Teoria do órgão

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Direito Administrativo: Teoria do órgão 
 
- Cada uma das entidades que compõem a Administração Pública direta brasileira atua por 
meio de uma estrutura chamada de órgão público. 
- O estudo do órgão público se dá por meio da teoria do órgão. 
 
• Conceito: centro de competências administrativas específicas; 
• Finalidade: organizar competências (específicas); 
• Criação: por lei (ordinária); 
 
 
 
 
 
 
 
• Extinção: por lei (ordinária) → da mesma forma que é criado por lei ordinária, deve ser 
extinto por lei ordinária, em razão do princípio do paralelismo ou simetria das formas 
(da mesma forma que algo é criado deve ser extinto). 
 
- Dentro de todo órgão público há as seguintes partes estruturantes: agentes, cargos e funções 
• Agentes: servidores públicos de cargos efetivos, mas nada impede que sejam servidores 
públicos de cargo em comissão ou até mesmo um agente político; 
• Cargos: podem ser analistas, técnicos, procuradores, promotores, juízes; 
• Funções: cada um dos cargos corresponde a funções de sua competência. 
 
- Quem trabalha nos órgãos públicos? Em regra, são os servidores públicos de cargos efetivos, 
nos ternos do artigo 39, CF, que possui sua redação mediante uma liminar no STF (ADI 
2135-4). 
 
 
 
 
O STF já defendeu a ideia de que não haveria problema que um órgão público fosse criado 
por lei complementar, mas em razão do silêncio do constituinte originário com relação a 
isso, no artigo 48, inciso XI, da Constituição Federal, entende-se que o órgão público é 
criado por lei ordinária. 
Quando o órgão público é criado por lei ordinária dá-se o nome de desconcentração. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- Nada impede, como supracitado, que hajam servidores públicos de cargo em comissão e 
agentes políticos trabalhando nos órgãos públicos → exemplo: no TRT (poder judiciário da 
União: artigo 92, CF) trabalham servidores públicos estatutários, mas também, servidores 
público de cargos em comissão e agentes políticos (de cargo vitalício: juízes e 
desembargadores). 
 
• Natureza jurídica: ente despersonificado/despersonalizado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- A teoria do órgão adotou o entendimento do Código Civil de 1916, de modo que quando se 
fala que o órgão jurídico é um ente despersonificado/despersonalizado, que não possui 
personalidade jurídica e não possui capacidade, o que gera algumas consequências: 
A Ação Direta de Inconstitucionalidade 2125-4 questiona diversos itens da Emenda 
Constitucional 19/1998, dentre eles o regime jurídico duplo. Por isso, o servidor público 
de cargo efetivo que é quem, em regra, trabalha nos órgãos públicos é estatutário, pois uma 
liminar na ADI 2135-4 garantiu o retorno do regime jurídico único à Administração 
Pública direta, autárquica e fundacional. Porém, esta ADI ter o seu mérito julgado e a 
liminar perder seus efeitos. 
 
 
Quando se fala em ente despersonificado/despersonalizado, este deve ser estudado de 
acordo com o Código Civil de 1916 e de acordo com o Código Civil de 2002 → importante 
observar que o Código Civil se aplica em diversas situações ao Direito Administrativo. 
Tanto o Código Civil de 1916, quanto o Código Civil de 2002, defendem que se entende 
como ente despersonificado/despersonalizado aquele que não possui personalidade 
jurídica: 
• No Código Civil de 1916, dizer que um ente não possui personalidade jurídica 
significa dizer que não possui capacidade para titularizar relações jurídicas, ou 
seja, assumir direitos e deveres; 
• No Código Civil de 2002, é possível que um ente não possua personalidade 
jurídica, mas possua capacidade, sendo compreendido como sujeito de direito 
(exemplo: condomínio). 
 
 
 
 
 
• Não é pessoa física ou jurídica, sendo apenas ente despersonificado/despersonalizado; 
• Não pode contratar, porque na visão do Código Civil de 1916, ser ente 
despersonificado/despersonalizado é não ter personalidade e não ter capacidade, de 
modo que não pode-se aceitar um sujeito contratando sem tem capacidade de titularizar 
direitos e deveres; 
• Não pode ter responsabilidade civil, porque se não pode ter capacidade (assumir 
direitos e deveres – deveres são responsabilidades), não há que se falar em 
responsabilidade civil; 
• Não pode ter capacidade processual (não tem capacidade processual ativo e não tem 
capacidade processual passiva). 
 
 
 
 
 
 
 
1. Classificação dos órgãos 
 
a) quanto à atuação funcional: 
• órgão singular: é o órgão que manifesta sua vontade por meio de agente público único 
(exemplo: Presidência da República); 
• órgão colegiado: é o órgão que manifesta sua vontade por meio de colegiado de agentes 
(exemplo: Congresso Nacional). 
 
b) quanto à estrutura: 
• órgão simples: é o órgão que possui um só centro de competência (exemplo: 
Presidência da República); 
• órgão composto: é o órgão que possui outros órgãos ligados à sua estrutura (exemplo: 
Congresso Nacional que é formado por Câmara e Senado). 
 
c) quanto à hierarquia: 
Importante observar que existem alguns órgãos públicos que possuem capacidade 
processual ativa, tais como: 
• Ministério Público – artigo 129, incisos I e VI, CF; 
• Defensorias Públicas; 
• Procuradorias; 
• Outros. 
 
 
 
 
 
• órgão independente: é o órgão que possui independência política, ou seja, é aquele que 
administrativamente não é subordinado a nenhum outro órgão (exemplo Presidência da 
República). 
• órgão autônomo: é o órgão que possui autonomia administrativa, mas não possui 
independência política, já que está subordinado ao órgão independente (exemplo: 
Ministérios); 
• órgão superior: é o órgão possui poder para decidir, mas não possui autonomia 
administrativa e não possui independência política (exemplo: Superintendências, 
Departamentos e Chefias); 
• órgão subalterno: é o órgão que não possui nenhum prerrogativa, apenas executa 
ordens (exemplo: Delegacias). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Método mnemônico para classificação quanto à hierarquia: 
 
INDEPENDENTE 
AUTÔNOMO 
SUPERIOR 
SUBALTERNO 
 
Exemplo – organograma da Polícia Federal: 
 
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (órgão independente) 
↓ 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (órgão autônomo) 
↓ 
DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL / SUPERINTENDÊNCIA DE POLÍCIA 
FEDERAL (órgão superior) 
↓ 
DELEGACIAS (órgão subalterno) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Passando-se por todas as instâncias, ao final não existe o trânsito em julgado, pois não há 
que se falar em trânsito em julgado em Direito Administrativo, em razão do artigo 5º, 
inciso XXXV, CF, que versa a respeito do princípio da inafastabilidade do poder 
judiciário, ou seja, qualquer violação ou ameaça de violação ao direito não pode ser furtada 
à apreciação do Poder Judiciário. 
 
Não se necessita esgotar todas as vias administrativas antes de recorrer ao Poder 
Judiciário, porém, esta regra possui duas exceções, tais como: 
• em matéria de direito desportivo (artigo 217, §1º, CF – importante observar que 
este artigo se refere à necessidade de esgotamento das instâncias da justiça 
desportiva, sendo que o STJD não faz parte do Poder Judiciário, já que o artigo 92, 
CF, não possui em seu rol de órgãos do Poder Judiciário o STJD, que é, portanto, 
um órgão de natureza administrativa); 
• reclamação constitucional pelo descumprimento de súmula vinculante (artigo 
7º, §1º, Lei 11.417/2006)