Orçamento Público

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Aula 1 - Orçamento Público
Introdução
As necessidades públicas normalmente têm caráter social, devendo ser atendidas plenamente pelo Estado e de maneira igualitária entre todos os indivíduos, independentemente da condição econômico-social.
Para atender a essa demanda social, o Estado – que precisa obter recursos – utiliza-se do orçamento público, instrumento pelo qual são formuladas e executadas as políticas que devem visar o bem comum da população.
Atualmente o orçamento tomou outra dimensão e serve como mola propulsora para o desenvolvimento do Estado, constituindo-se dessa maneira na expressão financeira dos planos de trabalho do governo. O orçamento, se elaborado apropriadamente, pode atenuar as consequências de políticas injustas, destinando recursos às pessoas necessitadas e aos setores de interesse da população, caracterizando-se, assim, como um verdadeiro meio de redistribuição de renda e promotor de justiça social.
Objetivos
· Reconhecer os aspectos relacionados com a atividade financeira do Estado e as maneiras de que o governo utiliza o orçamento para intervir na economia;
· Definir o conceito, os princípios, as esferas, as espécies e tipos de orçamento;
· Analisar resumidamente a evolução histórica do orçamento público brasileiro dentro das diversas Constituições Federais que o país teve.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
O modelo clássico de estudo das finanças públicas contempla quatro itens:
Fonte: YAK.studio / Shutterstock
A fim de atender às necessidades públicas, o Estado precisa obter recursos (receitas e créditos públicos). Tal fato o leva a ter de exercer atividade financeira, que consiste basicamente na gestão dos recursos obtidos e em sua destinação (despesa) pelo orçamento, de modo que sejam satisfeitas as demandas da população.
Além de administrar o processo de obtenção e destinação dos recursos, a atividade financeira do Estado constitui um importante mecanismo de gestão econômica, que pode estimular o crescimento e melhorar a distribuição de renda.
Para atender às necessidades públicas, o Estado executa diversas atividades, as quais são classificadas em dois grupos:
Atividades típicas do Estado
A execução é inalienável por ser atribuição direta do Estado, seja por imposição constitucional ou legal, seja por necessitar da aplicação do poder de polícia. Exemplos: Defesa Nacional; Justiça; Segurança Pública etc. Tipicamente, essas atividades estão relacionadas às necessidades básicas e diretas para a própria existência do Estado.
Atividades complementares
Podem ser exercidas indiretamente, por concessão a particulares ou a empresas criadas pelo próprio Estado para tal fim, muito embora o Estado delas necessite para seu bom funcionamento e o bem-estar comum.
A atividade financeira do Estado pode ser representada como um ciclo permanentemente em funcionamento, sujeito a diferentes tipos de controle (Tribunal de Contas da União [TCU], Controladoria-Geral da União [CGU], controle popular etc.), e promove a intervenção na atividade econômica visando ao bem-estar comum e à justiça social, conforme podemos observar na figura a seguir:
Fonte: Cristóvão Araripe Marinho
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ATIVIDADE ECONÔMICA
O crescimento e a estabilidade econômica são alicerces do bem-estar comum. Para preservá-los, o Estado pode intervir na atividade econômica, estimulando ou coibindo determinada atividade, por meio de três mecanismos básicos:
· O estabelecimento de normas que visam à coibição do abuso do poder econômico e à proteção dos consumidores;
· O fomento às atividades de interesse por meio de agências de financiamento;
· A exploração direta de atividade econômica que os particulares não podem suprir e que constituem interesse coletivo.
O reconhecimento da necessidade de intervenção do Estado na economia tem origem na depressão econômica de 1930, nas duas grandes guerras mundiais e na instabilidade ocasionada pelo acúmulo de capital que leva à concentração de renda e faz perder de vista a justiça social.
