livro Direito ADministrativo

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Clarice Paiva Morais
Direito Administrativo
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Clarice Paiva Morais
DIREITO ADMINISTRATIVO
Belo Horizonte
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GRUPO ĂNIMA EDUCAÇÃO
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empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravações ou quaisquer outros.
Edição
Grupo Ănima Educação
Vice Presidência
Arthur Sperandeo de Macedo
Coordenação de Produção
Gislene Garcia Nora de Oliveira
Ilustração e Capa
Alexandre de Souza Paz Monsserrate
Leonardo Antonio Aguiar
Equipe EaD
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Conheça o 
Autor
Graduado em Direito pela Universidade Milton 
Campos, Mestre em Direito Público pela 
Pontifícia Universidade Católica de Minas 
Gerais. Atua como advogada e professora 
de Direito Público na UNA e na Faculdade 
Promove de Belo Horizonte/MG.
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O Direito Administrativo estuda a estrutura e a organização da 
administração pública, principalmente, os órgãos e pessoas jurídicas 
que compõem sua base e o regime jurídico que as regulamenta. A 
disciplina tem por objetivo tornar o aluno apto a entender os princípios 
que regem a administração pública e sua organização, além das 
sujeições e prerrogativas que compõem sua regulamentação. Ao final, 
o aluno deverá entender a diferença entre órgãos, pessoas jurídicas, 
administração pública direta e indireta, agentes públicos, e todo o regime 
jurídico que regula as atividades e estrutura administrativa.
Apresentação 
da disciplina
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UNIDADE 1 003
Direito Administrativo 004
Noção de Direito 005
Direito objetivo e subjetivo 006 
Direito público e Direito privado 008 
Direito Administrativo 012
Evolução histórica dos Estados modernos: Estado liberal, Social e 
Democrático de direito 018
UNIDADE 2 027
Regime Jurídico Administrativo 028
Conceito de regime jurídico administrativo 031
Diferença entre regras e princípios 032 
Classificação dos princípios que regem o Direito Administrativo 035 
Princípios implícitos 040
UNIDADE 3 044
Estrutura da Administração Pública 045
Estrutura da Administração Pública 047
UNIDADE 4 063
Autarquias e Fundações Públicas 064
Autarquias 066
Fundações Públicas: de Direito Público e de Direito Privado 070 
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REFERÊNCIAS 143
UNIDADE 5 076
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista 077
Empresas Públicas 079
Sociedades de Economia Mista 083 
Principais diferenças e semelhanças entre as sociedades de economia 
mista e as empresas públicas 088
UNIDADE 6 092
Agências Executivas, Agências Reguladoras e Terceiro Setor 093
Agências Executivas 095
Agências Reguladoras 098 
Terceiro Setor 100 
UNIDADE 8 124
Agentes Públicos 125
Agentes Públicos: Conceito 126
Espécies de Agentes Públicos 127
Conceito de Cargo Público, Cargo em Comissão e Função de Confiança 130
Conceito de Emprego Público 132
Servidores Públicos Temporários 132
Efetividade e Estabilidade 133
Formas de Provimento Originária e Derivada 134
Formas de Desinvestidura 136
Aposentadoria dos Servidores Públicos 137
Sistema Remuneratório 138
Revisão 141 
UNIDADE 7 107
Responsabilidade Civil do Estado 108
Conceito e Espécies de Responsabilidade Civil 110
Evolução da Responsabilidade Civil do Estado 113
Causas Excludentes de Responsabilidade Civil 117
Direito de Regresso e Denunciação da Lide 121
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Direito 
Administrativo
• Noção de Direito
• Direito objetivo 
e subjetivo
• Direito público e 
Direito privado 
• Direito 
Administrativo
• Evolução 
histórica 
dos Estados 
modernos: Estado 
liberal, Social e 
Democrático de 
direito
Introdução
O tema da unidade 1 é a apresentação do Direito Administrativo, 
destacando sua importância no mundo contemporâneo. A unidade 
oferece uma noção sobre o Direito ao aluno, contextualizando 
o ramo ao qual pertence a disciplina. O capítulo trata da ideia de 
administração pública em sentido subjetivo e objetivo, além da 
diferença entre Estado, governo e administração pública.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Noção de Direito
No início dos tempos, prevalecia a lei do mais forte. O homem 
primitivo para se defender morava em árvores, cavernas, colocava 
obstáculos à porta de sua moradia. Entre pequenos grupos 
organizados, eram comuns as rivalidades envolvendo patrimônio 
e mulheres, quando os mais fracos fugiam para outros lugares, 
deixando os bens acumulados para os mais fortes, para se evitar 
isso, surgiu ao longo do tempo o primeiro elemento do Direito: o 
respeito pelos bens e valores alheios.
Pode-se definir o Direito existente desde a sociedade mais primitiva, 
como um conjunto de normas (regras e princípios), imposta de 
forma coercitiva pelo Estado para regularizar a vida em sociedade, 
pois sem o Direito seria impossível viver socialmente já que meu 
Direito termina onde começa o seu. 
A ideia de reciprocidade, em que se embasou a lei de Aquília, pauta-
se no respeito pelo próximo e na ideia de que a ninguém é dado 
lesar os direitos de outrem. Para viver em sociedade, o homem 
necessita de normas e regras de condutas, a fim de equilibrar 
os interesses individuais e coletivos. Assim, todos os homens 
que aceitam viver em sociedade transferem uma parcela de sua 
autonomia para o Estado (povo fixado num determinado território e 
detentor de soberania), responsável pela edição de das normas que 
regulamentam e estabilizam as relações sociais.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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Direito objetivo 
e subjetivo
O Direito, termo polissêmico ou plurissignificativo, pode ser 
subdividido em conceitos utilizados pela doutrina.
O Direito Positivo ou Objetivo é o conjunto de normas jurídicas 
vigentes em um determinado ordenamento jurídico, que rege 
coercitivamente o comportamento humano, impondo condutas e 
estabelecendo sanções para seu descumprimento. É o conjunto 
de normas jurídicas que rege o comportamento dos indivíduos de 
modo obrigatório. Ex.: normas de Direito Penal, Civil, Processual 
Civil, etc.
O Direito objetivo, hodiernamente, é composto não apenas por 
regras (disposições com caráter definitivo e fechado), mas por 
princípios jurídicos (disposições mais abertas e genéricas que 
fundamentam as próprias regras).
Os princípios compreendem aos valores axiológicos de uma 
sociedade que vão compor as normas jurídicas, adquiridos 
historicamente, culturalmente, apesar de poderem ou não estar 
escritos (os princípios podem ser explícitos ou implícitos) como, por 
exemplo, o princípio da monogamia. Nossa sociedade só admite 
um casamento de cada vez, não havendo possibilidade de um 
mesmo homem ter duas ou mais mulheres. Apesar disso não estar 
escrito em nenhuma norma, tal princípio é um valor social, cultural e 
histórico das civilizações ocidentais.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
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O Estado, ao ser formado, na modernidade, elabora uma Lei Maior 
ou uma Constituição Federal, por meio de um poder originário 
constituinte. Tal norma é hierarquicamente superior às demais 
e todas as outras normas que lhe são inferiores devem com ela 
ser compatíveis. Abaixo das Constituições estão as leis gerais, 
codificadas ou não, como o Código Civil, o Código Penal, o Código 
de Processo Civil, as normas que regem o Direito Administrativo 
(não é codificado, conforme estudaremos mais adiante), etc. Além 
das leis gerais, existem as leis especiais, que contêm normas que 
não são gerais, mas que tratam de Direitos mais específicos como 
o Código de Defesa do Consumidor, a Lei de Direito Ambiental, o 
Estatuto da Criança e Adolescente, a Lei de Locação , etc. 
