Livro Didático-20210928

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Livro Didático/Livro - Políticas Publicas e Legislacao Educacional.pdf
CERTIFICADO
POLÍTICAS PÚBLICAS 
E LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL
Marcio Bernardes de Carvalho
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Curitiba
2021
Políticas Públicas 
e Legislação 
Educacional
Marcio Bernardes de Carvalho
Ficha Catalográfica elaborada pela Editora Fael.
C311p Carvalho, Marcio Bernardes de
Políticas públicas e legislação educacional / Marcio Bernardes de 
Carvalho. – Curitiba: Fael, 2021. 
302 p. il.
ISBN 978-65-86557-43-5
1. Política educacional – Brasil 2. Legislação educacional – BrasiI 
I. Título
CDD 370.2681
Direitos desta edição reservados à Fael.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.
FAEL
Direção Acadêmica Francisco Carlos Sardo
Coordenação Editorial Angela Krainski Dallabona
Revisão Editora Coletânea
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Imagem da Capa Shutterstock.com/robuart
Arte-Final Evelyn Caroline Betim Araujo
Sumário
Carta ao Aluno | 5
1. Políticas educacionais: conceitos e fundamentos | 7
2. Avaliação da educação no Brasil | 35
3. Estrutura e organização educacional no Brasil | 61
4. Legislação nacional contemporânea: teoria e análise | 87
5. Estrutura e funcionamento da Educação 
Básica no Brasil | 119
6. Estrutura e funcionamento da Educação 
Superior no Brasil | 145
7. Relações internacionais determinantes na educação | 171
8. Avaliação da/na educação brasileira | 195
9. Educação a Distância – EaD: conceitos e legislação | 221
10. Direitos humanos, meio ambiente e inclusão na 
legislação e na educação brasileira | 251
Gabarito | 273
Referências | 287
Prezado(a) aluno(a),
Estudamos ontem, estudaremos hoje, amanhã e sempre.
Esta obra é produto de um esforço para apoiar os estudos de 
nossas(os) futuras(os) pedagogas(os), estudantes de outras áreas 
e todos aqueles que se encorajam em acumular um pouco mais 
de conhecimento.
Houve um tempo em que havia uma compreensão equi-
vocada de que um curso poderia fornecer todo o conhecimento 
necessário para a atuação profissional. Ao longo dos anos, temos 
presenciado que os cursos devem fornecer os elementos estrutu-
rantes, os conceitos clássicos, a formação científica e os cami-
nhos a serem percorridos, pois estudar é uma tarefa permanente 
para aqueles que atuam na área da educação.
Carta ao Aluno
– 6 –
Políticas Públicas e Legislação Educacional
Por este motivo, reunimos nesta obra uma série de obras clássicas 
e pesquisadores qualificados para usar como referência para análise dos 
conceitos e da própria legislação. Clássico é aquilo que é fundamental, 
não importando o tempo histórico em que é estudado.
Assim, reúne-se nesta obra, de forma sintética e crítica, um conjunto 
de temas educacionais que visa contribuir para o debate educacional e 
para a formação dos trabalhadores da educação.
Entendo, pois, que o processo educativo é a passagem da desigual-
dade à igualdade. Portanto, só é possível considerar o processo 
educativo em seu conjunto como democrático sob a condição de 
se distinguir a democracia como possibilidade do ponto de partida 
e a democracia como realidade no ponto de chegada (SAVIANI, 
2009, p. 70).
Bons estudos!
1
Políticas educacionais: 
conceitos e 
fundamentos
O início de uma jornada de estudos sobre políticas educa-
cionais requer, inicialmente, a apresentação de conceitos basila-
res, estes que darão o suporte necessário para o aprofundamento 
dos estudos pedagógicos e legais necessários à compreensão das 
funções sociais da política e da educação.
O estudo de políticas educacionais não pode ser conside-
rado como a simples compreensão do descrito na lei, quais são 
seus números ou datas de sua aprovação, pois estas são caracte-
rísticas formais e não refletem, em nenhuma hipótese, a essência 
destas políticas. A relação entre o consensuado socialmente e 
transformado em lei, seu processo histórico e a realidade con-
creta são os elementos estruturais para a compreensão de uma 
política educacional.
Este capítulo tem o objetivo de apresentar, sinteticamente, 
os principais conceitos e bases para a compreensão do conceito 
de políticas educacionais e suas características.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 8 –
1.1 O conceito de política educacional
Vamos, neste primeiro momento, apresentar as bases conceituais para 
a compreensão de políticas educacionais analisando criticamente seu desen-
volvimento histórico e como estas bases impactam na realidade concreta.
Contudo, antes é preciso fazer duas observações para deixar claro 
ao leitor as funções de expressões como crítica e realidade concreta. A 
crítica será utilizada em toda a análise para validar e verificar suas bases 
conceituais ou mesmo sua prática, a depender do objeto. No trabalho cien-
tífico a crítica está mais próxima da dúvida, do questionamento, da verifi-
cação, e possui, em termos acadêmicos, um conjunto de valores que nor-
teiam a conduta dos pesquisadores, os quais, em muitos trabalhos, podem 
ser sinteticamente encontrados como ética na pesquisa.
Já a realidade concreta deve ser a bússola que norteia a análise sobre 
qualquer tipo de documentação na pesquisa histórica e educacional, neste 
caso em especial. Quando citamos a realidade concreta, o leitor deve 
pensar no contraste entre o descrito na legislação e a realidade como se 
apresenta, não de forma sensitiva, mas por meio dos índices, indicadores 
educacionais e pesquisas da área. É importante afirmar que, para os traba-
lhadores da educação, em especial as(os) pedagogas(os), o fundamental é 
a transformação da realidade, seja ela social ou educacional, do todo ou 
do indivíduo, não o mero registro formal. Não estamos desconsiderando 
o registro formal, mas a transformação da realidade sempre será a priori-
dade, ou seja, a primazia pela essência e não a forma1.
Do ponto de vista histórico, o conceito de política foi exposto, ini-
cialmente, com maior reconhecimento, por Aristóteles em Ética, que obje-
tivava investigar “o bem” e o “bem supremo”. Porém, o que é ampla-
mente divulgado e incorporado no conjunto das pesquisas é o significado 
1 Os conceitos de essência e forma poderão ser estudados com maior profundidade na 
obra de Karel Kosik intitulada A dialética do concreto (1976), na qual o autor afirma 
que, para compreender a essência de algo, é necessário ir além da sua aparência. A es-
sência é a substância principal, ao passo que a aparência é mera forma. É possível que 
em certos casos a forma e a essência expressem a mesma substância, porém é necessá-
rio ir além da forma (aparência) para compreender a essência (substância principal) e 
verificar se estas se correspondem.
– 9 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
exposto pelo pensador em Política, que, segundo Abbagnamo (2007), tem 
duas funções: l) descrever a forma de Estado ideal e 2) determinar a forma 
do melhor Estado possível em relação a determinadas circunstâncias.
Assim, temos uma ligação entre o termo e a função da pólis, mas 
é importante verificar que o autor e sua obra refletem dado contexto e 
tempo, então vamos aproximar esse significado utilizando as palavras de 
Bobbio (1993, p. 954):
Na época moderna, o termo perdeu seu significado original, subs-
tituído pouco a pouco por outras expressões como “ciência polí-
tica”, “filosofia política”, etc., passando a ser comumente usado 
para indicar a atividade ou conjunto de atividades que, de alguma 
maneira, tem como termo referência a pólis, ou seja, o Estado. 
Dessa atividade a pólis, por vezes o sujeito, quando referidos à 
esfera da Política atos como ordenar ou proibir alguma coisa com 
efeitos vinculadores para todos os membros de um determinado 
grupo social, o exercício de um domínio exclusivo
sobre um 
determinado território, o legislar através de normas válidas erga 
omnes2, o tirar e transferir recursos de um setor da sociedade 
para outros, etc., outras vezes ela é objeto, quando são referidas à 
esfera da Política ações como a conquista, a manutenção, a defesa, 
a ampliação, o robustamento, a derrubada, a destruição do poder 
estatal, etc.
Passamos de um momento histórico onde a referência de organização 
da sociedade era cidade que, dentro dos seus limites, possuía uma dada 
estrutura e as relações entre os indivíduos se constituía dentro das relações 
de dominação da época, para um momento onde a consolidação do Estado 
nacional somado ao aumento populacional e avanço tecnológico atrai o 
termo política para o âmbito das questões de Estado.
Se reduzirmos ou diminuirmos o conceito de política a questões elei-
torais ou partidárias não vamos conseguir alcançar todos os seus bene-
fícios quando a política é pensada e praticada para toda a sociedade, da 
mesma forma é equivocado transformar o conceito de Estado algo imu-
tável ou tendo vida própria como se fosse um ser humano. Precisamos 
que os conceitos sejam compreendidos em sua plenitude para captar sua 
essência visando atuação social ou mesmo para fins educativos.
2 Refere-se a ato jurídico que vale para todos.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 10 –
O Estado e suas instituições estão em permanente disputa e altera-
ção, seja pelos múltiplos interesses sociais e econômicos envolvidos, seja 
pela constante alteração das formas de organização social e as demandas 
desta sociedade.
