Roteiro_Direito do Estado_versão aluno

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APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA! 
 
Olá! 
Seja muito bem-vindo(a) à disciplina de Direito do Estado, vamos estudar 
juntos? Meu nome é Marialva de Souza Silva, sou professora de Direito no Instituto 
Federal de Rondônia, Campus Porto Velho Zona Norte, e atuo na docência há três 
anos. Sou mestranda em Direito Internacional e da Integração Latino-Americana; 
especialista em Metodologias Ativas aplicadas ao Ensino Superior e em Gestão de 
Educação a Distância; e possuo Formação Pedagógica para Graduados Não 
Licenciados. Acredito que os aprendizados que obtive até aqui são de imensa 
importância para a construção do conhecimento nesta graduação de Gestão Pública. 
Será um prazer estar com você nesta disciplina de Direito do Estado, em que 
iremos estudar os seguintes conteúdos: 
 A supremacia da Constituição; 
 Princípios e regras; 
 O poder constituinte originário e derivado; 
 A aplicabilidade das normas constitucionais; 
 Direitos fundamentais (individuais e sociais) e cidadania; 
 Os direitos difusos e coletivos na Constituição Federal; 
 O controle de constitucionalidade sobre as leis e os atos normativos do poder 
público; controle de constitucionalidade difuso e concentrado; 
 Os princípios constitucionais voltados para a administração pública; 
 A organização administrativa; administração direta, indireta e terceiro setor; 
 A responsabilidade do Estado; 
 Os servidores, seu regime jurídico e previdenciário; 
 
 
 
 
 
 O controle sobre a administração pública: legalidade e transparência; 
participação popular e os Tribunais de Contas; 
 Discricionariedade e controle judicial sobre a administração pública; 
 O papel do Ministério Público no controle da administração pública; 
 Os regimes políticos e a participação popular; 
 A teoria da representação; 
 Os partidos políticos; 
 Os partidos e a escolha do governante; 
 Os partidos e a representação da opinião pública; 
 Os sistemas eleitorais; 
 O voto e as distorções; 
 A igualdade eleitoral e o acesso ao poder; 
 O direito eleitoral no Brasil; 
 A justiça eleitoral; 
 Os recursos em matéria eleitoral. 
 
Nosso estudo tem o objetivo de fazer com que você, estudante, tenha 
condições de compreender a importância do direito constitucional, do direito 
administrativo e, ainda, noções de direito eleitoral; o significado dos institutos 
fundamentais; o domínio de conceitos e da terminologia jurídica, bem como a 
argumentação, a interpretação e a valorização dos fenômenos jurídicos e sociais 
pertinentes ao direito em geral. 
Faremos nosso estudo de forma a abordar os pontos mais utilizados no seu dia 
a dia como gestor púbico. 
 
 
 
 
 
Não esqueça de observar a bibliografia recomendada no plano de ensino da 
disciplina, e procure sempre estar atualizado acerca das matérias, pois o direito é 
muito dinâmico e está em constante transformação. 
Outra dica não menos importante é a leitura da legislação indicada, isso é 
fundamental! 
Ademais, a disciplina está organizada em seis unidades temáticas e é composta 
por duas atividades de percurso, avaliação regular, avaliação em segunda chamada e 
exame final. A disciplina foi elaborada para que você realize os estudos de forma 
gradual e de acordo com a ementa. 
 
Bons estudos! 
Professora Marialva de Souza Silva 😊 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
 
 
 
 
 
UNIDADE I: A SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO; PRINCÍPIOS E 
REGRAS; PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO E DERIVADO; 
APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 
 
Prezado(a) aluno(a), 
Nesta unidade temática, estudaremos a supremacia da Constituição; seus 
princípios e regras; o poder constituinte originário e derivado; e a aplicabilidade das 
normas constitucionais. 
O objetivo é que, ao final desta unidade, você consiga: 
 Reconhecer o conceito do direito constitucional; 
 Identificar o conceito de Constituição; 
 Entender a supremacia da Constituição Federal; 
 Conhecer a diferença entre normas, princípios e regras; 
 Reconhecer os fundamentos e reflexos do poder constituinte originário e 
derivado; 
 Descrever a aplicabilidade das normas constitucionais e a ductibilidade 
principiológica dos direitos fundamentais. 
 
