Intervenção do Estado na Propriedade - Direito Administrativo

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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Intervenção do Estado na Propriedade
Livro Eletrônico
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Gustavo Scatolino
Intervenção do Estado na Propriedade
DIREITO ADMINISTRATIVO
Intervenção do Estado na Propriedade ...........................................................................4
1. Competência ...............................................................................................................4
2. Modalidades ...............................................................................................................4
3. Intervenção Restritiva ................................................................................................5
4. Intervenção Supressiva: Desapropriação ....................................................................6
4.1. Fundamentos da Desapropriação ............................................................................. 7
4.2. Desapropriação por Necessidade Pública ................................................................ 7
4.3. Desapropriação por Utilidade Pública ......................................................................8
4.4. Desapropriação por Interesse Social .......................................................................8
5. Competência ............................................................................................................ 10
6. Sujeitos Ativos da Desapropriação ............................................................................ 11
7. Sujeitos Passivos da Desapropriação ........................................................................ 12
8. Bens Desapropriáveis ............................................................................................... 12
9. Procedimento de Desapropriação ............................................................................. 13
9.1. Fase Declaratória/Prazo de Caducidade ................................................................. 14
9.2. Imissão Provisória na Posse .................................................................................. 15
10. Indenização ............................................................................................................. 16
10.1. Indenização Mediante Títulos da Dívida Agrária e Títulos da Dívida Pública .......... 20
11. Espécies de Desapropriação .................................................................................... 21
11.1. Desapropriação para Fins de Reforma Agrária – Interesse Social – Art. 186 da CF 21
11.2. Desapropriação Urbanística – Interesse Social – Art. 182 da CF ...........................23
11.3. Desapropriação por Sanção ou Confiscatória .......................................................24
11.4. Desapropriação Indireta ........................................................................................25
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11.5. Desapropriação por Zona .....................................................................................26
12. Direito de Extensão .................................................................................................27
13. Tredestinação .........................................................................................................27
14. Retrocessão ............................................................................................................27
Questões de Concurso ..................................................................................................29
Gabarito .......................................................................................................................43
Gabarito Comentado .....................................................................................................44
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Intervenção do Estado na Propriedade
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INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
Vamos ver na aula de hoje a intervenção do Estado na propriedade.
É um tema que não é comum aparecer em provas de concurso.
Vamos ver as intervenções indiretas e diretas na propriedade.
Fique tranquilo(a), vamos fazer de uma forma bem didática.
Vamos lá!
“Não importa o quão devagar você vá,
desde que você não pare!”
1. CompetênCia
A intervenção na propriedade é estabelecida pela CF, que dispõe em seu art. 22, I, II e III, 
que a competência para legislar sobre o direito da propriedade, desapropriação e requisição 
é da União Federal.
No que diz respeito à competência para legislar sobre as restrições e o condicionamento 
ao uso da propriedade, divide-se entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
A competência para legislar sobre desapropriação é da União, mas, para promover a desapro-
priação, a competência é comum.
Promover a desapropriação significa efetivá-la. Ex.: entrar com a ação judicial; pagar a inde-
nização.
2. modalidades
Conforme aponta a doutrina, a intervenção do Estado na propriedade pode admitir duas 
formas básicas, a intervenção restritiva e a intervenção supressiva.
A intervenção restritiva ocorre quando o Estado impõe restrições e condicionamentos ao 
uso da propriedade sem retirá-la de seu dono. O Estado não retira a propriedade do particular, 
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apenas impõe condições ou restrições em seu uso. São modalidades: a servidão administra-
tiva, a requisição, a ocupação temporária, as limitações administrativas e o tombamento.
Já a intervenção supressiva ocorre quando o Estado, utilizando o princípio da supremacia 
do interesse público, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em nome do 
interesse público. A modalidade dessa intervenção é a desapropriação.
3. intervenção restritiva
Servidão
administrativa
Direito real que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a exe-
cução de obras e serviços de interesse coletivo. Ex.: instalação de redes elétricas e a 
implementação de gasodutos.
Pode incidir sobre bens públicos e particulares.
Instituída por acordo ou sentença judicial. Não há autoexecutoriedade.
Em regra, é permanente. Pode ser extinta, por exemplo, se a coisa gravada desaparece.
Em regra, não há indenização.
Requisição
O Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo 
público iminente. Ex.: requisita carro de particular para captura de quadrilha em fuga.
Fundamento constitucional: arts. 5º, XXIII, e 170, III, da CF e também o inciso XXV do 
art. 5º da CF.
Se houver direito à indenização, será posterior.
Possui autoexecutoriedade, dispensando autorização prévia do Poder Judiciário.
É extinta depois que a situação de perigo desaparece.
Ocupação
temporária
Ocorre quando o poder público deixa alocados, em algum terreno desocupado, máquinas, 
equipamentos, barracões de operários etc.
Pode haver indenização quando a ocupação decorre de obras e serviços vinculados a 
processo de desapropriação.
Limitação
administrativa
São determinações de caráter geral que o Poder Público impõe a pessoas indetermina-
das. Pode consistir em obrigações positivas (imposição da limpeza de terreno),negativas 
(impedimento de construir além de determinado número de pavimentos) ou permissivas 
(ingresso de agentes da vigilância sanitária), para o fim de condicionar as propriedades 
ao atendimento da função social.
Instituída por leis ou por atos normativos.
Fundamento constitucional: arts. 5º, XXIII, e 170, III, da CF.
Em regra, não há indenização.
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Tombamento
É a forma de intervenção na propriedade, em que o poder público protege o patrimônio 
cultural brasileiro, com a finalidade de preservar a memória nacional. Regulamentado 
pelo Decreto-Lei n. 25/1937.
Incide sobre bens móveis e imóveis.
Quanto à vontade, o tombamento pode ser:
a) voluntário: quando o proprietário consente o tombamento, seja este por meio de pedido 
que ele mesmo formula ou se concorda com a notificação que lhe é dirigida pelo poder 
público no sentido de tombamento do bem.
b) compulsório: quando o Poder Público inscreve o bem como tombado, apesar da resis-
tência e do inconformismo do proprietário.
Quanto à eficácia:
a) provisório: quando estiver em curso o processo administrativo, instaurado pela notifi-
cação.
b) definitivo: depois de concluído o processo administrativo de inscrição no livro do 
tombo.
É possível ser desfeito, mediante manifestação do poder público de ofício ou em razão de 
solicitação do proprietário ou de outro interessado.
– Tem que haver inscrição no registro de imóveis.
– O proprietário deve conservar o bem tombado.
– Em regra, não há indenização.
Nos concursos, sobre as intervenções restritivas, perguntam as disposições que coloquei 
nessa tabela. Então, memorize-a.
4. intervenção supressiva: desapropriação
Desapropriação é o procedimento pelo qual o poder público retira a propriedade do par-
ticular, transferindo para si, ou para terceiros, por razões de utilidade pública, necessidade 
pública, ou de interesse social.
A Constituição garante o direito de propriedade em seu art. 5º, inciso XXII, mais adiante 
estabelece que a propriedade atenderá a sua função social (inciso XXIII).
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.
A desapropriação é forma ORIGINÁRIA de aquisição de propriedade, porque não decorre 
de nenhum título anterior, tornando-se o bem expropriado insuscetível de reivindicação, bem 
como a liberação de quaisquer ônus que sobre ele incidissem, ficando eventuais credores 
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sub-rogados no preço. Ou seja, o bem entra livre (“limpo”) de qualquer ônus que sobre ele 
recaía. Por exemplo, se o imóvel estava hipotecado, o Estado desapropria, e o bem vem para 
o Estado sem a hipoteca.
4.1. Fundamentos da desapropriação
O art. 5º, inciso XXIV, determina que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação 
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indeniza-
ção em dinheiro, ressalvados os casos previstos na Constituição.