Ou, sinteticamente, como Shiroma, Moraes e Evangelista definem:
As políticas públicas emanadas do Estado anunciam-se nessa 
correlação de forças, e nesse confronto abrem-se as possibilida-
des para implementar sua face social, em um equilíbrio instável 
de compromissos, empenhos e responsabilidades. É estratégica 
a importância das políticas públicas de caráter social – saúde, 
educação cultura, previdência, seguridade, informação, habita-
ção, defesa do consumidor – para o Estado capitalista. Por um 
lado, revelam características próprias da intervenção de um 
Estado submetido aos interesses gerais do capital na organização 
e na administração da res publica3 e contribuem para assegurar e 
ampliar os mecanismos de cooptação e controle social. Por outro, 
como o Estado não se define por estar à disposição de uma ou 
outra classe para seu uso alternativo, não pode se desobrigar dos 
comprometimentos com as distintas forças sociais em confronto 
(2000, p. 8-9).
Como as sociedades, com o passar dos séculos, alteram-se ou mesmo 
se reorganizam por diversas razões, é fundamental que possamos com-
preender que toda política pública também está imersa nas disputas, deba-
tes e questionamentos da sua realidade e pode ser alterada de acordo com 
o movimentos das forças sociais que a disputam.
As políticas públicas são mediadas por atores sociais, sejam aqueles 
que estão na administração do Estado, na fiscalização deste ou mesmo na 
necessidade políticas destes. Essa não é uma situação inerte, ou seja, as 
disputas e debates são permanentes e, por esse motivo, este processo está 
sempre em pleno movimento.
Dessa afirmação, derivamos três atributos vinculados às políticas 
públicas. O primeiro é a intencionalidade. Toda política pública deve 
ser formulada e justificada de acordo com as necessidades humanas 
daquela realidade, ou seja, elas têm uma intenção e um fundamento na 
realidade concreta.
3 Expressão latina que significa “coisa do povo” ou “coisa pública”.
– 11 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
A política pública possui intencionalidade, bem como a educação, 
desta forma ambas não são neutras e não há possibilidade de neutralidade 
em nenhuma delas. Ao pensarmos sobre a intencionalidade da educação é 
importante relembrar Saviani (1995, p. 13) quando afirma que:
A neutralidade é impossível porque não existe conhecimento 
desinteressado. Não obstante todo conhecimento ser interessado, 
a objetividade é possível porque não é todo interesse que impede 
o conhecimento objetivo. Há interesses que não só não impedem 
como exigem objetividade.
Quando uma política pública precisa ser executada é necessário que, 
em algum lugar, executivo, legislativo ou sociedade civil proponham para 
depois virar um projeto ou similar, verificar se existem recursos huma-
nos e financeiros para tal empreitada e ao final, verificadas todas estas 
questões, uma ou várias pessoas deliberarem. A tomada de decisão é um 
segundo atributo associado às políticas públicas. Esse atributo ajuda aque-
les que necessitam de políticas públicas a identificar os atores envolvidos 
na política e qual deles possui a responsabilidade da tomada de decisão.
Todas as demandas de Estado estão vinculadas a necessidades huma-
nas, por consequência, sociais. Assim, toda política pública objetiva tra-
balhar com uma questão social, uma demanda da realidade concreta dos 
indivíduos em sociedade e esse é o seu terceiro atributo, sua vinculação 
com o social.
Em síntese, as necessidades humanas quando transformadas em 
ação de Estado (órgão decisório e executivo) tendem a se transformar 
em políticas públicas tomando como base a análise da realidade, que vai 
dar justificativa e objetivo (intencionalidade) para resolver ou amenizar 
um problema (questão social) do ponto de vista da análise macro das 
políticas públicas.
O uso do termo “problema” pode causar certo desconforto se não 
for refletido no plano macro, ou seja, em uma perspectiva ampla do 
contexto social e político. Não estamos aqui tratando das pessoas indi-
vidualmente, mas, sim, das grandes questões societárias. Até mesmo a 
garantia de direitos está vinculada a isso, pois quanto mais os direitos 
sociais forem acessados por quem mais necessita, menos desigual será a 
sociedade; em caso contrário, mais desigual será a sociedade e esta gera 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 12 –
fome, violência, entre outras questões que, no plano macro das políticas 
públicas, são problemas sociais.
Então, retomando o título do capítulo, o conceito de política educa-
cional está vinculado ao grupo de políticas sociais no Brasil. Vamos então 
conceituar o que são políticas sociais.
Para Behring e Boschetti (2006), as políticas sociais são processos 
resultantes das relações complexas e contraditórias que se estabelecem, 
no momento atual, entre Estado e sociedade civil, e, quando instituciona-
lizada na forma pública, se transforma em legislação, documento ou ação 
oficial (programa, projeto ou similares), podendo assim ser denominada 
de política pública social.
Porém, nem toda política pública é administrada ou tem sua ges-
tão direta vinculada ao poder público, isso podemos verificar nas ações 
de caráter público, mas de gestão social ou privada das organizações da 
sociedade civil ou instituições particulares. Por óbvio, como questões de 
interesse social, todas devem ter diretrizes públicas e seguir o descrito na 
Constituição Federal e nas leis subsequentes.
No capítulo 2 trataremos do conceito de direitos sociais vinculados à 
legislação brasileira e internacional. Assim, mesmo não aprofundando esse 
tema, é necessário verificar que, ainda que a sociedade – organizada ou 
não – tenha uma série de “bandeiras”, propostas ou pautas, nem todas se 
expressam ou se transformam em legislação, pois são processos diferentes.
Na sociedade atual, após diversas mudanças históricas – como a 
ascensão dos conceitos de direitos humanos e da democracia, da partici-
pação popular, do voto, do direito à organização sindical e de tantas outras 
políticas – tornou-se indispensável a todos os indivíduos, para conviver 
em igualdade de condições com seus pares, a garantia do direito à edu-
cação pública, gratuita e de qualidade.
A ausência desse direito na atual sociedade determina que o indivíduo 
terá menos condições de garantir sua inclusão autônoma nessa sociedade,
desde a geração de renda e empregabilidade, pois a linguagem simbólica 
está presente na absoluta maioria da produção humana atualmente, até o 
direito de ir e vir, pois parte dessa tarefa exige o domínio mínimo da lin-
– 13 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
guagem, seja ao pegar um ônibus para um deslocamento menor, seja para 
a leitura de placas rodoviárias, mapas ou mesmo para programar aplicati-
vos de mapas digitais.
As políticas educacionais – públicas ou privadas – são um elo entre 
a existência do direito (ou de uma necessidade) e o indivíduo que precisa 
ser alcançado. Como a educação é um direito social, as políticas educacio-
nais no plano macro são as formas de organizar ou materializar o direito 
em diretrizes, programas, projetos e ações com vistas a alcançar o con-
junto da sociedade ou, se for o caso, o público a que se destina.
Podemos ler e escrever mais sobre as políticas públicas educacionais 
ou sobre educação entendendo que a Constituição Federal de 1988, em 
especial seu Artigo 205, prevê que “a educação, direito de todos e dever 
do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração 
da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo 
para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (Brasil, 
1988), mas não podemos limitar exclusivamente toda política educacional 
à esfera pública, pois o movimento pela alfabetização e educação, por 
exemplo, antecede as ações governamentais no Brasil, sendo identificado 
registros anteriores à Proclamação da República (1889).
Esta previsão legal determina o dever do Estado e da família e assim 
a legislação posterior, em especial da Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cação – LDB (Lei n. 9.394/1996) – que versa sobre o funcionamento da 
estrutura educacional no âmbito público e privado.
Assim torna-se fundamental compreender os tipos e as características 
das políticas públicas, o que faremos com maior profundidade adiante.
1.2 Tipos e características das políticas públicas
Já trabalhamos o conceito de política educacional fazendo uma pri-
meira análise da origem etimológica da palavra política, seu atual signifi-
cado e sua vinculação com as questões de Estado. Foram pontuadas obser-
vações para que sejam consideradas as diferenças entre conceitos e seus 
desdobramentos, sendo fundamental perceber que o Estado é o resultado 
das relações sociais e seus embates, portanto torna-se importante também 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 14 –
considerar que, mesmo compreendendo o descrito formal (leis, regula-
mentos ou similares), nos importa a realidade concreta dos indivíduos, 
sendo esta nosso principal item de análise na pesquisa científica.
Agora, é necessário apresentar os tipos ou modalidades de políticas 
públicas. Teixeira (2002) fez uma bela síntese sobre o tema, definindo 
critérios que podem ser utilizados para a verificação dessas políticas. Pre-
cisamos verificar nestas a sua natureza ou grau de intervenção.
A natureza ou grau de intervenção é a dimensão da política pública, 
podendo ser estrutural ou conjuntural/emergencial. Devem ser con-
sideradas políticas estruturais todas aquelas que atuam no que é consi-
derado central para a organização de uma sociedade, por este motivo 
a utilização do termo estrutural, pois são aquelas que servem de base 
para as relações sociais. Em um país como o Brasil, de economia capi-
talista, temas como geração de renda, emprego, indústria, propriedade, 
agricultura e pecuária são centrais para a formação do Produto Interno 
Bruto – PIB.
As políticas conjunturais/emergenciais tratam de todas as ques-
tões que, no momento atual, não estruturam o todo, sendo estas pon-
tuais ou mesmo circunscritas a um tempo ou local. A palavra conjuntura, 
segundo o Dicionário Online Michaelis, significa “concorrência ou coin-
cidência de fatos ou circunstâncias em determinada situação ou ocasião; 
acontecimentos, circunstâncias ou situação característica de um dado 
momento”4, e quando estamos tratando de emergência, tratamos de uma 
situação pontual especial em que algo não planejado, ou que não está 
sob o controle ou percepção da sociedade, ocorre e acaba se tornando 
uma prioridade. Podemos citar como exemplos os desastres ambientais, 
as pandemias ou qualquer outro evento com características relevantes 
para a sociedade.
 
Uma observação importante antes de prosseguir.