O Direito subjetivo, ao contrário do objetivo, corresponde à faculdade 
ou prerrogativa das pessoas invocarem a norma jurídica na defesa 
de seus interesses. A cada Direito subjetivo liga-se um Direito 
objetivo. Ex.: o indivíduo que não está feliz no casamento (Direito 
subjetivo) pode pedir o divórcio (Direito objetivo) ou, o indivíduo com 
16 anos de idade, querendo participar do processo político (Direito 
subjetivo) pode votar (Direito objetivo).
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DIREITO ADMINISTRATIVO
unidade 1
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Direito público e 
Direito privado
O Direito objetivo, conjunto de regras e princípios, por sua vez, se 
subdivide em dois grandes ramos no Direito, considerado pela 
doutrina moderna como dois grupos importantes:
• Ramo do Direito Privado: é o conjunto de normas que 
regulam as atividades dos particulares, das pessoas entre 
si. Dentro do Direito privado nós temos o Direito comum, 
denominado Direito Civil e o Direito Especial, que regula 
relações jurídicas especiais, neste último estão o Direito 
do Trabalho e o Direito Empresarial. O primeiro regula as 
relações estabelecidas entre empregados e empregadores 
e o segundo as relações estabelecidas pela pessoa 
denominada empresária. Aqui, em nenhum dos polos 
da relação jurídica se encontra o Poder Público, apenas 
entes particulares. Ex.: Direito Civil, Empresarial, Direito do 
Trabalho.
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• Ramo do Direito Público: é o que nos interessa. Ele regula 
as normas ou atividades ligadas ao Poder Público, ou 
seja, da União, dos Estados-membros, dos municípios, 
etc. Se em um dos polos da relação se encontra o Poder 
Público, estamos diante do Direito público. Nesse ramo 
do Direito, encontra-se o Direito Constitucional e o Direito 
Administrativo que efetivamente nos interessa, pois 
estuda a estrutura estatal, definindo os órgãos, os agentes 
e as entidades que pertencem ao estado, os princípios 
que compõem o regime jurídico administrativo, os 
procedimentos e as condutas que devem ser observados 
por qualquer pessoa que trabalhe ou preste serviço para 
a Administração pública. Duas observações deverão ser 
feitas: 
Atenção! Duas observações devem ser feitas:
Obs. 1.: todas as normas de Direito público são normas de ordem 
pública, mas nem todas as normas de ordem pública são de 
Direito público. O que são normas de ordem pública: são aquelas 
inafastáveis pela vontade das partes, pois são impostas pelo Estado. 
São normas cogentes. Podem ser encontradas no Direito público 
e privado. Ex.: impedimentos para o casamento, licitação, normas 
sobre a capacidade de fato das pessoas naturais, etc.
Obs. 2: crítica: a dicotomia Direito privado e público é própria do 
modelo estatal liberal, séculos XVII e XVIII que predominaram com 
a Revolução Burguesa e o surgimento do Capitalismo e o ideal de 
liberdade preconizado à época, como reação ao Estado Absolutista, 
pois deveria haver severa divisão entre o público e o privado, entre a 
economia e o Estado, entre a mão invisível do mercado e a atuação 
do Estado.
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O modelo torna-se insuficiente com o surgimento do Direito 
Econômico e a paulatina intromissão do Estado na ordem 
econômica. O Direito Econômico que surge, combina institutos e 
conceitos do Direito Público e Privado. Com o Direito Público ficaria 
a função de organizar as atividades políticas e sociais do Estado 
e com o Direito Privado as atividades econômicas. Assim, Direito 
Privado: Direito comum das pessoas: e Direito Público relações 
jurídicas especiais e autoritárias, criadas em função de uma 
atividade dirigida afins de interesse geral.
Atualmente, no atual estado democrático de Direito, como se 
demonstrará, não existe mais essa divisão acirrada, mas a 
superação da separação entre esfera pública e privada e da relação 
de equiprimordialidade, cooriginariedade, complementariedade. Ex.: 
família. Nada é tão privado, íntimo como tal instituto e, ao mesmo 
tempo, requer atenção constante do Estado que elabora normas 
que interferem nessa relação. Existe uma plêiade enorme de direitos 
esculpidos na CF de 1988 artigos 226, 227 e o princípio da menor 
intervenção estatal nessa esfera.
Antes de definirmos a administração pública e, e portanto, o que é 
Direito Administrativo, temos que definir Direito Constitucional que 
é a base de todo ordenamento jurídico. 
O Direito Constitucional é o ramo do Direito público que, através da 
Constituição Federal, a lei fundamental e suprema de um estado, 
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regula:
a. a forma de estruturação do estado: regime político, forma 
de governo, sistema de governo, funções do Estado e 
instituições essenciais ao desenvolvimento da sociedade. 
Hoje, de acordo com a Constituição federal de 1988, a lei 
maior que rege nosso país, adota, como forma de estado: 
a federação (vivemos numa federação composta pelos 
estados-membros, pela união, municípios e distrito federal), 
a forma de governo: a república e o sistema de governo: o 
presidencialismo. Nosso regime político é a democracia; 
b. Direito garantias fundamentais: são situações jurídicas 
objetivas e subjetivas definidas no Direito positivo, 
expressos na Constituição Federal de 1988, principalmente 
no art. 5, definidos em prol do princípio da dignidade 
humana, da igualdade e da liberdade. Nós temos direitos 
fundamentais ditos individuais ou de 1ª dimensão (art. 5 da 
CF de 1988), como o direito à vida, à liberdade, à propriedade, 
à ampla defesa etc., Direitos fundamentais sociais ou de 2ª 
dimensão, expressos no art. 6 da Constituição Federal de 
1988, como o Direito à saúde, moradia, lazer, alimentação 
e aos direitos ditos de 3ª dimensão, ou Direitos difusos, 
que abrangem Direitos não só das presentes gerações, 
mas das gerações futuras, como o Direito a um ambiente 
ecologicamente equilibrado.
No Brasil, já tivemos 7 Constituições: a de 1824 (outorgada, 
imposta), 1891 (promulgada), 1934 (promulgada), 1937 (outorgada), 
1946 (promulgada), 1967 e emenda nº 1 de 1969 (outorgadas) e 
a de 1988 (promulgada) que instaurou o denominado Estado 
democrático de Direito, dizendo que hoje vivemos numa sociedade 
plural, justa, igual e livre elevando os princípios da solidariedade e 
da dignidade humana ao centro do ordenamento jurídico.
É interessante notar que o Direito Administrativo é uma 
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especialização do Direito Constitucional, mas com ele não 
se confunde. Enquanto o Direito Constitucional é a base do 
ordenamento jurídico e possui como objeto o estudo da Constituição 
Federal que contém a estrutura do Estado, dos poderes de forma 
a organizar a forma de Estado, o sistema de governo e o regime 
político; o Direito Administrativo, de forma dinâmica, estuda os 
órgãos, as pessoas físicas e jurídicas e a atividade administrativa. 
Podemos fazer uma analogia com a engenharia e o funcionamento 
de uma casa. O Direito Constitucional preocupa-se com os pilares 
da engenharia e o administrativo com a logística e funcionamento 
da casa já edificada.
Direito Administrativo
Assim, pode-se conceituar o Direito Administrativo como o ramo 
do Direito público que contém normas sobre a estruturação da 
administração pública, formada por órgãos, agentes públicos e 
pessoas jurídicas e seu regime jurídico básico. É conhecendo o 
Direito Administrativo, regulado hoje por leis esparsas e pela própria 
Constituição Federal, que nós podemos identificar se uma pessoa 
jurídica pertence à Administração Pública direta ou indireta, quais 
os agentes públicos que atuam dentro de tal pessoa jurídica, e, 
como tal, quais princípios se submetem à pessoa jurídica e à 
pessoa física que compõem a organização administrativa. Para 
Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo “sintetiza-se no 
conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, 
os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, 
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.” (MEIRELLES, 
Direito2003, p. 38).