Portanto, são três tipos diferentes de desapropriação:
• necessidade pública;
• utilidade pública;
• interesse social.
4.2. desapropriação por neCessidade públiCa
A necessidade pública decorre de situações de emergência, em que é imprescindível a 
intervenção imediata do Estado com a necessária transferência inadiável de bens de terceiros 
para o poder público.
O art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/1941 apresenta algumas situações em que ocorre neces-
sidade pública:
Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de 
clima e fontes medicinais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados 
em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes 
os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particular-
mente dotados pela natureza;
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l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor 
histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
4.3. desapropriação por utilidade públiCa
A utilidade pública ocorre nas situações em que é conveniente a transferência do bem 
para o Estado.
O art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/1941 apresenta algumas situações em que ocorre ne-
cessidade pública: criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento re-
gular de meios de subsistência, criação e melhoramento de centros de população, seu abas-
tecimento regular de meios de subsistência, abertura, conservação e melhoramento de vias 
ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com 
ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção 
ou ampliação de distritos industriais, entre outras.
4.4. desapropriação por interesse soCial
O interesse social consiste nas situações em que mais se destaca a função social da 
propriedade. A Lei n. 4.132/1962 determina que a desapropriação por interesse social será 
decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao 
bem-estar social.
A desapropriação por interesse social comporta três espécies:
• desapropriação por interesse social genérica;
• desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária;
• desapropriação por interesse social – desapropriação urbanística – art. 182 da CF.
• desapropriação por interesse social – desapropriação-sanção – art. 243 da CF.
Denominamos desapropriação genérica, uma vez que não terá disciplina própria, ao con-
trário do que ocorre com as demais: desapropriação para fins de reforma agrária e desa-
propriação urbanística. Essa forma de desapropriação é de competência de todos os entes 
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federativos, União, Estados, DF e Municípios. São várias as situações que autorizam a desa-
propriação por interesse social genérica:
Lei n. 4.132/1962:
Art. 2º Considera-se de interesse social:
I – − o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as neces-
sidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir 
por seu destino econômico;
II – − a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a 
plano de zoneamento agrícola, VETADO;
III – − o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho 
agrícola:
IV – − a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita 
do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 
(dez) famílias;V – − a construção de casa populares;
VI – − as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e ser-
viços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de 
água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;
VII – − a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.
VIII – − a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao 
desenvolvimento de atividades turísticas. (Incluído pela Lei n. 6.513, de 20.12.77)
Portanto, temos quatro casos de desapropriação por INTERESSE SOCIAL.
1. Desapropriação por interesse social genérica Todos os Entes Federativos podem utilizá-la
2. Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária Somente a União
3. Desapropriação por interesse social – desapropriação urbanística Somente os Municípios
4. Desapropriação por interesse social – desapropriação-sanção 
– art. 243 da CF
Somente a União
A desapropriação de terras rurais, para fins de reforma agrária, é caso típico de interesse 
social, pois busca condicionar o uso da terra à sua função social, cuja competência é exclu-
siva da União.
Somente a União pode desapropriar imóveis rurais para reforma agrária.
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A desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, que tem como funda-
mento o interesse social, é disciplinada pelos arts. 184 a 191 da CF, pela Lei n. 8.629/1993, 
arts. 18 a 23 do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964), e seu procedimento judicial regido pela 
Lei Complementar n. 76/1993.
A desapropriação urbanística tem como pano de fundo o interesse social, de competência 
dos Municípios, originada pela Constituição de 1988, em seu art. 182, § 4º, que possui o ca-
ráter de punir o proprietário que não utiliza a propriedade urbana conforme sua função social.
Desapropriação por sanção ou confiscatória. Trata-se de modalidade de desapropriação 
com caráter punitivo ao proprietário que explora o cultivo de plantas psicotrópicas, não ade-
quando o uso de sua propriedade à função social. Sua fonte constitucional está no art. 243 
da CF.
Vamos ver à frente com mais detalhes cada um dos tipos de desapropriação!
5. CompetênCia
A competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, nos termos do 
art. 22, II, da Constituição. Assim, somente a União pode fazer leis sobre o tema.
A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem, visando à 
futura desapropriação, é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem 
como de pessoas administrativas que tenham recebido essa atribuição por lei (ex.: DNIT e 
Aneel). Declarar significa expedir a manifestação de vontade que dará início à desapropria-
ção. Pode ser mediante um ato administrativo (ex.: decreto do presidente ou do prefeito ou 
resolução da Aneel) ou mediante uma lei.
A competência executória se refere à atribuição para promover efetivamente a desa-
propriação, providenciando todas as medidas e exercendo as atividades que culminarão na 
transferência da propriedade. É mais ampla, alcançando, além das entidades da administra-
ção direta e indireta, os agentes delegados do poder público, como os concessionários e per-
missionários. Executar uma desapropriação significa concretizá-la com a prática dos demais 
atos após a declaração.
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Na execução da desapropriação, teremos o processo administrativo que resultará no pa-
gamento da indenização ou a propositura da ação judicial que fixará o valor a ser pago.
Competências na desapropriação:
• Para legislar: somente a União;
• Para declarar: todos os entes federativos, eventualmente, demais pessoas administra-
tivas;
• Para executar: todos os entes federativos, eventualmente, demais pessoas administra-
tivas e particulares.
6. sujeitos ativos da desapropriação
Quem pode fazer desapropriação?
Entes políticos superiores1 podem desapropriar bens de outros entes da Federação, desde 
que haja autorização legislativa. Desse modo, a União pode desapropriar bens dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios; os Estados podem desapropriar bens dos Municípios; 
os bens da União não são passíveis de expropriação; e os Municípios e o Distrito Federal não 
têm poder de desapropriar os bens das demais entidades federativas.
Lembre-se também:
Desapropriação por NECESSIDADE ou UTILIDADE PÚBLICA ou INTERESSE 
SOCIAL (‘genérica’).
Todos os Entes da Federação.
desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Desapropriação por interesse social – desapropriação-sanção – art. 243 da CF.
Somente União
desapropriação por interesse social – desapropriação urbanística – art. 182 
da CF.
Somente Municípios
1 Utilizamos a expressão superiores em destaque porque, na verdade, não há uma hierarquia propriamente dita entre os 
Entes Políticos (União, Estados, DF e Municípios).
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7. sujeitos passivos da desapropriação
Quem pode sofrer a desapropriação?
O sujeito passivo da desapropriação é a pessoa que terá o bem expropriado. Pode ser 
uma pessoa física ou jurídica, pública ou privada. Ressalvada a União, qualquer pessoa física 
ou jurídica de natureza pública ou privada pode ter bem desapropriado. Ninguém está imune. 
Essa é a regra.
O art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365/1941 prevê que os bens do domínio dos Estados, 
Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e  os dos 
Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legis-
lativa.
Percebe-se que os entes federativos menores não detêm competência para desapropriar 
bens de outros entes federativos.
8. bens desapropriáveis
Quais bens podem ser objeto de desapropriação?
Em regra, a  desapropriação pode recair sobre qualquer espécie de bem com conteúdo 
patrimonial, podendo ser móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo. Admite-se que a desa-
propriação incida sobre: o espaço aéreo; o subsolo; as ações, quotas ou direitos de qualquer 
sociedade etc. No passado, foi comum a União desapropriar hospitais privados para trans-
formá-los em públicos. Poderia acontecer hoje de a União ter uma sociedade de economia 
mista (empresa estatal) e querer transformá-la em empresa pública (capital apenas público), 
desapropriando as ações que pertençam a particulares. Por exemplo, a União quer transfor-
mar a Petrobras (sociedade de economia mista) em empresa pública.
Contudo, existem bens que não podem ser desapropriados, como a moeda corrente do 
País e os chamados direitos personalíssimos, tais como a honra, a  liberdade, a cidadania, 
órgãos do corpo humano etc.
