo, a 
iluminação pública. Cabe ao governo, ainda, prover recursos para bens 
meritórios, por exemplo, subsídio do leite. 
 
A respeito dos bens privados, podemos entender que o bem privado é 
oferecido por meios próprios ao mercado, e exige duas partes: o comprador e o 
vendedor, ou seja, é uma transferência de bens entre partes. Podemos dizer, 
portanto, que se o comprador não pagar pelo bem, o negócio é impedido. 
Por outro lado, os bens públicos são ofertados para a coletividade, ou seja, não 
são ofertados de forma individualizada. Além disso, esses bens não podem ser 
recusados pelos beneficiários, tais como a iluminação pública. 
Outra diferença entre bens privados e bens públicos é que o bem público não é 
transferido; ou seja, ainda que haja pagamento, o bem público não é transferido para 
seu pagador. Outra questão consiste no fato de que o Estado não poderá impedir 
alguém de utilizar o serviço por falta de pagamento, tendo em vista que o mesmo é 
ofertado à coletividade. 
Por fim, temos os bens mistos, isto é, os bens de posse do Estado. Contudo, 
são ofertados no mercado com as características de bens privados, por exemplo, a 
educação. O Estado não consegue promover uma educação de qualidade a todos, 
dessa forma, permite a oferta de educação por meio de iniciativas particulares 
(privadas), com o objetivo de complementar a sua obrigação estatal. 
De modo geral, podemos afirmar que os bens privados são produzidos e 
comercializados pela iniciativa privada (empresas privadas). Contudo, existe a 
atuação de algumas empresas estatais, por outro lado. Os bens públicos são, em 
sua maioria, produzidos pelas empresas estatais. No entanto, algumas empresas 
privadas, por meio de contratos, também produzem alguns bens públicos. 
Dessa forma, podemos dizer que ambos os setores produzem bens públicos e 
privados de forma distinta. Sendo assim, o Estado deve realizar estudo de alocação 
de recursos baseado na provisão dos mesmos, e não na produção de bens. De 
modo geral, podemos dizer que a alocação de recursos pelo Estado, muitas vezes, é 
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concedida pela política orçamentária. Ou seja, o Estado define as aplicações e usos 
de recursos por meio de regulações políticas. 
 
1.3.2.2 Distribuição de Renda 
A distribuição de renda é função do Governo que visa a distribuição de rendas 
e riquezas, buscando adequar algumas realidades sociais, ou seja, o Governo deve 
prover recursos para indivíduos de menores rendas, por meios de verbas para os 
serviços públicos, por exemplo para a educação e a saúde. Isso significa que essa 
função estatal busca equilibrar a desigualdade social. Além disso, esse assunto é 
complexo, pois cada indivíduo tem uma realidade diferente, além das oportunidades 
serem diferenciadas, ou seja, a oportunidade não é para todos. Sendo assim, é de 
obrigação do governo viabilizar meios através de orçamentos públicos para políticas 
eficazes de distribuição de renda, com objetivo de melhorar a situação dos menos 
favorecidos. Porém, para isso o governo pode utilizar meios de tributação para 
levantamento de recursos ou até mesmo incentivar algumas ações visando 
melhorias para a sociedade, principalmente às camadas menos favorecidas. 
 
1.3.2.3 Equilíbrio Econômico 
São as ações que o governo utiliza para manter um equilíbrio na economia, ou 
seja, políticas públicas para desenvolver a economia, gerar emprego, estabilidade 
econômica, dentre outras. Essa função difere das duas anteriores, tendo em vista 
que ela visa garantir uma estabilidade na economia, utilizando recursos da 
macroeconomia com o intuito de controlar a utilização de recursos, garantir a 
estabilidade da moeda nacional, além de controlar fluxos de entradas e saídas dos 
recursos econômicos. De modo geral, podemos resumir que, nessa função, o 
Estado deverá usar recursos e instrumentos para garantir uma estabilidade na 
economia, sendo esses mecanismos políticos e da macroeconomia. 
 
1.4 Teoria Geral das Finanças Públicas – TGFP 
 
Podemos dizer que finanças públicas são um viés de estudo da economia 
(ciência econômica), ou seja, é a participação estatal no processo econômico, por 
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meio do que chamamos de atividade financeira do Estado. Podemos definir 
atividade financeira do Estado como um conjunto de ações praticadas pelo Estado 
para obter, gerir e aplicar recursos financeiros para atender suas necessidades e 
atingir seus objetivos. Vejamos na figura 01 os desdobramentos dessa atividade: 
 
SE LIGA! 
Aciência das finanças é especulativa, ou seja, ela não é uma ciência normativa e 
tem como objeto de estudo a atividade financeira do Estado. 
 
Observando a figura 01, temos quatro desdobramentos da atividade financeira 
do Estado. O primeiro é adquirir recursos e o processo mais empregado pelo Estado 
para obter recursos (receita pública) é o da tributação. O segundo diz respeito à 
aplicação desses recursos (despesa pública), é o processo que o Estado utiliza para 
despender esses recursos. O terceiro é o gerenciamento de recursos que consiste 
em técnicas e instrumentos que o Estado utiliza para gerenciar esses recursos 
adquiridos, por exemplo, o orçamento público. E por fim, temos o crédito público. É 
quando o Estado acaba criando créditos e, consequentemente, se endividando. 
 
Figura 01 – Desdobramentos da Atividade Financeira do Estado 
 
Fonte: Elaborado pelo autor, 2019. 
 
Atividade 
Financeira 
 
 
Adquirir 
Recursos 
 
Aplicar 
recursos 
 
 
Gerenciar 
recursos 
 
Criar 
Créditos 
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Podemos dizer que o Estado atua de forma direta e indireta nas relações 
econômicas, por meio de vários mecanismos da política econômica, por exemplo, 
pelo controle cambial e pela política fiscal, dentre outros. Contudo, a política fiscal é 
a que mais impacta a atividade financeira do Estado. Dessa forma, é preciso 
discorrer um pouco mais sobre ela. 
Podemos observar a atividade financeira do Estado sob dois aspectos, sendo 
eles: aspecto fiscal e aspecto extrafiscal. O aspecto fiscal é a arrecadação de 
recursos por parte do Estado, por exemplo, a tributação do IPVA. O aspecto 
extrafiscal é quando o Estado busca estimular uma prática do consumidor, por 
exemplo, subir alíquota de um produto importado, para estimular a compra de 
produtos nacionais e incentivar a indústria nacional. 
Dessa forma, podemos concluir que a Ciência das Finanças proporciona ao 
Estado meios e dados, contribuindo assim com os formadores de políticas públicas e 
fornecendo informações para as tomadas de decisões, que após as decisões do 
legislador serão traduzidas em normas do Direito Financeiro. 
 
1.5 Atividade Fiscal 
 
O principal objetivo das finanças públicas é o estudo da atividade Fiscal 
exercida pelo Estado, ou seja, as atividades exercidas pelos poderes públicos com o 
objetivo de promover e disponibilizar recursos para custeio dos seus investimentos. 
Dessa forma, podemos orientar a política fiscal sob duas teses, sendo elas: 
 Política tributária: está relacionada com a captação de recursos para 
atendimento das atividades do poder público, por meio das suas esferas, 
ou seja, federal, estadual ou municipal. 
 Política orçamentária: está relacionada aos gastos públicos, ou seja, está 
ligada à forma pela qual esses recursos são aplicados pelo Estado, 
levando em conta as dimensões e a natureza do poder público, e sua 
capacidade para funcionamento junto à sociedade. 
 
O grande economista britânico Adam Smith citou uma vez que podemos 
considerar como melhor orçamento aquele que gasta menos. Contudo, essa ideia é 
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de grande discussão em nossos dias. Será que, realmente, gastar menos torna um 
orçamento eficaz? Ou o melhor orçamento é aquele que aplica os recursos de uma 
forma eficaz? 
Atualmente, a maior dificuldade do governo não é gastar menos, mas gastar de 
forma eficaz; ou seja, o governo aloca seus recursos muito mal. Focando no Brasil 
como objeto de estudo, temos a Constituição Federal de 1988 e ementas 
posteriores, pelas quais foi definida uma base mínima de investimento para saúde e 
educação. 
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Complementar de nº 
101/2000 definiram instrumentos que visam limitar os gastos com pessoal, 
terceirização, previdência e dívida. Ademais, aquela implantou mecanismos de 
controle e transparência fiscal, contribuindo para uma gestão mais eficaz por parte 
do Estado e a destinação correta dos recursos alocados. 
Estudaremos agora duas teorias que definem a participação do Estado na 
economia, sendo elas a teoria clássica e a teoria keynesiana. 
 