É interessante 
notar que o Direito 
Administrativo é 
uma especialização 
do Direito 
Constitucional, mas 
com ele não se 
confunde.
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Observação: a atividade da Administração Pública é função típica 
do Poder Executivo. Existem ramos mais específicos do Direito 
Administrativo que ganharam cadeira própria: Direito Previdenciário, 
Direito Tributário, apesar de serem atividades da AP. 
Relação do Direito administrativo com outros ramos do Direito
O Direito Administrativo relaciona-se com outras disciplinas 
jurídicas do Direito público e do Direito privado. Dentre as disciplinas 
mais importantes, podem-se destacar as seguintes: 
a. Direito Constitucional: como já abordado, assim como o 
Direito Administrativo, também possui por objeto o Estado, 
mas sob perspectivas diferentes. O Direito Constitucional 
cuida da parte estrutural (bases da casa, arquitetura, 
engenharia). O Direito Administrativo cuida da parte física, 
dinâmica, estabelecendo sua organização interna, visando 
satisfação das finalidades constitucionalmente atribuídas. 
O Direito Administrativo é especialização do Direito 
constitucional; 
b. Direito Tributário e Financeiro: o Direito Tributário cuida 
das receitas públicas e o Direito Administrativo preocupa-
se com os gastos públicos, a forma como o dinheiro 
arrecadado vai se concretizar em política pública (ações 
governamentais em prol da coletividade – políticas 
econômicas, sociais etc);
c. Direito Penal: o Direito penal tipifica os Ilícitos penais 
praticados pelos agentes públicos previstos no Código 
Penal, ex.: peculato, concussão, prevaricação. No âmbito 
civil, existe a Lei de improbidade administrativa (Lei 
8429 de 1992) que regulamenta o art. 37, parágrafo 4 da 
Constituição Federal de 1988; 
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d. Direito Processual – o Direito Administrativo utiliza-se dos 
princípios e de vários conceitos do Direito Processual, dentre 
os quais se pode destacar o princípio do devido processo 
legal, ampla defesa, contraditório, igualdade, motivação, 
sendo o Código de Processo Civil usado subsidiariamente 
à Lei do processo administrativo (Lei 9784 de 1999);
e. Direito Civil: O Direito Administrativo utiliza-se de institutos 
do Direito Civil, de forma subsidiária, como contratos, 
responsabilidade civil para elucidar sua própria ciência;
f. Direito do Trabalho e Previdenciário: o agente público é a 
pessoa responsável pela prática dos atos administrativos. 
Uma das espécies de agentes públicos é o empregado 
público, que se rege pela Consolidação das Leis 
Trabalhistas. Quem cuida da previdência social dos 
empregados no Brasil é uma autarquia federal, o INSS 
(Instituto Nacional de Seguridade Social). 
Fontes do Direito Administrativo e sua codificação
As fontes do Direito são as bases, a origem ou nascente, que criam 
o Direito objetivo. 
Tais fontes são classificadas pela doutrina (que também é uma 
fonte do Direito), como fontes formais, destacando-se a lei ( a 
principal fonte do Direito), a doutrina e a jurisprudência. Já os 
costumes, a analogia e os princípios gerais de Direito seriam fontes 
acessórias ou não formais do Direito.
O Direito Administrativo é escrito, mas não está codificado. A 
codificação é a sistematização de uma lei em um único documento 
escrito. O Código Civil de 2002 e o Código Penal são exemplos de 
leis codificadas. 
As fontes do Direito 
são as bases, a 
origem ou nascente, 
que criam o Direito 
objetivo. 
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Os doutrinadores propugnam pela codificação do Direito 
Administrativo, já que a atual legislação esparsa, não codificada, 
não propicia uma visão panorâmica do Direito pelos estudiosos e a 
obtenção de um conhecimento mais aprofundado sobre a matéria. 
As principais fontes do Direito Administrativo, que não é codificado 
portanto, são a doutrina, os costumes, a lei, a Constituição Federal 
e os princípios gerais de direito.
A lei, em sentido estrito, representa um produto da atividade 
legiferante, própria do Poder Legislativo, que significa norma 
proveniente do poder legislativo por meio de processo adequado, 
expressa, hoje, no art. 59 da CF. Nela, há a enumeração das espécies 
normativas e que devem ser promulgadas e publicadas no Diário 
Oficial para entrarem em vigor, sendo coercitivas. Suas principais 
características são: generalidade, imperatividade, permanência e 
emanação da autoridade competente. 
Os costumes são a prática reiterada de um comportamento e a 
convicção de sua obrigatoriedade. Sendo assim, não existindo lei e 
sendo impossível a utilização da analogia, o juiz pode fazer emprego 
dos costumes.
Alguns estão expressos na própria lei. Outros não estão, mas são 
reiteradamente utilizados pela sociedade, auxiliando o juiz ao aplicar 
o direito, como por exemplo, os cheques pós- datado.
A doutrina é o conjunto de lições dos mestres e estudiosos do 
Direito.
A doutrina é o 
conjunto de lições 
dos mestres e 
estudiosos do 
Direito.
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A jurisprudência é a reiteração dos julgamentos emanados 
pelo Poder Judiciário, exercendo forte influência sobre o Direito. 
É importante destacar, na atualidade, o papel das súmulas 
vinculantes, introduzidas pela emenda constitucional n. 45 de 
2004 que introduziu o art. 103-A na Constituição Federal de 1988, 
vinculando todos os órgãos do Poder Judiciário e dos demais 
poderes.
Por fim, a repercussão geral possibilita ao Supremo Tribunal Federal 
selecionar os recursos que irá analisar, conforme critérios de 
relevância jurídica, política, social e econômica. 
Interpretação das regras e princípios do Direito Administrativo
“Interpretar” significa alcançar o sentido de algo, desvendar, buscar 
o sentido e alcance das normas jurídicas. Desvelar, construir e 
desconstruir.
A interpretação do direito vem sofrendo evolução ao longo dos 
séculos. O método da subsunção próprio do modelo de Estado 
liberal, em que o juiz era a boca da lei, dá espaço para o método 
próprio do modelo social , em que se utilizavam técnicas mais 
apuradas como o método histórico, teleológico, finalístico, 
gramatical ou literal. 
Atualmente, utiliza-se o método de um filósofo alemão chamado 
Robert Alexy, desenvolvido na década de 1970, denominado 
método da ponderação de valores ou interesses. Tal método, 
utilizado, hoje, para resolução de conflitos entre princípios diante de 
um caso concreto, vale-se da proporcionalidade, adequabilidade e 
necessidade, restringindo um direito fundamental diante de outro. 
O direito que prevalece aproxima-se do fundamento da dignidade da 
pessoa humana.
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Para interpretação do Direito Administrativo, além do método da 
ponderação de valores, amplamente utilizada, principalmente pelo 
Supremo Tribunal Federal, o Direito Administrativo vale-se de três 
pressupostos conhecidos:
a. a desigualdade entre o interesse público e privado;
b. a presunção relativa de legitimidade dos atos da 
Administração Pública;
c. a existência de poderes discricionários para permitir que a 
Administração Pública alcance a finalidade coletiva.
Observação: admite-se o uso da analogia, mas não se admite o 
método da interpretação extensiva. Analogia é recurso de integração 
da lei. O legislador se depara com um fato, em que não há lei que o 
disciplina. A lei é omissa. O legislador busca um fato análogo àquele, 
utilizando a lei que lhe é aplicável para solução do caso originário.