O autor José dos Santos Carvalho Filho admite desapropriar o corpo humano (cadáver), 
após a morte da pessoa. Tem razão o autor, pois pode haver interesse científico no cadáver.
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9. proCedimento de desapropriação
Neste tópico, vamos ver o procedimento administrativo e judicial para efetivar a desapro-
priação.
O procedimentoadministrativo de desapropriação é composto de duas fases distintas: 
fase declaratória e fase executória.
Na fase declaratória, o poder público expõe (declara) a existência de um dos pressupostos 
constitucionais para a desapropriação (necessidade pública, utilidade pública ou interesse 
social). Essa declaração (manifestação) do Estado pode ocorrer por meio de LEI ou ATO AD-
MINISTRATIVO (decreto caso seja proferida por chefe do Poder executivo).
Na fase executória, são adotadas as providências para consumar a transferência do bem 
do patrimônio particular para o poder público (fazer perícias, fixar o valor, fazer o pagamento 
etc.).
Essa fase executória pode ser administrativa ou pela via judicial. Neste último caso se o 
particular não concordar com os valores propostos pelo Estado.
A partir da Lei n. 13.867/2019, acrescentou-se expressamente ao Decreto-lei n. 200/1967 
a possibilidade de ser feita mediação ou resolver a questão por meio da arbitragem, não ten-
do, assim, que ir para a Justiça Comum (via judicial).
Assim, estabelece a lei que o poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe 
oferta de indenização. Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado acordo, o qual 
será título hábil para a transcrição no registro de imóveis. Se finalizar assim, ótimo! Encer-
ra-se o procedimento. Contudo, pode o particular não concordar com o valor, fazendo opção 
pela mediação ou pela via arbitral, devendo o particular indicar um dos órgãos ou instituições 
especializados em mediação ou arbitragem previamente cadastrados pelo órgão responsável 
pela desapropriação. (Art. 10-B).
A mediação seguirá as normas da Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015, que dispõe sobre 
a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocompo-
sição de conflitos no âmbito da administração pública e, subsidiariamente, os regulamentos 
do órgão ou instituição responsável. Não havendo acordo, o Estado deve propor ação judicial 
de desapropriação.
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Fazendo opção pela arbitragem, seguirá as normas da Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 
1996, e, subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição responsável. Com a arbi-
tragem, a lide será resolvida e finalizada a desapropriação.
É possível a desistência do processo de desapropriação, caso não persistam os motivos 
que provocaram a sua iniciativa. A desistência pode ocorrer, inclusive, no decorrer da ação 
judicial.
Com a desistência, terá o expropriado direito à indenização por todos os prejuízos causa-
dos pelo expropriante. No entanto, não pode se opor à desistência.2
9.1. Fase deClaratória/prazo de CaduCidade
Na declaração expropriatória (ex.: Decreto do chefe do PE ou Lei), devem constar: a) a des-
crição precisa do bem a ser desapropriado; b) a finalidade da desapropriação; e c) o dispositivo 
legal da lei expropriatória que autoriza tal hipótese de desapropriação.
Após o ato de declaração, a indenização somente abrange as benfeitorias necessárias, que 
são aquelas destinadas a conservar o bem ou evitar que se deteriore. Por exemplo, é preciso 
reformar uma parede que está caindo.
As benfeitorias úteis (aumentam ou facilitam o uso do bem) serão indenizadas quando o 
proprietário for autorizado pelo poder público.
Não são passíveis de indenização as benfeitorias voluptuárias feitas após referida decla-
ração. Voluptuárias são aquelas benfeitorias de mero deleite ou recreio, que não aumentam o 
uso habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor. É a famosa 
construção da piscina!
Com a expedição do decreto, declarando a utilidade pública, necessidade pública ou o in-
teresse social, as autoridades competentes podem penetrar no prédio objeto da declaração, 
sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência do proprietário. Penetrar não 
significa tomar posse do bem, apenas entrar para, por exemplo, fazer vistorias.
Com a expedição do decreto, inicia-se a contagem do prazo para ocorrência da caducida-
de do ato, tendo ainda por efeito a indicação do estado em que se encontra o bem objeto da 
desapropriação.
2 RE n. 99.528, Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 29/11/1988, Primeira Turma, DJ 20/3/1992.
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No caso de declaração de utilidade ou necessidade pública, o decreto expropriatório ca-
duca no prazo de cinco anos (art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/1941)3, contado da data da expedição 
do decreto, se a desapropriação não for efetivada mediante acordo ou sentença judicial nesse 
prazo. Vale dizer que possui a Administração, desde o ato declaratório, cinco anos para dar 
início à fase executória da desapropriação.
Ocorrendo a caducidade, somente decorrido um ano poderá ser o mesmo bem objeto de 
nova declaração. Após esse período, o poder público poderá expedir novo decreto declarató-
rio da utilidade pública ou do interesse social na desapropriação do mesmo bem.
Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, 
também contado a partir da expedição do decreto (art. 3º, Lei n. 4.132/1962). Não consta da 
Lei n. 4.132/1962 estipulação de prazo para nova declaração após a caducidade, quando o 
motivo da desapropriação for por interesse social. Destaca a doutrina que esse prazo refere-se 
não apenas à efetivação da desapropriação, mas, também, às providências de aproveitamen-
to do bem expropriado, diferindo da desapropriação por utilidade ou por necessidade pública, 
previstas no Decreto-Lei n. 3.365/1941. No entanto, entende o STF que ocorre a caducidade 
do próprio direito, sendo vedada nova declaração de interesse social sobre o mesmo bem.
Caducidade
Necessidade ou utilidade pública: cinco anos – nova declaração – um ano;
Interesse social: dois anos – nova declaração – não é possível (STF).
9.2. imissão provisória na posse
Ocorre quando o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes da finalização 
da ação de desapropriação. Significa que o Estado já irá atuar como se fosse proprietário do 
bem. Para tanto, deve haver declaração de urgência e depósito prévio (art. 15 do Decreto-Lei 
n. 3.365/1941).
3 Súmula n. 23 do STF.
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A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a requerer 
a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias. Excedido esse 
prazo, não será concedida a imissão provisória. A imissão provisória na posse será registrada 
no registro de imóveis competente. (§§ 2º, 3º e 4º do art. 15 do Decreto-Lei n. 3.365/1941).
O expropriante (poder público) tem direito subjetivo à imissão provisória, não podendo o 
juiz denegar o requerimento, desde que cumpridos os pressupostos acima indicados.
O desapropriado, ainda que discorde do preço oferecido, do arbitrado ou do fixado pela 
sentença, poderá levantar até 80% (oitenta por cento) do depósito feito (art. 33, § 2º, do De-
creto-Lei n. 3.365/1941). Para tanto, exige-se prova de propriedade, de quitação de dívidas 
fiscais que recaiam sobre o bem expropriado e publicação de editais, com o prazo de 10 
dias, para conhecimento de terceiros. Se o juiz verificar que há dúvida fundada sobre o domí-
nio, o preço ficará em depósito, ressalvada aos interessados a ação própria paradisputá-lo 
(art. 34 do Decreto-Lei n. 3.365/1941).
O direito ao levantamento independe da concordância do expropriado.
10. indenização
No cálculo da indenização, incidem uma série de valores. Advinha o que eles gostam de 
perguntar em prova?!?!?
Podem incidir juros moratórios, juros compensatórios e honorários advocatícios.
Conforme o texto constitucional, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. Essa 
é a regra!
Base de cálculo Percentual (%) Início do pagamento
Juros 
moratórios
Valor da indenização 
fixado na sentença
Seis por cento ao ano. 
(Medida Provisória n. 
2.183-56/2001).
A partir de 1º de janeiro do 
exercício seguinte àquele em que o 
pagamento deveria ser feito.