Richard Musgrave, em seu relevante estudo acerca da necessidade de intervenção do Estado na economia, classificou em três as funções do Estado, também conhecidas como funções fiscais ou funções do orçamento. São elas:
Função alocativa
Consiste basicamente em destinar recursos para produção de bens ou serviços necessários à população e que não são supridos pelo mercado, geralmente em decorrência de duas situações:
Desequilíbrios, na concorrência, normalmente observados em mercados monopolistas ou oligopolistas, o que pode levar à majoração artificial de preços, causando efeitos maléficos aos consumidores;
Excesso de risco, em geral, decorrente de incertezas ocasionadas pela falta de regulamentação ou consolidação dos mercados – um fator que afugenta o capital privado, tornando necessária a intervenção do Estado para suprir a população dos bens e serviços desejados.
Função distributiva
O sistema capitalista tende a gerar concentração de riquezas, uma vez que o “sucesso” na aplicação do capital por uma pessoa, um grupo ou um setor econômico atrai mais capital. Além disso, alguns fatores – como políticas econômicas setoriais, falta de igualdade nas oportunidades e mercados com estruturas regionalizadas, entre outros – também causam acúmulo de riquezas.
A função distributiva tem por objetivo ajustar a distribuição das riquezas em níveis que possibilitem levar o bem-estar social à população.
Para adequar os níveis de distribuição das riquezas, o Estado utiliza o sistema de tributação, diferenciando as cobranças segundo os níveis de renda e acúmulo patrimonial. Além disso, podem ser criados mecanismos de subsídios, isenções tarifárias, renúncia fiscal e políticas de remuneração mínima.
Função estabilizadora
Tem por objetivo evitar a perda das conquistas decorrentes da aplicação das outras duas funções, assegurando a manutenção de níveis adequados de empregos, de estabilidade de preços e dos fatores produtivos.
Essa função está fortemente ligada à gestão de variáveis macroeconômicas, buscando os níveis ótimos, que são o pleno emprego, a ausência de inflação e um fluxo adequado e permanente de entradas e saídas de recursos na economia.
ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO, PRINCÍPIOS, ESFERAS, TIPOS E ESPÉCIES
Conceito orçamentário
São muitas as maneiras de conceituar orçamento público.
Segundo Augustinho Paludo, “orçamento público é um instrumento de viabilização do planejamento governamental e de realização das políticas públicas organizadas em programas, mediante a quantificação das metas e a alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais)”. Ainda de acordo com o autor, “orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime, em termos financeiros, a alocação dos recursos públicos; é um documento legal que contém a previsão de receitas e a fixação de despesas a serem realizadas por um governo, em determinado exercício financeiro”.
Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público é “o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Podemos estratificar o conceito de orçamento sob quatro aspectos:
Conceito técnico
Orçamento é um instrumento dinâmico que fixa a despesa e estima a receita para um exercício financeiro.
Conceito legal
Orçamento é uma lei que estima a receita e fixa a despesa.
Conceito contábil
Orçamento é um instrumento que visa facilitar o controle dos fluxos de receitas e despesas.
Conceito político
Orçamento é um instrumento que possibilita conduzir o processo de formulação e a posterior execução das políticas públicas.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Na 6ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) consta que os princípios orçamentários visam estabelecer regras norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execuçãoe controle do orçamento público.
Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União, estados, Distrito Federal e municípios –, são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina.
Clique aqui e veja o conceito de cada um desses princípios.
ESFERAS ORÇAMENTÁRIAS
No orçamento, a esfera tem por finalidade identificar se a receita ou a despesa pertence ao orçamento fiscal (F), à Seguridade Social (S) ou ao Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no § 5º do art. 165 da CF.
TIPOS ORÇAMENTÁRIOS
O tipo de orçamento adotado por um país está vinculado ao regime político e à forma de governo. No Brasil, já foram adotados os três tipos de orçamento.
Legislativo
Adotado em países parlamentaristas. A elaboração, votação e aprovação são de competência do Poder Legislativo; a execução é de competência do Poder Executivo. (No Brasil, Constituição Federal de 1891);
Executivo
Utilizado em países onde impera o poder absoluto. A elaboração, aprovação, execução e controle são de competência do Poder Executivo. (No Brasil, Constituição Federal de 1937);
Misto
Empregado em países com funções legislativas exercidas pelo Congresso ou Parlamento, que, por meio de votação, aprova o orçamento e exerce o controle sobre sua execução. A sanção, elaboração e execução são de competência do Poder Executivo. Esse é o tipo utilizado atualmente no país. (No Brasil, Constituição Federal de 1988).