1.1 A SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO 
Antes de falarmos mais especificamente sobre a Constituição, é importante 
destacar que o direito constitucional é o tronco do qual derivam todos os demais 
ramos da grande árvore jurídica, e seu objeto de estudo é a Constituição Federal. 
Já a Constituição é a lei fundamental e suprema de um Estado, criada pela 
vontade soberana do povo. É ela que determina a organização político-jurídica do 
Estado, dispondo sobre a sua forma, os órgãos que o integram e as competências 
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destes e, finalmente, a aquisição e o exercício do poder. E, segundo o professor 
Alexandre de Moraes (2010), cabe também a ela estabelecer as limitações ao poder do 
Estado e enumerar os direitos e as garantias fundamentais. 
É importante ressaltar que a doutrina1 não tem um entendimento exato 
(uníssono) quanto à definição do conceito de Constituição, que pode ser analisado a 
partir de diversas concepções. Isso porque o direito não pode ser estudado 
isoladamente de outras ciências sociais, como sociologia e política, por exemplo. 
Para estudarmos a supremacia da Constituição, é imprescindível conhecer um 
pouco do trabalho do doutrinador austríaco Hans Kelsen, criador da teoria pura do 
direito. 
No sistema proposto por Kelsen, o fundamento de validade das normas está na 
hierarquia entre elas. Toda norma apoia sua validade na norma imediatamente 
superior. Para compreender bem a supremacia da Constituição, é fundamental que 
estudemos a hierarquia das normas, através do que a doutrina denomina “pirâmide de 
Kelsen”. Essa pirâmide foi concebida pelo jurista para fundamentar a sua teoria, 
baseada na ideia de que as normas jurídicas inferiores (normas fundadas) retiram seu 
fundamento de validade das normas jurídicas superiores (normas fundantes). 
Atenção! Nenhuma norma do ordenamento jurídico pode se opor à 
Constituição: ela é superior a todas as demais normas jurídicas, as quais são, por isso 
mesmo, denominadas infraconstitucionais. Veja a ilustração abaixo: 
 
1
 Trata-se de um conjunto de princípios, ideias e ensinamentos de autores e juristas que, no caso, 
servem de base para o direito e que influenciam e fundamentam as decisões judiciais. É fonte do direito, 
utilizada também para a interpretação das leis, fixando as diretrizes gerais das normas jurídicas. Fonte. 
Dicionário Net. 
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Fonte: Próprio autor. 
 
Vale destacar que na Constituição há normas constitucionais originárias, que 
não podem ser declaradas inconstitucionais, e normas constitucionais derivadas, que 
podem sofrer controle de constitucionalidade. As normas constitucionais originárias 
são produto do poder constituinte originário (o poder que elabora uma nova 
Constituição); elas integram o texto constitucional desde que ele foi promulgado, em 
1988. Já as normas constitucionais derivadas são aquelas que resultam da 
manifestação do poder constituinte derivado (o poder que altera a Constituição); são 
as chamadas emendas constitucionais, que também se situam no topo da pirâmide de 
Kelsen. Estudaremos de forma mais aprofundada sobre poder constituinte logo 
adiante, no item 1.2. 
Anote: 
 Não existe hierarquia entre normas constitucionais originárias; 
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 Não existe hierarquia entre normas constitucionais originárias e normas 
constitucionais derivadas; 
 No Brasil, embora as cláusulas pétreas*
sejam, de certa forma, diferenciais, 
elas se encontram no mesmo patamar hierárquico das demais normas 
constitucionais originárias. 
Cláusulas pétreas são normas que não podem ser objeto de emenda constitucional 
(EC) tendente a aboli-las. As cláusulas pétreas estão previstas no art. 60, § 4º da 
CF/1988. Os direitos e as garantias individuais são cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, 
inciso IV). 
 