Obs.: Só haverá juros moratórios 
se o pagamento não ocorrer nesse 
prazo previsto na CF. Se o poder 
público pagou nesse prazo, não 
estará em mora.
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Juros
compensatórios
LEI − Diferença entre 
o valor ofertado em 
juízo e o valor fixado 
na sentença (Medida 
Provisória
n. 2.183-56/2001).
STF – diferença apurada 
entre 80% do preço 
ofertado em juízo e o 
valor do bem fixado na 
sentença (ADI n. 2.332).
6% ao ano (ADI n. 
2.332).
Imissão provisória na posse do bem 
pelo expropriante.
Se o poder público pede a imissão 
provisória na posse, deverá pagar 
juros compensatórios.
Honorários 
Advocatícios
Diferença entre o valor 
ofertado em juízo e o 
valor fixado na sentença 
(Medida Provisória n. 
2.183-56/2001)
Meio e cinco por cento 
do valor da diferença 
entre o ofertado pelo 
expropriante e o fixado 
na sentença. (Medida 
Provisória n. 2.183- 
56/2001)
-------
ADI n. 2.332 MC/DF. O STF declarou INCONSTITUCIONAL a expressão “não podendo os ho-
norários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” do § 1º do art. 27 do 
Decreto-Lei n. 3.365, em sua nova redação, mas manteve o percentual de meio e cinco por 
cento. Assim, o valor dos honorários pode ultrapassar o valor de $ 151.000,00.
O STF concluiu o julgamento da ADI n. 2.332. Ele havia feito uma análise inicial e proferi-
do decisão liminar sobre alguns pontos do DL n. 3.365/1941, especialmente o art. 15-A, que 
foram alterados por medida provisória. Em 2018, ele julgou em definitivo o mérito da citada 
ADI, mantendo em parte as decisões liminares proferidas e alterando outros pontos. Vejamos 
o resultado do julgamento:
1) em relação ao caput do art. 15-A do DL 3.365/41:
1.a) reconheceu a CONSTITUCIONALIDADE do percentual de juros compensatórios no 
patamar fixo de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do 
ente público na posse de seu bem; o citado artigo menciona em percentual de até 6% 
ao ano:
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Atenção que isso MUDOU da decisão liminar para o mérito da ação. O STF tinha enten-
dido inicialmente que deveria ser de 12% (não é mais).
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo diver-
gência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos 
em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o 
valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cál-
culo de juros compostos.
1.b) Consequentemente declarou a INCONSTITUCIONALIDADE do vocábulo “até”; Assim, 
nas ações de desapropriação o % será de 6% fixo.
Consequentemente, essas duas súmulas ficarão sem aplicação:
Súmula 618-STF: Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios 
é de 12% (doze por cento) ao ano.
Súmula 408-STJ: Nas ações de desapropriação, os  juros compensatórios incidentes 
após a Medida Provisória 1.577 de 11/06/1997 devem ser fixados em 6% ao ano até 
13/09/2001 e a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula 618 do Supremo 
Tribunal Federal.
1.c) deu INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO ao caput do art.  15-A, de 
maneira a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado 
em juízo pelo ente público e o valor do bem fixado na sentença; Isso foi mantido no jul-
gamento do mérito.
2) declarou a CONSTITUCIONALIDADE do § 1º do art. 15-A, que condiciona o pagamento 
dos juros compensatórios à comprovação da “perda da renda comprovadamente sofrida 
pelo proprietário”;
3) declarou a CONSTITUCIONALIDADE do § 2º do art. 15-A, afastando o pagamento de 
juros compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiên-
cia iguais a zero; Isso MUDOU, porque se entendia que mesmo que a terra fosse impro-
dutiva deveria haver juros compensatórios.
4) declarou a CONSTITUCIONALIDADE do § 3º do art. 15-A, estendendo as regras e res-
trições de pagamento dos juros compensatórios à desapropriação indireta.
Art. 15-a. § 3º O disposto no caput deste artigo aplica-se também às ações ordinárias 
de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, bem assim 
às ações que visem a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público, 
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em especial aqueles destinados à proteção ambiental, incidindo os juros sobre o valor 
fixado na sentença
5) declarou a INCONSTITUCIONALIDADE do § 4º do art. 15-A;
§ 4º Nas ações referidas no § 3º, não será o Poder Público onerado por juros compen-
satórios relativos a período anterior à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo 
autor da ação.
6) declarou a CONSTITUCIONALIDADE da estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e 
máximo (5%) para a concessão de honorários advocatícios e a INCONSTITUCIONALIDADE 
da expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta 
e um mil reais)” prevista no § 1º do art. 27. STF. Plenário. ADI 2332/DF, Rel. Min. Roberto 
Barroso, julgado em 17/5/2018 (Info 902).
Pois bem. Já dissemos que juros de mora só serão devidos se o Estado não fizer o paga-
mento no prazo previsto na CF, art. 100 (prazo de pagamento de precatórios).
Quanto aos juros compensatórios, serão devidos se o Estado pediu a imissão provisória 
na posse. Nesse caso, o STF proferiu decisão mais benéfica para o particular, pois amplia a 
base de cálculo. Vejamos:
Pela LEI, será a diferença entre o valor ofertado em juízo e o valor fixado na sentença. As-
sim, se o valor ofertado foi de R$ 100,00 e o valor fixado na sentença foi de R$ 200,00, haverá 
juros compensatórios de 12% ao ano (posição do STF) sobre a diferença dos dois valores 
(100).
Já na posição do STF, os juros compensatórios serão calculados pela diferença apurada 
entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença. Assim, se o valor 
ofertado foi de R$ 100,00 e o valor fixado na sentença foi de R$ 200,00, haverá juros compen-
satórios de 12% ao ano (posição do STF) sobre 80% de R$ 100, que é R$ 80, e o valor fixado 
na sentença (R$ 200,00). Ou seja, juros compensatórios sobre 120, e não apenas 100, como 
na disposição da lei.
Viu como a decisão do STF foi mais benéfica para o proprietário?!
Se, no bem desapropriado, estiver fundo de comércio, só haverá sua inclusão no valor da 
indenização se o expropriado também for o proprietário do fundo. Se for terceiro o proprietário 
do fundo de comércio, deverá promover ação autônoma contra o expropriante (art. 26, Decre-
to-Lei n. 3.365/1941) (REsp n. 704.726/RS, Rel.Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julg. 
em 15/12/2005).
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10.1. indenização mediante títulos da dívida agrária e títulos da 
dívida públiCa
Como dito anteriormente, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. No entan-
to, essa regra geral comporta exceções em três casos: desapropriação para fins de reforma 
agrária, para fins urbanísticos e desapropriação-sanção (art. 243 da CF).
Vejamos de forma esquematizada!
Forma de desapropriação Indenização Resgate
Para fins de reforma agrária. Imóvel 
não cumpre função social. (CF, 
art. 184)
– TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁ-
RIA, com cláusula de preserva-
ção do valor real;
– Resgatáveis no prazo de até 
vinte anos, a partir do segundo 
ano de sua emissão.
Para fins urbanísticos (CF, art. 182, 
§ 4º, III)
– TÍTULOS DA DÍVIDA 
PÚBLICA;
– Emissão anteriormente apro-
vada pelo Senado Federal.
– Resgate de até dez anos, em 
parcelas iguais e sucessivas;
– Assegurado o valor real da 
indenização e os juros legais.
Confiscatória (art. 243 da CF) Não há indenização.
Veja bem para não se confundir, pois é isso que tentarão fazer com você na prova!
Na desapropriação para fins de reforma agrária, o  resgate do título é em até 20 anos, 
a partir do segundo ano de sua emissão. E é com TDA – títulos da dívida agrária (fácil decorar 
a parte final!!!). E NÃO há a exigência de prévia aprovação do Senado.