ESPÉCIES ORÇAMENTÁRIAS
O orçamento público classifica-se em cinco espécies, a saber:
Orçamento clássico ou tradicional
Sua principal característica é a falta de planejamento, o que evidencia um descompromisso dos gestores para com as necessidades da população. É uma peça meramente contábil e financeira, na qual a previsão de receita e a autorização de despesas são baseadas no orçamento do exercício anterior.
Orçamento de desempenho ou por realizações
Caracteriza-se pela preocupação do resultado produzido pelo gasto dos recursos públicos, executado dentro de um programa de trabalho. Apesar de representar uma evolução no processo de elaboração orçamentária, essa espécie de orçamento não está vinculada a um instrumento central de planejamento.
Orçamento de base zero ou por estratégia
Consiste basicamente em uma dinâmica na qual o órgão prepara a sua proposta orçamentária incluindo a totalidade das suas necessidades, sem compromisso com qualquer montante preestabelecido de dotação e sem utilizar o ano anterior como referência de valor inicial mínimo. Em seguida é estabelecido um limite de gastos e é feita uma análise crítica das necessidades a fim de se definirem as prioridades que serão atendidas.
Orçamento-programa
Introduzido no Brasil com a Lei nº 4.320/1964 e o Decreto-Lei nº 200/1967, essa espécie de orçamento age como um instrumento de planejamento da ação do governo, quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho, através da alocação de recursos em projetos, atividades e operações especiais, vinculados a objetivos e metas. Ao atrelar o orçamento ao planejamento expresso no Plano Plurianual (PPA), a Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa no Brasil.
Orçamento participativo
Com base nos princípios democráticos e no exercício da cidadania, essa espécie de orçamento consiste basicamente em franquear a participação direta das comunidades envolvidas por meio de conselhos e associações na definição de objetivos e metas que integrarão os programas de trabalho do governo e, portanto, serão objeto de alocação de recursos orçamentários. Essa espécie de orçamento se alinha com o parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101/2000, segundo a qual “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.
ORÇAMENTO E CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
Como podemos observar no Quadro 1.1. o legislador, ao longo do tempo, procurou regulamentar o orçamento público nas constituições federais, tratando de aspectos que vão desde os responsáveis pela sua elaboração, passando pelo processo de aprovação, chegando até as sistemáticas de acompanhamento e fiscalização, além da sua vinculação com o planejamento.
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Constituição de 1824
Ainda no império, foi a primeira a exigir formalismo na elaboração do orçamento. A competência de elaboração da proposta de orçamento era do Poder Executivo, e a aprovação, do Poder Legislativo.
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Constituição de 1891
Primeira Constituição Republicana, estabelecia a elaboração do orçamento como competência exclusiva do Congresso Nacional.
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Constituição de 1934
O orçamento é tratado em um capítulo próprio, ganhando destaque. A competência de elaboração da proposta de orçamento era do Presidente da República, e a votação, do Poder Legislativo.
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Constituição de 1937
Instaurado o Estado Novo, o orçamento passou a ser elaborado por um departamento administrativo, ligado à Presidência da República, e a votação passou a ser uma atribuição da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal, que contava com membros nomeados pelo Presidente da República.
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Constituição de 1946
Com a retomada do regime democrático, voltam a sistemática de elaboração da proposta de orçamento pelo Poder Executivo e a votação pelo Poder Legislativo, com possibilidade de emendas.
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Constituição de 1967
Estando em vigência o Regime Militar, a competência de elaboração da proposta de orçamento continua sendo do Poder Executivo, e a votação, do Poder Legislativo, entretanto, com exíguas possibilidades de emendas.
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Constituição de 1988
Conhecida como Constituição Cidadã, com a retomada do regime democrático, a competência de elaboração da proposta de orçamento continuou sendo do Poder Executivo, e a votação do Poder Legislativo, com possibilidades de emendas. Foram instituídos dois instrumentos de planejamento e programação orçamentária: o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Atividade proposta
Diante do que estudamos até aqui, vamos fazer uma atividade para testar nosso conhecimento?