Ao referenciarmos as políticas estruturantes, o leitor pode se 
questionar sobre as razões que nos levam a não ter citado a 
4 Fonte: Dicionário Online Michaelis. Disponível em: <https://michaelis.uol.com.br/
moderno-portugues/busca/portugues-brasileiro/conjuntura/>. Acesso em: 2 jul. 2020.
– 15 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
educação como uma delas. Neste momento cabe falar sobre 
aquilo que é estruturante para o sistema econômico, uma vez 
que, no contexto brasileiro, é este que dita as regras gerais nas 
relações de produção e, por consequência, nas sociais. Porém, 
é importante que os movimentos sindicais e sociais, em espe-
cial os trabalhadores em educação, de modo organizado e 
unido, defendam a centralidade do trabalho e da educação 
no desenvolvimento do país. Assim, o que é estruturante para 
as políticas públicas também está em disputa no Brasil.
 
Um segundo tipo ou modalidade reflete a abrangência das políticas 
públicas. Quando tratamos de abrangência, é necessário analisar o público 
que será atendido por esta política. Assim, teremos políticas universais, 
segmentadas ou fragmentadas.
As políticas universais são aquelas que pretendem o atendimento a 
todos na sociedade. A educação e a saúde são consideradas, no Brasil, 
políticas universais.
Quando tratamos de políticas segmentadas, estamos versando sobre o 
atendimento a parte da sociedade, que pode ser dividida por idade, gênero, 
condição financeira. As políticas para crianças e adolescentes, de igual-
dade racial ou de gênero são exemplos de políticas segmentadas. A pala-
vra segmento deve ser considerada porção ou parte do todo.
Por último, trataremos das políticas consideradas fragmentadas, que 
são uma divisão ainda maior das políticas segmentadas, as quais podem 
ser assim consideradas quando fazem um recorte dentro do segmento.
Para finalizar os tipos ou modalidades de políticas, necessitamos 
citar os impactos das políticas públicas em seus beneficiários. Este tipo 
ou modalidade visa distinguir as diferenças ou intensidade do benefício 
para o indivíduo. Podem ser considerados distributivos, redistributivos 
e regulatórios.
As políticas que denominamos distributivas são aquelas que visam 
distribuir benefícios individuais, especialmente em emergências ou em 
contextos de necessidade extrema. Fora deste âmbito, estas políticas ten-
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 16 –
dem a ser consideradas como políticas clientelistas, por sua possibilidade 
de interferir diretamente nos interesses dos beneficiários.
Quando tratamos de políticas públicas que beneficiam grupos sociais 
com recortes específicos como idade, gênero, condição social e similares, 
estamos falando de ações que procuram dar equilíbrio a dada sociedade, 
em especial quando o estudo da história de tal sociedade registra desi-
gualdades ou mesmo privilégios que diferenciam indivíduos ou grupos. O 
conceito norteador das políticas redistributivas é a equidade. Como estas 
políticas tendem a retirar de certos grupos para repassar a outros, há uma 
tendência de se criar conflitos, no âmbito do senso comum, quando não se 
compreende a ideia de “todo” da sociedade.
Assim, de modo sintético, verificamos que as políticas públicas 
podem ser analisadas ou identificadas por seu tipo ou modalidade. 
Vimos que a natureza ou grau de intervenção divide as políticas públicas 
entre estruturais ou conjunturais/emergenciais, uma vez que a abrangên-
cia as reconhece por serem universais, segmentadas ou fragmentadas, e, 
quando
verificamos seus impactos, podemos dividi-las em distributivas, 
redistributivas e regulatórias. Agora, passemos ao estudo de algumas 
características gerais vinculadas diretamente à execução e ao estudo das 
políticas públicas.
A primeira característica central para o conjunto das políticas públicas 
no Brasil é ser uma expressão da realidade, uma necessidade humana, 
social, que deve ser justificada, avaliada e monitorada pelos gestores e 
pela população para verificar se seus objetivos estão sendo alcançados ou 
se esta necessita de algum tipo de alteração ou correção de rumos.
Mesmo que muitos autores defendam que é no plano das ideias 
que as políticas são defendidas ou acordadas, não se pode negar seu 
caráter concreto, vinculado à realidade e às necessidades sociais. Uma 
política pública que não está expressa em uma necessidade da realidade 
tende a perder o seu caráter público e servir somente a agrupamentos 
ou indivíduos.
A temporalidade é uma segunda característica central para a orga-
nização e execução das políticas públicas. Mesmo as políticas sociais 
consideradas permanentes – como as de educação e saúde – necessitam 
– 17 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
anualmente realizar “entregas” de metas, produtos ou mesmo de avaliação 
destas políticas. O desdobramento organizacional de uma política pública 
exige que prazos e metas estejam alinhados para que, em convergência 
organizacional, auxiliem no cumprimento de seu objeto.
E se é necessário um tempo para que se organizem, as políticas públicas 
precisam, da mesma forma, ser executadas em dado espaço, região, muni-
cípio ou localidade, portanto elas se caracterizam por sua espacialidade.
Finalizando as características, é necessário que toda pública tenha 
explícito o seu objetivo geral e seus objetivos específicos, de modo 
que seja possível identificar seu ponto de partida e qual será o ponto 
de chegada.
Considerando a análise dos tipos, modalidades e características das 
políticas públicas, é possível avançar em outros tópicos importantes, no 
atual momento, para que estas sejam executadas: o planejamento, o 
monitoramento e a avaliação – em especial das políticas educacionais.
Neste capítulo, vamos tratar somente da perspectiva nacional, pois 
nos próximos serão trabalhados, com maiores detalhes, os âmbitos 
regional, municipal e local do planejamento, monitoramento e avaliação 
destas políticas.
Todo processo de planejamento exige:
1. análise do contexto;
2. formulação;
3. tomada de decisão;
4. implementação/execução; e
5. acompanhamento.
As exigências acima citadas não podem ser resumidas a um pro-
cesso estático, pois, no caso das políticas educacionais, a alteração de 
contexto (item 1) exige uma reformulação (item 2), e assim por diante. 
Dessa forma, é preciso compreender que ao chegarmos na etapa de acom-
panhamento é necessário monitorar a alteração da realidade para reiniciar 
o processo.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 18 –
 Saiba mais
Um exemplo poderá nos ajudar a refletir sobre este processo.
Hipoteticamente, vamos pensar que o Brasil, em 2017, possuía 
6,5% de analfabetos na população geral, sendo 8,5% o índice 
entre pessoas de 25 anos ou mais. Existem analfabetos em todos 
os estados e no Distrito Federal, porém a concentração se dá em 
três grandes regiões.
A análise deste contexto nos fará elaborar uma política que 
atenda à demanda necessária, sabendo que nem todas as regi-
ões precisarão do mesmo tipo de atendimento.
O detalhamento será transcrito para uma legislação, programa, 
ou projeto e entregue ao tomador de decisão para que seja veri-
ficada a possibilidade de recursos (humanos e financeiros) para 
a execução.
Após a tomada de decisão (que pode aumentar ou diminuir a 
materialização da política), passamos à implementação ou exe-
cução, a depender da política.
Como estamos tratando de uma política educacional de âmbito 
nacional, é provável que estejamos tratando de um programa 
nacional de alfabetização que necessitará do envolvimento de 
gestores estaduais, municipais e da sociedade civil.
Dessa forma, a implementação se transforma em um planeja-
mento de atividades preparatórias para a execução.
Passado o momento de preparação, quando o programa já está 
em atividade, é necessário acompanhar, monitorar, avaliar e, se 
necessário, corrigir rumos.
O momento de formulação tratou de criar mecanismos de 
acompanhamentos e monitoramento do programa; estes meca-
nismos nos darão o instrumental necessário para que possamos 
avaliar o andamento desse programa e verificar, ao longo das 
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Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
atividades do ano (se assim estiver organizado), se será neces-
sário corrigir rumos ou mesmo tomar alguma decisão, fruto de 
fatos da realidade que não estavam planejados.
Ao final do ano, faremos a avaliação do programa para reava-
liar as metas futuras e reorganizar o programa de acordo com a 
nova realidade, se for o caso.
Retomamos, aqui, o início das atividades, analisando nova-
mente o contexto.
Estas questões não expressam todo o conjunto burocrático que 
envolve a definição de uma política pública para a educação, porém são 
essenciais para caracterizar e demonstrar um pouco das necessidades e 
exigências da lógica brasileira, em especial pelo tamanho continental do 
país e suas diferenças regionais econômicas e sociais.
Agora, precisamos entender como as teorias de Estado e de sociedade 
influenciam diretamente nas políticas educacionais.
1.3 As teorias sociais e as políticas educacionais
São consideradas teorias sociais o conjunto de conhecimentos teó-
ricos organizados e intencionais, cujos objetivos são a compreensão da 
realidade e a intervenção na sociedade5.
No mundo existe uma diversidade de políticas educacionais e muitas 
delas estão vinculadas ou à visão liberal, de Estado mínimo; neoliberal, de 
preferências dos interesses privados com a mediação do Estado; ou mesmo 
a visões voltadas à compreensão de Estado fortalecido, como os socialistas.
Todos aqueles que se relacionam socialmente possuem uma opinião 
sobre como deveria ser o Estado e as políticas públicas. Essas formas de 
5 Para saber mais sobre teorias sociais, indicamos a leitura de Jean-Jacques Rousseau, 
Karl Marx, Max Weber e Georg Simmel, pois cada um destes autores concebe o con-
ceito de teoria social à sua maneira.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 20 –
pensar podem ou não se aproximar de algumas destas grandes corren-
tes teóricas que continuam a influenciar os debates e as disputas. Mesmo 
aqueles que insistem em se isentar do debate corroboram para a manuten-
ção do atual sistema, seja ele qual for.