Já na desapropriação para fins urbanísticos, o resgate dos títulos ocorre em até 10 anos, 
devendo ter aprovação prévia do título pelo Senado e NÃO se exige que seja a partir do segun-
do ano de emissão. Mas a CF dispõe que tem que ser em parcelas iguais e sucessivas.
O STF possui orientação de que a inexistência de qualquer indenização sobre a parcela 
de cobertura vegetal sujeita à preservação permanente implica violação aos postulados que 
asseguram os direitos de propriedade e a justa indenização (CF, artigo 5º, incisos XXII e XXIV). 
Na visão do Tribunal, cabe indenização, inclusive das áreas consideradas de preservação 
permanente.4
4. RE 267817, Relator (a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Segunda Turma, julgado em 29/10/2002; (RE 267.817, Rel. Min. Maurício 
Corrêa, julgamento em 29-10-2002, Segunda Turma, DJ de 29-11-2002).
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11. espéCies de desapropriação
Agora, vamos ver cada uma das formas de desapropriação.
Fica mais fácil, já que vimos praticamente todas as regras gerais.
Vamos em frente!
11.1. desapropriação para Fins de reForma agrária – interesse soCial 
– art. 186 da CF
Essa desapropriação é para atender a função social da propriedade, pois a reforma agrária 
é para fazer justa distribuição de terras. Tirar a propriedade de quem tem grandes terras e não 
quer nela produzir e dar para quem quer fazer produção.
Por isso já adiantamos, e vamos repetir à frente, que não se desapropria para fins de re-
forma agrária a terra produtiva, nem a pequena ou média propriedade rural, porque não resol-
veria a questão agrária no País.
Se a área objeto da desapropriação é integrada por um condomínio, a notificação deve ser 
feita a cada um dos condôminos, sejam eles usufrutuários, sejam nu-proprietários, de forma 
direta ou por meio de seus representantes legalmente constituídos.5
Segundo a CF, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultanea-
mente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos 
(art. 186 da CF):
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
A desapropriação para fins de reforma agrária é modalidade de desapropriação por inte-
resse social de competência da União e disciplinada pelos arts. 184 a 191 da CF.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel 
rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos 
da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, 
a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
5. MS 23.012, Rel. p/ o ac. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 4-6-98, Plenário, DJ de24-8-01).
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Gustavo Scatolino
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Lembre-se disso: somente a UNIÃO pode desapropriar para fins de REFORMA AGRÁRIA.
Trata-se de desapropriação incidente sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo 
sua função social. O expropriante, nessa hipótese, é exclusivamente a União, e a indenização 
será em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no 
prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será defi-
nida em lei.
As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro (§ 1º do art. 184 da CF).
Por determinação constitucional, são isentas de impostos federais, estaduais e municipais as 
operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária (§ 5º do 
art. 185).
Para atender ao comando constitucional que autoriza a desapropriação para fins de re-
forma agrária, foi editada a Lei n. 8.629/1993, que regulamenta o dispositivo constitucional 
referente ao assunto.
Conforme a Constituição, são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrá-
ria (art. 185 da CF):
I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não 
possua outra;
II – a propriedade produtiva.
Basta que qualquer desses requisitos se verifique para que a imunidade objetiva prevista 
no art. 185 da Constituição atue plenamente, em ordem a pré-excluir a possibilidade jurídica 
de a União Federal valer-se do instrumento extraordinário da desapropriação-sanção.
A pequena e a média propriedades rurais podem ser desapropriadas por interesse social para 
reforma agrária, SE o proprietário possuir outra propriedade rural. Também podem ser desa-
propriadas por outro fundamento (necessidade, utilidade ou interesse social).
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Gustavo Scatolino
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Então, se na prova estiver disposto que a pequena e a média propriedade rural não podem 
ser desapropriadas, estará errado...
Como assim, professor?!?!
Explico!
A pequena e a média propriedade rural não podem ser desapropriadas para fins de refor-
ma agrária SE o proprietário não possuir outra propriedade. Aí a impossibilidade é total! Mas, 
se ele tiver outra propriedade, nada impedirá.
Em outra hipótese, a pequena e a média propriedade rural podem ser desapropriadas por 
motivo de utilidade ou necessidade pública também.
11.2. desapropriação urbanístiCa – interesse soCial – art. 182 da CF
Art. 182, § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subuti-
lizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificaçãocompulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Essa hipótese de desapropriação possui caráter sancionatório e pode ser aplicada ao pro-
prietário de solo urbano que não atenda à exigência de promover o adequado aproveitamento 
de sua propriedade, nos termos do plano diretor do Município.
O expropriante, nessa hipótese, será o Município, segundo as regras gerais de desapropria-
ção estabelecidas em lei federal. A indenização será paga mediante títulos da dívida pública de 
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em 
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
A Lei n. 10.257/1991 regulamenta os arts. 182 e 183 da CF.
Para essa modalidade de desapropriação, exige-se que o Município tenha editado plano 
diretor, destacando-se que ele é obrigatório para Municípios com mais de 20.000 habitantes 
( art. 182, § 1º, da CF).
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Gustavo Scatolino
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Nessa espécie de desapropriação, o  Município aplicará, antes da desapropriação, para 
forçar o proprietário a utilizar a propriedade, o imposto sobre a propriedade predial e territorial 
urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco 
anos consecutivos (art. 7º da Lei n. 10.257/1991).
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha 
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder 
à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública (art. 8º da Lei n. 
10.257/1991).
11.3. desapropriação por sanção ou ConFisCatória
O art. 243 da CF assim dispõe:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas cul-
turas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão 
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer 
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que 
couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 81, de 2014)
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico 
ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e re-
verterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n. 81, de 2014)
Trata-se de modalidade de desapropriação com caráter punitivo ao proprietário que ex-
plora o cultivo de plantas psicotrópicas, não adequando, desse modo, o uso de sua proprie-
dade à função social.
O STF entende que a desapropriação deve ser estendida a toda a propriedade, mesmo que 
o cultivo seja em apenas parte dela.6
Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 635.336, em matéria de Repercussão Geral, o STF 
fixou a seguinte tese: “A expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser 
6. O entendimento sufragado no acórdão recorrido não pode ser acolhido, conduzindo ao absurdo de expropriar-se 150m2 
de terra rural para nesses mesmos 150m2 assentar-se colonos, tendo em vista o cultivo de produtos alimentícios e medi-
camentosos. 6. Não violação do preceito veiculado pelo art. 5º, LIV, da Constituição do Brasil e do chamado princípio da 
proporcionalidade.” (RE n. 543.974, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julg. 26/3/2009, DJe-99, divulg. 28/5/2009, publ. 
29/5/2009, Ement Vol. 2.362-08, p. 1.477 RTJ, Vol. 209-01, p. 395)
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afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilan-
do ou in eligendo”. Portanto, se o proprietário comprovar que tomou todas as precauções de-
vidas para evitar que sua propriedade fosse usada por terceiros (ex.: caseiro, locatário, arren-
datário) para fins de plantio de plantas psicotrópicas, não caberá a expropriação do art. 243 
da CF.
Essa forma de desapropriação é regida pela Lei n. 8.257/2001, sendo de competência da 
UNIÃO.
11.4. desapropriação indireta
Ocorre quando o patrimônio particular passa para o domínio estatal sem a observância 
dos procedimentos legais.
O fundamento legal para a desapropriação indireta está disposto no art. 35 do Decreto-Lei 
n. 3.365/1941:
Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivin-
dicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada 
procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
Desse modo, se o Poder Público veio a incorporar determinado patrimônio privado, confe-
rindo-lhe destinação pública, restará apenas a propositura de ação judicial para a fixação da 
indenização.