1.5.1 Teoria Clássica 
De modo geral, podemos dizer de forma resumida que os principais 
economistas clássicos tinham uma harmonia em seus pensamentos. Assim, 
podemos apresentá-la de forma resumida: 
 A intervenção do Estado deve ser mínima, ou seja, somente naquilo que é 
indispensável e de forma restrita; 
 As produções públicas devem gerar receitas compatíveis com seus 
custos, ou seja, obedecendo o princípio de benefícios; 
 A teoria de custo e benefício deve ser base para a política de produção 
pública; 
 As tributações sobre o salário acabam elevando os custos de mão de 
obra, reduzindo consequentemente os lucros e dificultando o acúmulo de 
capital; 
 A dívida adquirida pelo Estado, bem com a tributação em geral, gera 
impactos negativos sobre a economia; 
 O plano orçamentário do Estado sempre deve estar equilibrado. 
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Podemos resumir que os economistas clássicos defendiam a ideia de “Estado 
Mínimo”, ou seja, o Estado preocupado com serviços de natureza social, por 
exemplo, segurança pública. Eles defendiam, ainda, que não existe a necessidade 
da intervenção do Estado na economia, pois os mecanismos de mercados seriam 
suficientes para regular essa atividade econômica. 
 
1.5.2 Teoria Keynesiana 
A crise ocorrida entre 1929 e 1933, conhecida como crise da superprodução, 
contribui para o descrédito da teoria do equilíbrio geral, que defendia a não 
intervenção do Estado na economia. Esse fato, demonstrou a necessidade da 
participação do Estado na economia, ou seja, viu-se a necessidade de o Estado 
intervir nas funções produtivas e na intermediação financeira, ganhando força 
principalmente nos países europeus. 
Contudo, as discussões sobre a intervenção do Estado na economia ganham 
um novo destino após a publicação da obra Teoria geral do emprego, do juro e da 
moeda, do autor Keynes, no ano de 1936. As ideias de Keynes ganharam força e 
ficaram conhecida como política econômica keynesiana. 
 
SE LIGA! 
John Maynard Keynes foi um grande economista britânico, cujas teorias mudaram 
algumas fundamentações da macroeconomia, bem como as políticas econômicas 
governamentais. 
 
Em sua obra, Keynes quebra alguns paradigmas da teoria econômica da 
época, além de apresentar soluções para os problemas de então, inclusive para o 
alto índice de empregabilidade. Ademais, Keynes apresentou a teoria da demanda 
efetiva, ou seja, se existir algum gasto com investimento, consequentemente devem 
ser ampliados os gastos de consumos, o que implica um efeito multiplicador da 
renda dentro da economia. Sendo assim, a soma desses gastos (investimento + 
consumo) vão construir a função de consumo da demanda agregada (demanda 
efetiva), conforme Keynes acreditava. 
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Trazendo para os dias atuais, podemos correlacionar a teoria keynesiana e a 
Lei de Responsabilidade Fiscal, nos artigos 15, 16 e 17, que tratam sobre a geração 
de despesas. Nesses artigos, são apresentados mecanismos para controlar os 
gastos públicos em sua totalidade, independentemente do tipo de gasto, seja ele 
corrente ou capital. 
Vale ressaltar que os gastos realizados com investimentos geram gastos de 
consumos e devem ser pensados em sua relação com o investimento, bem como 
com o valor para o seu funcionamento. Por exemplo, o valor de investimento para 
construção da escola, bem como os gastos de consumos para funcionamento dessa 
escola, após a sua construção. 
A partir do ano de 1929, a depressão da atividade econômica acabou gerando 
um alto índice de desemprego. Dessa forma, a economia passou a necessitar de 
maior participação do Estado para elevar os níveis de consumos que impactavam a 
renda de modo positivo. Dessa forma, podemos dizer que Keynes defendia que o 
Estado participasse da Economia por meio do consumo-investimento sobre a ótica 
de tributação-gastos. 
Nesse sentido, Keynes apresentou algumas estratégias para a participação do 
governo, quais sejam: 
 Sistema de controle da moeda e crédito; 
 Reformulação da poupança e das relações entre emprestadores e 
tomadores; 
 Definição da política nacional baseada no tamanho da população. 
 
Ou seja, Keynes defendia que o Estado deveria intervir somente na poupança, 
investimento e controle populacional, pois as demais questões são consequências 
destas. 
 
1.6 Direito Financeiro 
 
Podemos dizer que atividade financeira do Estado é estudada dentro da ciência 
financeira, bem como está inserida na ótica do direito financeiro. Sendo assim, o 
direito financeiro estuda a atividade financeira a partir de um ponto de vista prático. 
17 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Além disso, o direito financeiro é um ramo do direito público que atua em conjunto 
com o direito econômico e o direito tributário. 
O objetivo principal desse direito é disciplinar e regulamentar a atividade 
financeira do Estado, exceto ao que se refere à tributação, sendo esta um objeto de 
estudo do direito tributário. 
 
1.6.1 Objeto de Estudo 
Como foi visto anteriormente, o principal objeto de estudo do direito financeiro é 
atividade financeira do Estado. Diante disso, o objeto de estudo do direito financeiro 
é o mesmo objeto de estudo das ciências financeiras. Contudo, a ciência das 
finanças estuda a ótica especulativa; já o direito financeiro estuda a ótica prática. 
Ademais, atribui-se a esse ramo do direito público a implantação de normas legais 
que possibilitam ao Estado executar sua atividade financeira, além de estabelecer 
limites para a sua execução com o intuito de garantir a segurança da população. 
 
Figura 02 – Campo de Atuação do Direito Financeiro 
 
Fonte: Elaborado pelo autor, 2019 
 
 
Direito 
Financeiro 
 
 
Receitas 
Públicas 
 
Despesas 
Públicas 
 
 
Orçamentos 
Públicos 
 
Créditos 
Públicos 
18 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Podemos observar na figura 2, os campos de atuação do direito financeiro. 
Assim, o direito financeiro atua nas despesas públicas, nas atividades exercidas pela 
Estado para adquirir receitas, seja por meio de exploração de fontes próprias, 
atividades comerciais, bem como pela arrecadação de tributos. Além de atuar no 
orçamento e créditos públicos. 
De modo geral, podemos dizer que o direito financeiro é o disciplinador 
normativo da atividade financeira do Estado, além de atuar na gestão fiscal 
(atualmente por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal), ou seja, envolve a 
regulamentação jurídica do orçamento, dessa forma, complementando-se com os 
gastos públicos e seus controles. Além disso, envolve a tributação de modo geral, 
respeitando, contudo, as matérias do direito tributário. O direito financeiro é 
responsável ainda, pela gestão patrimonial sobre uma ótica financeira, além de 
regulamentar os créditos públicos e de atuar na moeda, bem como nas repartições 
das receitas tributárias. 
 
1.6.2 Normas Gerais 
A atividade financeira do Estado busca atender a três necessidades. 
Observemos a figura 3. 
 
Figura 03 – Necessidades Públicas Básicas 
 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019 
 
 
Atividade 
Financeira 
do Estado 
 
 
Prestação de 
Serviço 
 
Exercício do 
poder de 
Polícia 
 
Intervenção 
Econômica 
19 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Como já estudamos anteriormente, o direito financeiro busca disciplinar a 
atividade financeira do Estado. Diferentemente da ciência das finanças que estuda a 
parte teórica, o direito financeiro busca estudar a prática. Sendo assim, para 
compreendê-lo faz-se necessário estudar algumas normativas. 
As normativas gerais são expedidas pelo Congresso Nacional e são aplicáveis 
a qualquer esfera governamental (União, estadual, municipal e DF) com o intuito de 
atuar como princípios, orientando e operando a integração do ordenamento jurídico. 
A Constituição Federal, em seu art. 21, incumbe o Estado da prestação de 
serviços públicos (União); no art. 30 incumbe os Munícipios da prestação de 
serviços públicos com interesse local. O art. 25 libera o Estado prestação de 
serviços de gás canalizados. Em seu art. 174, a Constituição Federal regulamenta a 
atividade financeira econômica; no art. 175 concede ao Estado o direito de 
concessão pública; no art. 173 concede ao Estado o direito de exploração 
econômica, além de atuar em regime de monopólio, art. 177; ademais deve exercer 
papel de polícia artigos 182 e 192, além de documentar a vida política, econômica e 
pessoal da nação. 
Os serviços públicos são organização dos recursos pessoais e materiais 
necessários para atuação do Estado, ora são meios de obtenção de recursos 
financeiros através de concessões e permissões do Estado. Observemos o art. 21 e 
art. 175 da Constituição Federal. 
Art. 21. Compete à União: 
[...] 
X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou 
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá 
sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros 
aspectos institucionais; 
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou 
permissão: 
 
a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento 
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se 
situam os potenciais hidroenergéticos; 
c)a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros 
e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou 
Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
 
20 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
[...] 
 
XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, 
geologia e cartografia de âmbito nacional; 
 
[...] 
 
XXII – executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de 
fronteiras; 
XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e 
exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e 
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e 
seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: 
 
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para 
fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; 
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a 
utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e 
industriais; 
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e 
utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; 
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de 
culpa; 
 
[...] 
 
Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos. 
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988) 
 
Além disso, o poder de polícia tem previsão legal no art. 78 do Código 
Tributário Nacional e o Estado intervém na economia conforme o § 4º do art. 173 da 
Constituição Federal. 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública 
que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interêsse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da 
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais 
ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966) 
(CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL, 1966) 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos 
mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. 
(CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988) 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ACP/acp-31-66.htm#art7segunda
21 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
1.6.3 Competência 
É de responsabilidade da União legislar sobre as normas gerais, contudo, o 
Estado possui competência suplementar, ou seja, não existindo uma legislação 
federal, o Estado fica com a legislação plena. Porém, se vier a ter alguma Lei 
Federal, ela contrapõe-se à Lei Estadual. Sendo assim, somente serão válidas as 
normativas que não contrariam a Legislação Federal. 
Desse modo, temos as competências abaixo: 
Na ótica do direito financeiro existe uma concorrência entre a União, os 
Estados e o DF no que tange às competências; 
 A União está incumbida da implantação de normas gerais; 
 As edições de normas gerais não são competências do Estado; 
 Não existindo uma legislação federal, a legislação estadual tem 
competência plena; 
 Caso sobrevenha alguma legislação federal, a legislação estadual é 
revogada. 
 
1.6.4 Relacionamento 
O direito financeiro se relaciona com outros direitos. Vejamos a relação entre o 
direito financeiro e o direito administrativo e, posteriormente, entre o direito 
financeiro e o direito tributário. 
Podemos dizer que o direito financeiro gerencia as arrecadações do Estado 
obedecendo ao princípio da legalidade. Por outro lado, o direito administrativo 
gerencia os bens do Estado obedecendo ao princípio da discricionariedade. 
Além disso, o direito financeiro é responsável pela arrecadação, gestão e 
aplicação desses recursos. Por outro lado, o direito tributário é um ramo do direito 
financeiro, que se preocupa com a arrecadação de tributos. 
 
1.6.5 Fontes 
O direito financeiro está baseado em duas fontes: 
 Fontes Materiais: são os fatos financeiros agregantes ao direito financeiro. 
 Fontes Formais: é a própria legislação, ou seja, uma normativa social de 
caráter obrigatório. 
22 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
CAPÍTULO 2 – ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
No ano de 1830, foi criado o primeiro orçamento público brasileiro, com base 
na Constituição de 1824 e confirmada posteriormente pela atual Constituição (1988). 
Inicialmente, o orçamento era concebido como um mero instrumento político para 
controlar as finanças. Contudo, com o passar do tempo, ele se tornou um grande 
mecanismo da administração pública. 
Entende-se por orçamento público o mecanismo utilizado pelo governo para 
estimar a sua arrecadação anual e a fixação de gastos durante o ano. É um 
instrumento de planejamento, integrado com o plano de ação do governo. Neste 
capítulo, estudaremos melhor sobre o orçamento público. 
 
2.1 Conceito 
 
Podemos definir orçamento como um instrumento de planejamento que está 
ligado ao plano de ação do governo, composto por atos previstos pelo Legislativo e 
autorizados pelo Executivo. De modo geral, podemos dizer que é um “documento” 
no qual se encontra a previsão de receitas e despesas por um tempo determinado. 
Ou seja, podemos entender que o orçamento público é o documento que 
apresenta a atividade financeira do Estado, demonstrando as receitas arrecadas e 
as despesas previamente autorizadas pela legislação para o funcionamento do 
poder público. Vale ressaltar que existe a obrigatoriedade da previsão de despesas 
e que o orçamento é uma condição para sua liberação. 
Sendo assim, o orçamento público é a previsão de todas as receitas e os 
gastos previstos por um período determinado. Ou seja, é o planejamento pelo qual o 
governo, independente da sua esfera (federal, municipal ou estadual), realiza uma 
previsão de todas as receitas de exercício financeiro estabelecido e realiza uma 
previsão de gastos já autorizados. 
Vejamos o exemplo de projeto de orçamento aprovado para o Governo Federal 
do ano de 2019, por meio do Projeto de Lei do Congresso Nacional n° 27, de 2018, 
que se tornou uma norma por meio da Lei nº 13.808 de 15/01/2019. Observemos a 
figura 4. 
23 
 
 
 
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partedeste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
ATENÇÃO! 
O orçamento público está longe da sua efetividade, lamentavelmente, no Brasil 
existem muitos desvios na realização dos gastos públicos. 
 
Figura 04 – Orçamento Público Federal em Síntese – 2019 
 
Fonte: Senado Notícias, 2018. 
 
24 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
2.2 Legislação Aplicada ao Orçamento Público 
 
No Brasil, o orçamento público é regulamentado pela legislação sobre a Lei nº 
4.320/64, além disso está previsto na Constituição Federal de 1988, e também nas 
demais normas, portarias, dentre outras. 
A lei nº 4.320/64, conhecida também como Lei de Direito Financeiro, apresenta 
as hipóteses previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA). Ademais apresenta como 
deve ser executado o orçamento e seu controle durante seu ano de exercício. Além 
disso, estipula que o Governo deverá apresentar suas receitas por fontes e 
despesas por funções, apresentando um quadro demonstrativo. 
Podemos encontrar a seguinte ementa na lei n° 4.320/64: “Estatui Normas 
Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços 
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”. 
Já na Constituição Federal de 1988, encontramos a normativa que define que é 
responsabilidade do Poder Executivo a elaboração de leis orçamentárias, além de 
discorrer sobre o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos 
anuais. 
 
2.3 Aspectos Orçamentários 
 
Tabela I – Aspectos Orçamentários 
Aspectos Orçamentários Descrição 
Aspecto Administrativo 
No ponto de vista administrativo, o orçamento é visto 
como uma ferramenta de planejamento do Estado, 
pela qual o Estado busca saber de quanto precisa 
dispor para atender às necessidades da coletividade. 
Aspecto Econômico 
Pelo ponto de vista econômico, o orçamento público 
é um instrumento para o governo extrair recursos da 
sociedade e dispor esses recursos em determinadas 
áreas. 
Aspecto Jurídico 
Observando pela ótica jurídica, o orçamento é um 
instrumento legal, previsto pela legislação, com o 
25 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
objetivo de definir os limites a serem respeitados pelo 
governo. 
Aspecto Técnico 
Sobre uma visão técnica, são estabelecidas regras 
metodológicas para finalidade do orçamento de 
acordo, com os demais aspectos. 
Aspecto Político 
E por fim, sobre uma ótica política, as decisões de 
distribuições das receitas, ou seja, as aplicações 
dessas receitas impactam diretamente a coletividade, 
ou seja, impactam os grupos econômicos e as 
classes sociais. 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019 
 
2.4 Tipos de Orçamentos Públicos na Ótica da LOA 
 
A Lei Orçamentária Anual divide os orçamentos públicos em três tipos, sendo 
eles: orçamento fiscal, orçamento de investimento das empresas e orçamento da 
seguridade social. Vejamos sobre cada um deles abaixo: 
 
Figura 05 – Tipos de Orçamentos 
 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019. 
 
 
 Orçamento 
 Fiscal 
 
 
Investimento 
das Empresas 
 
Seguriedade 
Social 
26 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
 
 Orçamento Fiscal 
Entende-se por orçamento fiscal as receitas ingressas na União, por meio dos 
fundos, órgãos e entidades da administração, excluindo as receitas vinculadas à 
Seguridade Social. 
 
