Direito de propriedade

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Direito Administrativo II 
6º período - 2021 
direito de propriedade 
Para a definição do direito de propriedade, pode-se tomar por empréstimo aquela oferecida pelo art. 
1.228 do Código Civil: “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito 
de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Assim, esse direito 
abrange bens móveis, imóveis, materiais e imateriais. 
O direito de propriedade está previsto na Constituição Federal em diversos pontos, destacando-se, 
em primeiro lugar, sua disciplina entre os direitos e as garantias fundamentais, incluindo-se, 
portanto, entre as denominadas cláusulas pétreas. 
A Constituição, porém, houve por bem demonstrar que o direito de propriedade não se trata de 
direito a ser exercido de forma ilimitada pelo proprietário, uma vez que se atribuiu a ele uma 
restrição, vale dizer, a necessidade de dar a ela uma função social, nos termos estabelecidos no inciso 
XXIII. 
Art. 5º (...) 
XXII – é garantido o direito de propriedade; (...) 
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social; 
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo 
legal; 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral 
são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela 
inerentes. 
Percebe-se, pois, que o tema propriedade representa simultaneamente para o proprietário de bens 
um direito e um dever fundamental, este último gerando, na hipótese de descumprimento, sanções 
em razão da caracterização de inconstitucionalidade. 
 
DEFINIÇÃO 
Código Civil, art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e 
dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que 
injustamente a possua ou detenha. 
EXTENSÃO Bens móveis, imóveis, materiais e imateriais (propriedade sobre direitos 
autorais). 
IMPORTÂNCIA Incluído entre os direitos fundamentais e como princípio da ordem 
econômica. 
LIMITE O proprietário deverá dar a sua propriedade uma função social. 
 
 Propriedade urbana: diz o Texto Constitucional que o imóvel urbano cumpre sua função 
social se estiver compatibilizada com as regras fixadas no plano diretor, por meio das quais 
se tenta obter o desenvolvimento, a expansão urbana, a fim de garantir o bem-estar de seus 
habitantes. 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público 
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o 
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus 
habitantes. 
 
 
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§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com 
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento 
e de expansão urbana. 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. 
 
Do dispositivo legal reproduzido, cumpre destacar a hipótese descrita no inciso III, uma vez que 
estabelece, de maneira cristalina, a impossibilidade de aplicação das sanções estabelecidas na 
Constituição Federal aos imóveis urbanos que não cumprirem sua função social sem a aprovação 
da lei criadora do plano diretor. Entre os instrumentos da política urbana relacionados pelo 
legislador, oportuno destacar de início aqueles que regulamentam as sanções relacionadas pela 
Constituição, a começar pela questão do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (arts. 
5º e 6º, CF). 
 Propriedade rural: diz o Texto Constitucional que o imóvel rural cumpre sua função social 
quando atende, simultaneamente, quatro requisitos estabelecidos pelo art. 186. 
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, 
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos 
seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio 
ambiente; 
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
 
Como se bem observa, o dispositivo constitucional estabelece a necessidade de a propriedade rural 
cumprir não apenas um dos quatro requisitos ali relacionados, mas os quatro simultaneamente. 
 
De toda sorte, o não cumprimento da função social pelo proprietário rural também implicará a 
possibilidade de incidirem sobre sua propriedade as penalidades previstas na própria Constituição 
Federal, vale dizer, a desapropriação para fins de reforma agrária. 
 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma 
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e 
justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor 
real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, 
e cuja utilização será definida em lei. 
 
O legislador excluiu, porém, a possibilidade de desapropriação para fins de reforma agrária o 
imóvel rural que comprove estar sendo objeto de implantação de projeto técnico. 
Art. 7º Não será passível de desapropriação, para fins de reforma agrária, o 
imóvel que comprove estar sendo objeto de implantação de projeto técnico que 
atenda aos seguintes requisitos: 
I - seja elaborado por profissional legalmente habilitado e identificado; 
II - esteja cumprindo o cronograma físico-financeiro originalmente previsto, não 
admitidas prorrogações dos prazos; 
III - preveja que, no mínimo, 80% (oitenta por cento) da área total aproveitável do 
imóvel seja efetivamente utilizada em, no máximo, 3 (três) anos para as culturas 
anuais e 5 (cinco) anos para as culturas permanentes; 
IV - haja sido aprovado pelo órgão federal competente, na forma estabelecida em 
regulamento, no mínimo seis meses antes da comunicação de que tratam os §§ 2o e 
 
 
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3o do art. 2o 
Parágrafo único. Os prazos previstos no inciso III deste artigo poderão ser 
prorrogados em até 50% (cinqüenta por cento), desde que o projeto receba, 
anualmente, a aprovação do órgão competente para fiscalização e tenha sua 
implantação iniciada no prazo de 6 (seis) meses, contado de sua aprovação. 
FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE 
FUNDAMENTO Art. 5º, XXIII, da CF. 
 