O STJ decidiu que, após a entrada em vigor do Código Civil de 2002, é de dez anos o prazo 
de prescrição aplicável nas ações de desapropriação indireta. O Tribunal entendeu que incide 
nessas hipóteses o mesmo prazo previsto para usucapião extraordinária por posse-trabalho, 
previsto no parágrafo único do art. 1.238 do Código, observadas as regras de transição pre-
vistas no art. 2.028 da Lei.
DIREITO ADMINISTRATIVO. PRAZO PRESCRICIONAL NA HIPÓTESE DE PRETENSÃO 
INDENIZATÓRIA DECORRENTE DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. A  pretensão indeni-
zatória decorrente de desapropriação indireta prescreve em vinte anos na vigência do 
CC/1916 e em dez anos na vigência do CC/2002, respeitada a regra de transição pre-
vista no art. 2.028 do CC/2002. De início, cumpre ressaltar que a ação de desapropria-
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ção indireta possui natureza real e, enquanto não transcorrido o prazo para aquisição 
da propriedade por usucapião, ante a impossibilidade de reivindicar a coisa, subsiste a 
pretensão indenizatória em relação ao preço correspondente ao bem objeto do apos-
samento administrativo. Com base nessa premissa e com fundamento no art. 550 do 
CC/1916; dispositivo legal cujo teor prevê prazo de usucapião; o STJ firmou a orientação 
de que “a ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos” (Súmula 119/STJ). 
O CC/2002, entretanto, reduziu o prazo da usucapião extraordinária para quinze anos 
(art. 1.238, caput) e previu a possibilidade de aplicação do prazo de dez anos nos casos 
em que o possuidor tenha estabelecido no imóvel sua moradia habitual ou realizado 
obras ou serviços de caráter produtivo. Assim, considerando que a desapropriação indi-
reta pressupõe a realização de obras pelo poder público ou sua destinação em função da 
utilidade pública ou do interesse social, com fundamento no atual Código Civil, o prazo 
prescricional aplicável às desapropriações indiretas passou a ser de dez anos. REsp 
1.300.442-SC, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/6/2013.
11.5. desapropriação por zona
Consiste na ampliação da expropriação às áreas que se valorizem extraordinariamente 
em consequência da obra ou do serviço público. O Decreto-Lei n. 3.365/1941, no art. 4º, es-
pecifica que:
A desapropriação poderá abranger a área contínua necessária ao desenvolvimentoda obra a que 
se destina, e as zonas que se valorizam extraordinariamente, em consequência da realização do 
serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionan-
do-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
A presente forma de desapropriação visa auferir aproveitamento econômico decorrente 
de obra pública anteriormente realizada. Trata-se de desapropriação que tem por fundamento 
a utilidade pública.
Por exemplo: em Brasília foi construída a Terceira Ponte do Lago Paranoá. Trata-se de 
uma ponte belíssima. Ocorre que essa ponte dá acesso mais fácil para as quadras finais do 
Lago Sul que antes eram consideradas distantes, mas, com a ponte, ficaram bem localizadas. 
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Ademais, a ponte valorizou muito as casas próximas. Assim, a título de exemplo, poderia o 
poder público desapropriar as casas próximas e vendê-las para obter o proveito econômico 
que a região teve, pois não seria lícito particulares se beneficiarem individualmente de uma 
obra estatal. Apenas a título de curiosidade, o poder público poderia cobrar dos proprietários 
um tributo, a contribuição de melhoria, que também tem por finalidade reaver os gastos com 
a obra pública.
12. direito de extensão
O direito de extensão consiste no direito do expropriado de exigir que a desapropriação e 
a respectiva indenização se estendam à totalidade do bem, quando o remanescente perma-
necer sem aproveitamento econômico.
Tal direito deve ser manifestado pelo expropriado durante as fases administrativa ou ju-
dicial (na contestação) do procedimento de desapropriação. Não se admite o pedido após o 
término da desapropriação.
13. tredestinação
A tredestinação ocorre quando o poder público confere destinação diversa da prevista 
inicialmente ao bem desapropriado.
A tredestinação pode ser:
• Lícita: a tredestinação continua sendo uma destinação pública (ex.: desapropriação 
para fazer escola, mas construção de um hospital no local);
• Ilícita: a destinação é diversa e não visa a interesse público, cabendo retrocessão (di-
reito de preferência do ex-proprietário de reaver o bem objeto de tredestinação ilícita).
14. retroCessão
Trata-se do direito conferido ao expropriado de reivindicar que o bem retorne ao seu patri-
mônio, caso a Administração não dê destinação pública ao bem desapropriado.
A retrocessão surge quando há desinteresse superveniente do poder público pelo bem 
que desapropriou.
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Muitos autores veem na retrocessão direito de natureza pessoal, na medida em que o 
caso será resolvido em perdas e danos. Há profunda divergência doutrinária e jurisprudencial 
acerca da natureza da retrocessão, se seria de direito real ou pessoal. Nesta corrente (direito 
pessoal), está José dos Santos Carvalho Filho (2009).
Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2007), trata-se de instituto de natureza de direito 
real, não se podendo negar ao ex-proprietário o direito de reaver o bem. Destaca o autor que 
esse é o entendimento majoritário da jurisprudência pátria.
Uma terceira corrente também ecoa em nossa doutrina. Para os que perfilham essa dire-
ção, a retrocessão teria natureza mista (pessoa e real), pois caberia ao expropriado a ação de 
preempção ou preferência (de natureza real) ou, se preferir, perdas e danos. Maria Sylvia (2010) 
é adepta dessa teoria; porém, afirma que, com o novo Código Civil e a redação de seu art. 519, 
é provável que volte a prevalecer a tese da retrocessão como direito real.
Obs.: � só haverá direito à retrocessão no caso de tredestinação ILÍCITA.
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QUESTÕES DE CONCURSO
Questão 1 (CESPE/TJ-PA/JUIZ DE DIREITO SUBSTITUTO/2019) Assinale a opção que indi-
ca a denominação dada ao direito do expropriado de exigir de volta o imóvel objeto de desa-
propriação na hipótese de o poder público não dar o destino adequado ao bem desapropriado.
a) desapropriação indireta
b) enfiteuse
c) tredestinação
d) retrocessão
e) servidão administrativa
Questão 2 (CESPE/TCE-RO/PROCURADOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS/2019) 
De acordo com o STJ, a indenização pela limitação administrativa ao direito de edificar, ad-
vinda da criação de área non aedificandi, somente é devida na hipótese de
a) a limitação ser imposta sobre imóvel rural, independentemente do prejuízo causado ao 
proprietário da área.
b) a restrição administrativa configurar situação de desapropriação indireta.
c) ficar demonstrado o prejuízo causado ao proprietário da área, independentemente da loca-
lização do imóvel.
d) a restrição administrativa ter sido criada por disposição legal genérica e o imóvel situar-se 
em área rural.
e) a limitação ser imposta sobre imóvel urbano, desde que fique demonstrado o prejuízo cau-
sado ao proprietário da área.
Questão 3 (CESPE/MPC-PA/PROCURADOR DE CONTAS/2019) No que se refere à interven-
ção do Estado na propriedade privada, julgue os itens a seguir.
I – Conforme o entendimento do STJ, o valor da indenização deve ser contemporâneo à avaliação.
II – A CF previu o tombamento de todos os sítios detentores de reminiscências históricas dos 
antigos quilombos.
III – Os bens expropriados, uma vez incorporados à fazenda pública, não podem ser objeto de 
reivindicação, salvo no caso de esta ser fundada em nulidade do processo de desapropriação.
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IV – Constitui exemplo de requisição administrativa a hipótese de o Estado, para a realização 
de eleições municipais, utilizar escola privada somente durante o dia das eleições.
Estão certos apenas os itens
a) I e II.
b) I e III.
c) II e IV.
d) I, III e IV.
e) II, III e IV.
