ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA - AULA 3

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ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA
AULA 3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Bruna Leal Barcellos
CONVERSA INICIAL
Nesta aula você será introduzido a alguns conceitos básicos da política pública. Compreenderá o que é o ciclo político e quais são os momentos que o permeiam.
Com base na leitura sobre os diferentes momentos pelo qual um problema passa até se tornar alvo de uma política, será possível utilizar essa visão na compreensão da
criação das políticas internacionais aplicadas pelos Estados.
Os debates sobre a influência de grupos sociais, assim como de stakeholders também serão tratados, novamente trazendo a tona um cenário onde não somente o
governo é responsável por direcionar as dinâmicas. Por fim, você será capaz de compreender melhor o porque da política externa ser frequentemente vista como também
sendo uma política pública.
TEMA 1 – A POLÍTICA EXTERNA E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
Na primeira aula, vimos que a visão sobre o que é a política externa se difere conforme os autores analisados. A não singularidade na definição sobre essa política
abre espaço para diferentes interpretações e possíveis problemáticas a serem criadas em sua análise.
No entanto, uma das definições que vimos foi a de política externa como sendo uma política pública (Salomón; Pinheiro, 2014). A abordagem de política externa
como também sendo uma política pública tende a ser mais frequente entre os autores que consideram as relações domésticas e suas influências sobre as relações
externas dos Estados (Nanci; Pinheiro, 2019). Ou seja, a política externa entra como política pública em métodos, nos quais a opinião da sociedade civil importa na
construção da agenda internacional.
No caso brasileiro, a visão de política externa como política pública se mostra uma interpretação quase que unânime, não havendo muito espaço para discussão
sobre o pertencimento ou não dessa política nessa categorização (Nanci; Pinheiro, 2019). Uma visão que pode ser utilizada como meio de facilitação para essa
interpretação é a de que as políticas públicas, em sua definição, não há aprofundamento sobre o destino dessas políticas. Ou seja, elas podem ter um foco doméstico ou
externo, criando espaço para a interpretação e encaixe da política externa nesse grupo.
A ausência de consenso de uma só definição para a política externa também é observada na política pública. Diferentes abordagens podem ser vistas sobre ela e com
isso, diferentes formas de a tratar. Lynn (1980), por exemplo, observa as políticas públicas como sendo as ações governamentais com objetivos específicos. Peters (1986)
também observa as políticas públicas como uma ação governamental, dessa vez adicionando o impacto dessa ação nos indivíduos como também sendo categorizador
das políticas públicas.
Laswell já observa a análise das políticas públicas, e consequentemente a dinâmica dessas políticas, como sendo uma forma de conseguir identificar quem ganha o
quê, por que, e que diferença faz (Souza, 2006, p. 24).
Dye (1984) elaborou uma das definições mais conhecidas sobre as políticas públicas, argumentando que elas tratam do que o governo “escolhe fazer ou não fazer”. A
visão de Dye é importante, pois, ela adiciona um outro campo de visão para as políticas públicas: a inação. Dente (2014), por exemplo, tem a qualificação de ator como
sendo aquele que age, toma uma ação. Por essa visão de Dente, o Estado então não se categorizaria como ator quando decide por não agir sobre um determinado tema.
É possível observar a importância da escolha da definição dos termos a serem utilizados, e a relevância que existe em uma pesquisa no ato do pesquisador assumir
qual a visão que utiliza para observar determinado tema.
Ainda sobre as políticas públicas, Theodore Lowi (1964 citado por Rua, Romanini, 2013, p. 3-4) as divide em quatro tipos, sendo esses:
a) Políticas distributivas: executam a função de alocação de bens e serviços;
b) Políticas redistributivas: executam a distribuição de recursos retirados do grupo A para o grupo B;
c) Políticas regulatórias: estabelecem normas e regras a serem seguidas para determinados processos;
d) Políticas Constitutivas ou Estruturadoras: Consolidam as regras do jogo político. A política externa pode ser vista como fazendo parte desse último grupo.