 
PROPRIEDADE URBANA 
Definição: cumpre a função social quando atende às exigências contidas 
no plano diretor. 
Sanções: - edificação ou parcelamentos compulsórios; 
- incidência de IPTU progressivo no tempo; 
- desapropriação. 
 
PROPRIEDADE RURAL 
Definição: cumpre a função social quando atende às exigências contidas 
no art. 186 e no art. 9º da Lei 8.629/93. 
Sanção: desapropriação para fins de reforma agrária. 
Exclusão: a pena e média propriedade rural e a propriedade produtiva. 
 
meios de intervenção na propriedade: 
Os meios de intervenção na propriedade são os instrumentos por meio dos quais se pode cogitar 
de uma intervenção na propriedade e são eles: desapropriação, confisco, requisição, ocupação, 
limitação, servidão e tombamento. 
 
Nesse particular, importante salientar que a ordem em que foram relacionados esses meios de 
intervenção na propriedade não se revela aleatória, uma vez que os dois primeiros (desapropriação 
e confisco) implicam a transferência compulsória da propriedade; os dois seguintes (requisição e 
ocupação) implicam a transferência compulsória da posse; por derradeiro, as três últimas (limitação, 
servidão e tombamento) implicam tão somente a incidência de restrição quanto ao uso. 
 
 
 
• Desapropriação: a desapropriação surge como um meio de intervenção na propriedade, de 
caráter compulsório, por meio do qual o Poder Público a retira de terceiros por razões de 
interesse público ou pelo não cumprimento de sua função social, mediante o pagamento 
de uma contrapartida,nos termos previstos pela Constituição Federal. Em outras palavras, o 
•Desapropriação
•Confisco
Transferência da 
propriedade
•Requisição
•Ocupação
Transferência 
temporária da 
posse
•Limitação
•Servidão
•Tombamento
Restrição ao uso
 
 
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fato gerador da desapropriação não é a prática alguma irregularidade pelo proprietário, mas 
a caracterização de situação de interesse público. 
 
Denominada pela doutrina e pelos Tribunais desapropriação clássica ou ordinária, essa forma de 
intervenção na propriedade poderá ocorrer por razões de necessidade pública, utilidade pública ou 
por interesse social, na forma estabelecida por lei, conforme o disposto no inciso XXIV do art. 5º da 
CF. 
 
 
 
 
 
 
Seja qual for a situação entre as relacionadas no inciso XXIV do art. 5º que deu ensejo ao processo 
expropriatório, todas elas, por não partirem do pressuposto do cometimento de irregularidades 
pelo proprietário, demandam uma contrapartida concretizada pelo pagamento de indenização. 
Esta, conforme a diretriz constitucional, deverá apresentar o seguinte perfil: ser prévia, justa e 
paga em dinheiro, uma vez que o proprietário que ora perde seu imóvel não contribuiu para que 
isso acontecesse com a prática de nenhuma irregularidade. 
Dessa forma, ao oferecer à indenização a ser paga o perfil acima relacionado, vale dizer, prévia, 
justa e em dinheiro, procurou a Constituição demonstrar que ao particular, do qual foi subtraído 
compulsoriamente o bem, deverá ser oferecida condição suficiente para que possa ele adquirir 
outro do mesmo padrão e com as mesmas características. 
Em outras palavras, se por um lado não pode ele se insurgir contra um procedimento dessa 
natureza, em razão da supremacia do interesse público sobre o seu, por outro, não pode o Poder 
Público deixá-lo em condição pior do que estava. 
 