Leia as características apresentadas e responda a qual espécie de orçamento cada uma diz respeito:
a) Sua principal característica é a falta de planejamento.
b) Caracteriza-se pela preocupação do resultado produzido pelo gasto dos recursos públicos, executado dentro de um programa de trabalho.
c) Consiste basicamente em uma dinâmica na qual o órgão prepara a sua proposta orçamentária contemplando a totalidade das suas necessidades, sem compromisso com qualquer montante preestabelecido de dotação.
d) Funciona como um instrumento de planejamento da ação do governo, quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho.
e) Com base nos princípios democráticos e no exercício da cidadania, essa espécie de orçamento consiste basicamente em franquear a participação direta das comunidades envolvidas.
Aula 2 - Lei Orçamentária Anual (LOA)
Introdução
Segundo o Manual Técnico de Orçamento da Secretaria de Orçamento Federal, o processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual desenvolve-se no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas, de produtos e da participação dos agentes. Esse processo compreende a participação dos órgãos central e setoriais, bem como das unidades orçamentárias, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões em seus vários níveis.
Uma vez elaborado pelo Poder Executivo, o Projeto de Lei Orçamentária Anual é discutindo e votado pelo Legislativo, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
Objetivos
· Reconhecer os aspectos relacionados com o Projeto de Lei Orçamentária Anual, desde a sua elaboração – passando pela análise, discussão e aprovação – até o início da sua vigência, na forma de Lei Orçamentária Anual.
ELABORAÇÃO DOPROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (PLOA)
Antes de apresentar o Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) ao Poder Legislativo, o Executivo elabora o seu conteúdo em um processo conhecido como elaboração da proposta orçamentária.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na qualidade de órgão específico do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, no cumprimento de sua missão institucional, tem, entre outras, a competência para coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. Essa missão pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas instâncias da Administração Pública Federal e dos demais Poderes da União.
Orçamento Público
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Os órgãos setoriais desempenham o papel de articuladores no âmbito da sua estrutura, coordenando o processo decisório no nível das respectivas unidades orçamentárias (UO) subordinadas ou vinculadas. Sua atuação no processo orçamentário envolve, entre outras iniciativas, o estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração e alterações orçamentárias e a definição e divulgação de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração e alteração orçamentária.
As unidades orçamentárias UOs desempenham o papel de coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária nos seus respectivos âmbitos de atuação, integrando e articulando o trabalho das suas unidades administrativas, com base no programa de trabalho do órgão.
Responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo, as UOs atuam no processo orçamentário por meio de algumas iniciativas, dentre elas, o estabelecimento de diretrizes no âmbito da UO para elaboração da proposta e estudos de adequação da estrutura programática.
O processo de elaboração do Ploa é iniciado com a discussão dos parâmetros, diretrizes, objetivos, metas, projetos e atividades que devem ser adotados pelos órgãos que no ano seguinte receberão recursos à conta do orçamento público. Nesse processo, busca-se o equilíbrio entre receitas e despesas.
Na sequência, são estabelecidas as prioridades que serão atendidas dentro do limite das receitas estimadas. Como resultado desse processo, obtém-se um projeto de lei orçamentária que deve ser encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano. Vejamos o fluxo desse processo:
Fonte: Manual técnico de orçamento 2016, pág. 90.
Atenção
A SOF utiliza o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor) para a elaboração da proposta orçamentária do governo, sendo o Ploa o seu produto final. Ele registra toda a programação orçamentária – ações e programas de governo, com seus respectivos valores e destinações geográficas – planejada para a execução no ano seguinte.
Conforme o art. 26 da Resolução nº 1, de 2006-CN, o Ploa é dividido nas seguintes áreas temáticas:
I - Infraestrutura;
II - Saúde;
III - Integração Nacional e Meio Ambiente;
IV - Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte;
V - Planejamento e Desenvolvimento Urbano;
VI - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;
VII - Justiça e Defesa;
VIII - Poderes do Estado e Representação;
IX - Agricultura e Desenvolvimento Agrário;
X - Trabalho, Previdência e Assistência Social.