Existem outras diversas definições e categorizações dentro da disciplina de políticas públicas, mas com a intenção de não expandir sobre esse tema, o finalizaremos
por aqui, tendo deixado claro algumas visões existentes sobre as políticas públicas, permitindo que passemos para o Tema 2, no qual adentraremos em um dos principais
modelos de política pública: o ciclo político.
TEMA 2 – O CICLO POLÍTICO
Apoiado em uma visão normativa e prescritiva, o modelo de ciclo político foi introduzido por Laswell em 1956. Em suma, o ciclo político representaria os momentos
que fazem parte do processo de criação de uma política pública. Primeiramente concebidos como os momentos de: inteligência, promoção, prescrição, invocação,
aplicação, terminação e avaliação (Jann; Wegrich, p. 43).
O modelo de ciclo político foi um marco na análise de políticas públicas, principalmente por implementar a visão da política público como fazendo parte de um
processo de fluxo contínuo. Com base nessa visão também houve maior compreensão das outras forças sociais presentes na criação da política pública.
Não obstante, o ciclo político também recebeu críticas em relação a sua visão. Uma das críticas centrais ao modelo viria da ideia de processo histórico pela qual a
política pública se nortearia. Aqueles que discordavam do ciclo político da forma como pensado por Laswell, argumentavam que a política não necessariamente seguiria
cada uma das etapas propostas pelo ciclo naquela mesma sequência. O campo empírico não necessariamente seguiria o modelo teórico de Laswell, e os momentos da
política poderiam se dar em ordem diferenciada.
Outras críticas realizadas a essa abordagem remetem a ausência de conexão entre os momentos do ciclo; o ciclo não criaria espaço ou amparo para análises
empíricas; o ciclo político teria uma análise no modelo top-down; o ciclo não compreende os ciclos múltiplos que ocorreriam dentro do aparato governamental; ausência
da junção entre a análise de política pública com o ensino de políticas (Jenkins-Smith, 1993, p. 44 citado por Raeder, 2014, p. 127).
No entanto, o ciclo político continuou e continua como uma das principais abordagens da política pública, sendo frequentemente utilizado para a análise do
processo de criação política. Sua relevância e contemporaneidade pode ser visto até mesmo com base na reestruturação dos momentos do ciclo, como o que foi realizado
por Pinheiro (1993 citado por Nanci; Pinheiro, 2019, p. 60) que divide os momentos do ciclo em: definição do problema, identificação das alternativas, avaliação das
alternativas, decisão, deliberação sobre a decisão, adesão apesar de eventual oposição e, implementação.
O ciclo que aqui será adotado para debate é o apresentado por Secchi (2011):
Identificação do problema;
Criação da agenda;
Formulação de alternativas;
Decisão;
Implementação;
Avaliação e terminação.
No subtema seguinte abordaremos a fundo cada um desses momentos do ciclo político.
2.1 OS MOMENTOS DO CICLO POLÍTICO
O primeiro momento do ciclo político, o de identificação de um problema, corresponde ao momento em que algum tipo de prejuízo, seja ele em qualquer forma,
ocorre e interfere na rotina dos indivíduos ao seu redor. Entretanto, como Secchi (2011, p. 34) coloca, nem todo o problema está relacionado a uma “deterioração”,
podendo também corresponder ao clamor de um grupo, ou grupos, pela melhora de algum serviço ou aspecto específico.
A identificação de problemas existentes pode começar de qualquer frente. Essa identificação pode ocorrer pelo próprio governo, pela sociedade, pelo setor privado
entre outros. A identificação do problema e a sua relação com o ator que o identifica tende a estar relacionado à importância que esse ator dá parao assunto. Como Dye
identifica (1984, p. 16), o momento de identificação de problemas se faz “através da demanda de indivíduos ou grupos”.
A questão de grupos relacionada aos problemas nos leva ao próximo momento do ciclo político, o da definição da agenda. A definição da agenda corresponderia
aos problemas que o governo considera como sendo necessários de fazer parte de sua agenda política.