Na interpretação extensiva, a lei diz menos do que quer dizer 
e o julgador lhe confere sentido mais amplo. Exemplo: o crime 
de bigamia é aquele cujo o autor do crime se casa duas vezes. O 
segundo casamento é considerado crime. Seu sentido pode ser 
ampliado para as pessoas que se casam três vezes, cometendo o 
crime de poligamia.
Sistemas Administrativos
Os sistemas administrativos são mecanismos de controle 
adotados pelos Estados para correção dos atos administrativos 
ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer de 
seus poderes. A doutrina destaca dois mecanismos de controle: o 
sistema do contencioso administrativo e o sistema de jurisdição 
única.
Na interpretação 
extensiva, a lei diz 
menos do que quer 
dizer e o julgador lhe 
confere sentido mais 
amplo.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
unidade 1
18
O sistema do contencioso administrativo,adotado na França, 
adota uma jurisdição administrativa para conhecer os conflitos 
que envolvem a administração pública, não permitindo ao poder 
judiciário resolver tais conflitos.
O sistema de jurisdição única, adotado no Brasil e desenvolvido na 
Inglaterra, estabelece que todos os conflitos sejam resolvidos pela 
Justiça comum ou pelo Poder Judiciário. 
Evolução histórica dos 
Estados modernos: 
Estado liberal, Social e 
Democrático de direito
Antes da formação dos paradigmas ou modelos de Estados 
modernos de direito, a civilização ocidental vivia sob a égide do 
Absolutismo ou Constitucionalismo Antigo. Nesse modelo de 
Estado, as características mais importantes que se podem apontar 
são: a inexistência de constituições escritas e leis sistematizadas, 
a forte influência da religião limitando o poder dos soberanos, a 
supremacia do poder do monarca e a economia mercantilista. Tal 
modelo encontrou sua derrocada com a ascensão da burguesia, 
os movimentos iluministas marcados pelos pensamentos liberais 
de Locke, Hobbes, Rosseau, Montesquieu, dentre outros. Após 
o modelo absoluto surgem os modelos de Estado de Direito ou 
Constitucionalistas.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
unidade 1
19
Estado Liberal de Direito
O modelo de Estado Liberal de direito surge em fins do século 
XVIII e se perpetua até a 1ª guerra mundial (1919). Surgem as 
primeiras constituições escritas: constituição francesa de 1791 e 
americana de 1787. As principais características de tal modelo são: 
i) a adoção da forma federativa de Estado, ii) a ideia de separação 
dos poderes, a fim de conter os desmandos do poder absolutista, 
entre poder legislativo, executivo e judiciário. Além disso, a criação 
de constituições escritas e leis sistematizadas. .Destacam-se 
também o individualismo, o absenteísmo estatal, a valorização da 
propriedade privada, a consagração da igualdade apenas formal, 
perante a lei e o surgimento dos direitos de primeira dimensão 
como os Direitos Civis (defesa) e Políticos (participação). 
Surge o Direito Administrativo através da Teoria da separação 
dos poderes, elaborada por Montesquieu em 1748 com a obra 
“L’ Espirit des Lois”. A divisão das funções em legislativa, executiva 
e judiciária ensejou a especialização das atividades do governo 
e deu independência aos órgãos incumbidos de realizá-la. O 
poder legislativo tem como função típica a elaboração de leis, o 
executivo sua concretização e o judiciário a resolução de conflitos 
de interesses. Montesquieu elaborou uma teoria de freios e 
contrapesos havendo uma fiscalização de um poder sobre o outro, 
mantendo harmonia e independência. No Brasil, a Constituição 
de 1891 foi a primeira a trazer essa divisão tripartite de poderes, 
inaugurando também a forma federativa de Estado, através de 
uma descentralização política entre pessoas componentes da 
Administração Pública direta, assunto que estudaremos na próxima 
Unidade 3. 
No entanto, com o crescimento dos monopólios e oligopólios e 
o aumento das desigualdades sociais, surge um novo modelo de 
Estado, o Estado Social de direito.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
unidade 1
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O Direito Administrativo, como ciência jurídica autônoma foi criado 
no Brasil em 1851, pelo Decreto n. 608 de 1851. A primeira obra 
doutrinária foi elaborada e publicada em Recife em 1857 por Vicente 
Pereira do Rego, intitulada “Elementos do Direito Administrativo 
Brasileiro”. 
Atualmente, existem vários doutrinadores de Direito Administrativo 
no Brasil e no mundo que contribuem sobremaneira para o 
desenvolvimento da disciplina, acompanhando a jurisprudência e a 
evolução da sociedade.
Estado Social de Direito
Tal modelo de Estado surge como reação contra o modelo liberal e 
tem como principal característica a busca da igualdade material e a 
preocupação do interesse comum, coletivo.
Consagram-se os direitos sociais como o direito econômico, 
previdenciário e da seguridade social. O Estado cresce 
desmesuradamente, havendo invasão do espaço privado. Há 
ampliação da estrutura estatal através da criação de empresas 
públicas, fundações, trazendo burocratização e ineficiência. 
O Direito 
Administrativo, 
como ciência jurídica 
autônoma foi criado 
no Brasil em 1851, 
pelo Decreto n. 608 
de 1851.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
unidade 1
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Há ampliação do poder de polícia que antes só se restringia aos 
direitos individuais, passando a atuar em setores não relacionados 
com a segurança, atingindo relações entre os particulares. O 
conceito de ordem pública amplia-se, passando a abranger ordem 
econômica e social. O Estado entra nas relações de emprego, no 
setor de telecomunicações, meio ambiente, patrimônio histórico, etc. 
As principais consequências negativas desse modelo estatal são o 
aumento da burocracia, regulamentação abundante que limitam e 
afetam as liberdades econômicas e sociais, além do aumento das 
funções normativas do Estado que passou a contar com decretos-
leis, leis delegadas, regulamentos autônomos e medidas provisórias, 
tornando-se ineficiente pelo volume de atividades e pela falta de 
recursos financeiros. Com a crise do Estado Social surge o modelo 
de Estado Democrático de Direito, onde a sociedade é chamada a 
contribuir com os interesses sociais, não se imiscuindo o Estado 
em todos os setores da vida privada. 
Estado Democrático de Direito
Surge após a II Guerra Mundial, mais especificamente, a partir da 
década de 70, quando os dois choques do petróleo colocaram 
em cheque a lógica do dirigismo estatal e o Estado se viu sem 
recursos econômicos para manter a lógica do dirigismo proposta 
no modelo de estado social. Além disso, os horrores do holocausto 
fizeram com que o homem buscasse uma reaproximação do Direito 
com a ética, com os valores axiológicos dentro das constituições. 
Surgem constituições mais abertas, principiológicas, em que o 
princípio da dignidade da pessoa humana se erigiu à condição de 
vetor das normas constitucionais.
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Surgem os direitos de terceira geração (direitos coletivos, 
difusos) como o direito à paz, à autodeterminação dos povos, o 
desenvolvimento, ao meio ambiente equilibrado, etc. Com ao 
princípio da solidariedade, surge a noção de cooriginariedade entre 
esfera pública e privada, enquanto no Estado Social prevaleciam os 
interesses públicos e no Estado Liberal os interesses privados, 
no modelo democrático eles se comunicam, havendo relação de 
complementariedade. 
O Estado, sem deixar de ser de Direito (protetor das liberdades 
individuais) e Social (protetor do bem comum). passa a ser 
Democrático, consagrando a participação popular. 