A visão liberal está sustentada pela tese do liberalismo econômico 
teorizado primeiramente por Adam Smith (1723-1790), Thomas Malthus 
(1776-1834) e David Ricardo (1772-1823). Para Comte-Sponville (2003, 
p. 344), o liberalismo é:
A doutrina dos liberais, quando têm uma. Em francês, diz-se sobre-
tudo da doutrina econômica: a que pretende que o Estado deve 
intervir o menos possível na produção e nas trocas, a não ser para 
garantir, quando necessário, o livre funcionamento do mercado.
A tendência das políticas educacionais, centro das nossas reflexões 
neste livro, com características liberais é a de privilegiar a ascensão da 
educação como produto de mercado, uma vez que sua estrutura teórica 
credita o desenvolvimento à ação privada.
Uma advertência importante nos estudos educacionais é que a con-
cepção filosófica do liberalismo tem de ser analisada no seio das práticas 
sociais para que a ideia proclamada não acabe por esconder o praticado.
A visão liberal considera que os direitos individuais estão acima 
dos direitos coletivos, e, por consequência, entendem que a defesa da 
lógica do mérito individual supera as contradições expostas pela desi-
gualdade social.
O neoliberalismo
como visão econômica foi desenvolvido primei-
ramente por Ludwig Heinrich Edler von Mises (1881-1973) e Friedrich 
von Hayek (1899-1992), porém, segundo o historiador Perry Anderson, é 
a publicação da obra O caminho da servidão, em 1946, escrito por Hayek, 
que marca a consolidação do pensamento neoliberal na Europa e na Amé-
rica do Norte.
Uma reunião de simpatizantes da teoria neoliberal na estação de 
esqui de Mont Pèlerin, na Suíça, funda a Mont Pèlerin Society, instituição 
de aprofundamento e difusão das ideias neoliberais.
Ao trabalhar os conceitos de neoliberalismo, Matos (2008, p. 193) define:
– 21 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
Baseada na revalorização do liberalismo econômico dos séculos 
XVIII e XIX, esta ideologia tentaria recuperar o “sentido original 
do liberalismo”, apontando para uma descaracterização do termo 
“liberal” em relação ao liberalismo clássico. Esta descaracteriza-
ção seria sintoma do progressivo afastamento das sociedades oci-
dentais dos princípios que supostamente levaram estas sociedades 
a um período de melhoria sem precedentes do padrão de vida de 
sua população – período localizado, segundo Von Mises (1987) 
entre as Guerras Napoleônicas e a I Guerra Mundial, quando teria 
havido um “mundo pacífico de nações livres”, caracterizado pela 
“democracia de mercado”.
Mesmo que a obra de Hayek marque em 1946 a consolidação do pen-
samento, é somente após as crises do capitalismo da década de 1970 que 
esta teoria começa a ganhar força e passa a ser incorporada pelas grandes 
instituições internacionais, em especial o Banco Mundial.
É importante citar a obra de Milton Friedman intitulada Capitalismo e 
Liberdade, publicada em 1962 como também uma das referências quando 
tratamos da visão neoliberal da economia e seus efeitos dentro do Estado.
Diversos autores da história da educação e também da economia 
estudam os efeitos da política neoliberal na educação. No Brasil, é impor-
tante relatar que uma série de políticas educacionais foram aprovadas sob 
a lógica de que o Estado tem alguma presença na mediação com as rela-
ções sociais e, em outra perspectiva, a iniciativa privada possui toda a 
liberdade e incentivo para organizar suas iniciativas educacionais.
Os neoliberais compreendem que a propriedade privada é o cen-
tro estruturante das liberdades individuais, entendendo que o Estado 
possui um papel, mesmo que mínimo, nas mediações entre interesses 
sociais diversos.
Como última teoria social, temos todas as correntes teóricas que con-
vergem para a compreensão da ação efetiva ou hegemônica do Estado 
como mediador das relações econômicas e sociais que se associam ao 
pensamento socialista. Os principais autores da economia política ligada 
a esse pensamento são Karl Marx (1818-1883) e Friedrich Engels (1820-
1895), cuja teoria versa centralmente pela atenção direta aos interesses da 
classe trabalhadora despossuída dos meios de produção.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 22 –
Como temos muitas correntes teóricas no mundo que se alinham 
a esta vertente de pensamento econômico e social, é preciso apresentar 
algumas características principais que a diferenciam das demais teorias e 
que são estruturantes deste pensamento.
Historicamente, é importante ressalvar a defesa pela alfabetização de 
todos os trabalhadores como início da emancipação destes. Como forma 
de disputa no campo das políticas educacionais, é expressiva a defesa da 
escola pública gratuita e de qualidade para todos destas correntes, pois 
estas se caracterizam pela compreensão da educação como questão central 
no desenvolvimento humano dos indivíduos e, portanto, do coletivo.
Os socialistas acreditam que o trabalho é o conceito central para o 
entendimento do desenvolvimento humano e defendem que as regras 
sociais precisam compreender e garantir as necessidades humanas básicas, 
entendendo todas as relações dos seres humanos entre si e com a natureza.
Após essas análises, é preciso reafirmar que as políticas públicas e a 
educação são, ambas, ações humanas intencionais que possuem objetivo, 
portanto, não devem ser consideradas neutras ou mesmo imparciais, uma 
vez que considerar a possibilidade de ações intencionais serem neutras ou 
imparciais demonstra uma idealização que não nos auxilia a compreendê-
-las, monitorá-las ou mesmo superar as suas discussões.
Outro elemento central que historicamente surge em alguns deba-
tes e, por vezes, torna-se pensamento hegemônico no período pós-ilumi-
nismo é o negacionismo. O leitor pode se questionar: “Qual é a negação 
que esta forma de pensamento defende ou a qual negação ela induz?”. A 
resposta a esse questionamento é que esta forma de pensar ataca direta-
mente o saber científico.
Para Álvaro Vieira Pinto (1979, p. 83),
A ciência, sendo a forma mais elevada do conhecimento, participa 
das mesmas condições gerais que caracterizam a este, isto é, per-
tencente ao complexo de relações que se estabelecem entre o ser 
vivo, no caso o homem, e a realidade circunstante. Não é produto 
arbitrário do pensamento, não é especulativa por natureza, mas 
representa a forma mais completa em que se realiza a integração, a 
adaptação do homem na realidade.
– 23 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
Sendo também indispensável citar ainda esta afirmação do autor:
A ciência tem hoje a obrigação de se fazer entendida e conhecida 
por um número cada vez maior de indivíduos (em princípios, a 
humanidade inteira), daí a necessidade da máxima unidade de sen-
tido em seus enunciados, o que postula a rigor dos valores mensu-
ráveis e do conteúdo semântico das proposições, escritas ou fala-
das (id. Ibid., p. 82).
No estudo dos processos educacionais, é de vital importância a incor-
poração da ciência como base metodológica para a produção do saber. 
A responsabilidade dos trabalhadores da educação aumenta diariamente, 
pois o conjunto do saber humano sistematizado precisa ser incorporado 
aos processos pedagógicos visando à formação de indivíduos que conhe-
çam o passado, entendam o presente e superem as dificuldades do futuro 
produzindo conhecimento.
A defesa do saber historicamente produzido, sistematizado e orga-
nizado é uma tarefa permanente dos trabalhadores da educação, pois, 
conforme afirmam Saviani e Duarte (2012, p. 14), “a educação, enquanto 
comunicação entre pessoas livres em graus diferentes de maturação 
humana, é promoção do homem, de parte a parte – isto é, tanto do edu-
cando como do educador”.
Finalizando este subitem, é importante relembrar um destaque feito 
por Queiroz (2012) quando apresenta duas abordagens sobre as políticas 
públicas e a participação da sociedade na sua reflexão, desenvolvimento, 
implementação/execução, monitoramento e avaliação.
A primeira abordagem sugere uma noção de política pública como “o 
Estado fazendo” sendo o “fazer” o centro das avaliações e estudos sobre 
as relações Estado-sociedade. Por meio da atividade concreta desta insti-
tuição e das relações sociais dentro dela, poderemos refletir sobre as cau-
sas e consequências de determinada ação ou política pública (QUEIROZ, 
2012, p. 106).
Uma segunda abordagem entende a política pública como “constru-
ção coletiva”, em que o conceito de cidadania possui maior importância 
quando as relações entre Estado-sociedade estão mergulhadas no conjunto 
de contradições entre os diversos interesses sociais que disputam as polí-
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 24 –
ticas públicas. Atualmente, no Brasil, essa abordagem possui maior capi-
laridade e é utilizada como justificativa vinculada à noção de garantia de 
direitos contidos na Constituição Federal de 1988.
Mas é importante frisar que, por mais elementos e características que 
possamos apresentar neste momento sobre as políticas educacionais ou 
sobre o desenvolvimento do saber científico, o leitor que quiser se apro-
fundar no conjunto das obras que fundamentam as teorias ou abordagens 
apresentadas,
necessita mergulhar com profundidade nas obras clássicas 
que baseiam estas ideias, bem como fazer um amplo estudo de como estas 
ideias influenciaram as políticas educacionais em diversos momentos da 
história e em diferentes contextos.
Este estudo é necessário como um exercício acadêmico de aprofun-
damento, mas também como uma produção científica que poderá agregar 
novos elementos que foram produzidos ao longo de séculos e necessitam 
banhar as novas produções e a formação de novos trabalhadores e intelec-
tuais da educação brasileira.