Nesse momento da política, é possível identificar um ambiente de disputa entre diferentes grupos, em que cada um deles argumenta a favor dos seus interesses. Os
questionamentos de Jann e Wegrich (2007 citado por Nanci; Pinheiro, 2019) se mostram relevantes nesse momento: “o que é visto como um problema político? Como e
quando um problema político entra para a agenda governamental? E por que outros problemas são excluídos dessa agenda? ”.
Parte dessas perguntas parecem ser passíveis de respostas por meio da análise dos grupos de interesse e sua influência exercida sobre o governo. O problema,
pensado sobre essa perspectiva, surgiria com base conflito de diferentes grupos sociais que tentariam levar suas demandas a nível governamental (Schatsschneider, 1960).
Já por outra visão, o processo de escolha do problema a fazer parte da agenda pode ser observado como uma “filtragem” dos problemas primariamente identificados, no
qual a escolha por um ocasiona a exclusão de outro. Nesse caso, se considera o ato de não decisão sobre um problema, criando um cenário de exclusão sobre esses não
inclusos na agenda (Nanci, Pinheiro;019, p. 46).
O processo seguinte, o de formulação de alternativas, engloba quais as expectativas que os decisores têm para a solução do problema incluso na agenda. Nesse
momento, diferentes metas serão pensadas, podendo ser essas mais amplas, ou mais específicas sobre quais os resultados esperados da política a ser implementada.
O número de alternativas para um único problema pode ser extenso, cabendo ao decisores e aqueles que auxiliam no processo de formulação identificar quais os
melhores métodos a serem aplicados e quais as melhores medidas a serem executadas a fim de alcançar o objetivo almejado. Nesse momento o Estado assume um papel
central com auxílio de outros atores que podem executar um aconselhamento político.
Alguns mecanismos também podem ser pensados para aplicação e garantia do cumprimento das medidas estabelecidas nessa fase. Podem ser esses por meio da
premiação, da coerção, da conscientização ou, de soluções técnicas (Secchi, 2011, p. 38).
O momento de decisão é quando, diante da análise de todas as alternativas disponíveis, se escolhe a mais adequada para alcançar os objetivos pretendidos e
solucionar o problema primariamente identificado e posteriormente somado à agenda.
Secchi apresenta algumas formas pelas quais essa decisão pode ser tomada. A primeira delas é compreendida como o modelo racional. Nesse modelo,
primariamente se tem o problema, para que depois sejam tomadas as decisões para a sua solução. Essa racionalidade pode ser absoluta, proposta por Jan Tinbergen, na
qual ocorre cálculo de custos e benefícios; ou limitada, apresentada por Herbert Simon, que identifica limitações nos decisores e interpreta que a decisão tomada não será
a melhor, mas sim satisfatória (Secchi, 2011, p. 41).
O outro modelo existente, proposto por Charles E. Lindblom, é o incrementalista. Nessa visão, os aspectos políticos seriam mais influentes do que os aspectos
técnicos, e a opção selecionada tende a ser a que foi “politicamente lapidada em um processo de construção de consensos e de ajuste mútuo de interesses” (Secchi, 2011,
p. 41).
O terceiro modelo, o de fluxos múltiplos, trabalha na criação de soluções para depois as encaixá-las em um problema. O modelo de fluxos múltiplos tem conexão
com o modelo de garbage can. Elaborado por Cohen, March e Olsen (1972). Em suma, o garbage can trabalha sobre a ótica de que problemas muitas vezes saem da
agenda, mas ainda assim, as soluções criadas para eles não devem ser totalmente destruídas. Essas soluções permaneceriam em uma lata de lixo, e ao surgir novos
problemas, os decisores recorreriam a ela com o intuito de encontrar uma solução que se adéque a esse problema.
O garbage can também trabalha com a existência de quatro correntes de estrutura das decisões: problemas, soluções, participantes e oportunidades de escolha. Para
Kingdom, ao surgir uma alternativa, atores são envolvidos no processo. Vários problemas são apresentados para essa alternativa, na busca de uma “combinação” entre
ambos. O modelo de garbage can no geral pode ser compreendido como um modelo de tentativa e erro (Souza, 2006, p. 31).