 
A competência para legislar sobre o tema relativo à desapropriação pertence, em caráter 
privativo, à União, a teor do disposto no art. 22, II, da CF, sendo, pois, vedada aos Estados, 
Municípios e ao Distrito Federal a edição de normas sobre ele. 
Quanto à competência para desapropriar, se esse procedimento tiver por fundamento a 
supremacia do interesse público sobre o do particular, então pode-se dizer que pertence às 
quatro esferas integrantes da Federação, vale dizer, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, 
cada uma em seu campo próprio de atuação. 
• Necessidade pública: aquelas situações em que a desapropriação surge como medida imprescindível para que 
o interesse público seja alcançado. 
• Utilidade pública: aquelas situações em que a desapropriação se revela não imprescindível, mas conveniente 
para o interesse público. 
• Interesse social: aquelas situações em que a desapropriação tem lugar para efeito de assentamento de 
pessoas. 
O expropriado, no exercício do direito de preferência, deverá pagar o preço ofertado com as devidas 
correções. Supressões e acréscimos poderão existir se houver, no imóvel, demolições ou benfeitorias. 
 
 
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O prazo que o Poder Público tem para dar utilidade pública ao bem depende do motivo da 
desapropriação. Se a desapropriação for fundada no interesse social, o prazo é de 02 anos, a 
partir da desapropriação; se for fundada na reforma agrária, o prazo é de 03 anos; se for por 
motivo de ausência de cumprimento da função social, o prazo é de 05 anos; se for fundada em 
utilidade pública, o prazo é de 05 anos. 
O prazo prescricional para ingressar com a ação de retrocessão é de 10 anos, conforme o artigo 
205 do Código Civil e em razão do Supremo Tribunal de Justiça entender ser um direito de natureza 
real. Tal prazo corre a partir do nascimento do direito, ou seja, quando o Poder Público não der a 
destinação social ao bem desapropriado no prazo correto. 
Esse procedimento expropriatório é dotado de duas fases distintas: uma delas denominada fase 
declaratória e a outra fase executória, cada qual com suas características totalmente diferentes e se 
prestando a objetos diversos. 
 
A fase declaratória consiste na declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse 
social do bem a ser expropriado. A titularidade para essa declaração pertence ao Poder Público, 
admitindo-se, ainda, legalidade para a Aneel e para os concessionários, desde que devidamente 
autorizados pela Administração. 
Por sua vez, o instrumento a ser utilizado, como regra geral, para efetivar a declaração de 
desapropriação é o decreto, expedido pelo Poder Executivo. Ele representa a manifestação 
compulsória de vontade do Poder Público, submetendo determinado bem ao regime de 
expropriação, assim, deverá o decreto explicitar o fundamento legal da desapropriação, 
identificando o bem que está sendo desapropriado e a destinação de interesse pública que será 
conferida a ele, e apontar os recursos orçamentários que subsidiarão o pagamento da indenização 
devida ao expropriado. 
 
 
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A fase executória da desapropriação tem poder objeto a adoção das medidas necessárias para sua 
implementação, vale dizer, a discussão do valor a ser pago a título de indenização. 
 
Essa fase tramita pelo procedimento ordinário, apresentando, no entanto, algumas características 
específicas, a começar pela petição inicial, que, além dos requisitos exigidos pelo Código de Processo 
Civil, deverá conter a oferta do preço, ser instruída com um exemplar do contrato ou do Diário Oficial 
que houver publicado o decreto de desapropriação e planta do bem, contendo todas as suas 
características e confrontações. 
 
A desapropriação se subdivide em desapropriação direta e indireta. A direta é a desapropriação que 
observou todo o procedimento expropriatório (ato declaratório e fase executória); a indireta é a 
que não observou esse procedimento, o Poder Público entra na posse do bem e passa a agir como 
se fosse seu proprietário. 
 
 
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DESAPROPRIAÇÃO 
DEFINIÇÃO Meio de intervenção na propriedade em que ela é transferida compulsoriamente 
para o patrimônio público. 
DESTINATÁRIOS Em regra, incidem sobre bens particulares, e excepcionalmente sobre os bens 
públicos. 
 
FUNDAMENTOS 
• razões de interesse público que se tripartem em necessidade pública, 
utilidade pública ou interesse social. 
• razões de inconstitucionalidade ligadas ao descumprimento da função 
social. 
 
INDENIZAÇÃO 
• quando por razões de interesse público será prévia, justa e em dinheiro. 
• quando por razões de inconstitucionalidade será paga em títulos da 
dívida pública regatáveis em até 10 anos (imóveis urbanos) ou em títulos 
da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos (imóveis rurais). 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR Privativa da União. 
 