 
 
 
 
Sobre essa temática, assista ao vídeo da AGU: https://youtu.be/_XCpXd3T-5A 
 
Outro fator importante que garante a supremacia da Constituição está na 
classificação, pois a doutrina apresenta diversos critérios para classificá-la. Na 
classificação das constituições quanto à estabilidade, considera-se o grau de 
dificuldade para a modificação do texto constitucional. A CF/88 é rígida, pois exige 
procedimento especial para sua modificação por meio de emendas constitucionais, 
qual seja: votação em dois turnos, nas duas casas do Congresso Nacional, e aprovação 
de pelo menos três quintos dos integrantes das casas legislativas (art. 60, §2º, CF/88). 
Assim, da rigidez constitucional decorre o princípio da supremacia da 
Constituição. É que, em virtude da necessidade de processo legislativo especial e mais 
complexo para que uma norma seja inserida no texto constitucional, fica claro, por 
https://youtu.be/_XCpXd3T-5A
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consequência lógica, que as normas constitucionais estão em patamar hierárquico 
superior ao das demais normas do ordenamento jurídico. 
 
1.2 PRINCÍPIOS E REGRAS 
Você sabe a diferença entre regras e princípios? Pois bem; primeiro, é 
importante saber que as NORMAS se dividem em dois tipos: 
1. Regras e; 
2. Princípios. 
NORMAS são o GÊNERO, e regras e princípios são espécies. 
Quando estivermos tratando de regras e princípios (implícitos e explícitos) 
previstos na Constituição, estaremos nos referindo às espécies de NORMAS 
CONSTITUCIONAIS. 
Segundo o professor Ricardo Vale2, as regras são mais concretas e servem para 
definir condutas. Já os princípios são mais abstratos: não definem condutas, mas sim 
diretrizes para que se alcance a máxima concretização da norma. 
As REGRAS não admitem o cumprimento ou descumprimento parcial e seguem 
a lógica do “tudo ou nada”; ou seja, se uma regra vale, então, deve-se fazer 
exatamente aquilo que ela exige; nem mais, nem menos. Portanto, quando duas 
regras entram em conflito, cabe ao aplicador do direito determinar qual delas foi 
suprimida pela outra. Vale destacar que as regras servem para impor, permitir ou 
proibir uma situação. Exemplos de regras: 
 
Art. 143. O serviço militar é obrigatório nos termos da lei. 
[...] 
 
2
 Professor de direito constitucional do Estratégia Concursos (2019). 
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Art. 229. Os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos 
menores, e os filhos maiores têm o dever de ajudar e amparar os pais 
na velhice, carência ou enfermidade. (BRASIL, 1988). 
 
Por outro lado, os princípios podem ser cumpridos apenas parcialmente. No 
caso de colisão entre princípios, o conflito é apenas aparente, ou seja, um NÃO será 
excluído pelo outro. Assim, apesar de a Constituição, por exemplo, garantir a livre 
manifestação do pensamento (art. 5º, IV, CF/88), esse direito não é absoluto. Ele 
encontra limites na proteção à vida privada (art. 5º, X, CF/88), outro direito protegido 
constitucionalmente; outro conflito muito comum é o que ocorre entre o princípio do 
desenvolvimento nacional e o princípio do meio ambiente sadio. 
É por isso que, segundo o dicionário da língua portuguesa, dúctil significa algo 
que se consegue distender ou comprimir sem que haja rompimento; flexível e 
maleável – assim são os princípios, que podem ser aplicados de forma apenas parcial, 
quando houver conflito entre eles. 
Assim, quando houver conflito entre os princípios, este será resolvido pela 
autoridade julgadora, sendo observado o caso concreto para definir qual princípio 
sofrerá limitação em detrimento do outro. De certo que o magistrado fará juízo de 
ponderação/balanceamento (atribuindo pesos), a concordância prática e a proibição 
de excesso, destacando o postulado da igualdade, o da razoabilidade e o da 
proporcionalidade. Veja um exemplo de princípio: art. 1º, III da CF de 1988: a 
dignidade da pessoa humana. Veja o esquema abaixo: 
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Fonte: Próprio autor. 
 