1.4 A necessidade da crítica às 
políticas educacionais no Brasil
A palavra crítica tem sido utilizada equivocadamente nos debates de 
senso comum como uma forma negativa que desqualifica algo ou alguém. 
É preciso aplicar o sentido científico e acadêmico da expressão para que 
ela possa cumprir sua real função.
O questionamento é fase estruturante do conhecimento científico, 
bem como o exercício do questionamento sobre teses, pesquisas ou até 
mesmo consensos científicos é uma atitude contínua daqueles que estão 
produzindo conhecimento.
Existem diversas escolas de pensamento que defendem diferentes 
formas de explicar, estudar e produzir conhecimento sobre a realidade.
O empirismo é definido por Comte-Sponville (2003, p. 191) como 
“toda teoria do conhecimento que atribui o primeiro lugar à experiência” 
dando relevância às questões sensoriais humanas centralmente.
– 25 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
O mesmo autor usa em seu Dicionário Filosófico uma citação de 
Hegel para definir o racionalismo como “o que é racional é real; o que é 
real é racional” (2003, p. 499), ou seja, a frase em síntese é uma defesa do 
uso do pensamento lógico, da racionalidade para a produção de conheci-
mento e análise da realidade.
A crítica é uma das formas mais usuais de validação de uma tese ou 
ideia. A diferença entre o modo de utilização da crítica dentro da ciência 
possui uma variação somente quando o eixo da produção científica está 
deslocado da sua função social. A ciência é um produto humano e deve 
servir à coletividade para melhorar a condição de vida dos indivíduos em 
sociedade e sua relação com a natureza. Quando a crítica está servindo 
somente aos interesses pessoais ou para questões egoísticas, se esvai da 
sua função científica.
Mesmo acreditando de forma idealizada que todo o conhecimento 
científico produzido é imediatamente incorporado à gestão pública, os 
estudos históricos nos mostram que, por mais avançadas que algumas áreas 
sejam, como a exploração de petróleo em águas profundas, a grande maio-
ria das instituições públicas e privadas brasileiras carecem de aprimora-
mento para ampliar sua forma de compreensão da realidade e suas práticas.
Já identificamos que as políticas educacionais são constituídas com 
base numa forma de pensar a sociedade e a educação, que denominamos 
teoria social, não sendo possível considerá-las neutras. Então, devemos 
verificar e identificar as políticas educacionais, seus objetivos e metas, 
investigando qual é a teoria que a baseia.
Silva Jr. (2007) afirma na obra por ele organizada, intitulada O Prag-
matismo como fundamento das reformas educacionais no Brasil, que a 
atitude que privilegia a ação concreta, a qual denominamos pragma-
tismo, é uma das bases conceituais das nossas políticas para educação, 
ou seja, o válido é aquilo que resiste à prova experimental, característica 
ligada à cultura da superprodução e aceleração do tempo para assimilação 
de maiores lucros.
Outra característica das políticas públicas brasileiras, da qual a área 
da educação não é imune, é a fragmentação, ou seja, a supremacia da 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 26 –
parte sobre o todo, de modo que, na maioria das vezes, as partes de uma 
mesma política não dialogam ou não convergem seus esforços.
Se somarmos estas duas características a um ambiente em que coe-
xistem diversas formas de pensar a sociedade e a educação, notaremos que 
há certa tendência a processos acelerados e rasos, nos quais não se encon-
tra coerência teórica nas formulações e nos encaminhamentos.
Certa tendência contemporânea à conciliação entre diferentes interes-
ses que têm virtude no diálogo, mas é incoerente dentro da metodologia 
científica, também acaba por desqualificar uma proposta construída com 
centro teórico coerente, que será fatiada para acomodar diversas propostas 
que possuem outra base conceitual.
Ao refletir sobre a educação brasileira e o problema da marginaliza-
ção da maioria da população trabalhadora, Saviani (2009) teorizou, em 
Escola e Democracia, que existiam dois grupos de teorias educacionais 
com visões antagônicas sobre o mesmo processo.
As teorias não críticas alicerçam sua formulação na crença de que 
a educação é uma forma de equalização social, e entendem a marginali-
zação como um desvio, uma incorreção que será corrigida pela força da 
educação. Essa perspectiva é uma forma de compreender as relações entre 
os indivíduos em sociedade, suas contradições, e, como isso, se expressa 
no campo educacional.
Ao denominar como teoria não crítica, Saviani (2009) destaca a opção 
dessas teorias e de suas correntes em desconsiderar as contradições no seio da 
sociedade, em especial a disputa entre exploradores e explorados, que divide 
a sociedade entre aqueles que são donos ou controladores dos meios de pro-
dução e aqueles que possuem somente a sua força de trabalho para vender.
O segundo grupo, denominado por Saviani como teorias crítico-re-
produtivistas, baseia suas formulações na compreensão de que as insti-
tuições reproduzem a marginalização da sociedade e, por consequência, 
tendem a ser reprodutoras destas. Neste grupo, a ideia principal é ade que 
as determinações centrais da sociedade são reproduzidas pelo conjunto 
das instituições, estas que se tornam fios condutores de tais determinações 
ou marginalizações, a depender do caso.
– 27 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
Saviani, oito anos após a primeira publicação de Escola e Democra-
cia, que data de 1983, lança a obra intitulada Pedagogia Histórico-crítica: 
primeiras aproximações (1991), na qual sistematiza o trabalho já iniciado 
de superar tanto as teorias não críticas quanto as crítico-reprodutivistas e, 
segundo ele, sua posição teórica situou-se “explicitamente no terreno do 
materialismo histórico, afirmando-o como base teórica de minha concep-
ção educacional contra as interpretações reducionistas e dogmáticas que a 
moda estimulava” (1995, p. 1).
Terminamos, assim, com três grandes grupos de teorias educacionais 
que influenciam diretamente a educação brasileira: as teorias não críticas, 
as teorias crítico-reprodutivistas e, por fim, a pedagogia histórico-crítica.
Após estas contextualizações, é necessário retomar a ideia da crítica 
às políticas educacionais. Para nós, trabalhadores da educação, o centro 
da nossa análise se dá na sua materialização. Sendo assim, mais do que 
julgamentos prévios ou preconceitos, é necessário que nos apropriemos 
dos conceitos que norteiam as políticas públicas e como elas impactam, ou 
não, a estrutura educacional que tem como centro a socialização do saber 
humano sistematizado.
Em tese, as políticas educacionais deveriam ser discutidas no con-
texto do Executivo (Governo Federal, Governos Estaduais ou Munici-
pais), dos Legislativos (Senado, Câmara Federal, Assembleias Legisla-
tivas ou Câmara de Vereadores), dos Conselhos de Educação (Nacional, 
Estadual ou Municipal), bem como dialogar com a rede de universidades 
que diariamente pesquisam e produzem conhecimento nesta área.
O diálogo e a construção coletiva das políticas educacionais deve-
riam ser práticas consolidadas e asseguradas em um país tão grande, de 
modo que as diferenças regionais e particularidades locais fossem levadas 
em consideração quando se trata de uma política nacional. Mas, infeliz-
mente, isso ainda não é uma realidade no Brasil.
Se
ainda não temos no país uma cultura de diálogo e debate científico 
de formação educacional no conjunto das instituições, é necessário que 
os trabalhadores da educação tenham isso como um princípio de traba-
lho individual para ajudar o coletivo a compreender a importância destes 
momentos políticos, que são também pedagógicos.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 28 –
Um dos problemas das políticas educacionais no Brasil não é sua 
adaptação às questões regionais ou mesmo locais, pois o tempo e a inte-
ligência fez com que nos adaptássemos a essas realidades, mas reside, na 
maioria das vezes, na concepção real de uma política que não envolve a 
todos, mas somente uma parte, como se estivéssemos gerindo uma polí-
tica de aumento lento e gradual da democratização do acesso à educação 
básica e permanência nesta. Essa política está fantasiada de democrática, 
porém a narrativa não suporta cinco minutos de análise quando coloca-
mos, por exemplo, que o Brasil está muito longe da universalização do 
acesso ao Ensino Médio e que estamos há muitas décadas deixando a 
maioria da população sem acesso a essa etapa da educação básica e, por 
consequência, excluída do gozo deste direito.
Quando tratamos de políticas nacionais, é necessário verificar como 
elas chegam da origem e como são executadas na ponta. Se entendemos que 
haverá uma disputa e uma conciliação de interesses na formulação, é impor-
tante que se identifique quais as suas bases conceituais, visando garantir 
minimamente uma coerência na política, pois, como dita a frase conhecida 
popularmente, “todo mundo é um gênio, mas se você julgar um peixe por 
sua capacidade de subir em uma árvore, ele vai viver toda a sua vida acredi-
tando que é estúpido”. A pior das situações possíveis é querer, por exemplo, 
que uma política neoliberal cumpra uma função socialista, ou o contrário.
A escola não está isolada da sociedade, bem como a sociedade não 
pode ser considerada isolada da escola. A relação sociedade-educação 
deve ser considerada de mútua cooperação, em que a qualidade do direito 
com a proteção social dos trabalhadores da área é de mútuo benefício em 
um movimento dialógico e cíclico. Da mesma forma, quando a educação 
é sabotada e a ação dos trabalhadores é precarizada, o vínculo continua 
o mesmo, somente se alterando o produto da cooperação e do benefício.
1.4.1 Fortalecimento dos espaços de diálogo, 
debate e construção de políticas educacionais
Os espaços de diálogo, debate e construção de políticas educacionais 
precisam ser fortalecidos e consolidados para representarem, de fato e de 
direito, locais de construção coletiva e de diálogo qualificado.