 Orçamento da Seguridade Social 
Entende-se por orçamento da seguridade social as receitas ingressas por meio 
dos fundos, órgãos e entidades da administração ligados à Seguridade Social, ou 
seja, às áreas de saúde, previdência social e assistência social. 
 
IMPORTANTE! 
Parte do orçamento fiscal é destinada para a complementação das verbas, com o 
objetivo de custear esses serviços. 
 
 Orçamento de Investimentos das Empresas 
Entende-se por orçamento de investimentos das empresas os investimentos 
realizados pelas empresas estatais com seus recursos próprios, independentes da 
União. 
 
2.5 Tipos de Orçamentos em uma Ótica Geral 
 
Não existe um consenso geral sobre os tipos de orçamentos, contudo, em uma 
ótica histórica, podemos observar alguns tipos de orçamentos. 
 
2.5.1 Orçamento Clássico ou Orçamento Tradicional 
Esse orçamento consiste em plano contábil, tendo em vista a limitação das 
atividades do Estado e o regime rígido dos controles das despesas públicas. Vale 
ressaltar que esse orçamento era visto somente como instrumento contábil, não 
tendo nenhuma participação na gestão de recursos. 
Além disso, os recursos eram definidos pelos órgãos e entidades sobre uma 
base no passado, ou seja, sobre uma ótica de projeção de alocação de recursos 
27 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
passados sem nenhum planejamento para a solução de problemas atuais, ou seja, 
não realizavam propostas de alocação de recursos específicas para a soluções 
desses problemas atuais. 
De modo geral, podemos dizer que não havia uma preocupação com a 
finalidade do Estado, com as metas a serem alcançadas e muito menos com 
programas de atividades-meio. Sendo assim, o orçamento tradicional ou clássico 
ficou conhecido vulgarmente como “Lei dos Meios”. 
Dentre os aspectos que marcam os orçamentos públicos, três são explícitos no 
orçamento clássico: 
 Aspecto Político: nessa ótica, o orçamento clássico era um mecanismo 
para o Poder Legislativo controlar o Poder Executivo, por meio das 
normas aprovadas, da programação dos gastos públicos, bem como de 
seus respectivos meios de financiamento. 
 Aspecto Financeiro: sob essa ótica, o orçamento clássico era um 
instrumento de controle financeiro. 
 Aspecto Jurídico: sobre a visão jurídica, o orçamento clássico foi 
caracterizado como uma função orçamentária durante o liberalismo 
econômico, quando eram estabelecidos procedimentos e normas legais. 
 
Vale ressaltar que o aspecto econômico era colocado em segundo plano, pois, 
nessa época, o equilíbrio financeiro era sua fundamentação. Nesse período, ainda 
não se estudava a participação do Estado na economia como um agente motivador 
para seu crescimento. Sendo assim, podemos dizer que a elaboração do orçamento 
tradicional ou clássico tinha como principal objetivo gastar pouco, ou seja, era uma 
visão do que se arrecadava e do que podia gastar. 
E por fim, no aspecto técnico, o orçamento tradicional ou clássico era visto 
como bidimensional, pois apresentava duas funções de controle para a classificação 
das despesas públicas: 
 Classificação institucional: sobre essaótica, o orçamento clássico 
buscava identificar a responsabilidade das unidades ou dos órgãos 
orçamentários. 
28 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
 Objeto de gasto: sobre essa ótica, o orçamento clássico servia para 
identificar os tipos de despesas que estavam sendo gastos, por exemplo, 
gasto material. 
 
Vejamos um exemplo de orçamento tradicional ou clássico na tabela 2. 
 
Tabela 2 – Orçamento Clássico ou Tradicional 
Receitas Despesas 
Tributos (T) Custo (C) 
Taxas (N) 80.000 Pessoal (P) 75.000 
Impostos (I) 10.000 Manutenção (M) 25.000 
Total Tributos (N+I) 90.000 Total Custo (P+M) 100.000 
 
Empréstimos (E) Investimento (I) 
Empréstimo 20.000 Obras 10.000 
Total Empréstimos 20.000 Total Investimento 10.000 
 
Total (T + E) 110.000 Total (C + I) 110.000 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019. 
 
2.5.2 Orçamento Moderno 
O orçamento moderno é uma evolução do orçamento público. Isso se deu após 
a Segunda Guerra Mundial, quando o processo orçamentário passou a se preocupar 
com a eficiência. Essas mudanças se originaram na crise do sistema capitalista, 
quando se observou que mercado não conseguia apresentar soluções para 
questões macroeconômicas. O orçamento moderno pode se dividir em dois grandes 
tipos, sendo eles: orçamentos de desempenho e orçamento-programa. 
 
2.5.2.1 Orçamento de Desempenho ou de Realizações 
O orçamento de desempenho ou de realizações é uma evolução do orçamento 
tradicional ou clássico. Nesse orçamento fica evidente a preocupação com o 
gerenciamento dos gastos públicos e seus resultados. Buscando a eficiência e 
eficácia do setor público. 
29 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Esse orçamento é constituído pela explicitação dos itens gastos pelas unidades 
públicas, além da explicitação dos programas, diferenciando-se, dessa forma, o 
modelo tradicional ou clássico. Observamos alguns aspectos, que merecem 
destaques: 
 Aspecto Gerencial: sob essa ótica, o orçamento deixa de ser um mero 
instrumento contábil, e passa a ser um instrumento de apoio gerencial, 
proporcionando com isso um controle e uma avaliação das atividades 
desempenhadas pela unidade. 
 Aspecto Econômico: sob essa ótica, o Estado deixa de ser neutro e 
passar a intervir na economia, de modo que o orçamento é utilizado como 
um instrumento de política fiscal. 
 
2.5.2.2 Orçamento-Programa 
O sistema orçamentário atual é uma evolução do sistema orçamentário 
paralelamente ao crescimento dos governos representativos e das suas atividades 
econômicas. Esse orçamento está ligado ao planejamento e às metas do governo, 
ou seja, aos objetivos do governo em período determinado. Sendo assim, podemos 
definir orçamento-programa como um plano de trabalho do governo composto por 
ações a serem realizadas, bem como pela identificação dos recursos necessários à 
sua aplicação. 
Levam-se em conta as prioridades e estruturas do planejamento, 
discriminando-os conforme abaixo: 
 Ênfase na finalidade e não nos meios; 
 Identificar as ações às quais o poder público destinará seus recursos; 
 Apresentar os responsáveis pela destinação dos recursos; 
 Especificar os resultados esperados. 
 
Podemos dizer que o programa é um mecanismo governamental que tem como 
finalidade a concretização das metas estabelecidas pelo governo, com mensurações 
baseadas nos indicadores presentes no Plano Plurianual. 
 
 
30 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Figura 6 – Orçamento-Programa 
 
Fonte: CREPALDI e CREPALDI, 2013. 
 
Assim, temos nesse sistema o orçamento como um instrumento de 
gerenciamento e planejamento que possibilita ações gerenciais, bem como um 
controle e uma avaliação dos resultados. Vejamos as vantagens desse tipo de 
orçamento na figura 7. 
 
Figura 7 – Vantagens do Orçamento-Programa 
 
Fonte: CREPALDI e CREPALDI, 2013. 
 
Vejamos, no esquema apresentado na figura 8, as etapas para elaboração do 
orçamento Programa. 
 
31 
 
 
 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Figura 8 – Elaboração Orçamento-Programa
 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019. 
 
Apesar de uma aparência simples, o orçamento-programa apresenta uma 
mudança na estrutura de planejamento governamental, passando o orçamento 
público de uma mera ênfase no meio, se importando com os resultados, ou seja, 
com os fins. Vejamos as principais características desse modelo orçamentário na 
figura 9. 
 
 
 
 
 
Determinação da Situação 
Identificar os problemas existentes. 
 
 
Diagnóstico da Situação 
Identificar as causas do surgimento do problema. 
 
 
Apresentação de Soluções 
Identificar as opções viáveis para resolver o problema. 
 
 
Estabelecer Prioridades 
Ordenar as soluções encontradas. 
 
 
Definir os objetivos 
Estabelecer o que será feito e os resultados esperados. 
 
 
Definir as tarefas 
Identificar as ações necessárias para cumprimento dos 
objetivos. 
 
 
Definir os recursos 
Arrolar os meios, por exemplo, recursos humanos. 
 