COMPETÊNCIA PARA 
DESAPROPRIAR 
• por razões de interesse público, pertence às quatro esferas do governo. 
• por razões de inconstitucionalidade, pertence à União (imóveis rurais) ou 
aos Municípios (imóveis urbanos). 
 
 
PRAZO PRESCRICIONAL 
• fundada no interesse social, prazo de 02 anos, a partir da 
desapropriação; 
• fundada na reforma agrária, prazo de 03 anos; 
• motivo de ausência de cumprimento da função social, prazo de 05 anos; 
• utilidade pública, prazo de 05 anos. 
 
AÇÃO DE RETROCESSÃO 
O prazo prescricional para ingressar com a ação de retrocessão é de 10 anos a 
partir de quando o Poder Público não der a destinação social ao bem 
desapropriado no prazo correto. 
 
• Confisco: a segunda forma de intervenção na propriedade é o confisco. Ele implica 
sua transferência, sendo, como regra geral, proibido pela Constituição em razão das 
características que apresenta, com uma única exceção: só poderá ser utilizado 
diante de uma plantação ilegal de psicotrópicos ou pela configuração de trabalho 
escravo. 
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer regiãodo País onde forem 
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho 
escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a 
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem 
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no 
art. 5º. 
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em 
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e 
reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e 
recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, 
controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias. 
 
 
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Ao revés, além da perda da propriedade, o que por si só representa sanção grave, visto que não 
haverá indenização, fica também o proprietário sujeito às demais sanções pela prática de um 
crime. 
 
 
CONFISCO 
Definição: meio de intervenção na propriedade que implica sua 
transferência compulsória nas hipóteses previstas no art. 243 da CF. 
Hipóteses: localização de culturas ilegais de psicotrópicos ou exploração 
de trabalho escravo. 
Sanções: perda da propriedade, sem prejuízo de sanções de natureza 
penal. 
Indenização: não terá direito. 
 
• Requisição: trata-se de um meio de intervenção na propriedade que implica a 
transferência compulsória e temporária da posse, utilizada nas hipóteses de 
iminente perigo público, na forma descrita pela Constituição Federal em seu art. 5º, 
XXV. 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade 
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos 
seguintes: 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de 
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver 
dano; 
Essa transferência da posse, que se apresenta de modo unilateral, somente terá lugar naquelas 
hipóteses que indiquem a proximidade, a perspectiva de um perigo público, não sendo necessária a 
sua caracterização, podendo gerar indenização para o proprietário, mas tão somente se houver 
dano. 
Perfeitamente possível que a requisição apresente caráter não oneroso, desde que durante o 
período de uso do bem o Poder Público não produza nenhum prejuízo para o imóvel. De outra 
parte, cumpre observar que o prazo da requisição, por força do motivo que dá ensejo a ela, estende-
se enquanto estiverem presentes indícios de perigo público. 
 
 
REQUISIÇÃO 
Definição: meio de intervenção na propriedade que implica a 
transferência compulsória e temporária da posse. 
Hipóteses: diante da caracterização de situação de iminente perigo 
público. 
Fundamento: art. 5º, XXV, CF. 
Indenização: terá direito, se houver dano. 
 
• Ocupação: a ocupação também surge como meio de intervenção na propriedade que 
implica a transferência compulsória e temporária da posse, incidindo, como regra, 
sobre terrenos não edificados, sem que haja necessidade da comprovação de 
situação de perigo público. 
 
 
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Esse meio de intervenção é utilizado, via de regra, para depósito de materiais durante a realização 
de determinado serviço, de modo a evitar deslocamentos desnecessários da própria Administração 
quanto a seu maquinário ou mesmo quanto aos materiais que deverão ser transportados. 
 
OCUPAÇÃO 
Definição: meio de intervenção na propriedade que implica a 
transferência compulsória e temporária da posse. 
Hipóteses: diante da caracterização de interesse público. 
Indenização: terá direito, se houver dano. 
 