Substitui-se a ideia de estado formal (legal) pela ideia de estado 
vinculado aos ideais de justiça distributiva. Surge a ideia de EstadoSubsidiário de direito, onde há respeito aos interesses individuais 
(reconhecimento de que a iniciativa privada, seja através dos 
indivíduos ou das associações tem primazia sobre a iniciativa 
estatal) e o Estado deve abster-se de exercer atividades que os 
indivíduos têm condições de exercer com sua própria iniciativa e 
recursos. O Estado Subsidiário atua fomentando, incentivando, 
regulamentando, priorizando a atividade proveniente da iniciativa 
privada.
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Há limitação à intervenção estatal. De outro lado o Estado deve 
fomentar, fiscalizar, coordenar, permitindo aos particulares o 
sucesso na condução dos seus empreendimentos. Caracteriza-
se pela parceria entre o público e o privado. Por essa ideia, o bem 
comum significa a busca pelo Estado de que os próprios particulares 
atinjam o interesse almejado pela coletividade. No campo do Direito 
Administrativo, há uma reforma, provocada pela desburocratização, 
desregulamentação, com as privatizações em sentido amplo 
(estabelecimento de contratos de concessão de serviços públicos, 
além de atos de permissões e autorizações de serviços públicos, 
além das desmonopolizações, desregulamentações, etc.). Tal 
modelo é denominado pela doutrina de Direito Econômico como 
Neoliberalismo de Regulação. . 
Estado, governo e 
Administração Pública
Estado é um povo fixado num território e detentor de soberania 
(independência na ordem internacional e autonomia na ordem 
interna). A denominação “Estado” significa “estar firme” e foi cunhada 
pela primeira vez por Maquiavel na obra “O Príncipe” no século XVI. 
É pessoa jurídica de Direito Público interno sobre a qual repousa 
toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos 
serviços públicos a serem prestados aos administrados. A vontade 
do Estado se apresenta por intermédio dos poderes legislativo, 
executivo e judiciário. Na verdade, o poder do Estado é uno, mas 
existe a divisão das funções acima elencadas a fim de impossibilitar 
os desmandos e despotismo do poder executivo, próprio do Estado 
Absolutista.
No poder executivo, encontra-se a função executiva ou administrativa 
que realiza a conversão da lei em ato individual e concreto. Aqui se 
encontra a gestão rotineira dos atos em sociedade, agindo o poder 
executivo de forma concreta, prática, direta e imediata. 
No poder executivo, 
encontra-se a 
função executiva ou 
administrativa que 
realiza a conversão 
da lei em ato 
individual e concreto.
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Celso Antônio Bandeira de Mello entende que existe uma quarta 
função, a função política ou de governo, que surge em funções que 
não se alocavam dentro dos poderes, a exemplo da iniciativa de lei 
do poder executivo, a sanção, o veto, a declaração de estado de sítio 
ou defesa, a decretação de calamidade pública, a declaração de 
guerra, etc. 
Portanto, governar é uma atividade política e discricionária, 
representando conduta independente do administrador público, 
como comando com responsabilidade constitucional e política. 
É a condução política dos negócios públicos com a fixação dos 
objetivos do Estado. 
A administração pública possui dois sentidos, um subjetivo, orgânico 
ou formal, que significa o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas 
e agentes públicos que compõem a estrutura administrativa do 
Estado e outro objetivo ou material que consiste no conjunto de 
atos e processos administrativos, ou seja, a atividade administrativa 
exercida pela administração no sentido subjetivo. Vale destacar que 
a Administração Pública no sentido subjetivo é concebida com letra 
maiúscula, como Administração Pública e no sentido objetivo com 
letras minúsculas, como administração pública.
Observação: o Direito Administrativo é ramo do Direito Público 
interno que regulamenta as regras e princípios da administração 
pública, ou seja, a atuação do Estado na perseguição do 
interesse coletivo. Após a análise do que é função administrativa 
(executiva), governo e administração pública, em sentido objetivo e 
Administração Pública em sentido subjetivo, passaremos à análise 
do regime jurídico administrativo na próxima unidade.
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Após análise do capítulo, é possível perceber claramente que o Direito 
Administrativo não se confunde com as demais disciplinas jurídicas, 
e que o Direito Administrativo, apesar da familiaridade com o Direito 
constitucional, trata da estrutura da administração pública, seus órgãos 
e das pessoas jurídicas que a compõem, numa perspectiva dinâmica. 
Ao se deparar com uma notícia de jornal ou revista, é possível perceber 
o que é matéria de Direito Administrativo e o que é matéria de Direito 
Constitucional. Ademais, o aluno é capaz de diferenciar atos de governo 
e atos administrativos. Exemplo: uma notícia que aborda a tramitação 
de uma lei perante o Congresso Nacional e que poderá ser sancionada 
pelo Presidente da República possui conteúdo de Direito Administrativo 
e Constitucional. A tramitação da lei, o poder legislativo e a sanção ou 
veto pelo Presidente da República são matérias de Direito Constitucional. 
No entanto, a identificação do Presidente como agente público, além de 
entender a sanção ou veto como atos de governo, são matérias atinentes 
ao Direito Administrativo.
Revisão
O Direito Administrativo é ramo do Direito Público interno que 
regulamenta as regras e princípios da administração pública, ou 
seja, a atuação do Estado na perseguição do interesse coletivo. O 
Direito Administrativo guarda íntima relação com várias disciplinas 
jurídicas pertencentes ao Direito público e privado, destacando-
se o Direito constitucional que cuida da estrutura e organização 
do Estado. Após a análise do que é função administrativa 
(executiva), governo e administração pública em sentido objetivo e 
Administração Pública em sentido subjetivo, passaremos à análise 
do regime jurídico administrativo na unidade 2.
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LENZA, Ped. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2009.
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Regime Jurídico 
Administrativo
• Conceito de 
regime jurídico 
administrativo
• Diferençaentre 
regras e princípios
• Classificação dos 
princípios que 
regem o Direito 
Administrativo 
• Princípios 
implícitos
Introdução
O tema que vamos estudar no capítulo 2 é o regime jurídico do 
Direito Administrativo. Este tema abrange o conjunto de regras 
e princípios que regem o Direito Administrativo, destacando a 
importância dos princípios e os problemas relativos à colisão entre 
eles.
O Regime jurídico administrativo é o conjunto de regras e princípios 
que rege o Direito Administrativo. São regras e princípios que podem 
ser prerrogativas e sujeições da Administração Pública e que vão 
regulamentar o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes 
públicos que fazem parte da estrutura administrativa como um 
todo.
As prerrogativas são os “privilégios” concedidos à Administração 
Pública, por ela cuidar do interesse público. Ex.: precatório, 
presunção de legitimidade dos atos administrativos, prazos 
diferenciados para atuarem judicialmente. As sujeições são normas 
que a Administração Pública se submete, também em nome do 
interesse público. Ex.: observância dos princípios, realização de 
licitação e concurso público, responsabilidade civil objetiva etc.
As principais sujeições da Administração Pública são a observância 
dos princípios. O capítulo, inicialmente, fará uma abordagem sobre 
o conceito de regime jurídico administrativo e diferenças entre 
prerrogativas e sujeições. 
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Posteriormente, o capítulo tratará, especificamente, sobre princípios 
jurídicos, estabelecendo as principais diferenças entre princípios e 
regras.
Será, então, realizado um estudo sobre os princípios da 
Administração Pública, classificando-os, segundo a melhor doutrina 
e jurisprudência.
Os princípios classificam-se em constitucionais expressos que são 
a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
Os infraconstitucionais expressos, que são a motivação, segurança 
jurídica, finalidade, razoabilidade e proporcionalidade, continuidade, 
contraditório e ampla defesa, dispostos no art. 2 da Lei 9784 de 
1999. Além destes, existem os “pedras de toque”, segundo Celso 
Antônio Bandeira de Mello, que são a supremacia do interesse 
público e a indisponibilidade do interesse público. Por fim, existem 
os implícitos, que são aqueles que não estão descritos em nenhuma 
lei ou na Constituição, mas que são reconhecidos pela doutrina e 
jurisprudência, como o da especialidade e autotutela.