 
Definir os meios financeiros 
Definição do valor monetário necessário para a realização 
das atividades (Custo Financeiro). 
32 
 
 
 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Figura 9 – Principais Características do Orçamento-Programa 
 
Fonte: CREPALDI e CREPALDI, 2013. 
 
Podemos dizer que existe uma lógica entre orçar e planejar. O planejamento 
ocorre quando é identificado um problema junto à coletividade, definindo ações para 
soluções desse problema, considerando-se os recursos disponíveis. 
Além disso, uma gestão orçamentária baseada no orçamento por programas 
tem como objetivo uma transparência na aplicação dos recursos públicos e 
consequentemente na obtenção de resultados. Sendo assim, toda ação 
governamental será organizada e está apresentada em programas, que são 
definidos para resolver um problema determinado pela sociedade. 
Observamos as principais diferenças entre o modelo clássico ou tradicional e o 
modelo orçamento-programa, conforme a figura 10. 
 
33 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito doGrupo Prominas. 
Figura 10 – Diferença entre Orçamento Clássico e Orçamento-Programa 
 
Fonte: CREPALDI e CREPALDI, 2013. 
 
2.6 Instrumentos Orçamentários em Síntese 
 
O sistema orçamentário brasileiro é composto por três instrumentos principais, 
sendo eles: LOA, LDO PPA. Podemos apresentar uma síntese desses instrumentos 
por meio da tabela 3. 
 
Tabela 3 – Síntese das Leis Orçamentárias 
 PPA LDO LOA 
Definição 
O Plano Plurianual (PPA) 
é um planejamento de 
médio prazo, que deve 
ser realizado por meio de 
lei. 
A Lei de Diretrizes 
Orçamentárias 
(LDO) estabelece 
quais serão as 
metas e 
prioridades para o 
ano seguinte. 
A Lei 
Orçamentária 
Anual (LOA) 
estabelece os 
Orçamentos da 
União, por 
intermédio dos 
quais são 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
estimadas as 
receitas e fixadas 
as despesas do 
governo federal. 
Vigência 4 anos 1 ano 1 ano 
Prazos 
Encaminhamento até 
final de agosto do 
primeiro ano de mandato. 
Devolução em meados 
de dezembro. 
Encaminhamento 
em meados de 
abril. Retorno para 
sanção no final de 
junho. 
Encaminhamento 
até final de 
agosto. Devolução 
em meados de 
dezembro. 
Características 
Objetivos e prioridades 
de governo (programa 
governamental). 
Integração entre 
planejamento e 
orçamento. 
Estímulo a parcerias. 
Dividido entre base 
estratégica e programas. 
Metas e 
prioridades de 
governo (política 
fiscal). 
Alteração na 
política tributária. 
Política das 
agências de 
fomento. 
 
Orçamento fiscal, 
de investimentos e 
da seguridade 
social. 
Demonstrativo da 
renúncia de 
receitas. 
Redução das 
desigualdades 
regionais (critério 
populacional). 
Utilização de 
créditos 
adicionais. 
Decreto de 
programação 
orçamentária e 
financeira. 
LRF 
Expansão das despesas 
continuadas deve ter 
compatibilidade com o 
PPA (art. 16, II da LRF). 
Equilíbrio entre 
receitas e 
despesas. 
Critérios para 
Demonstrativo da 
compatibilidade do 
orçamento com as 
metas fiscais. 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Obrigatoriedade de todos 
os entes no que se refere 
a publicação do PPA. 
limitação de 
empenho. 
Avaliação de 
custos. 
Limitação 
despesas 
obrigatórias de 
caráter continuado. 
Regras para 
transferências 
financeiras. 
Anexo de Metas e 
Anexo de Riscos 
Fiscais. 
Reserva de 
contingência como 
proporção da RCL 
anual. 
Destaque para 
despesas e 
receitas 
envolvidas com o 
pagamento da 
dívida. 
Fonte: Adaptada Nascimento, 2014. 
 
2.7 Ciclo Orçamentário 
 
Entende-se por ciclo orçamentário o processo sequencial do orçamento 
público, ou seja, um processo que elabora, aprova, executa, controla e avalia os 
programas do setor público nos aspectos físicos e financeiros. O ciclo possui quatro 
fases, sendo elas: 
 Elaboração da proposta orçamentária; 
 Discussão e Aprovação da Lei Orçamento; 
 Execução Orçamentária e Financeira; 
 Controle. 
 
A primeira fase do ciclo é a elaboração da proposta orçamentária. Nessa fase, 
devem ser apresentadas as estimativas de receitas e fixadas as despesas, que 
devem ser apresentadas de forma padronizada e discriminada, conforme as 
exigências das normas legais. A segunda fase do ciclo é a fase em que a proposta é 
encaminhada para o Poder Legislativo para ser discutida. Após sua aprovação, será 
encaminhada para o Poder Executivo para sanção. 
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Todos os direitos são reservados ao Grupo Prominas, de acordo com a convenção internacional de direitos autorais. Nenhuma 
parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Na fase do ciclo, temos a execução orçamentária e financeira. Nessa etapa são 
definidas as quotas das unidades orçamentárias. Esse procedimento tem que estar 
de acordo com a LDO. Também são realizadas as arrecadações de receitas, bem 
como suas aplicações. E por fim, temos a quarta fase, uma etapa que é realizada 
por órgãos internos e externos, que vão verificar se as aplicações ocorreram 
conforme previsto na LOA. 
 
2.8 Créditos Adicionais 
 
Entende-se por créditos adicionais, despesas autorizadas não previstas na 
LOA, podendo ser classificadas em suplementares e especiais, e extraordinárias. 
Créditos suplementares são créditos para suplementar orçamento, 
encaminhados ao Congresso pelo Presidente por meio do Projeto de Lei. Por outro 
lado, temos os créditos especiais que são destinados às despesas que não 
possuem um orçamento específico. Já os créditos extraordinários, são destinados 
para fins de urgências e imprevisíveis, por exemplo, guerra. São encaminhados ao 
Congresso pelo Presidente por meio de Medidas Provisórias. 
 
2.9 Gestão Democrática e Orçamento Participativo 
 
O orçamento participativo é um instrumento que permite a participação dos 
cidadãos nas discussões orçamentárias, gerando assim uma gestão democrática. 
Contudo, nesse processo, é o governo que direciona as discussões e abre espaço 
para ouvir os cidadãos. 
Porém, essa participação no orçamento pode gerar discussões entre os 
envolvidos, por exemplo, podem ocorrer conflitos de interesses entre os 
governantes, por outro lado, pode existir desinteresse por parte da população. 
Sendo assim, podemos concluir que o orçamento participativo precisa evoluir 
muito ainda em nossa nação. Entretanto, é um instrumento democrático, permitindo 
assim à sociedade participar do orçamento público e ser ouvida pelos governantes. 
Vale ressaltar que o orçamento participativo é utilizado em nível municipal. 
 
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CAPÍTULO 3 – RECEITAS E DESPESAS 
 
Afinal, o que é Administração Financeira e Orçamentária – AFO? AFO é tudo 
isso que estamos estudando, ou seja, é uma disciplina que busca estudar a 
atividade financeira do Estado. 
O Estado realiza sua atividade financeira por meio do Orçamento Público, pelo 
qual os cidadãos podem visualizar as receitas e despesas do Governo. 
Nesse último capítulo, nos dedicaremos ao estudo das receitas e despesas 
provenientes do Estado. 
 
3.1 Princípios Orçamentários 
 
Entende-se por princípios orçamentários as bases norteadoras que devem ser 
observadas durante a LOA. Esses princípios buscam manter um sistema 
orçamentário estável e consistente. Sendo assim, são as bases que devem orientar 
o ciclo orçamentário. 
 
 Princípio da universalidade 
De acordo com esse princípio, o orçamento público necessita apresentar todas 
as receitas e despesas provenientes da União e seus órgãos, sejam elas diretas ou 
indiretas. Esse princípio não se aplica ao PPA, tendo em vista que algumas receitas 
e despesas não constam nesse plano. 
 
 Princípio da anualidade 
De acordo com esse princípio, o orçamento público deve ser elaborado e 
aprovado paraexecução dentro do período de um ano. 
 
 Princípio da unidade 
De acordo com esse princípio, o orçamento público deve ser único, ou seja, 
deve existir somente um orçamento para cada ente da Federação. 
 
 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
 Princípio do orçamento bruto 
De acordo com esse princípio, as despesas e receitas devem constar conforme 
seu valor bruto, ou seja, sem deduções. 
 