Questão 4 (CESPE/DPE-DF/DEFENSOR PÚBLICO/2019) Acerca de atos administrativos, 
serviços públicos e intervenção do Estado na propriedade, julgue o item seguinte.
O proprietário de imóvel rural para o qual tenha sido intentada ação de desapropriação parcial, 
restando área remanescente reduzida a superfície inferior à de pequena propriedade rural, 
tem direito de requerer, na contestação, que todo o imóvel seja desapropriado, salvo se a fina-
lidade da desapropriação for a reforma agrária.
Questão 5 (CESPE/TJ-DFT/TITULAR DE SERVIÇOS DE NOTAS E DE REGISTROS - PROVI-
MENTO/2019) Em se tratando de bens de propriedade particular integrantes do patrimônio 
histórico e artístico nacional, o Decreto-lei n.º 25/1937 prevê que o tombamento definitivo 
deve ser transcrito
a) no registro de imóveis, se o bem tombado for imóvel, ou no registro de títulos e documen-
tos, se bem móvel, devendo ser averbado ao lado da transcrição do domínio.
b) no registro de imóveis, se o bem tombado for imóvel, ou no Instituto do Patrimônio Históri-
co e Artístico Nacional (IPHAN), se bem móvel, não sendo necessária qualquer averbação na 
transcrição do domínio.
c) no registro de imóveis, em livro próprio, não devendo ser feita a averbação na transcrição 
do domínio.
d) no registro de imóveis, devendo ser averbado ao lado da transcrição do domínio.
e) no Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional(IPHAN) e no registro de títulos e 
documentos, não sendo necessária qualquer averbação na transcrição do domínio do registro 
de imóveis.
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Questão 6 (CESPE/PGE-PE/ANALISTA ADMINISTRATIVO DE PROCURADORIA/2019) À luz 
das súmulas do STF e do STJ acerca de honorários advocatícios e juros moratórios, julgue o 
item seguinte.
Nas ações de desapropriação, os juros de mora são devidos desde a concessão da ordem 
liminar de desocupação do imóvel.
Questão 7 (CESPE/PGE-PE/ANALISTA JUDICIÁRIO DE PROCURADORIA/2019) À luz das 
normas pertinentes à administração pública e com relação a atos e contratos administrati-
vos, serviços públicos, improbidade administrativa e intervenção do Estado na propriedade, 
julgue o item seguinte.
Somente bens imóveis de valor histórico e cultural brasileiro são passíveis de tombamento, 
sendo essa modalidade de intervenção restritiva ao uso da propriedade.
Questão 8 (CESPE/TJ-PR/JUIZ SUBSTITUTO/2019) Assinale a opção que indica a deno-
minação dada ao ônus real de uso instituído pela administração pública sobre determinado 
imóvel privado para atendimento do interesse público, mediante indenização dos prejuízos 
efetivamente suportados.
a) limitação administrativa
b) tombamento
c) servidão administrativa
d) ocupação temporária
Questão 9 (CESPE/MPE-PI/PROMOTOR DE JUSTIÇA SUBSTITUTO/2019) Na hipótese de 
rescisão unilateral de contrato administrativo, a  administração pública poderá promover a 
apropriação provisória dos bens e do serviço vinculado ao objeto do contrato para evitar a 
interrupção de sua execução. Essa medida representa uma cláusula exorbitante que se mate-
rializa em intervenção do Estado na propriedade privada na modalidade denominada
a) limitação administrativa.
b) requisição administrativa.
c) ocupação temporária.
d) servidão administrativa.
e) retrocessão.
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Questão 10 (CESPE/SEFAZ-RS/AUDITOR-FISCAL DA RECEITA ESTADUAL/BLOCO II/2019) Se, 
na instalação de uma passagem de fios com a finalidade de distribuição de energia elétrica para 
a população local, apresentar-se como uma necessidade pública a utilização de parte de um 
terreno privado, caberá, sobre essa propriedade privada, a intervenção estatal na modalidade
a) servidão civil.
b) desapropriação.
c) servidão administrativa.
d) tombamento.
e) requisição.
Questão 11 (CESPE/TJ-BA/JUIZ DE DIREITO SUBSTITUTO/2019) O Estado, no exercício do 
poder de polícia, pode restringir o uso da propriedade particular por meio de obrigações de 
caráter geral, com base na segurança, na salubridade, na estética, ou em outro fim público, 
o que, em regra, não é indenizável. Essa forma de exercício do poder de polícia pelo Estado 
corresponde a
a) uma servidão administrativa.
b) uma ocupação temporária.
c) uma requisição.
d) uma limitação administrativa.
e) um tombamento.
Questão 12 (CESPE/EBSERH/ADVOGADO/2018)
Texto associado
A administração pública promoveu a desapropriação de dois imóveis. No primeiro, o ato ex-
propriatório previa a construção de uma escola. No entanto, após três anos, construiu-se no 
local um abrigo para moradores de rua. Quanto ao segundo, que já contava com edificação, 
a previsão era de que o imóvel fosse aproveitado para servir de unidade de saúde pública, 
porém, nada foi feito e a edificação permaneceu fechada.
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
Na situação relacionada ao segundo imóvel, o  particular que teve seu bem desapropriado 
poderá pleitear somente revisão do valor da indenização.
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Questão 13 (CESPE/STJ/ANALISTA JUDICIÁRIO/JUDICIÁRIA/2018) Tendo como referência 
a jurisprudência dos tribunais superiores relativa à desapropriação, improbidade administra-
tiva e processo administrativo, julgue o seguinte item.
Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, o ente público desapropriante res-
ponderá pelos tributos incidentes sobre o imóvel desapropriado, mesmo que o período de 
ocorrência do fato gerador seja anterior ao ato de aquisição originária da propriedade.
Questão 14 (CESPE/STJ/ANALISTA JUDICIÁRIO/OFICIAL DE JUSTIÇA AVALIADOR FEDE-
RAL/2018) No que diz respeito a agentes públicos, licitações e contratos administrativos, 
improbidade administrativa e desapropriação, julgue o item a seguir.
Situação hipotética: Uma fazenda, atualmente sem utilização produtiva por ser impassível de 
qualquer espécie de exploração econômica, foi objeto de desapropriação para fins de reforma 
agrária. Assertiva: nesse caso, conforme entendimento do STJ, são indevidos os juros com-
pensatórios em razão da impossibilidade de exploração econômica.
Questão 15 (CESPE/PC-MA/DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL/2018) A seguir são apresentadas 
ações realizadas pelo Estado.
I – Alocação provisória de determinadas máquinas e equipamentos utilizados em execução 
de obra pública em propriedade privada desocupada.
II – Instalação de redes elétricas em determinada propriedade privada para fins de execução 
de serviço público.
III – Determinação de ordem urbanística de proibição de construção além de determinada 
altura em região do município.
As hipóteses apresentadas correspondem, respectivamente, às seguintes modalidades de in-
tervenção do Estado na propriedade
a) ocupação temporária, servidão administrativa e limitação administrativa.
b) requisição administrativa, servidão administrativa e ocupação temporária.
c) requisição administrativa, ocupação temporária e limitação administrativa.
d) servidão administrativa, requisição administrativa e limitação administrativa.
e) ocupação temporária, limitação administrativa e servidão administrativa.
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Questão 16 (2019/FCC/AFAP/ANALISTA DE FOMENTO/ADVOGADO) A necessidade de im-
plantação de unidades habitacionais destinadas a população de baixa renda e a edificação 
de uma unidade hospitalar para atendimento da população em geral justifica, por parte do 
Município, a
a) edição de decreto de declaração de interesse social para a implantação das unidades ha-
bitacionais e para construção da unidade hospitalar, porque este também se destina a bai-
xa renda
b) desapropriação de áreas públicas ou particulares para instalação da unidade hospitalar e 
das unidades habitacionais, em razão da prevalência da finalidade pública da medida.
c) declaração de utilidade pública das áreas necessárias para as obras, precedida da com-
provação da existência da integralidade de recursos financeiros para edificação das obras 
indicadas, mesmo que estas ultrapassem mais de um exercício.
d) a desapropriação dos terrenos necessários à implantação das obras, cuja indenização, 
devido ao interesse social que fundamenta a atuação do poder público, poderá ser paga em 
títulos da dívida pública após a conclusão das obras.
e) edição de decreto de declaração de interesse social, que justifica a implantação das unida-
des habitacionais, bem como de declaração de utilidade pública, para implantação do equi-
pamento público destinado à unidade hospitalar.