Os princípios são mandados de otimização, ou seja, devem ser 
aplicados na maior medida possível diante das possibilidades 
fáticas e jurídicas existentes. Ao contrário das regras, que são 
mandados de definição, os princípios são mandados de otimização, 
ou seja, proposições que devem ser aplicadas na maior medida 
possível, diante das possibilidades fáticas e jurídicas existentes, 
em caso de conflito. Quando há colisão entre princípios jurídicos, 
não se afasta um em detrimento do outro. Ambos permanecem 
no ordenamento jurídico. Porém, no caso concreto, um poderá ser 
afastado para ceder lugar ao outro. As regras, ao contrário, são 
aplicadas na medida do válido ou inválido, do certo ou do errado. 
Em um conflito entre regras, uma será afastada em detrimento de 
outra, do ordenamento jurídico pátrio. 
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Após tal introdução, o capítulo abordará o conteúdo de cada 
princípio, conforme a classificação exposta acima. 
O princípio da legalidade cuida da observância da lei. O princípio da 
impessoalidade do tratamento dado aos administrados. O princípio 
da moralidade está ligado à probidade, lisura administrativa, 
enquanto a publicidade, à publicização dos atos administrativos e a 
eficiência e a melhoria da qualidade da prestação dos serviços.
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Conceito de regime 
jurídico administrativo
Regime jurídico administrativo é o conjunto de normas (regras e 
princípios) que regem ou regulam o Direito Administrativo. Para 
que se reconheça o Direito Administrativo como uma disciplina 
autônoma, com identidade própria, é necessário que sejam 
estudados princípios que se entrelaçam e formam um sistema 
uno e coerente que compõem um regime jurídico administrativo. 
Segundo Fernanda Marinela:
O regime jurídico administrativo tem grande valor 
metodológico porque explica cada um dos institutos 
do Direito Administrativo e permite a compreensão da 
respectiva disciplina. Consiste em valioso material para 
conduzir a vida na Administração Pública e orientar os 
aplicadores do Direito” (MARINELA, Fernanda, 2011, p. 
23).
Diferença entre sujeições 
e prerrogativas
Além dos princípios, que são sujeições da administração pública, 
existem, ainda, prerrogativas que compõem o regime jurídico 
administrativo. Sujeições são ônus ou imposições constitucionais 
ou legais que a administração pública deve obedecer. Já as 
prerrogativas são privilégios que a administração pública possui 
para agir em nome do interesse público, em nome da coletividade. 
Alguns exemplos de sujeições da administração pública são: 
os princípios, as licitações, a responsabilidade civil objetiva, a 
exigência de concurso público para ingresso de um servidor nos 
quadros da Administração Pública. Já, dentre as prerrogativas, que 
são privilégios, destacam-se a autoexecutoriedade, a presunção de 
legitimidade e a imperatividade dos atos administrativos. 
Regime jurídico 
administrativo é o 
conjunto de normas 
(regras e princípios) 
que regem ou 
regulam o Direito 
Administrativo.
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Todos esses exemplos compõem o regime jurídico administrativo. 
No entanto, os princípios, que são sujeições, uma vez que a 
Administração Pública deve observá-los sob pena de sofrer sanções 
perante o Poder Judiciário, como estampado na Lei de Improbidade 
Administrativa (Lei 8429 de 1992), ou seja, a Lei de Improbidade 
Administrativa prevê sanções para a inobservância por parte de 
agentes públicos dos princípios da Administração Pública. (art. 11 
da Lei 8429 de 1992). 
Diante da importância dos princípios no ordenamento jurídico 
brasileiro, que são sujeições, será estudado agora a diferença entre 
regras e princípios jurídicos e, mais adiante, o conteúdo de cada 
princípio jurídico, além da problemática que envolve a colisão entre 
eles na atualidade, diante de um fato concreto.
Diferença entre regras 
e princípios
Os princípios, assim com as regras, são normas jurídicas, ou seja, 
compõem o ordenamento jurídico, pois fazem parte de um conjunto 
de leis sistematizadas da comunidade jurídica reconhecidos pela 
doutrina e jurisprudência. Apesar de ambos serem normas jurídicas, 
existem diferenças substanciais entre princípios e regras que devem 
ser compreendidas e estudadas.
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Os princípios erigiram como normas jurídicas no ordenamento 
jurídico brasileiro na década de 1970, momento em que o Ronald 
Dworkin, filósofo norte-americano, realizou um estudo sobre sua 
importância e as principais diferenças entre princípios e regras 
jurídicas. Para Dworkin, princípios seriam normas mais gerais 
e abstratas enquanto as regras seriam dispositivos definitivos. 
Os princípios fundamentam as próprias regras, encampando os 
valores sociais mais importantes de uma comunidade. Mais tarde, 
um filósofo alemão, Robert Alexy, desenvolveu ainda mais a teoria 
de Dworkin, estabelecendo que os princípios são mandados de 
otimização, ou seja, normas que ordenam a melhor aplicação 
possível dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes. 
Sua incidência depende das ponderações a serem realizadas 
no momento de sua aplicação. Já as regras são mandados de 
definição, caracterizando-se pela concretude. As regras contêm 
determinações fáticas e jurídicas possíveis, cuja amplitude é fixada 
antecipadamente. As regras seguem a lógica do tudo ou nada (plano 
da validade), enquanto os princípios, em caso de colisão, podem ser 
afastados, sem necessariamente serem abolidos do ordenamento 
jurídico pátrio. 
Colisão entre princípios
Conforme dito anteriormente, os princípios são mandados de 
otimização, ou seja, devem ser cumpridos na maior medida 
possível, diante das possibilidades fáticas e jurídicas existentes. 
Diante de um caso concreto, havendo colisão entre dois princípios, 
não há afastamento de um em relação ao outro, mas o que o 
Professor Robert Alexy chama de “Ponderação entre os princípios”. 
A ponderação de valores/interesses ou princípios significa que, 
no caso de colisão, será realizada uma avaliação pelo órgão 
julgador que perante todas as possibilidades fáticas e jurídicas 
existentes, afastará um em detrimento de outro, não excluindo-o do 
ordenamento jurídico. O princípio continua dentro da ordem jurídica, 
mas no caso específico não é aplicado. 
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As regras, ao contrário, ou são aplicadas ou não são aplicadas. 
Em caso de conflito dentro de um caso concreto, elas devem ser 
afastadas no ordenamento jurídico brasileiro. Por exemplo, um 
restaurante estabelece a impossibilidade de clientes fumarem 
no local, sob pena de expulsão. Tal dispositivo, sem dúvida é uma 
regra e não um princípio. Em uma colisão de princípios, nesse 
caso, estaria em jogo de um lado, a liberdade plena do indivíduo e 
o princípio da saúde pública (protegido pelo dono do restaurante). 
Outro exemplo, podemos citar o Artigo 188 do Código de Processo 
Civil que dispõe que computar-se-á em quádruplo o prazo para 
contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda 
Pública. Tal norma é uma regra jurídica fundamentada no princípio 
da segurança jurídica. Ademais, é também uma prerrogativa da 
Administração Pública. E podemos citar ainda, como exemplo, 
o Artigo 37, parágrafo 6 da Constituição Federal de 1988 que 
estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e as de 
direito privado prestadoras de serviços público, responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de 
dolo ou culpa. Tal regra é uma sujeição da Administração Pública e 
protege o princípio da supremacia do interesse público.
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Classificação dos 
princípios que regem o 
Direito Administrativo
Classificar é reunir proposições ou mesmo categorias que tenham 
características comuns, a fim de melhor identificá-las e estudá-las. 