– 29 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
Em primeiro lugar, é importante avaliar constantemente o funcio-
namento dos conselhos de educação em todas as esferas e verificar se a 
totalidade das representações estão participando (gestores, mães e pais, 
alunos, professores e trabalhadores, entre outros).
Os conselhos de direitos das crianças e adolescentes também são 
importantes, pois, como veremos nos próximos capítulos, a legislação 
específica de direitos é convergente entre estes dois conselhos, especial-
mente quando pensamos em Educação Infantil e Educação Básica.
Na esfera federal, a Lei n. 9.131/1995 define que é o Ministério da 
Educação o formulador a avaliar a política nacional de educação, cabendo 
ao Conselho Nacional de Educação colaborar e assessorar o Ministro da 
Educação, conforme dispõe a lei.
Já no âmbito estadual temos diversos Conselhos que são delibera-
tivos da política de educação, desta forma suas deliberações, no âmbito 
exclusivo da política, estão acima dos Secretários Estaduais de Educa-
ção. Temos também uma série de Conselhos Estaduais Consultivos que 
cumprem, por vezes, as funções de avaliar ou opinar sobre as políticas 
formuladas pelo governo.
Como o Brasil possui mais de cinco mil municípios, estes exemplos 
se multiplicam, bem como as variações de funções desses conselhos, com-
posições entre outras questões.
É importante salientar que estes espaços institucionalizados como 
conselhos exigem a participação da sociedade civil organizada, desta 
forma teremos outra prioridade para fortalecimento destes espaços, a 
qual se dá pela compreensão da importância da sociedade civil repre-
sentada por meio dos sindicatos de trabalhadores, associações de pais, 
entre outros que, como representantes de parte da comunidade educa-
cional, também devem promover amplamente o debate sobre as políti-
cas educacionais e suas consequências na realidade concreta da comu-
nidade escolar.
Mas a responsabilidade de representação da sociedade civil 
organizada não está restrita à participação qualificada nos conselhos. 
Quando tratamos do Poder Legislativo, em qualquer esfera (federal, 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 30 –
estadual ou municipal), todas estas instituições constituem comissões 
de educação, pois são as responsáveis por avaliar os projetos de lei e 
orçamento dos executivos.
Outra instituição que possui uma área específica de educação é 
o Ministério Público, uma das instituições responsáveis pela defesa da 
ordem jurídica e do regime democrático no país. Além disso, é importante 
que possamos fazer um diálogo internacional, nacional e regional (além 
do local) para termos uma noção de totalidade6 e das relações e práticas 
entre diferentes esferas ou localidades.
Como quase a totalidade das políticas públicas no Brasil, a educação 
também possui um momento de reunião entre a comunidade escolar, que 
está formalizado como conferência. Contudo, a Conferência Nacional de 
Educação – Conae, fruto de uma diversidade de fatores históricos e polí-
ticos, não se consolidou até o momento como algo permanente ou, no 
mínimo, estável.
As conferências, dentro da lógica das políticas públicas, têm a 
responsabilidade de verificar, no caso específico da educação, os pla-
nos educacionais nas mais diversas esferas, avaliando e deliberando 
sobre as políticas e metas da educação dentro do município, estado e 
no plano federal.
Os fóruns das mais diversas áreas são também importantes espaços 
de diálogo, debate e construção das políticas, pois seu caráter permanente 
ajuda a qualificar e colocar as políticas educacionais numa esteira de ava-
liação diagnóstica para além do momento, retomando seu caráter histórico 
ou mesmo outras roupagens institucionais que a política ganhou ao longo 
da história.
6 Para Cury (grifo do autor, 1995, p. 34) totalidade é “o fenômeno, por sua natureza, ao 
mesmo tempo revela e oculta a essência. A análise que permanece na exterioridade 
recíproca das coisas capta apenas o momento de manifestação do fenômeno e, ao não 
o referir à essência, isto é, ao processo de sua produção, oculta o global. Assim, essa 
análise, apoiada na exterioridade, vê as partes como universos separados uns dos ou-
tros. Estes todos, tomados como instâncias internas em uma totalidade contraditória, 
acabam sendo, na análise, privilegiados arbitrariamente, isto é, o todo julgado mais 
importante torna-se o determinante.
– 31 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
Estes espaços democráticos de diálogo e deliberação devem tam-
bém ser fortalecidos para que as políticas públicas tenham mais caráter 
de “Estado” do que de “governo”. “Caráter de Estado” pode ser enten-
dido aqui como política pública que segue todos os preceitos legais e que 
possui uma estabilidade capaz de enfrentar até mesmo as mudanças de 
governo. As políticas meramente caracterizadas como de “governo” são 
aquelas que duram apenas o tempo de mandato do mandatário do execu-
tivo, ou poderíamos chamá-las de inconsistentes.
A crítica não está vinculada a questões eleitorais, mas sim sua consis-
tência teórica e técnica da política, bem como sua estabilidade.
Iniciamos o item 1.4. analisando os conceitos de empirismo e racio-
nalismo para entender as escolas de pensamento e valorizar a
ciência 
como maior produtora do conhecimento sistematizado humano. Ao afir-
marmos a crítica como forma de validação de tese ou ideia, a vinculamos 
a uma série de protocolos éticos que potencializam o seu caráter científico 
e vão anular sua característica negativa relacionada ao individualismo e 
ao egocentrismo.
Avançando na análise, apresentamos as ideias de Saviani sobre as 
teorias pedagógicas, entendendo que temos hoje no Brasil três grandes 
grupos: as teorias não críticas, as teorias crítico-reprodutivistas e a peda-
gogia histórico-crítica; esta última se propõe a superar os problemas con-
ceituais e teóricos das anteriores.
Este movimento de análise foi deliberado para refletir sobre os aspec-
tos concretos das políticas educacionais, entendendo que o plano teórico 
é muito importante, mas é necessário verificar na realidade concreta os 
desdobramentos das políticas.
Finalizamos este subitem analisando a necessidade de fortalecimento 
dos espaços de diálogo, debate e construção das políticas educacionais, 
ampliando o conceito para além do somente formal e burocrático que 
habita nosso imaginário, estendendo-se a todas as frentes em que esta pos-
sibilidade é real e concreta.
No próximo capítulo, avançaremos na análise da legislação da edu-
cação nacional.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 32 –
 Saiba mais
Livros
Pedagogia do oprimido – Paulo Freire. Rio de Janeiro: Editora Paz 
e Terra, 1987.
História da educação – Mario Alighero Manacorda. São Paulo: 
Cortez, 1997.
História da pedagogia – Franco Cambi. São Paulo: Editora 
Unesp, 1999.
História das ideias pedagógicas no Brasil – Dermeval Saviani. Cam-
pinas, SP: Autores Associados, 2013.
A pedagogia no Brasil – Dermeval Saviani. Campinas, SP: Autores 
Associados, 2012.
Escola, Estado e sociedade – Bárbara Freitag. São Paulo: Editora 
Moraes, 1980.
Sites
Sítio eletrônico do Ministério da Educação – MEC. Disponível 
em <http://portal.mec.gov.br/>. Acesso em: 1 jul. 2020.
Sítio eletrônico do Conselho Nacional de Educação – CNE. 
Disponível em <http://portal.mec.gov.br/conselho-nacional-de-
-educacao/apresentacao>. Acesso em: 1 jul. 2020.
Atividades
1. Apresentamos neste capítulo, especificamente no subcapítulo 
1.1 três atributos vinculados às políticas públicas. Cite ao menos 
um e justifique-o.
2. Quando tratamos de abrangência das políticas públicas, quais 
são as três possibilidades apresentadas no texto?
– 33 –
Políticas educacionais: conceitos e fundamentos
3. Considerando o que foi apresentado neste capítulo, qual é a 
característica central das políticas públicas?
4. Afirmamos, neste capítulo, especificamente no item 1.4, que o 
conceito de crítica está sendo utilizado de forma equivocada. 
Como se apresenta o conceito de crítica dentro do campo cien-
tífico? Justifique.
O objetivo deste capítulo é apresentar as principais leis 
que normatizaram ou normatizam a educação até a atualidade. 
Com uma síntese da legislação brasileira sobre a educação e suas 
características, priorizaremos ao menos os textos integrais rela-
cionados à educação dentro de cada legislação.
A primeira advertência ao leitor é de que a legislação 
deverá ser observada como um acordo político-jurídico em dado 
momento de uma sociedade, e que não deve ser considerada 
como algo absoluto e inquestionável. Em outras palavras, a abor-
dagem deste capítulo é caracterizada por não considerar a legis-
lação como algo pleno ou acabado, ou que não deve ser alterado 
ou modificado.
As sociedades humanas, ao longo dos séculos, materializa-
ram seus acordos sociais mediante tratados jurídicos por vezes 
impostos pelos dominantes; ou em consenso, por representantes; 
ou, ainda, por meio de diálogos com parte expressiva da sociedade.
Avaliação da 
educação no Brasil
2
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 36 –
O convívio societário, a produção e a socialização do conhecimento 
alteram a percepção da sociedade sobre o que é humano, e isto é natural, 
bem como a relação entre a natureza e os indivíduos entre si. Por esse 
motivo, não podemos considerar a legislação inquestionável, uma vez que 
o movimento da realidade está constantemente alterando nossa percepção 
sobre o humano, a sociedade e a realidade.
Além disso, a produção de conhecimento e as novas técnicas e tecno-
logias auxiliam na renovação e aprofundamento das teses sobre o humano 
e a natureza. Uma segunda observação ao leitor é quanto a identificar o 
período de apresentação da legislação e analisar quais são as principais 
mudanças por ela propostas para aquela realidade.