ETAPAS DO PROCESSO DE CRIAÇÃO DE UMA LOA
O processo de preparação e aprovação do Orçamento de um ente político (União, Estados e Municípios) é regido, em caráter geral, pelos artigos 165 a 167 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), bem como pela Lei Federal nº 4.320/1964. Envolve a preparação anual, pelo Poder Executivo, do Ploa (abrangendo inclusive as propostas orçamentárias dos demais Poderes, centralizadas pelo Executivo em sua função administrativa), seguida de seu envio ao Poder Legislativo para discussão, alteração e aprovação. Por ter natureza de lei ordinária, a lei orçamentária, após a aprovação final pelo Legislativo, segue ao Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito, conforme o ente) para sanção.
A tramitação da proposta de lei orçamentária no Poder Legislativo Federal foi regulamentada pelo Congresso Nacional, por meio da Resolução nº 1/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006 (Fonte: Senado Federal).
São seis as etapas do processo de criação de uma Lei Orçamentária Anual (LOA), como geralmente ocorre com qualquer lei: iniciativa, discussão, votação, sanção, promulgação e publicação.
Vejamos cada uma delas a seguir:
Primeira etapa – Iniciativa
Consiste na apresentação do Ploa ao Poder Legislativo. A CF/88 estabelece que a competência para apresentação de um projeto de lei pode ser do Executivo ou do Legislativo. No caso do Ploa, essa competência é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 166 da Carta Magna.
Segunda etapa – Discussão
No Poder Legislativo, o Ploa é analisado conjuntamente pela Câmara e pelo Senado por meio da Comissão Mista de Orçamento (CMO), formada por Senadores e Deputados. Essa análise conjunta é uma característica marcante do processo de discussão do Ploa, pois só ocorre quando se trata de matéria orçamentária. Com o objetivo de facilitar a apreciação final pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, a CMO emite parecer sobre o Ploa. Nessa etapa, também são apresentadas emendas a esse projeto, cabendo adicionalmente à CMO emitir parecer sobre emendas parlamentares, por atribuição decorrente do art. 166, § 2º da CF/88.
Para continuar lendo sobre a segunda etapa, clique aqui.
Terceira etapa – Votação
Consite na aprovação ou rejeição do Ploa. A LOA é uma lei ordinária, e sua aprovação ocorre por votação conjunta das duas Casas do Congresso Nacional e maioria simples, que consite na obtenção de 50% dos votos + 1.
Quarta etapa – Sanção
É um ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo e consiste na concordância com o texto legal do Ploa que vem aprovado do Poder Legislativo. O Chefe do Executivo pode concordar e sancionar ou discordar e vetar parcial ou totalmente o Ploa. No caso de veto, o Ploa retorna ao Legislativo para nova discussão e votação. Se o veto for derrubado, o projeto não volta mais para o Executivo, devendo o próprio Legislativo aprová-lo e promulgá-lo. Com a sanção pelo Poder Executivo, o Ploa torna-se a chamada Lei Orçamentária Anual (LOA).
Quinta etapa – Promulgação
Consiste na confirmação de que a lei foi aprovada pelas etapas anteriores. É como uma declaração de que o projeto de lei passa definitivamente a ser executado como lei, que entrará em vigorar após sua publicação. A promulgação, dependendo da espécie de matéria tratada pelo projeto de lei, pode ser um ato do Chefe do Poder Executivo ou do Poder Legislativo.
Sexta etapa – Publicação
Consiste na divulgação oficial do texto da LOA, de modo que seja possível a todos terem seu conhecimento, não sendo permitido alegar desconhecimento da LOA para não cumpri-la. Publicada a LOA, inicia-se o processo de execução do orçamento, que consiste na arrecadação das receitas previstas e no gasto das dotações autorizadas, dentro dos limites fixados.
ORÇAMENTO IMPOSITIVO
A Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, cujo texto tramitou por 15 anos, obriga o Poder Executivo a liberar até 1,2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior para emendas apresentadas por parlamentares. Desse total, 50%, ou seja, 0,6% do valor permitido deverá ser aplicado na área de saúde.