Uma classificação bem feita pode proporcionar um melhor 
estudo dos princípios jurídicos. Dessa forma, apresento uma 
classificação dos princípios do Direito Administrativo reconhecidos 
pela Constituição Federal de 1988, pela legislação, pela doutrina e 
jurisprudência. 
Princípios “pedras de toque” do Direito 
Administrativo na concepção de 
Celso Antônio Bandeira de Melo
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, renomado doutrinador do 
Direito Administrativo, existem dois princípios que são considerados 
“pedras de toque” do Direito Administrativo, ou seja, princípios 
essenciais, imprescindíveis, derivando todos os outros princípios 
destes dois: a supremacia do interesse público e indisponibilidade 
do interesse público. 
O Princípio da supremacia do interesse público significa que 
o Poder Público encontra-se em posição de autoridade, de 
comando, relativamente aos particulares, sendo-lhe conferido 
posição privilegiada aos órgãos administrativos encarregados por 
zelar pelo interesse público, afirmando-se, algumas vezes, que a 
Administração Pública está numa posição verticalizada em relação 
aos particulares e não horizontalizadas, como ocorre nas relações 
entre os particulares e por essa razão possui prerrogativas. Por 
exemplo, prazos privilegiados, fé pública, duplo grau de jurisdição 
obrigatória, execução diferenciada (precatórios), etc. 
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O Princípio da indisponibilidade do interesse público pela 
administração significa que, sendo interesses qualificados como 
próprios da coletividade, são inapropriáveis, não se encontrando à 
disposição de quem quer que seja. Nem a própria Administração 
Pública pode dispor deste dever, sendo as normas que o informam 
normas cogentes, indisponíveis. O administrador cinge-se ao 
cumprimento da finalidade pública. 
Princípios constitucionais
Tais princípios estão expressos na Constituição Federal de 1988 no 
caput do art. 37 e é interessante que o aluno faça uma mnemônica 
com a palavra LIMPE: o L é de legalidade, o I de impessoalidade, o M 
de moralidade, o P de publicidade e o E de eficiência. 
a. Princípio da legalidade 
O princípio da legalidade origina-se da criação do próprio Estado 
de direito e significa que a Administração Pública está em toda sua 
atividade funcional sujeita aos mandamentos da lei e às exigências 
do bem comum, deles não podendo se afastar. Toda e qualquer 
atividade administrativa deve estar autorizada pela lei. Enquanto 
no direito privado é permitido aos indivíduos fazer tudo que não é 
vedado por lei, no campo do Direito Administrativo, o administrador 
só pode fazer o que a lei autorizar. Administrar significa aplicar a lei 
de oficio. Hoje se fala em princípio da juridicidade.
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b. Princípio da impessoalidade
O princípio da impessoalidade é faceta do princípio da igualdade, 
tanto a formal, conquistadacom o advento do Estado liberal 
de direito, ou seja, igualdade perante a lei, quanto a material, 
conquista do estado social de direito, igualdade real dos indivíduos, 
significando que a Administração Pública não deve ter em mira o 
interesse individual de A ou de B, dispensando o mesmo tratamento 
aos administrados em igualdade de condições, além de ser 
impessoal, perseguindo sua finalidade precípua que é o interesse 
público. 
c. Princípio da moralidade
O princípio da moralidade liga-se a ideia de reaproximação do direito 
a ética após a II Grande Guerra e significa que a administração 
pública, além da observância aos preceitos legais, deve agir diante 
dos agentes públicos e administrados de forma proba, escorreita, 
dentro de princípios éticos respeitando o interesse público e o 
princípio da dignidade da pessoa humana. Para consolidação de 
tal princípio, pode-se citar como exemplos, a lei de improbidade 
administrativa (lei 9429 de 1992), a ação popular contemplada na 
Constituição Federal de 1988, art. 5, inciso LXXIII e regulamentada 
pela Lei n. 4717 de 65, além da ação civil pública, regulamentada 
pela lei 7347 de 85, como importantes instrumentos consagradores 
e de controle da moralidade administrativa.
d. Princípio da publicidade
Tal princípio indica que praticamente todos os atos administrativos 
devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os 
administrados, tornando-se transparentes para que os cidadãos 
possam exercer o controle da legalidade, da moralidade e da 
eficiência de tais atos. Ele pode ser reclamado por meio de dois 
importantes instrumentos constitucionalmente previstos: o direito 
de petição (art. 5, XXXIV a) e as certidões (art. 5 XXXIV, b).
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e. Princípio da eficiência
O princípio da eficiência foi introduzido pela Emenda Constitucional 
19 de 1998 no Brasil e procura implementar entre os órgãos, 
agentes e pessoas prestadoras de serviços públicos a eficiência, 
a economicidade, a produtividade, reduzindo os gastos da 
administração pública, através do exercício dos serviços públicos 
com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Princípios infraconstitucionais 
expressos
Tais princípios encontram-se na Lei de 9784 de 1999 e são 
infraconstitucionais, pois se encontram abaixo da Constituição 
Federal de 1988. 
a. Princípio da finalidade
Significa que os fins a serem perseguidos pela Administração pública 
são de interesse de toda coletividade. Deve-se buscar a real vontade 
da lei. Só se compreende a legalidade, entendendo seu objetivo, 
só se cumpre a legalidade quando se atende à sua finalidade. O 
princípio da finalidade é corolário do princípio da legalidade. Significa 
a busca do real sentido da lei pelo administrador. Cumprir o espírito 
ou a finalidade da lei. 
b. Princípio da motivação
Significa que todo ato administrativo deve ser motivado, 
fundamentado, sob pena de nulidade. Os atos administrativos em 
geral devem ter alguns requisitos: CFFMO (competência, forma, 
finalidade, motivação e objeto). Os atos administrativos devem ser 
motivados, sendo apresentados seus fundamentos fáticos e de 
direito. Fundamentos: art. 1, II, cidadania e parágrafo único poder 
emana do povo da CF, art. 5, XXXIII e XXXV da CF, 93, X da CF art. 50 
da Lei 9784 de 1999. 
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c. Princípio da razoabilidade e proporcionalidade 
Significa que deve haver uma relação de proporcionalidade, 
razoabilidade entre os fins e os meios dentro da AP. Princípio basilar 
do próprio direito significa a busca da razão e da proporção dentro 
de todos os processos e procedimentos administrativos. Como 
exemplo: um servidor público não pode ser exonerado do cargo 
porque faltou três dias de serviço.
d. Princípio do contraditório e ampla defesa
Em todo processo (sentido amplo) judicial, administrativo ou 
legislativo, deve ser assegurada ampla defesa aos administrados, o 
que significa a observância do contraditório, defesa justa, adequada, 
com a presença de um advogado, em igualdade de condições, 
sendo vedada a produção de provas obtidas ilicitamente etc.
e. Princípio da segurança jurídica 
Significa que qualquer resolução e medida administrativa deve 
pautar-se na segurança para os administrados, obedecendo ao 
princípio geral da irretroatividade, não se aplicando a fatos ocorridos 
antes de sua vigência, sem prejudicar o ato jurídica perfeito, a coisa 
julgada e o direito adquirido (art. 5, XXXVI da CF de 1988). 
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Princípios implícitos
São aqueles reconhecidos pela doutrina e jurisprudência pátria, 
mas que não estão expressos em lugar nenhum. 
a. Princípio da tutela, controle ou supervisão ministerial
Significa que a administração pública pode fiscalizar a atividade 
administrativa desenvolvida pela Administração pública indireta. Tal 
controle ou fiscalização denomina-se supervisão ministerial.
b. Princípio da autotutela
Significa que a Administração Pública pode rever seus atos 
e processos administrativos, revogando os inconvenientes e 
inoportunos e anulando os ilegais. 
c. Princípio da continuidade
De acordo com esse princípio, o serviço público não pode parar, por 
consistirem em funções essenciais a toda coletividade. 