2.1 A educação nas Constituintes 
de 1946 e 1966/67
Neste subcapítulo, apresentaremos os contextos de aprovação das 
Constituintes de 1946 e 1966/67, e como essas legislações tratam o tema 
educação. Essa apresentação dos contextos é necessária para avaliarmos 
as disputas centrais ocorridas em cada um dos momentos analisados.
2.1.1 Constituinte de 1946
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 1946, foi promul-
gada em 18 de setembro do referido ano, em meio a um cenário de Pós-
-Segunda Guerra Mundial (1939-1945), em que as contradições sobre a 
participação do Brasil no conflito, bem como a ascensão e a presença de 
organizações fascistas no país eram pauta cotidiana. Sua característica 
estrutural é a representação dos ideais liberais e democráticos.
Os antecedentes políticos da Constituição de 1946 são a destituição 
da política de trocas de poder entre lideranças representantes dos estados 
de São Paulo e Minas Gerais, chamada de política do café com leite, e a 
Revolução de 1930, que teve como personagem exaltado o ex-presidente 
Getúlio Vargas (1.⁰ mandato 1930-1945, 2.⁰ mandato 1951-1954).
– 37 –
Avaliação da educação no Brasil
De 1930 até 29 de outubro de 1945, data da deposição de Vargas, 
sucederam-se dezenas de enfrentamentos políticos que podem ser verifi-
cados em diversos artigos dessa nova Constituição. Duas das principais 
reivindicações de então eram a liberdade democrática e a escolha de repre-
sentantes por sufrágio eleitoral.
O debate interno da Constituinte de 1946 foi banhado pelas pautas 
internacionais relacionadas aos processos derivados da Segunda Guerra 
Mundial e pelas necessidades imediatas da classe dominante brasileira de 
controle do aparato estatal, ao passo que a maioria das necessidades da 
classe trabalhadora pouco influíam no ambiente legislativo, com grande 
maioria de representantes advindos da classe dominante.
Com relação à educação, no estudo realizado por Romualdo Portela 
de Oliveira1 no livro A Educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-
1988, organizado por Osmar Fávero (1996), fica evidenciada que uma das 
principais contradições a gerar grandes debates antes da votação final era 
a presença do ensino religioso na educação pública.
A Proclamação da República de 1889 é o marco da separação do Estado 
e da religião, no Brasil, sendo um dos primeiros atos expedidos pelo então 
chefe provisório da nação, Marechal Manoel Deodoro da Fonseca. Este, em 
7 de janeiro de 1890 publica o Decreto n. 119-A, que “prohibe a intervenção 
da autoridade federal e dos Estados federados em matéria religiosa, con-
sagra a plena liberdade de cultos, extingue o padroado e estabelece outras 
providencias”, assumindo, assim, uma postura política próxima dos ideais 
da Revolução Francesa de Estado laico, e outros ideais republicanos.
O retorno de um tema como a influência da religião sobre o Estado ao 
debate político traz consigo pautas que se aproximavam mais do sistema 
de governo imperial do que do republicano. Então, podemos verificar que 
os vencidos na luta política de Proclamação da República retornam à dis-
puta após a deposição de Getúlio Vargas, em 1945.
As disputas legislativas em torno do texto constitucional sobre os 
temas educação e religião cessaram com a publicação do inciso V do 
artigo 168, o qual define que “o ensino religioso constitui
disciplina dos 
1 Estudo nove, intitulado A Educação na Assembleia Constituinte de 1946 (p. 153-190)
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 38 –
horários das escolas oficiais, é de matrícula facultativa e será ministrado 
de acordo com a confissão religiosa do aluno, manifestada por ele, se for 
capaz, ou pelo seu representante legal ou responsável”.
Esse embate simboliza que, mesmo aparentando que a Proclamação 
da República fosse uma adesão aos ideais de liberdade, igualdade e fra-
ternidade, advindos da Revolução Francesa, bem como à visão da ciência 
como principal produtora do conhecimento humano, que também pode-
mos considerar como uma aproximação ao pensamento racional e distan-
ciamento dos ideais míticos de realidade e humanidade, existiam forças 
políticas e econômicas brasileiras insatisfeitas com essa adesão. Tais for-
ças intervieram ao longo de anos nas disputas políticas para tentar retomar 
a hegemonia de suas ideias no cenário nacional.
O Título VI, Capítulo II da Constituição de 1946 é reservado ao tema 
Educação. Acesse o texto original e veja os 10 artigos correspondentes 
ao assunto.
 Saiba mais
Acesse o texto da Constituição de 1946, e leia os 10 artigos reser-
vados ao tema Educação, presentes do Título VI, Capítulo II do 
documento, artigos 166 a 175:
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de 
setembro de 1946. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, RJ, 18 
set. 1946. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao46.htm. Acesso em: 28 mar. 2021.
– 39 –
Avaliação da educação no Brasil
Mesmo não cabendo, neste momento, aprofundar cada aspecto cons-
titutivo dessa legislação, é importante ressaltar que, em comparação à 
Constituição de 1937, foram poucos os avanços estruturais e organizativos 
na área educacional, excetuando-se o início dos processos de legislações 
gerais de educação. A Lei nº. 4.024 de 1961 foi a primeira desse tipo e será 
apresentada no subcapítulo 2.3.
2.1.2 Constituinte de 1966/67
Entre 1946 e 1964, tivemos um curto espaço de tempo democrá-
tico, muito turbulento, quando analisadas as disputas políticas que, em 
1954, levaram ao suicídio do Presidente da República, Getúlio Vargas. 
A partir de então ocorreram diversas crises que levaram o Brasil a ter 
oito presidentes da república em um período de dez anos2 (1954-1964), 
desembocando no golpe militar, que se inicia no ano de 1964 e finda 
somente em 1985.
A Constituinte, iniciada em 1966 e promulgada em 24 de janeiro de 
1967, é fruto de uma intenção de adaptar a legislação às necessidades do 
regime militar. Ou seja, era preciso que a lei regulamentasse as práticas 
do sistema. Mesmo entendendo que o poder legislativo ajudaria a regu-
lamentar as práticas do governo militar, isso não foi suficiente, pois esse 
mesmo governo fechou o Congresso Nacional por três vezes durante o 
período de ditadura.
Quatro são os principais debates que envolveram o capítulo desti-
nado ao tema educação na Constituição de 1967. Trataremos, aqui, sobre a 
vinculação da receita, a gratuidade, a obrigatoriedade, sendo que o quarto 
– o ensino religioso – já foi tratado no subitem anterior.
Diferente da Constituição de 1946, que definia uma vinculação de 
receitas para a área da educação, em 1966 o debate se inicia com uma 
primeira manutenção dessa proposta. No entanto, o governo militar 
decide acabar com todas as vinculações financeiras, acreditando que o 
Congresso Nacional deveria aprovar tal questão, pois existiria, no argu-
2 Getúlio Vargas, Café Filho, Carlos Luz, Nereu Ramos, Juscelino Kubitschek, Jânio 
Quadros, Ranieri Mazzilli e João Goulart.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 40 –
mento de um dos defensores do governo militar, uma “vinculação de 
ordem moral e cívica” (FÁVERO, 1996, p. 222), o que concretamente se 
demonstrou apenas como uma promessa vazia. Posteriormente, no ano 
de 1983, uma Emenda Constitucional (Emenda Calmon) reintroduziria a 
vinculação na Carta Magna, emenda esta que só foi de fato regulamen-
tada no ano de 1985.
O debate sobre a gratuidade da educação é a segunda polêmica que 
analisaremos, pois a Constituição de 1946 manteve a gratuidade do ensino 
primário, presente em legislações anteriores. A Constituição de 1967, por 
sua vez, deixa ambígua a responsabilidade do Estado com a educação ao 
não ser explícita quanto a esse dever do Estado. Ao mesmo tempo, expli-
cita a liberdade da iniciativa privada nessa área, podendo inclusive esta 
utilizar de amparo técnico e financeiro público (§ 2º do artigo 168).
Mesmo entendendo que a gratuidade do ensino primário é simbó-
lica, torna-se necessário verificar que a não vinculação de receitas retira a 
possibilidade de verificação de investimentos e, por consequência, leva à 
incapacidade de regulação da política pública.
A etapa posterior de ensino (chamada hoje de Ensino Médio e à época 
também) e o Ensino Superior não são tratados, na Constituição de 1967, 
como direitos que deveriam ser acessados gratuitamente, como começa-
mos a compreender a partir da Constituição de 1988 e da Lei de Diretrizes 
e Bases da Educação nº. 9.394/1996.
Para finalizar, observamos o debate sobre obrigatoriedade, que é 
muito próximo à polêmica da gratuidade, como um dos pontos em que 
a divergência nos debates demonstra a visão de que a educação, nessa 
legislação, não é para todos, ou seja, o pensamento de universalização do 
direito não é parte desse debate.
A obrigatoriedade é uma contradição legal, pois, quando inserida 
na legislação, se transforma em uma obrigação daquilo que, na mesma 
legislação, não é assumido como algo que necessite de vinculação orça-
mentária. Se é obrigatório, torna-se obrigação do Estado ser capaz de 
disponibilizar vagas. Quando a legislação limita a obrigatoriedade, acaba 
desobrigando o poder público de solucionar os problemas de ingresso dos 
indivíduos no processo educacional.
– 41 –
Avaliação da educação no Brasil
 Saiba mais
Acesse o Título IV da Constituição de 1967, que trata sobre 
Família, Educação e Cultura, artigos 167 a 175:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 
1967. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 24 jan 1967. Dis-
ponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao67.htm. Acesso em: 29 mar. 2021.