O próximo momento, o de implementação é quando se observa a política em prática, é o momento em que a solução escolhida começa a exercer seu impacto no
plano real. No entanto, como Jann e Wegrich argumentam, esse momento não é garantido pelos dois anteriores. Existiriam três modelos necessários para a
implementação ideal: especificação dos detalhes do programa; alocação de recursos e; decisão.
O momento seguinte de avaliação envolve diversos modelos e abordagens e merece ser trabalhado individualmente no próximo tema. Em conjunto também
trataremos do momento de terminação da política pública.
TEMA 3 – A AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O momento de avaliação política é quando os resultados tomam local central no palco de estudos das políticas públicas. É nesse momento que irá se verificar se os
objetivos pré-definidos foram ou não alcançados. A ideia de avaliar o resultado da política pode confundir o pesquisador que não tem tanta familiaridade com o método,
e fazê-lo acreditar que a avaliação apenas ocorre no estágio final da política pública.
Como anteriormente demonstrado, uma das principais críticas ao modelo de ciclo político proposto por Laswell é a ideia de que os momentos da política sempre
ocorrem de forma histórica, um estágio sempre precedendo o outro, sem alterações. De fato, quando levamos essa visão teórica para a prática conseguimos perceber que
a dinâmica política não permite que o processo de política pública ocorra de forma tão ordenada, e que as dinâmicas e problemáticas diárias muitas vezes alteram as
ordens dos processos.
No caso da avaliação, esse momento acaba usufruindo de uma aplicabilidade em outros momentos do ciclo que não só no seu fim. Temos então três momentos da
avaliação: ex ante, ex post e concomitante. A avaliação ex ante ocorre antes da implementação da política, buscando já verificar sua adequação ao ambiente em que será
implementada. A avaliação ex post ocorre após essa aplicação já ter ocorrido, ou até mesmo no momento de terminação da política, tema que será debatido mais à frente
(Jann; Wegrich citado por Nanci, Pinheiro; 2019, p. 55). No caso de ser aplicada durante o processo, é uma avaliação concomitante.
Um ponto importante a ser levantado é a de que o processo de avaliação não é somente realizado por pesquisadores externos ao governo, mas também pelas
próprias estruturas governamentais e agências ligadas a ela. No caso da avaliação concomitante, muitas vezes, ela é executada pelo próprio governo a fim de observar se
a política caminha no rumo pretendido. Caso seja percebido nessa avaliação que algo não está satisfatório, ou não cumpre as pretensões iniciais, essa política pode ser
alterada ou finalizada.
A avaliação por si só também é um ato que pode ser executado sobre qualquer momento da política. A avaliação pode ser executada sobre o primeiro momento do
ciclo ou qualquer outro, buscando trazer uma compreensão maior sobre cada etapa. Normalmente esse tipo de avaliação é realizada por pesquisadores que tentam
compreender melhor os momentos políticos, executando avaliações de impacto, efetividade entre outras variáveis.
Sobre o processo de terminação da política, que seria um dos momentos finais apresentados por Laswell, percebe-se que raramente se observa no mundo real.
Durante o processo de avaliação concomitante, como anteriormente abordado,muitas vezes, os decisores públicos podem identificar que as medidas planejadas não
estão indo a caminho do resultado esperado. No entanto, dificilmente isso leva à eliminação da política, normalmente resultado em uma modificação, ou até mesmo, na
sua estagnação. Nesse caso, a política ainda existiria, sem ter o caráter de finalizada, mas não mais receberia tanta atenção governamental.
O processo de compreender a avaliação política é importante, não obstante, observou-se que em diversos momentos do ciclo político tem-se a participação de
diversos outros atores que não só governamentais. No próximo tema adentraremos mais nesse debate ao debater o papel dos stakeholders no processo decisório das
políticas públicas.