Importante que você saiba que a doutrina afirma que os princípios têm função 
normogenética, pois eles dão origem às regras, ou seja, eles estão na gênese de várias 
regras. 
Assim, nas palavras do professor Pedro Lenza (2019)3, 
 
não se pode dizer nem que os princípios são mais importantes do 
que as regras, nem que as regras são mais necessárias que os 
princípios. Cada espécie normativa desempenha funções diferentes e 
complementares, não se podendo sequer conceber uma sem a outra, 
e a outra sem a uma. 
 
Em resumo, nas palavras do professor Nunes Júnior4, enquanto as regras são 
normas de conteúdo mais determinado, delimitado, claro, preciso, os princípios são 
normas de conteúdo mais amplo, vago, indeterminado, impreciso. O que diferencia a 
 
3
 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 23. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. 
(Coleção Esquematizado). 
4
 NUNES JÚNIOR, Flávio Martins Alves. Curso de direito constitucional. 3. ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
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Lembrar: o princípio é verificado no caso contrato, e não no plano abstrato.�
 
 
 
 
 
regra do princípio não é o assunto da norma jurídica, mas a forma através da qual ela é 
tratada. 
 
Para saber mais sobre essa temática, assista aos vídeos: 
https://youtu.be/oCpVnGdWMsU e https://youtu.be/BANmMU36SuU 
 
 
Leia LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2020. p. 167-170. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
1.3 PODER CONSTITUINTE 
A primeira informação é a seguinte: poder constituinte, basicamente, é aquele 
que cria a Constituição, ou seja, é aquele que inaugura um novo ordenamento jurídico. 
Indo mais além, podemos dizer que o poder constituinte pode criar, garantir ou 
eliminar uma Constituição entendida como lei fundamental da comunidade política. 
Mas quem é o titular do poder constituinte? 
A titularidade do poder constituinte é do povo, pois só ele pode determinar a 
criação ou modificação de uma Constituição. Lembramos que nosso estudo será 
voltado à Constituição Federal de 1988. 
Segundo o Professor Ricardo Vale5, 
 
a forma democrática de exercício pode se dar tanto diretamente 
quanto indiretamente. Na primeira, o povo participa diretamente do 
 
5
 Professor de direito constitucional do Estratégia Concursos (2019). 
https://youtu.be/oCpVnGdWMsU
https://youtu.be/BANmMU36SuU
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
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processo de elaboração da Constituição, por meio de plebiscito, 
referendo ou proposta de criação de determinados dispositivos 
constitucionais. Na segunda, mais frequente, a participação popular 
se dá indiretamente, por meio de assembleia constituinte, composta 
por representantes eleitos pelo povo (grifos nossos). 
 
1.3.1 Espécies de poder constituinte 
O poder constituinte classifica-se em poder constituinte originário ou de 
primeiro grau e poder constituinte derivado, constituído ou de segundo grau. 
 
 
Fonte: Próprio autor. 
 
Importante dizer que é possível apontar duas formas básicas de expressão do 
poder constituinte originário: assembleia nacional constituinte (promulgação) e 
movimento revolucionário/revolução
(outorga). A outorga é o estabelecimento da 
Constituição por declaração unilateral do agente revolucionário, que autolimita seu 
poder. É imposta. Por exemplo, as Constituições de 1824. 
A assembleia nacional constituinte, também denominada convenção, nasce da 
deliberação da representação popular, devidamente convocada pelo agente 
revolucionário, para estabelecer o texto organizatório e limitativo de poder. Por 
exemplo, a CF de 1988. 
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1.3.2 Poder constituinte originário ou de primeiro grau 
Segundo o professor Alexandre de Moraes, 
 
O poder constituinte originário estabelece a Constituição de um novo 
Estado, organizando-o e criando os poderes destinados a reger os 
interesses de uma comunidade. Tanto haverá poder constituinte no 
surgimento de uma primeira Constituição, quanto na elaboração de 
qualquer Constituição posterior. 
 