Esses marcos das Constituições de 1946 e 1967 nos dão uma base 
para avançar nos estudos das demais legislações. Podemos verificar como, 
ao longo de décadas, acumulamos conhecimento e consensos (mesmo 
sendo majoritariamente da classe dominante) para a estrutura educacio-
nal, mas ainda temos problemas centrais que não conseguimos superar em 
décadas de debate.
2.2 A concepção de educação das Leis nº. 
4.024/1961, nº. 5.540/1968 e nº. 5.692/1971
Este subcapítulo vai analisar a primeira Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação e reformas legais datadas do ano de 1968 e 1971, visando ana-
lisar regularidades, tendências e contradições expostas nas leis, de modo 
a recuperar o contexto político social em que se insere cada processo de 
aprovação destas leis.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 42 –
2.2.1 Lei nº. 4.024/1961
Esta é a primeira lei específica sobre a estrutura educacional brasi-
leira. Quando tratamos de lei específica, estamos zelando por uma legis-
lação que tenha como objetivo definir os rumos do conjunto da estrutura 
educacional, e não somente uma parte dela; o pensamento voltado ao todo.
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB ficou 13 
anos em debate como anteprojeto de lei até ser aprovada e publicada em 
20 de dezembro de 1961. Para diversos autores, o tempo de tramitação do 
anteprojeto e as disputas entre partidos conservadores e os chamados esta-
distas retirou sua capacidade inovadora, pois, quando a lei foi aprovada, 
chegou “velha” à realidade.
A convicção liberal do texto se expressa já no artigo 1.⁰, ao defi-
nir uma “educação nacional,
inspirada nos princípios de liberdade e nos 
ideais de solidariedade humana” (grifo nosso). As disputas de financia-
mento da educação privada com recursos públicos foram capitaneadas 
pelo Deputado Carlos Lacerda (UDN), que defendia a bandeira contra o 
monopólio da educação pelo Estado.
Essa Lei cria o Conselho Federal de Educação (artigo 7.⁰), que delibera 
sobre as políticas educacionais a serem observadas pelo Ministério da Edu-
cação. Os conselheiros nacionais de educação eram escolhidos pelo Presi-
dente da República de acordo com critérios mínimos contidos na legislação.
 Saiba mais
Segundo essa legislação, caberia ao Conselho Federal de Educação:
a) decidir sobre o funcionamento dos estabelecimentos isola-
dos de ensino superior, federais e particulares;
b) decidir sobre o reconhecimento das universidades, 
mediante a aprovação dos seus estatutos e dos estabeleci-
mentos isolados de ensino superior, depois de um prazo de 
funcionamento regular de, no mínimo, dois anos;
c) pronunciar-se sobre os relatórios anuais dos institutos refe-
ridos nas alíneas anteriores;
– 43 –
Avaliação da educação no Brasil
d) opinar sobre a incorporação de escolas ao sistema federal 
de ensino, após verificação da existência de recursos orça-
mentários;
e) indicar disciplinas obrigatórias para os sistemas de ensino 
médio (artigo 35, parágrafo 1º) e estabelecer a duração e o 
currículo mínimo dos cursos de ensino superior, conforme 
o disposto no artigo 70;
f) VETADO
g) promover sindicâncias, por meio de comissões especiais, em 
quaisquer estabelecimentos de ensino, sempre que julgar 
conveniente, tendo em vista o fiel cumprimento desta lei;
h) elaborar seu regimento a ser aprovado pelo Presidente da 
República;
i) conhecer dos recursos interpostos pelos candidatos ao 
magistério federal e decidir sobre eles;
j) sugerir medidas para organização e funcionamento do sis-
tema federal de ensino;
l) promover e divulgar estudos sobre os sistemas estaduais de 
ensino;
m) adotar ou propor modificações e medidas que visem à 
expansão e ao aperfeiçoamento do ensino;
n) estimular a assistência social escolar;
o) emitir pareceres sobre assuntos e questões de natureza peda-
gógica e educativa que lhe sejam submetidos pelo Presidente 
da República ou pelo Ministro da Educação e Cultura;
p) manter intercâmbio com os conselhos estaduais de educação;
q) analisar anualmente as estatísticas do ensino e os dados 
complementares.
§ 1º Dependem de homologação do Ministro da Educação e Cul-
tura os atos compreendidos nas letras a, b, d, e, f, h e i;
Fonte: BRASIL, 1961.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
– 44 –
A criação dos Conselhos Estaduais de Educação (artigo 10) também 
permite que o conjunto das demandas regionais seja redistribuído para esses 
órgãos, além de cada estado contar com um conselho permanentemente.
Nessa Lei ficou prevista a existência de sistemas de ensino na União, 
Estados e Distrito Federal (artigo 11), considerando que esses “sistemas” 
teriam o papel de organizar a estrutura educacional dando-lhes lógica, 
organicidade e eficiência.
Essa legislação define como educação pré-primária aquela des-
tinada aos “menores até sete anos, e será ministrada em escolas mater-
nais ou jardins-de-infância” (artigo 23). Isso evidencia uma leitura 
ambígua sobre essa etapa da educação, pois o artigo 24 já cria uma 
vinculação entre a educação pré-primária e o trabalho das mães ao esti-
pular que “as emprêsas (sic) que tenham a seu serviço mães de meno-
res de sete anos serão estimuladas a organizar e manter, por iniciativa 
própria ou em cooperação com os poderes públicos, instituições de 
educação pré-primária”.
A obrigatoriedade do ensino primário se dava a partir dos sete anos, 
com um mínimo de quatro séries anuais, sendo que os sistemas de ensino 
poderiam, à época, estender a duração para até seis anos.
Havia a exigência de o ensino primário ser ministrado em língua 
nacional, que é explicada pela crescente imigração, bem como pela pre-
sença indígena, ambas vistas como ameaça à unidade nacional e à criação 
de uma identidade brasileira.
A preocupação com a alfabetização dos trabalhadores e de seus filhos 
fica evidenciada na obrigatoriedade de as empresas com mais de 100 tra-
balhadores manterem ensino primário gratuito para estes e seus filhos.
Há um esforço evidente na legislação em promover a formação pri-
mária da maioria da população, pois é necessário lembrar que a década de 
1940 é um ponto-chave para a consolidação da industrialização brasileira 
como grande fonte de produção e geração de lucros.
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE 
demonstram que em 1940 existiam cerca de 9,1 milhões de brasileiros 
caracterizados como “sabendo ler e escrever” e 11,8 milhões como “não 
– 45 –
Avaliação da educação no Brasil
sabendo ler nem escrever” (IBGE, 1946, p. 21), ou seja, 43,6% alfabetiza-
dos e 56,4% analfabetos.
Podemos notar que havia uma contradição entre o projeto de desen-
volvimento industrial e o grau de instrução da população. Além disso, que 
as prioridades legais também traduziam, naquele momento histórico, as 
disputas nas quais a educação se inseria no projeto de desenvolvimento 
econômico e social do país.
Essa legislação, por se concentrar no ensino primário, não define a 
obrigatoriedade do ensino médio, sendo este considerado um prossegui-
mento dos estudos da primeira etapa da educação, caracterizado pela for-
mação do adolescente (artigo 33).
O ensino médio foi organizado em dois ciclos, ginasial (quatro 
séries) e colegial (três séries, no mínimo), e poderia abranger os cursos 
secundários, técnicos e de formação de professores para o ensino primário 
e pré-primário.
O ensino superior, na Lei nº. 4.024/1961, é definido pelo artigo 66 
como um nível de educação que “tem por objetivo a pesquisa, o desenvol-
vimento das ciências, letras e artes, e a formação de profissionais de nível 
universitário”.
Uma observação importante sobre o ensino superior nessa lei é em 
relação ao fato de diversos artigos seus terem sido parcial ou totalmente 
vetados, o que descaracterizou a lógica do capítulo voltado ao ensino 
superior. Isso levou à aprovação, em 1968, da Lei nº. 5.540/1968, cha-
mada de Lei da Reforma do Ensino Superior.
A Lei nº. 4.024/1961 ainda prevê um título sobre a educação dos 
“excepcionais” (termo constante na lei, Título X, artigos 88 e 89), tratando 
de inclusão “no que for possível” e possibilidade de bolsas de estudos, 
empréstimos e subvenções do Estado para a iniciativa privada que traba-
lha com o tema.
Para concluir, é importante frisar que a lei determina o mínimo de 
12% da receita da União em impostos a serem investidos na educação, 
ficando estados, Distrito Federal e Municípios com a obrigatoriedade de 
investimento de, no mínimo, 20%.
Políticas Públicas e Legislação Educacional
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2.2.2 Lei nº. 5.540/1968
Em 1964, o Brasil vivencia um golpe militar e a substituição de um regime 
democrático por uma ditadura militar. Essa alteração de regime exige também 
novas regras sociais que expressem o projeto societário que ocupa o poder.
Como o governo antidemocrático precisava controlar a contradição 
entre os seus interesses e as necessidades da maioria da população, neces-
sitou realizar alterações legislativas. Segundo Freitag (1980, p. 75), “para 
solucionar o impasse torna-se necessária ‘uma reorganização administra-
tiva, tecnológica e financeira que, por sua vez, implica uma reordenação 
das formas de controle social e político’”.
E a autora continua:
A política educacional, ela mesma expressão da “reordenação das 
formas de controle social e político”, usará o sistema educacional 
reestruturado para assegurar este controle. A educação estará nova-
mente a serviço dos interesses econômicos que fizeram necessária 
a sua reformulação. Essa afirmação encontra seu fundamento nos 
pronunciamentos