A medida, conhecida como Orçamento Impositivo, dá mais independência para deputados federais e senadores porque direciona recursos para municípios e estados sem depender da boa vontade do Executivo. Ela modifica os artigos 165,166 e 198 da Constituição Federal de 1988.
PRAZOS PARA ENVIO E APROVAÇÃO DO PLOA
O art. 166, § 6°, da CF/88, estabelece que lei complementar sobre direito financeiro deve estabeleceros prazos para as leis orçamentárias. Uma vez que a citada lei complementar ainda não foi editada, atualmente as normas gerais de direito financeiro, elaboração e controle dos orçamentos são reguladas pela Lei n° 4.320/64 e pela Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as quais, entretanto, não tratam do prazo para envio das propostas das leis orçamentárias, o que faz com que tal prazo siga o disposto no art. 35, § 2°, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Dessa maneira, o Poder Executivo deve encaminhar o Ploa ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento de cada exercício (30 de agosto). O Ploa deve ser aprovado pelo Legislativo e devolvido para sanção do Chefe do Executivo até o final da sessão legislativa (fim do ano), de modo que o Ploa se transforme na LOA e passe a vigorar a partir de 1º de janeiro.
Um fato frequente no Brasil é a não aprovação do Ploa antes do final do exercício anterior ao que a LOA deve entrar em vigor, descumprindo o prazo estabelecido no art. 35 do ADCT. A aprovação do Ploa tem ocorrido no mesmo exercício em que a LOA deve ser executada, o que se caracteriza uma afronta ao princípio da anualidade, pois essa situação faz com que a LOA tenha duração inferior a 12 meses. Uma consequência da não aprovação do Ploa dentro do prazo é a liberação mensal de fração equivalente a 1/12 do valor das despesas “inadiáveis”, contidas no Ploa em discussão. Essa prática, conhecida como liberação de duodécimos, não está regulamentada e decorre da impossibilidade de paralisação da máquina pública.
Outro fato que pode ocorrer é o Chefe do Executivo não enviar o Ploa ao Legislativo no prazo estipulado, caso em que, nos termos do art. 32 da Lei n° 4.320/64, o Poder Legislativo deve considerar como Ploa a LOA em vigor.
O Quadro a seguir apresenta resumidamente os prazos de tramitação do Ploa e as consequências do descumprimento desses:
PROCESSO DE ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DO PLOA
A Figura a seguir apresenta uma visão abrangente do processo de elaboração e aprovação do Ploa. Vejamos:
A partir dos objetivos do Estado, destacadamente o de gerar o bem comum da população, o governo, com a utilização dos órgãos que integram a estrutura da Administração Pública, promove a identificação dos recursos que poderão ser utilizados no exercício seguinte.
Na sequência, são identificadas as necessidades dentro de padrões e níveis aceitáveis de satisfação. Da comparação entre as necessidades e os recursos disponíveis, é possível dimensionar o déficit, característico dos países pobres ou em desenvolvimento.
Estimados os recursos (receita) e mapeadas as necessidades (despesa), o Poder Executivo decide politicamente as ações prioritárias que serão atendidas e elabora o Ploa, alinhado com o planejamento definido no Plano Plurianual (PPA), em conformidade com as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Na sequência, o Chefe do Poder Executivo envia o Ploa ao Legislativo a fim de que seja discutido, aprovado e devolvido ao Executivo para sanção e publicação, transformando-se na LOA, que passa a vigorar.
Atividade proposta
Assinale a alternativa que indica o órgão específico do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal que tem competência para coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da proposta orçamentária da União.
Secretaria do Tesouro Nacional.
Secretaria Federal de Controle.
Secretaria de Orçamento Federal.
Secretaria de Planejamento Federal.
Secretaria de Coordenação Federal.
Consiste na divulgação oficial do texto da LOA, de modo que seja possível a todos terem seu conhecimento, não sendo permitido alegar desconhecimento da LOA para não cumpri-la.
Assinale a alternativa correspondente ao ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo que expressa sua concordância com o texto legal do Ploa aprovado pelo Legislativo.