O regime jurídico administrativo possui ampla aplicação da vida prática do 
aluno. O estudo dos princípios permite ao aluno identificar várias situações 
no cotidiano em que a Administração Pública fere um ou vários princípios 
constitucionais ou infraconstitucionais. Ademais, diante de casos práticos 
estudados na jurisprudência e doutrina, o aluno consegue visualizar 
situações em que ele percebe colisão entre dois ou mais princípios 
jurídicos, sendo necessário a escolha de um em detrimento dos demais 
para solução do caso concreto.
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Vale destacar alguns exemplos atuais como o pedido de impeachment 
da Presidente Dilma Rousseff, com fundamento na Lei de crimes de 
responsabilidade e no art. 85 da Constituição Federal de 1988 que 
demonstra casos de improbidade administrativa, uma vez que ferem os 
princípios da moralidade e da legalidade administrativa.
Casos de desapropriação para fins de reforma agrária pela União 
demonstram também a colisão existente entre o princípio da propriedade 
privada e o princípio da função social da propriedade. 
Assim, o aluno, ao estudar e ter conhecimento do conteúdo dos princípios, 
consegue solucionar várias questões envolvendo o direito administrativo 
no âmbito jurisdicional e administrativo.
Revisão
O regime jurídico administrativo é o conjunto de regras e princípios 
que regem ou regulam o direito administrativo e, portanto, a 
administração pública. Os princípios não se confundem com as 
regras e podem ser constitucionais,infraconstitucionais e princípios 
implícitos, reconhecidos pela doutrina e jurisprudência.
A principal diferença entre regras e princípios consiste na ideia de 
que os princípios possuem conteúdo mais abstrato, dinâmico e 
fundamentam as próprias regras. Seu caráter abstrato e dinâmico 
liga-se a noção de que são valores sociais positivados e aceitos por 
uma comunidade específica. 
Já as regras são os próprios dispositivos constitucionais, as leis 
positivadas com caráter mais hermético e menos abstrato.
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Na colisão entre dois princípios, afasta-se um em detrimento 
do outro, mas não há sua exclusão do ordenamento jurídico. Na 
colisão entre regras, há exclusão de uma em detrimento da outra 
no ordenamento jurídico. Os princípios, por isso, são considerados 
mandados de otimização, enquanto as regras mandados de 
definição. 
Os princípios são sujeições da Administração Pública e possuem 
uma classificação para melhor entendê-los. Tal classificação 
consiste no agrupamento dos princípios em “pedras de toque” 
constitucionais, infraconstitucionais expressos e implícitos nas 
lições do ilustre Celso Antônio Bandeira de Mello. 
Os “pedras de toque” são os princípios da supremacia do interesse 
público e indisponibilidade do interesse público. Ambos consistem 
em entender que a Administração Pública cuida ou zela por 
interesses da coletividade.
Os princípios constitucionais são aqueles insculpidos na 
Constituição no art. 37, “caput” e referem-se à legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Os princípios expressos infraconstitucionais estão dispostos no 
art. 2 da Lei de Processo Administrativo e, além dos expressos 
constitucionais, referem-se à motivação, proporcionalidade, 
razoabilidade, segurança jurídica, dentre outros. Além destes, 
existem os que a doutrina e jurisprudência reconhecem, mas não 
estão expressos em nenhuma lei ou na Constituição Federal. Pode-
se citar como exemplos o princípio da autotutela e especialidade.
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Consulte outros livros como de Direito Constitucional, sites, jornais e 
revistas para entender melhor os princípios do direito administrativo e a 
estrutura dos princípios e regras jurídicas. 
Artigo: Jurisprudências do STF
http://www.ebah.com.br/content/ABAAABYtkAF/artigo-prof-galuppo
GALLUPO, Marcelo Campos. Os princípios jurídicos no Estado Democrático 
de Direito: ensaio sobre o modo de sua aplicação. Revista de Informação 
Legislativa, Brasília, v. 36, n. 143, p.191-210, jul./set. 1999. Disponível 
em:<http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/514/r143-16.
PDF?sequence=4> Acesso em: 12 fev.2016.
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Estrutura da 
Administração 
Pública 
• Estrutura da 
Administração 
Pública
Introdução
Neste capítulo, será definida a estrutura da Administração Pública 
no sentido subjetivo ou formal, ou seja, o conjunto de órgãos e 
pessoas jurídicas que fazem parte da Administração Pública. Nas 
lições de Marinela (2011):
A Organização da Administração é a estruturação das 
pessoas, entidades e órgãos que irão desempenhar as 
funções administrativas; é definir o modelo do aparelho 
administrativo do Estado. Essa organização se dá 
normalmente por leis e, excepcionalmente, por decreto 
e normas inferiores. (MARINELA, 2011, p. 87)
Nesta unidade, será feita uma abordagem doutrinária, contendo 
a diferença entre descentralização e desconcentração, em um 
primeiro momento. Posteriormente, serão abordadas as várias 
espécies de descentralização existentes (descentralização política, 
administrativa por outorga, funcional ou técnica e por colaboração 
ou delegação), sendo demonstrada quando haverá a transferência 
da titularidade e da execução do serviço público.
Após a abordagem da descentralização que está ligada à 
formação de pessoas jurídicas, será estudada a desconcentração 
administrativa que liga-se à ideia de formação de órgãos dentro 
das pessoas jurídicas descentralizadas. 
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Os órgãos possuem classificação própria, conforme sua posição, 
estrutura e forma de atuação. A classificação mais importante 
dos órgãos utiliza o critério de sua posição estatal. Assim, existem 
órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos. Os 
primeiros possuem um alto grau de autonomia, enquanto os últimos 
não possuem autonomia, subordinando-se aos demais órgãos que 
lhes são hierarquicamente superiores e que exercem sobre eles 
comando ou poder.
A abordagem da descentralização será necessária para que você 
possa estudar os demais capítulos que tratam das pessoas jurídicas 
que fazem parte da Administração Pública Indireta, especificando 
seu regime jurídico, sua criação, o regime de seu pessoal (agentes 
públicos que fazem parte de seu quadro funcional), etc. 
Portanto, o objetivo desta unidade é introduzir os conceitos básicos 
da estrutura administrativa a fim de que o aluno possa ser capaz de 
distinguir as várias pessoas jurídicas e os órgãos que dela fazem 
parte.
Ao final, você saberá distinguir pessoas jurídicas de órgãos e quais 
são as pessoas que fazem parte da Administração Direta e Indireta, 
além das que não fazem parte da Administração, mas que prestam 
serviços públicos importantes para a coletividade e que compõem 
o terceiro setor da economia nacional.
O regime jurídico de cada uma delas também será abordado nos 
próximos capítulos, com especificação de sua responsabilidade, 
o regime de seus bens, as espécies de controle que podem 
se submeter, sua criação e a submissão ao regime jurídico 
administrativo. 
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unidade 3
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Estrutura da 
Administração Pública
No capítulo 1, foi estudado o conceito de Direito Administrativo e de 
Administração Pública no sentido objetivo ou material e no sentido 
subjetivo ou formal. Neste capítulo, será estudada a Administração 
Pública no sentido subjetivo ou formal, ou seja, os órgãos e as 
pessoas jurídicas que compõem a Administração Pública, inclusive, 
as pessoas jurídicas que fazem parte do terceiro setor, ou seja, que 
não compõem a estrutura administrativa, mas que exercem funções 
importantes para a consecução da finalidade pública, recebendo 
incentivo do Estado. 
É importante ressaltar que