 Princípio da exclusividade 
Esse princípio tem como objetivo limitar o conteúdo da Lei Orçamentária, ou 
seja, busca evitar que o orçamento seja utilizado para aprovação de assuntos que 
não são pertinentes ao orçamento. 
 
 Princípio da quantificação dos créditos orçamentários 
De acordo com esse princípio, é vedada a concessão ou utilização de créditos 
ilimitados. 
 
 Princípio da especificação 
De acordo com esse princípio, as receitas e despesas devem ser 
discriminados, apresentando-se as suas origens, bem como a aplicação dos 
recursos. 
 
 Princípio da proibição do estorno 
De acordo com esse princípio, o administrador não tem autonomia para 
transferir, remanejar ou transpor os recursos sem autorização prévia. 
 
 Princípio da publicidade 
De acordo com esse princípio, as decisões orçamentárias só têm validades 
após sua publicação na imprensa. 
 
 Princípio da legalidade 
De acordo com esse princípio, todas a leis orçamentárias e de créditos 
adicionais devem ser encaminhadas do Poder Executivo para o Legislativo para 
discussão e aprovação em congresso. 
 
 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
 Princípio do equilíbrio orçamentário 
De acordo com esse princípio, as despesas autorizadas não podem ser 
superiores à previsão de receitas. 
 
 Princípio da não afetação das receitas 
De acordo com esse princípio, nenhuma receita de tributação (impostos) 
poderá ser reservada ou comprometida com determinados gastos, exceto casos 
previstos pela Constituição. 
 
 Princípio da gestão orçamentária participativa 
De acordo com esse princípio, no âmbito municipal será utilizada a gestão 
orçamentária participativa. 
 
 Princípio da clareza 
De acordo com esse princípio, o orçamento público deve ser apresentado de 
forma clara e de fácil entendimento. 
 
 Princípios gerais 
Esses princípios estão ligados tanto à receita quanto às despesas, podendo ser 
divididos em materiais ou formais. 
Princípios materiais: estão ligados à essência do processo orçamentário, por 
exemplo, universalidade. Por outro lado, os princípios legais são os princípios que 
visam atender às formalidades sem impactar a LOA, por exemplo, clareza. 
 
 Princípio específicos 
Esses princípios estão relacionados somente à receita, podendo ser 
subdivididos em três princípios, sendo eles: 
Princípios da uniformidade: o orçamento deve apresentar suas informações de 
forma padronizada, permitindo a comparação com anos anteriores. 
Princípios da legalidade da tributação: estão ligados à limitação do poder 
público de tributar. 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Princípios da precedência: o poder do Legislativo deve autorizar de forma 
prévia as despesas. 
 
3.2 Receita Pública 
 
A palavra receita é utilizada mundialmente pela área contábil para indicar uma 
variação positiva na situação líquida patrimonial. Contudo, receita pública pode ser 
apresentada em dois sentidos: amplo ou restrito. 
Receita Pública no sentido amplo: entende-se como todas as entradas ou 
ingressos de bens ou direitos, por um período de tempo determinado, no qual o 
Estado utiliza esses recursos para financiar seus gastos e, dependendo do passivo, 
elas não são incorporadas ao patrimônio público. 
Receita Pública no sentido restrito: entende-se como todas as entradas ou 
ingressos de bens ou direitos, por um período de tempo determinado, as quais são 
incorporados ao patrimônio público sem compromisso de devolução. 
 
3.2.1 Classificação por Natureza 
As naturezas das receitas orçamentárias buscam identificar as origens das 
receitas para o cofre público. Para uma melhor identificação desses ingressos nos 
cofres públicos, o código é desdobrado em níveis, formando assim o código 
identificador da receita. 
 Primeiro Nível: Categoria econômica 
 Segundo Nível: Origem 
 Terceiro Nível: Espécie 
 Quarto Nível: Rubrica 
 Quinto Nível: Alínea 
 Sexto Nível: Subalínea 
 
Tabela 4 – Código Identificador da Receita 
X Y Z W TT KK 
Categoria 
econômica 
Origem Espécie Rubrica Alínea Subalínea 
Fonte: Mendes, 2015 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
3.2.1.1 Categoria econômica 
Neste nível, é obedecido o critério econômico. Dessa forma, é possível 
mensurar os impactos das decisões do governo na economia nacional. Pode ser 
dividida em quatros grupos. 
 Receitas correntes: essas receitas estão ligadas à imposição do Estado, 
ou seja, são receitas provenientes da tributação e contribuições. 
 Receitas de capital: essas receitas são originadas dos recursos 
financeiros provenientes de dívidas, da conversão de dinheiro em bens ou 
direitos. 
 Receitas intra-orçamentárias: são provenientes de operações realizadas 
entre os departamentos públicos integrantes do orçamento fiscal e a 
seguridade social, alocados na mesma esfera no governo. 
 
3.2.1.2 Origem 
Neste nível, o principal objetivo é identificar as procedências das receitas 
públicas, ou seja, identificar a fonte das receitas públicas ingressas aos cofres 
públicos. 
 
Tabela 5 – Origens das Receitas 
Receitas Correntes Receitas de Capital 
1. Receita Tributária 1. Operação de Crédito 
2. Receita de Contribuições 2. Alienação de bens 
3. Receita Patrimonial 3. Amortização de Empréstimos 
4. Receita Agropecuária 4. Transferências de Capital 
5. Receita Industrial 5. Outras Receitas de Capital 
6. Transferências correntes 
9. Outras receitas correntes 
Fonte: Mendes, 2015 
 
3.2.1.2.1 Origem das receitas correntes 
Para custeio das atividades governamentais são necessários recursos 
financeiros. Dessa forma, o Estado utiliza dos tributos como uma fonte de 
arrecadação. O que caracteriza o tributo é seu fato gerador. 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Segundo o Código Tributário Nacional – CTN, em seu artigo 3º, podemos 
definir tributo como “toda prestação pecuniária compulsória, emmoeda ou cujo valor 
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e 
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (CTN, 1966, s.p.)”. 
Além disso, o CTN divide o tributo em três espécies, conforme seu art. 5º: “os 
tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria (CTN, 1966, s.p.)”. Segundo 
CTN em seu art. 16, os impostos podem ser definidos como “o tributo cuja obrigação 
tem por fato gerador uma situação independentemente de qualquer atividade estatal 
específica, relativa ao contribuinte (CTN, 1966, s.p.).” 
De acordo CTN, em seu art. 77, as taxas: 
cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos 
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato 
gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou 
potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte 
ou posto à sua disposição (CTN, 1966, s.p.). 
 
De acordo CTN, em seu art. 81, contribuição de melhorias: 
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito 
Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é 
instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra 
valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como 
limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel 
beneficiado (CTN, 1966, s.p.). 
 
3.2.1.2.2 Origem de receitas de contribuições 
Essas receitas estão ligadas a ingressos provenientes da seguridade social, 
além de contribuições para iluminação pública, dentre outros. 
Contribuições sociais: essas receitas estão ligadas ao custeio da seguridade 
social. 
Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico: esse tipo de receita afeta 
um determinado setor da economia, com sua finalidade qualificada pela 
Constitucionalidade e estabelecida por um motivo específico. 
Contribuições para Serviços de Iluminação Pública: são receitas, cujo principal 
objetivo é custear os serviços de iluminação pública. 
Contribuições de Interesse das Categoriais Profissionais: são receitas 
provenientes de contribuições de determinadas classes profissionais, para as quais 
contribui a sua entidade instrutora, por exemplo, CRM. 
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3.2.1.2.3 Demais Origens 
 Receita Patrimonial: são receitas provenientes de investimentos, ou seja, 
rendimentos de investimentos sobre algum ativo. 
 Receita agropecuária: são receitas provenientes das atividades 
agropecuárias, de origem animal ou vegetal. 
 Receita Industrial: são receitas provenientes das atividades industriais, 
conforme a classificação do IBGE. 
 Receita de serviços: são receitas provenientes da prestação de serviços. 
Exemplo: Transporte. 
 Transferência Corrente: são receitas provenientes de transferência entre 
partes, com o objetivo de aplicar em despesas correntes. 
 Outras receitas correntes: são receitas provenientes de origens não 
classificadas anteriormente. 
 