Questão 17 (2019/FCC/AFAP/PREFEITURADE CARUARU-PE/PROCURADOR DO MUNICÍ-
PIO) Na desapropriação:
a) da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação com efeito devolutivo e sus-
pensivo, seja o apelante o expropriado ou o expropriante, fixados honorários, quando o valor 
indenizatório for superior ao valor oferecido, entre 5 e 15% do valor da diferença.
b) poderá o Judiciário examinar e decidir, no processo correspondente, se estão verificados 
ou não os casos de utilidade pública, salvo quando disser respeito à segurança nacional.
c) sua efetivação deverá ocorrer mediante acordo ou intentar-se judicialmente dentro de 10 
anos, a partir da data de expedição do decreto respectivo, findos os quais este prescreverá.
d) a instância interrompe-se com o falecimento do réu, suspendendo-se em caso de perda de 
sua capacidade civil, hipótese na qual o juiz nomeará Curador Especial para que o represente 
e prossiga no feito.
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e) a citação far-se-á por mandado na pessoa do proprietário dos bens; a do marido dispen-
sa a da mulher; a de um sócio, ou administrador, a dos demais, quando o bem pertencer à 
sociedade; a do administrador da coisa no caso de condomínio, exceto o de edifício de apar-
tamento constituindo cada um propriedade autônoma, a dos demais condôminos e a do in-
ventariante, e, se não houver, a do cônjuge, herdeiro, ou legatário, detentor da herança, a dos 
demais interessados, quando o bem pertencer a espólio.
Questão 18 (2018/FCC/DPE-MA/DEFENSOR PÚBLICO) A desapropriação para fins de refor-
ma agrária
a) pode ser realizada por qualquer dos entes federados, a fim de promover a justa distribuição 
de terras.
b) depende de prévia indenização em dinheiro em valores referente à área desapropriada e às 
benfeitorias úteis e necessárias.
c) se destina aos imóveis urbanos ou rurais que não estejam cumprindo com a sua função 
social.
d) pode incidir sobre a média ou a grande propriedade rural, bastando que sejam improduti-
vas.
e) isenta as operações de transferência do imóvel desapropriado de impostos federais, esta-
duais e municipais.
Questão 19 (2018/FCC/DPE-MA/ANALISTA JURÍDICO) Diante de uma situação em que um 
particular tenha desistido de alienar seu terreno ao poder público e que este precise de um 
imóvel naquelas imediações para construir uma unidade de saúde diante de estudos que de-
monstram alta demanda pelo serviço, a Administração pública
a) deverá localizar outro terreno que se preste às finalidades pretendidas, procedida nova 
avaliação, e apresentar proposta de compra ao proprietário.
b) poderá, conforme previsto na legislação, ocupar o terreno do particular, independentemente 
de autorização, providenciando, após, a edição de decreto de declaração de utilidade pública.
c) poderá desapropriar o terreno do particular, pelo valor de mercado apurado em regular 
avaliação, sem prejuízo de poder optar por outro imóvel para alienação voluntária pelo pro-
prietário.
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d) poderá instituir servidão administrativa para instalação da unidade de saúde, esta que exi-
ge destituição da titularidade do domínio do proprietário original.
e) deverá instituir servidão administrativa ou limitação administrativa, institutos que permi-
tem a intervenção na propriedade privada, mas não ensejam destituição de domínio por parte 
do poder público.
Questão 20 (2018/FCC/SEAD-AP/ASSISTENTE ADMINISTRATIVO) Para interligação do sis-
tema de esgoto de uma unidade prisional com a rede pública, mostrou-se necessário fa-
zer um prolongamento do emissário, que perpassaria duas propriedades privadas. A solução 
para a instalação do equipamento
a) pode ser a instituição de servidão administrativa, que admite a passagem de tubulação 
subterrânea pelas propriedades privadas, mediante indenização, sem, contudo, inviabilizar o 
uso das mesmas.
b) deve ser a desapropriação das áreas vizinhas por onde passará a tubulação do emissário 
de esgoto, para que seja possível indenizar os proprietários pela impossibilidade de uso das 
propriedades.
c) depende da concordância dos proprietários dos imóveis por onde passará a tubulação, 
tanto em relação ao equipamento, quanto em relação ao valor de indenização pela restrição.
d) depende do poder público titular do serviço público instituir servidão administrativa, insti-
tuto que não admite indenização, dada a compatibilização com a manutenção da propriedade.
e) pode ser a instituição de limitação administrativa, não indenizável por natureza, que depen-
de de concordância do proprietário para sua instalação.
Questão 21 (2018/FCC/CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL/CONSULTOR LEGIS-
LATIVO/DESENVOLVIMENTO URBANO) Um Município declarou de interesse social um 
terreno urbano para fins de implantação de um conjunto habitacional de baixa renda. Após, 
deu início aos estudos e levantamentos técnicos e documentais necessários para o ajuiza-
mento da ação de desapropriação, o que ocorreu 3 anos depois da edição do decreto. Quando 
do ajuizamento da desapropriação,
a) caberá ao expropriado impugnar apenas o preço expropriado, não lhe sendo permitido de-
duzir outros questionamentos de ordem formal ou material.
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b) o expropriado poderá alegar a desnecessidade da aquisição, indicando outro terreno mais 
adequado à edificação, o que autorizaria a suspensão da ação.
c) o decreto de declaração de interesse social terá caducado, pois tem validade de três anos, 
não sendo possível republicá-lo, sendo obrigatório identificar outro imóvel.
d) o expropriado poderá impugnar o decreto de declaração de interesse social, porque já de-
corrido o prazo decadencial de 2 anos desde a sua edição para o ajuizamento da ação de 
desapropriação.
e) não será mais possível ao expropriante alegar urgência e requerer a imissão provisória na 
posse, considerando o decurso de prazo superior a 1 ano desde a edição do decreto de de-
claração de interesse social.
Questão 22 (2018/FCC/MPE-PB/CONSULTOR LEGISLATIVO/PROMOTOR DE JUSTIÇA 
SUBSTITUTO) Considere a seguinte situação hipotética: o Estado da Paraíba pretende de-
sapropriar ações que garantam o controle acionário de empresa privada que atua no serviço 
de fornecimento de energia no Estado, de propriedade de uma determinada holding, sob ale-
gação de que o serviço deficiente prestado por essa empresa aos cidadãos do Estado está 
a demandar o seu controle governamental, por razões de interesse público. Nessa hipótese,
a) por se tratar de bens de natureza privada, não há empecilho jurídico à pretendida desapro-
priação, desde que observado o devido processo legal.
b) tal desapropriação é possível, desde que precedida por autorização concedida por Decreto 
do Presidente da República.
c) a desapropriação é juridicamente impossível, pois uma pessoa jurídica não pode ser objeto 
de desapropriação, dada sua natureza de sujeito de direito.
d) em vista dos serviços prestados pela referida empresa, tal desapropriação está condicio-
nada à autorização do Congresso Nacional, mediante decreto legislativo.
e) somente a União, titular do serviço público em questão, teria competência para editar o 
decreto de utilidade pública necessário à desapropriação.
Questão 23 (2018/FCC/PGE-AP/PROCURADOR DO ESTADO) O tombamento, em suas várias 
modalidades, constitui ato administrativo