TEMA 4 – STAKEHOLDERS E O PROCESSO DE DECISÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS  
Roberts e Bradley (1991) tratam sobre como as visões mais tradicionais observavam as políticas públicas como uma atividade que era de domínio somente dos
órgãos governamentais, não considerando a possibilidade de influência de outros grupos externos a esse. Para os autores, a inclusão de diferentes atores – stakeholders –
nas análises de política pública seriam uma forma de fechar algumas lacunas deixadas pelos estudos focados somente na ação governamental.
O avanço da área de pesquisa sobre stakeholders é relativamente nova, tendo recebido grande contribuição da pesquisa de Freeman (1984), um dos facilitadores no
processo de compreensão das relações entre corporações, sociedade e governo. Sendo o termo inicialmente mais utilizado no campo dos negócios, a partir da década de
1990 o uso de stakeholders nas análises da política se tornaram mais frequentes representando a emergência desse debate.
A pesquisa sobre os stakeholders pode ser correlacionada com todas as outras que de alguma forma correlacionam os grupos dentro da sociedade com as atividades
governamentais. Grande parte do local de fortalecimento da influência dos stakeholders nas políticas seriam nos países industrializados, nos quais novos grupos
começaram a surgir e demandar atenção estatal (Brugha; Barvasovszky, 2000, p. 240).
Bryson (2004, p. 23) estabelece que o novo sistema presenciado, no qual todos os temas e atores de alguma forma se encontram interconectados, a discussão sobre
stakeholders é ainda mais importante. Como Kettl (2002 citado por Bryson, 2004, p. 23) coloca, nesse novo cenário, “ninguém está completamente em controle; nenhuma
organização contém o problema”. O envolvimento de diversos atores e grupos está desde a concepção do problema, até a responsabilidade sobre o mesmo ou o afetam
de alguma forma.
Um comentário importante feito por Bryson (2004, p. 24) é sobre o quão importante o campo de stakeholders se tornou, chegando ao mesmo patamar das
hierarquias ou até mesmo do mercado. Logo, sua análise, assim como a consideração da participação desse grupo, se torna cada vez mais emergente. Com isso, a ideia de
Brugha e Varvasovszky (2000, p. 239) se faz pertinente ao argumentarem a pesquisa utilizando os stakeholders como atores importantes, auxiliam na melhor compreensão
das tomadas de decisão e na identificação de oportunidades de influência para esses grupos.
Como observado anteriormente, o processo de escolha de problema a ser considerado pelo Estado como sendo passível de ser incluso na agenda política envolve
diferentes atores. Os stakeholders podem compreender pessoas, grupos, organizações, instituições entre outros (Mitchel, p. 856).
A definição que pode ser utilizada como sendo a padrão é a de que “stakeholder em uma organização é qualquer grupo ou indivíduo que pode afetar ou ser afetado
pelo alcance dos objetivos da organização” (Freeman, 1984, p. 46). Pode-se também utilizar a definição de Bryson (2004, p. 22) que observa os stakeholders como sendo
“pessoas, grupos ou organizações que devem ser considerados por líderes e gerentes”.
Considerando a definição de Freeman, o stalkeholder no processo de política pública é aquele que pode tanto influenciar, ou ser impactado pelas decisões políticas.
Essa definição nos da amplitude para compreender como a política pública é vasta em sua interferência, assim como a manipulação de seu processo pode ser executado
por diversos atores. Logo, o processo de pesquisa sobre stakeholders dá ao pesquisador a possibilidade de compreender qual a importância desse grupo para o processo
de política pública (Brugha; Varvasovszky, 2000, p. 239).
Deve-se reconhecer que em algumas pesquisas o próprio governo se enquadra na descrição de um stakeholder, sendo o ator principal no processo político. Assim
como o setor privado também podendo ser lido como um stakeholder, se portando de forma a ocupar um espaço central na dinâmica de mercado (Buchholz; Rosenthal,
2004, p. 148).