3.2.1.2.4 Origens Receita Capital 
 Operação de crédito: são receitas provenientes da colocação de títulos 
públicos ou contratação de crédito de terceiros (empréstimo ou 
financiamento), podendo ser interno ou externo e passíveis de serem 
obtidas junto a empresas do setor público ou do setor privado. 
 Alienação de bens: são receitas provenientes das alienações de bens 
móveis ou imóveis do poder público. 
 Amortização de Empréstimos: são receitas provenientes dos retornos de 
empréstimos pagos ao poder público. 
 Transferência de capital: são receitas provenientes de transferência entre 
parte, com o objetivo de aplicar em despesas de capital. 
 Outras receitas correntes: são receitas provenientes de origens não 
classificada anteriormente. 
 
3.2.1.3 Espécie 
Nesta etapa é realizada uma classificação de acordo com a origem, 
qualificando melhor o fato gerador dessas receitas, por exemplo, origem tributária 
espécie impostos. 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
3.2.1.4 Rubrica 
Nesta etapa é realizado um detalhamento da espécie, ou seja, a rubrica tem 
como objetivo especificar a espécie. 
 
3.2.1.5 Alínea 
Nesta etapa, a rubrica é qualificada, podemos dizer que alínea é onde é 
apresentado o nome receita. 
 
3.2.1.6 Subalínea 
Essa é a etapa mais analítica da receita, e na qual consta o seu valor. 
 
3.2.1.7 Detalhamento de código 
Esta etapa é facultativa e é o sétimo nível. Ela é utilizada quando não há 
detalhamento claro do código. Geralmente, esse detalhamento ocorre na alínea e 
subalínea, mas caso o governo julgue necessário poderá usar um novo código 
nesse nível. 
Vejamos um exemplo de detalhamento de código. 
 
Tabela 6 – Detalhamento do Código 
1112.04.10 
1 Categoria Econômica Receitas Correntes 
1 Origem Receitas Tributárias 
1 Espécie Impostos 
2 Rubrica Imposto sobre Patrimônio e a Renda 
04 Alínea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 
10 Subalínea Pessoas Físicas 
 Detalhamento do código Não Há. 
Fonte: Adaptado Mendes, 2015 
 
3.2.2 Classificação por fontes 
Podemos dizer que a classificação por fontes de recursos é composta por três 
dígitos. O primeiro consta o grupo das fontes de recursos, o segundo e o terceiro 
apresentam as especificações desses recursos. 
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Tabela 7 – Grupo de Fontes de Recursos 
Primeiro Dígito 
1 - Recursos do Tesouro – exercício corrente 
2 - Recursos de outras fontes – exercício corrente 
3 - Recursos do Tesouro – exercício anteriores 
6 – Recursos de outras fontes – exercício anteriores 
9 – Recursos condicionados 
Fonte: Mendes, 2015 
 
Recursos do tesouro: são gerenciados de forma centralizada pelo Executivo, 
ou seja, o Executivo tem a responsabilidade de controlar a disponibilidade desse 
recurso. 
Recursos de outras fontes: esses recursos são gerenciados de forma 
descentralizada, o que significa que sua arrecadação e seu controle estão sobre as 
entidades e os órgãos arrecadadores. 
Exercício corrente ou exercícios anteriores: conforme o próprio nome informa, 
são as segregações entre recursos arrecadados anteriormente ou dentro desse 
exercício. 
Recursos condicionados: são recursos previstos na receita orçamentária, 
contudo, necessitam da aprovação do legislativo para integrar os recursos. 
Vejamos um exemplo de classificação por fontes, fonte 152: Recursos do 
Tesouro – exercício corrente (1); resultado do Banco Central (52). 
 
3.2.3 Classificação por identificador de resultado primário 
Podemos classificar as receitas, ainda, como primárias ou financeiras. Receita 
primária é quando seu valor é incorporado na apuração do resultado primário. Por 
outro lado, consideram-se receitas financeiras aquelas que não são apuradas no 
resultado primário. Exemplo de receitas financeiras: receitas provenientes de 
privatização. Exemplo de receita primária: receitas provenientes de tributos. 
 
3.2.4Classificação pela forma de ingresso 
De acordo com a forma de ingresso, as receitas podem ser classificadas em 
orçamentárias e extraorçamentárias. 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Orçamentárias: são receitas que integram o Patrimônio Público e são utilizadas 
para custear os gastos públicos. 
Extraorçamentárias: são receitas que não estão previstas no orçamento 
público, são passivos exigíveis do ente, ou seja, seu pagamento não necessita de 
autorização prévia do legislativo. 
 
3.2.5 Outras Classificações 
Além das classificações estudadas, as receitas ainda podem ser classificadas 
em quatros grupos. 
O primeiro grupo é dado de acordo com sua procedência, podendo ser 
classificado em originárias ou derivadas. As originárias são receitas provenientes do 
setor privado, economia ou direito privado. As derivadas são receitas provenientes 
do setor público, economia ou direito público. 
O segundo grupo é o poder de tributação, no qual as receitas são classificadas 
de acordo com o poder de tributar dos entes federativos e distribuídas conforme seu 
ente federativo. 
O terceiro grupo é de afetação patrimonial, podendo ser classificado em 
efetivas ou não efetivas. As receitas efetivas aumentam o patrimônio líquido. As não 
efetivas, por sua vez, não alteram o patrimônio público. 
E por fim, temos o quarto grupo que é classificado de acordo com sua 
periodicidade, podendo ser ordinárias e extraordinárias. Ordinárias: são receitas 
regulares, ou seja, aquelas que ocorrem em cada exercício financeiro, por exemplo, 
IPVA. Extraordinárias: são receitas que não integram o orçamento, podendo ocorrer 
de forma eventual, por exemplo, doação. 
 
PARA SABER MAIS! 
Dívida Ativa: podemos dizer que a dívida ativa é uma espécie de crédito público, 
previsto na Lei nº 4.320/64. 
Taxa vs. Preço Público: Preço público é uma receita proveniente da intervenção do 
Estado na atividade econômica, podemos dizer que o preço público é facultativo e 
visa o lucro. Por outro lado, a taxa tem como principal objetivo o ressarcimento e 
está inserida no patrimônio público, além disso, é obrigatória. 
47 
 
 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
3.3 Despesa Pública 
 
Entende-se por despesas públicas a aplicação de recursos financeiros por 
meio de uma autorização legislativa. Podemos dizer que as despesas públicas têm 
um papel fundamental na Gestão Pública, pois, por meio das despesas, 
conseguimos mensurar a qualidade dos gastos públicos, bem como estabelecer 
seus limites por meio de legislação. 
 
3.3.1 Estrutura da Programação Orçamentária da Despesa 
A estrutura da programação orçamentária da despesa é dividida em 
programação qualitativa e programação quantitativa. Programação qualitativa (figura 
13) tem como objetivo responder de forma clara as perguntas básicas do ato de 
orçar. Por outro lado, a programação quantitativa tem como objetivo definir a 
quantidade de bens e serviços a serem entregues (dimensão física – figura 11) e 
quantificar o montante necessário para desenvolver a ação orçamentária (dimensão 
financeira – figura 12). 
 
Figura 11 – Programação Quantitativa – Dimensão Física 
 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento - MTO, 2018 
 
Figura 12 – Programação Quantitativa – Dimensão Financeira 
 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2018 
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Todos os direitos são reservados ao Grupo Prominas, de acordo com a convenção internacional de direitos autorais. Nenhuma 
parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
Figura 13 – Programação Qualitativa 
 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2018 
 
Vejamos um exemplo de estrutura da programação orçamentária da despesa 
na figura 14. 
 
Figura 14 – Código-Exemplo da Estrutura Completa da Programação 
 
Fonte: Manual Técnico de Orçamento, 2018 
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Todos os direitos são reservados ao Grupo Prominas, de acordo com a convenção internacional de direitos autorais. Nenhuma 
parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
3.3.2 Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária 
Na Lei Orçamentária Anual, a esfera orçamentária tem como objetivo identificar 
se o orçamento é fiscal, seguridade social ou investimento das empresas estatais, 
conforme consta no § 5º do art. 165 da CF. 
“Orçamento Fiscal – F (código 10): referente aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público” (MTO, 2018, p. 34); 
“Orçamento da Seguridade Social – S (código 20): abrange todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público” (MTO, 2018, p. 34); 
“Orçamento de Investimento – I (código 30): orçamento das empresas em que 
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a 
voto” (MTO, 2018, p. 34). 
 