Publicação
Chancela
Promulgação
Aprovação
Sanção
Aula 3 - Planejamento Governamental - Plano Plurianual (PPA)
Introdução
O planejamento de políticas públicas é pressuposto para a qualificação dos bens e dos serviços públicos ofertados à sociedade, sendo essencial em um contexto que demanda a implantação de mecanismos capazes de dar continuidade ao necessário desenvolvimento socioeconômico do país. O governo tem à disposição vários instrumentos para o planejamento de suas políticas que, na maioria das vezes, resultam em planos setoriais de médio e longo prazos, a exemplo do Plano Nacional de Saúde ou o Plano Nacional de Resíduos Sólidos. Além dos planos setoriais e dos planejamentos estratégicos, o Governo Federal exerce sua função de planejamento por meio da elaboração do Plano Plurianual. (Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão)
Objetivos
· Definir as principais características do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal; e
· Levá-lo a conhecer o conceito, a estrutura e o modelo do Plano Plurianual.
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO BRASIL
O art. 174 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabelece que a função de planejamento para o setor público é um dever do Estado e um indicativo para o setor privado, o que confere ao PPA o papel de balizador das ações nacionais e dos planos regionais e setoriais.
Os principais documentos institucionais de planejamento e orçamento do país (ver Figura 3.1 e Quadro 3.1) estão definidos no art. 165 da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
Planejamento das ações governamentais
PRINCIPAIS DOCUMENTOS INSTITUCIONAIS
Quadro 3.1 Planejamento e orçamento | Principais documentos institucionais.
Atenção
A instituição destes três instrumentos – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) – e a necessidade de que eles atuem integramente para o adequado funcionamento dos processos de planejamento, programação e execução orçamentária motivaram a edição da Lei nº 10.180/2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Lei nº 10.180/2001
O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina a organização sistêmica das atividades de planejamento e orçamento federal.
Adicionalmente, o artigo 2º dessa mesma lei lista as finalidades do referido sistema:
Saiba mais
Para acessar o texto integral da Lei nº 10.180/2001, clique aqui.
SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (SIOP)
Para cumprir eficazmente o que estabelece o artigo 1º da Lei nº 10.180/2001, foi desenvolvido, pelo Governo Federal, o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop), que compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, bem como de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas.
Sob a gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), o sistema é composto por módulos e foi desenvolvido e implantado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), em parceria com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MP) e o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest/MP). O Siop é o primeiro sistema estruturante do governo.
Atenção
Totalmente desenvolvido por meio de software livre, é o resultado da iniciativa de integração dos sistemas e processos a partir da necessidade de se:
· Otimizarem procedimentos;
· Reduzirem custos;
· Integrarem e oferecerem informações para o gestor público e para os cidadãos.
Os objetivos do Siop são garantir, nas atividades de planejamento e orçamento:
· Confiabilidade nos dados;
· Simplicidade na utilização;
· Integração e transparência;
· Visões diferenciadas da informação para níveis estratégicos e tático-operacionais.
DESENVOLVIMENTO DO SIOP
O Siop começou a ser desenvolvido em 2009 por iniciativa da SOF em substituição ao antigo sistema utilizado para o Orçamento Federal – o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor), que estava chegando ao final de sua vida útil em função das tecnologias usadas em seudesenvolvimento.
A Figura 3.2 mostra o conjunto de sistemas da Administração Pública Federal envolvidos nos processos de planejamento, orçamento e execução:
O Siop atende aos servidores da Administração Pública que exercem atividades nas áreas de planejamento, orçamento, compras, finanças, convênios e controle, além de cidadãos interessados nos temas de orçamento público e políticas públicas.
Os seguintes assuntos e/ou processos envolvidos no planejamento e orçamento da União são tratados no Siop, a saber:
· Elaboração e revisão do Projeto de Lei do Plano Plurianual – PLPPA;
· Elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO;
· Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA;
· Alterações Orçamentárias/Créditos;
· Receitas;
· Acompanhamento das Estatais;
· Acompanhamento Orçamentário;
· Monitoramento do PPA;
· Outras funcionalidades.
O sistema de planejamento e de orçamento federal é integrado pelos seguintes órgãos, conforme descrito no Quadro 3.2:
Quadro 3.2 Descrição dos órgãos que integram o sistema de planejamento e de orçamento federal.