De forma resumida, como Buchholz e Rosenthal colocam, pode-se dizer que:
[...] o governo é somente outro stakeholder ou que os negócios são apenas outro grupo de interesse. Em outro nível, pode-se dizer que o governo é um player central e que os negócios
são um player central no processo de mercado. (Buchholz; Rosenthal, 2004, p. 148)
Essa discussão nos auxiliou a compreender melhor a ação dos stakeholders. No Tema seguinte faremos uma breve correlação entre a política pública e sua junção
com a política externa.
TEMA 5 – A JUNÇÃO DA APE COM AS POLÍTICAS PÚBLICAS
Observar e tratar a política externa como política pública traz para o campo da APE todas as ferramentas, conceitos e métodos que as políticas públicas têm em si.
Um dos principais pontos a serem comentados, no entanto, é sobre o caráter democrático que a concepção de política pública leva para a política externa.
Compreender que a política pública, da forma como se dá, e utilizando a visão de que a mesma se constrói com base em forças não só governamentais, mas também
estatais, é assumir a posição de democracia que um Estado teria no planejamento e execução das políticas públicas. Logo, essa visão é emprestada pela política externa
ao ser vista como uma política pública.
Todo o processo de ciclo político, quando observamos a política externa como política pública, pode e deve ser utilizado na compreensão do processo
governamental. A ideia de pressões domésticas provenientes de grupos sociais ou stakeholders, também é relevante nessa visão. De certa forma, a argumentação do ciclo
política nos dá mais um mecanismo de observação para a influência das forças não estatais dentro do aparato político.
Os conceitos de modelos de escolhas de problemas e soluções pode ser analisado tanto em um nível mais doméstico ao observar a política pública para dentro,
quanto para um nível externo ao observá-la para fora. O processo de identificação de problema, alternativas, decisão, implementação, avaliação e terminação ocorrem
também para as medidas que vemos mais amplas no cenário externo.
Por fim, é possível obter diversos benefícios ao analisar a política externa pela ótica das políticas públicas. Basta ao pesquisador conseguir identificar quais conceitos
inclusos nas políticas públicas melhor auxiliarão na análise de sua pesquisa.
NA PRÁTICA
Considerando os conceitos de políticas públicas apresentadas, leia a primeira seção do artigo do IPEA sobre o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Disponível em: <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2747/1/td_0664.pdf> . Acesso em: 17 abr. 2020).
Identifique o processo de criação dessa política pública. Após ler sobre a política, imagine possibilidades de análise para ela. Identifique quais possíveis caminhos
você poderia tomar para executar uma avaliação dessa política, ou uma análise de sua implementação, por exemplo. Você pode aplicar essa metodologia a outras
políticas públicas que conheça.
FINALIZANDO
Nesta aula você compreendeu um pouco mais sobre o que são as políticas públicas e qual a sua relação com a política externa e sua análise. No primeiro tópico
tivemos uma breve introdução sobre a interpretação de política externa como política pública, adentrandoum pouco mais nas visões existentes sobre a definição do que
são políticas públicas.
No tópico seguinte nos debruçamos sobre uma das abordagens mais populares da política pública: o ciclo político. Foi possível compreender, com base do modelo
elaborado por Laswell (1956), que a criação de uma política pública se dá por meio de vários momentos, sendo esses de forma cíclica. Com a compreensão do conceito de
ciclo político, foi possível nos aprofundar sobre cada momento do ciclo, compreendendo algumas abordagens existentes em cada um deles e também tendo maior visão
de como ocorre o processo de início de cada um desses momentos.
Um tópico separado foi dedicado ao momento de avaliação de política pública. Compreendendo a importância desse momento, assim como sua vasta capacidade de
uso, o aprofundamento sobre a avaliação é útil para compreendermos que ela não é somente uma tarefa governamental, mas também do pesquisador. Por fim,
adentramos o tópico em que tratamos sobre como o uso de conceitos da política pública para a política externa nos pode ser útil, possibilitando que o aluno observe a
junção entre os dois temas.
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https://academic.oup.com/heapol/article/15/3/239/573296. Acesso em: 16 abr. 2020.
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/2747/1/td_0664.pdf
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