3.3.3 Classificação Institucional 
Podemos dizer que a classificação institucional está ligada às estruturas 
organizacionais e administrativas, podendo ser compreendida em dois níveis, sendo 
eles: órgão orçamentário e unidade orçamentária. A classificação institucional possui 
um código composto por cinco dígitos, sendo os dois primeiros para identificação do 
órgão orçamentário e os três últimos para identificação das unidades orçamentárias, 
conforme se observa na figura 15: 
 
Figura 15 – Código Classificação Institucional
 
Fonte: MTO, 2018 
 
3.3.4 Classificação Funcional 
Podemos dizer que a classificação funcional busca responder em que área a 
despesa será realizada, sendo composta por função e subfunção. A classificação 
funcional possui um código composto por cinco dígitos, sendo os dois primeiros para 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
identificação da função e os três últimos para identificação das subfunções. Vejamos 
a figura 16: 
 
Figura 16 – Código Classificação Funcional 
 
Fonte: MTO, 2018 
 
Entende-se por função as atuações do setor público, por exemplo, educação e 
saúde. Entende-se por subfunção a atuação governamental inferior ao agregado de 
função. Vejamos alguns exemplos na figura 17: 
 
Figura 17 – Exemplos Função e Subfunção 
 
Fonte: MTO, 2018 
 
3.3.5 Estrutura Programática 
O governo estrutura programas com o intuito de atingir seus objetivos definidos 
no PPA. Os programas são divididos em dois grupos: Programa Temático e 
Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. 
Entende-se por programa temático, os programas que são orientados para a 
entrega de bens e serviços para a nação. Entende-se por Programade Gestão, 
Manutenção e Serviços ao Estado, os conjuntos de ações que visam apoiar a 
gestão, a atuação governamental, ou seja, as iniciativas não tratadas no programa 
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Todos os direitos são reservados ao Grupo Prominas, de acordo com a convenção internacional de direitos autorais. Nenhuma 
parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
temático. Observamos na figura 18, a integração do PPA com as ações 
orçamentárias. 
 
Figura 18 – Integração das ações orçamentárias com o PPA 
 
Fonte: MTO, 2018 
 
As ações orçamentárias podem ser classificadas conforme as suas 
características, podendo ser de Atividade: mecanismos utilizados de forma contínua 
para atingir o objetivo do programa; de Projeto: mecanismos utilizados de forma 
eventual para atingir o objetivo do programa; ou de Operação especial: são 
despesas que não têm contribuição no aperfeiçoamento, expansão ou manutenção 
das ações governamentais. 
 
3.3.6 Plano Orçamentário 
 
Plano Orçamentário – PO é uma identificação orçamentária, de caráter 
gerencial (não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem 
por finalidade permitir que, tanto a elaboração do orçamento quanto o 
acompanhamento físico e financeiro da execução, ocorram num nível mais 
detalhado do que o do subtítulo/localizador de gasto (MTO, 2018, p. 47). 
. 
O plano orçamentário pode se apresentar de quatro maneiras, sendo elas: 
“Produção pública intermediária: quando identifica a geração de produtos ou 
serviços intermediários ou a aquisição de insumos utilizados na geração do bem ou 
serviço final da ação orçamentária” (MTO, 2018, p. 48). 
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gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
“Etapas de projeto: quando representa fase de um projeto cujo andamento se 
pretende acompanhar mais detalhadamente” (MTO, 2018, p. 48). 
“Mecanismo de acompanhamento intensivo: quando utilizado para acompanhar 
um segmento específico da ação orçamentária” (MTO, 2018, p. 49). 
“Funcionamento de estruturas administrativas descentralizadas: quando 
utilizado para identificar, desde a proposta orçamentária, os recursos destinados 
para despesas de manutenção e funcionamento das unidades descentralizadas” 
MTO, 2018, p. 49). 
 
3.3.7 Classificação das Despesas 
 
Tabela 8 – Classificação das Despesas 
Quanto à Natureza 
Despesas 
orçamentárias: As 
despesas orçamentárias 
são aquelas previstas 
no orçamento, ou seja, 
despesas fixadas na lei 
orçamentária. 
Despesas 
extraorçamentárias: são 
aquelas de exercícios 
anteriores e que não 
precisam de autorização 
prévia. 
 
 
Quanto à categoria 
econômica 
Despesas correntes: 
são despesas que não 
contribuem para 
aquisição de bens 
capitais. 
 
Divididas em dois 
grupos: Despesas de 
Custeio e 
Transferências 
Correntes. 
Despesas de capital: são 
despesas que 
contribuem para 
aquisição de bens 
capitais. 
 
Divididas em três grupos: 
Investimentos, Inversões 
financeiras e 
Transferências de capital 
 
Quanto à Afetação 
Patrimonial 
Despesas efetivas: são 
aquelas que impactam o 
balanço patrimonial, 
gerando uma redução 
líquida. 
Despesas não efetivas: 
são aquelas que não 
impactam o balanço 
patrimonial. 
 
Quanto à Regularidade 
 
Ordinárias: são as 
despesas “fixas”, ou 
Extraordinárias: são 
despesas de caráter 
 
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parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
seja, para manutenção 
das atividades públicas. 
esporádico. 
 
Quanto à Competência 
Institucional 
 
Federal: despesas que 
competem à União. 
Estadual: despesas que 
competem ao Estado. 
Municipal: despesas 
que competem ao 
Município. 
Fonte: elaborado pelo autor, 2019. 
 
INDICAÇÕES BIBLIOGRÁFICAS 
MENDES, Sérgio. Administração Financeira e Orçamentária: teoria e questões. 
5. ed. São Paulo: Método, 2015. 
 
CREPALDI, Guilherme Simões; CREPALDI, Silvio Aparecido. Orçamento Público: 
planejamento, elaboração e controle. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. 
 
 
54 
 
 
 
Todos os direitos são reservados ao Grupo Prominas, de acordo com a convenção internacional de direitos autorais. Nenhuma 
parte deste material pode ser reproduzida ou utilizada, seja por meios eletrônicos ou mecânicos, inclusive fotocópias ou 
gravações, ou, por sistemas de armazenagem e recuperação de dados – sem o consentimento por escrito do Grupo Prominas. 
REFERÊNCIAS 
 
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil. 
Brasília: [s. n.], 1988. 
 
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário 
Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e 
Municípios. Código Tributário Nacional, Brasília, 25 out. 1966. 
 
BRASIL. Manual Técnico de Orçamento. Brasília: [s. n.], 2018. Disponível em: 
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/informacoes-
orcamentarias/arquivos/MTOs/mto_atual.pdf. Acesso em: 15 ago. 2019. 
 
CREPALDI, Guilherme Simões; CREPALDI, Silvio Aparecido. Orçamento Público: 
planejamento, elaboração e controle. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. Disponível 
em: 
https://books.google.com.br/books?id=m4VnDwAAQBAJ&pg=PT15&dq=or%C3%A7
amento+p%C3%BAblico&hl=pt-
BR&sa=X&ved=0ahUKEwj9moG5mIbkAhVqGbkGHaQuA7wQ6AEIODAD#v=onepag
e&q=or%C3%A7amento%20p%C3%BAblico&f=false. Acesso em: 9 ago. 2019. 
 
GASPARI, Adriana. Orçamento Público Para Concursos. Salvador: [s. n.], 2017. 
Disponível em: 
https://books.google.com.br/books?id=9g96DwAAQBAJ&printsec=frontcover&dq=or
%C3%A7amento+p%C3%BAblico&hl=pt-
BR&sa=X&ved=0ahUKEwj9moG5mIbkAhVqGbkGHaQuA7wQ6AEIKTAA#v=onepag
e&q=or%C3%A7amento%20p%C3%BAblico&f=false. Acesso em: 9 ago. 2019. 
 
MENDES, Sérgio. Administração Financeira e Orçamentária: teoria e questões. 5. 
ed. São Paulo: Método, 2015. 
 
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública. São Paulo: Saraiva, 2014. 
Disponível em: 
https://books.google.com.br/books?id=KDpnDwAAQBAJ&printsec=frontcover&dq=ge
st%C3%A3o+p%C3%BAblica&hl=pt-
BR&sa=X&ved=0ahUKEwjohaf6mYbkAhWdGbkGHd4eDcsQ6AEISzAG#v=onepage
&q=gest%C3%A3o%20p%C3%BAblica&f=false. Acesso em: 10 ago. 2019. 
 
 
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/informacoes-orcamentarias/arquivos/MTOs/mto_atual.pdf
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/informacoes-orcamentarias/arquivos/MTOs/mto_atual.pdf