Plano Plurianual (PPA)
Previsto no inciso I do artigo 165 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), e regulamentado pelo Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, o Plano Plurianual (PPA) é um plano de médio prazo, que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas a serem seguidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal para um período de quatro anos.
Fonte: Denis Kuvaev / Shutterstock
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Atenção
O PPA pode sofrer ajustes. Nenhum planejamento para quatro anos chega ao final sem ajustes. Imagine um navio que sai de Salvador e tem por objetivo chegar a Lisboa. O comandante planeja a viagem, traça a rota, calcula a velocidade, verifica as condições climáticas etc. No entanto, durante a viagem surge uma tempestade, e ele tem de mudar a rota, a velocidade e ajustar os lastros. Isso também ocorre com o PPA. Desde que se mostre indispensável e seja aprovado pelo Legislativo (considerando que o PPA é uma lei), ele pode ser alterado, inclusive com a inclusão de um novo programa. (Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).
Breve histórico
O PPA não foi implementado imediatamente após a CF/88. Observe um breve histórico dos PPAs, identificando as principais características de cada um:
Elaboração
Obrigatório para a União, os estados e os municípios, o PPA deve ser regionalizado e compatível com a legislação da respectiva esfera de governo (Constituição, Lei Orgânica, Plano Diretor etc.).
O Plano deve apresentar as diretrizes, os objetivos e as metas para um período de quatro anos, com início no 2º ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, seguindo-se até o 1º ano do mandato do próximo.
Segundo as normas em vigor, o Projeto de Lei do PPA (PLPPA) é encaminhado pelo Chefe do Executivo ao Legislativo até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato.
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Estrutura
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Orientações para Elaboração do Plano Plurianual 2012- 2015
Como podemos observar na Figura 3.3, a estrutura do PPA se apresenta de modo a dar coerência às ações de governo, articulando as dimensões estratégica, tática e operacional.
Clique nos títulos abaixo.
Dimensão estratégica
Dimensão tática
Dimensão operacional
Dimensão estratégica
É a orientação estratégica que tem como base os macrodesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal.
Instituição do Plano Plurianual
O § 1º da CF/88 estabelece que a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Fonte: NicoElNino
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Programas de ações do governo
A partir do PPA 2000-2003, as ações destinadas a atender às demandas da sociedade passaram a ser estruturadas em Programas e condicionadas a indicadores destinados a quantificar a evolução da situação a ser modificada com a iniciativa.
Programas são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos. Podem ser de dois tipos (Fonte: PPA 2012–2015. Nota Técnica Conjunta nº 09/2011, Congresso Nacional):
PROGRAMA TEMÁTICO
Expressa as políticas públicas que orientam a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade. Sua abrangência deve ser a necessária para superar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. É composto por objetivos, indicadores, valor global e valor de referência.
PROGRAMA DE GESTÃO, MANUTENÇÃO E SERVIÇOS AO ESTADO
Reúne um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas iniciativas.
A Figura 3.4 demonstra a estrutura dos programas temáticos constantes do PPPA 2012 - 2015.
Fonte: Mensagem nº 87/2011-CN (nº 345 na origem)
Atividade
1) O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina que serão organizadas sob a forma de sistemas, entre outras, as atividades de planejamento e de orçamento federal. Entre as opções a seguir, indique aquela que apresenta o sistema desenvolvido pelo Governo Federal para atender ao citado comando legal.
Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi).
Sistema Integrado de Gestão e Planejamento (Sigep).
Sistema Integrado de Orçamento Contabilidade e Execução Financeira (Siocef).
Sistema Integrado de Gestão Governamental (SIG-G).
Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop).
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2) É correto afirmar que a estrutura do PPA contempla as seguintes dimensões:
Estratégica, tática e operacional.
Regional, nacional e internacional.
Pública, privada e mista.
Direta, indireta e consolidada.
Formal, informal e jurídica.
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3) A sentença: “São instruções de caráter abrangente que orientam e estabelecem critérios de ação de decisão, a fim de guiar a gestão para o alcance dos objetivos” refere-se aos(às):
Metas
Objetivos
Diretrizes
Políticas
Programas