Ademais, o poder constituinte originário apresenta algumas características que 
o distinguem do derivado: é político, inicial, ilimitado juridicamente, incondicionado, 
e autônomo. 
 Político: anterior ao direito; é ele que cria o ordenamento jurídico de um 
Estado; 
 Inicial: a Constituição é a base da ordem jurídica, bem como dá início a uma 
nova ordem jurídica, rompendo com a anterior (se houver); ou seja, o poder 
constituinte originário inaugura a ordem jurídica, não encontra limites em 
norma de direito positivo anterior; 
 Ilimitado juridicamente: não está limitado pelo direito anterior; 
 Incondicionado: não está sujeito a qualquer forma prefixada para manifestar 
sua vontade; não tem que seguir qualquer procedimento determinado para 
realizar sua obra de constitucionalização; 
 Autônomo: tem liberdade para definir o conteúdo da nova Constituição; 
 Permanente: o poder constituinte não esgota sua titularidade, que permanece 
latente, manifestando-se novamente mediante uma nova assembleia nacional 
constituinte ou um ato revolucionário. 
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Atenção! Em que pese o poder constituinte originário ser ilimitado, é 
importante destacar os ensinamentos do professor Canotilho6: o poder constituinte 
originário deverá obedecer a “padrões e modelos de conduta espirituais, culturais, 
éticos e sociais radicados na consciência jurídica geral da comunidade”. Isso porque 
não devemos abrir mão de certos direitos que foram conquistados com muitos 
esforços, sob pena de configurar um verdadeiro retrocesso jurídico da humanidade. 
 
Curiosidade: você sabia que o abade francês Emmanuel Sieyès foi um dos precursores 
dessa doutrina (poder constituinte)? Emmanuel Joseph Sieyès (1748-1836) é o autor 
do livro Qu’est-ce que le tiers État? (O que é o terceiro Estado?), verdadeiro manifesto 
da Revolução Francesa, onde expõe as reivindicações da burguesia, definindo-a como 
a nação e, consequentemente, titular do poder constituinte. 
 
1.3.3 Poder constituinte derivado ou de segundo grau 
O poder constituinte derivado deve obedecer às regras colocadas e impostas 
pelo originário, sendo, nesse sentido, jurídico (pois é regulado pela Constituição e está, 
portanto, previsto no ordenamento jurídico vigente); limitado (deve obedecer às 
regras impostas pela Constituição e não pode desrespeitá-la, sob pena de 
inconstitucionalidade); e condicionado (a forma de seu exercício é determinada pela 
Constituição). Conforme a doutrina majoritária, subdivide-se em poder constituinte 
reformador, decorrente e revisor. Vamos ver cada um deles? 
 Poder constituinte reformador: consiste na possibilidade de se alterar o texto 
constitucional, respeitando-se a regulamentação especial prevista na própria 
Constituição Federal, e tem natureza jurídica. Importante: a manifestação do 
 
6
 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: 
Almedina, 2003. 
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poder constituinte reformador verifica-se por meio das emendas 
constitucionais (arts. 59, I, e 60 da CF/88). Vale destacar que o poder 
constituinte originário permitiu a alteração de sua obra, mas obedecidos alguns 
limites como: quorum qualificado de 3/5, em cada casa, em dois turnos de 
votação para aprovação das emendas (art. 60, § 2.º); proibição de alteração da 
Constituição na vigência de estado de sítio, defesa ou intervenção federal (art. 
60, § 1.º); um núcleo de matérias intangíveis: as cláusulas pétreas do art. 60, § 
4.º, da CF/88 etc. 
 Poder constituinte decorrente: consiste na possibilidade que os Estados-
membros têm, em virtude de sua autonomia político-administrativa, de se 
auto-organizarem por meio de suas respectivas CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS, 
sempre respeitando as regras limitativas estabelecidas pela Constituição 
Federal. Sua missão é estruturar a Constituição dos Estados-membros; 
 Poder constituinte revisor: o processo de revisão está limitado por uma força 
maior que é o poder constituinte originário, ou seja, a este está vinculado. Nas 
palavras do professor Pedro Lenza (2019), “O art. 3.º do ADCT determinou que 
a revisão constitucional seria realizada após 5 anos, contados da promulgação 
da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso 
Nacional, em sessão unicameral”. Assim, o art. 3.º do ADCT introduziu 
verdadeira competência de revisão para “atualizar” e adequar a Constituição às 
realidades que a sociedade apontasse como necessárias. Ainda nas palavras de 
Lenza (2019), “Como o próprio texto constitucional prescreve, após 5 anos, 
contados de 05.10.1988, seria realizada uma revisão na Constituição. Desde já 
observamos que referida revisão constitucional deveria dar-se após, pelo 
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menos, 5 anos, podendo ser 6, 7, 8... e apenas uma única vez, sendo impossível 
uma segunda produção de efeitos”. 
 