• Limitação administrativa: a limitação administrativa pode ser traduzida como meio 
de intervenção na propriedade que traz restrições quanto ao uso, sem perda da 
posse, por meio de imposição geral, gratuita e unilateral. 
São restrições impostas em caráter geral, vale dizer, a todos aqueles que pretendam construir, razão 
pela qual têm caráter gratuito, não demandando o pagamento de nenhum tipo de indenização. 
Percebe-se, ao contrário do que se verificou com a requisição e a ocupação, esse meio de intervenção 
na propriedade não importa em transferência da posse, embora traga restrições quanto ao uso. 
Surgem como exemplos as posturas municipais que obrigam o proprietário que pretende construir a 
obedecer a certo recuo da calçada, a respeitar as restrições quanto à altura das construções, a 
impossibilidade de se construírem imóveis comerciais em áreas residenciais e vice-versa e a proibição 
de construção em áreas de proteção de mananciais. 
 
LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA 
Definição: meio de intervenção na propriedade que implica restrições ao 
uso, gerais (atinge a todos os bens) e gratuitas (sem direito a 
indenização). 
 
• Servidão administrativa: as servidões administrativas se caracterizam também como 
meio de intervenção na propriedade que traz restrições quanto ao uso, sem perda da 
posse, traduzidas pela imposição de um ônus real para assegurar a realização e a 
conservação de obras e serviços. 
As servidões administrativas representam restrições de caráter específico, na medida em que não 
incidem sobre todos os bens, mas apenas sobre alguns, o que lhes confere um caráter oneroso, ou 
seja, autorizando o pagamento de indenização proporcional ao prejuízo causado. 
Surgem como exemplos de situação caracterizados de servidões administrativas a imposição 
compulsória pelo Poder Público da passagem de rede elétrica por uma ou por algumas propriedades 
determinadas, a passagem de uma rede de tubulação de água, gás ou petróleo. 
 
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 
Definição: meio de intervenção na propriedade que implica restrições ao 
uso, específicas (atinge apenas um ou alguns bens) e onerosas (com 
direito a indenização). 
 
• Tombamento: o tombamento também pode ser definido como um meio de 
intervenção na propriedade que traz restrições quanto a seu uso, por razões 
históricas, artísticas, culturais ou ambientais. 
 
 
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Ao contrário do que se poderia imaginar em um primeiro momento, portanto, o tombamento não 
importa em transferência da propriedade, mas tão somente em restrições quanto a seu uso, de 
modo a preservar o valor histórico ou artístico do bem. Pode ou não ter caráter oneroso na direta 
dependência dos prejuízos eventualmente impostos ao proprietário, que poderá inclusive alienar o 
bem, desde que prevista cláusula quanto à impossibilidade de modificação de sua arquitetura pelas 
razões expostas. 
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e 
imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à 
identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade 
brasileira, nos quais se incluem: 
I - as formas de expressão; 
II - os modos de criar, fazer e viver; 
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; 
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às 
manifestações artístico-culturais; 
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, 
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. 
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o 
patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, 
tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. 
 
Essa modalidade de intervenção na propriedade traz como primeiro efeito a obrigação do 
proprietário de preservar o bem, não podendo destruí-lo, demoli-lo ou mesmo alterar sua 
estrutura. Fica o proprietário, assim, obrigado a aceitar a fiscalização permanente por parte do Poder 
Público, nos termos previamente ajustados, para acompanhar o estatuto de conservaçãodo bem. 
 
Por derradeiro, cumpre observar que o tombamento também traz restrições quanto ao uso de 
propriedade dos imóveis vizinhos ao bem tombado, na medida em que não poderão eles fazer 
qualquer tipo de construção que impeça ou reduza sua visibilidade, nem colocar anúncios ou 
cartazes que possam conduzir à mesma situação. 
 
Em relação ao tombamento de bens pertencentes ao patrimônio de particulares, o art. 6º do 
Decreto-lei nº 25/37, estabelece que poderá assumir ele duas modalidades: a voluntária e a 
compulsória. Quanto à voluntaria, uma das possibilidades estabelecidas no art. 7º é aquela em que 
o proprietário notificado concede sua anuência, por escrito, à inscrição do bem em um dos livros do 
tombo. De outra parte, em relação ao tombamento compulsório, a característica marcante refere-
se à recusa do proprietário em anuir à pretensão deduzida pela Administração. 
 
 
 
TOMBAMENTO 
Definição: meio de intervenção na propriedade que implica restrições ao 
uso, específicas (atinge apenas um ou alguns bens) e onerosas (com 
direito a indenização), por razões históricas, artísticas, culturais ou 
ambientais. 
Fundamento: art. 216, §1º, da CF e Decreto n. 25/37.