Você sabe o que são os ADCT? Para melhor ilustrar essa temática, primeiro você 
precisa saber que a Constituição se divide em três partes: preâmbulo, parte 
dogmática e os atos das disposições constitucionais transitórias (ADCT). 
O preâmbulo é a parte que antecede o texto constitucional propriamente dito. 
A parte dogmática da Constituição é o texto constitucional propriamente dito, que 
prevê os direitos e deveres criados pelo poder constituinte. Trata-se do corpo 
permanente da Carta Magna, que, na CF/88, vai do art. 1º ao 250. 
O ADCT visa integrar a ordem jurídica antiga à nova quando do advento de uma nova 
Constituição, garantindo a segurança jurídica e evitando o colapso entre um 
ordenamento jurídico e outro. 
 
Assista ao vídeo a partir dos 23 min: https://youtu.be/RBnwmRdo_Eo 
 
1.4 EFEITOS DA ENTRADA EM VIGOR DE UMA NOVA CONSTITUIÇÃO 
A entrada em vigor de uma nova Constituição gera três efeitos básicos: 
 No Brasil, a Constituição anterior é integralmente revogada; ela é inteiramente 
retirada do mundo jurídico, deixando de ter vigência e, consequentemente, 
validade; 
 As normas infraconstitucionais editadas na vigência da Constituição anterior 
que forem materialmente compatíveis (compatibilidade de conteúdo) com a 
nova Constituição são por ela recepcionadas; 
 As normas infraconstitucionais editadas na vigência da Constituição anterior 
que forem materialmente incompatíveis com a nova Constituição são por ela 
revogadas tácita e automaticamente. 
https://youtu.be/RBnwmRdo_Eo
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Assim, a entrada em vigor de uma nova Constituição não torna 
inconstitucionais as normas infraconstitucionais com ela materialmente incompatíveis. 
Perceba: não há inconstitucionalidade porque elas são de plano revogadas 
(inexistência de recepção). 
Como exemplo, lembramos o Código Tributário Nacional
(CTN – Lei 
5.172/1966, criado sob a égide da Constituição de 1946), que, embora tenha sido 
elaborado com natureza jurídica de lei ordinária (incompatibilidade formal), foi 
recepcionado pela nova ordem como lei complementar, sendo que os ditames que 
tratam das matérias previstas no art. 146, I, II e III da CF só poderão ser alterados por 
lei complementar, aprovada com o quórum da maioria absoluta (art. 69). Perceba, 
trata-se de incompatibilidade formal, ou seja, compatibilidade formal não é necessária. 
Vamos fazer um resumo, conforme as palavras do professor Pedro Lenza 
(2019). Para uma lei ser recepcionada pelo novo ordenamento jurídico, deverá 
preencher os seguintes requisitos: 
 Estar em vigor no momento do advento da nova Constituição; 
 Não ter sido declarada inconstitucional durante a sua vigência no ordenamento 
anterior; 
 Ter compatibilidade formal e material perante a Constituição sob cuja regência 
ela foi editada (no ordenamento anterior); 
 Ter compatibilidade somente material perante a nova Constituição, pouco 
importando a compatibilidade formal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Para fixar esse conteúdo, veja o vídeo da AGU Explica: 
https://youtu.be/l9GA1bXQPBQ 
 
Leitura obrigatória em: LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 
24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 210-224. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
 
1.5 A APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 
Sobre essa temática, podemos dizer que, se uma lei pode produzir efeitos, tem 
eficácia, mas essa eficácia pode variar quanto a sua intensidade. De fato, as normas 
constitucionais têm eficácia variada. Algumas normas constitucionais produzem 
muitos efeitos e outras normas constitucionais produzem poucos efeitos. Em razão da 
eficácia das normas, surgem importantes classificações, das quais destacaremos duas 
delas (NUNES JÚNIOR, 2019, p. 402). 
Segundo o doutrinador José Afonso da Silva, classificam-se as normas 
constitucionais em três modalidades: 
 Norma constitucional de eficácia plena; 
 Norma constitucional de eficácia contida; 
 Norma constitucional de eficácia limitada. 
 
https://youtu.be/l9GA1bXQPBQ
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
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Leia mais em: LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: 
Saraiva Educação, 2020. p. 238-246. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
UNIDADE II: DIREITOS FUNDAMENTAIS E CIDADANIA; DIREITOS 
DIFUSOS E COLETIVOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 
Nesta unidade, estudaremos de forma objetiva os direitos fundamentais 
(individuais e sociais) e cidadania e os direitos difusos e coletivos na Constituição 
Federal; porém, para ter sucesso, a leitura do texto constitucional é imprescindível. 
O objetivo é que, ao final desta unidade, você consiga: 
 Reconhecer os direitos fundamentais (individuais e sociais); 
 Descrever os vários aspectos da cidadania, especialmente o conceito jurídico; 
 Explicar e os direitos difusos e coletivos na Constituição Federal. 
 
2.1 CARACTERÍSTICAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 
Não há direitos fundamentais absolutos. Trata-se de direitos relativos, 
limitáveis, no caso concreto, por outros direitos fundamentais. No caso de conflito 
entre eles, há uma concordância prática ou harmonização: nenhum deles é sacrificado 
definitivamente, ou seja, em caso de conflito entre dois direitos, não haverá o 
sacrifício total de um em relação ao outro, mas redução proporcional de ambos, 
buscando-se, com isso, alcançar a finalidade da norma. 
Até mesmo a vida, que é o maior bem jurídico, não é um direito absoluto. A CF 
abre a possibilidade de pena de morte em caso de guerra declarada, bem como a 
legislação brasileira infraconstitucional estabelece uma série de hipóteses em que a 
vida deixa de ser juridicamente tutelada e pode ser violada, em alguns casos. Exemplo: 
o bem-estar sentimental e a dignidade da pessoa da gestante que foi estuprada. 
Inúmeros outros direitos podem ser limitados pela lei ou por outros direitos. A 
liberdade de manifestação encontra limites na intimidade, na honra alheia, por 
 
 
 
 
 
exemplo. A liberdade de religião igualmente não é absoluta, pois jamais admitiríamos 
uma seita que adote como prática religiosa o sacrifício humano etc. Vejamos as 
características principais, apontadas pela doutrina pátria: historicidade; 
universalidade; concorrência; inalienabilidade; irrenunciabilidade; imprescritibilidade; 
efetividade e proibição do retrocesso (leia LENZA, Pedro. Direito constitucional 
esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1174-1175. Disponível 
em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/). 
Por fim, vale dizer que os direitos fundamentais vinculam não somente o 
Estado, como também os particulares (em maior ou menor grau, de acordo com a 
teoria adotada). 
 
2.2 CLASSIFICAÇÃO DAS GERAÇÕES/DIMENSÕES DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 
Mas antes de nos aprofundarmos no que é pertinente à CF de 1988, é oportuno 
dizer que a doutrina nos apresenta a classificação das gerações/dimensões dos direitos 
fundamentais, baseando-se na ordem histórica, cronológica, em que passaram a ser 
constitucionalmente reconhecidos. Eles são frutos de uma evolução histórico-social, de 
conquistas progressivas da humanidade. Vejamos: 
 Primeira geração/dimensão: também chamados liberdades negativas: 
traduzem a liberdade de não sofrer ingerência abusiva por parte do Estado. 
 Segunda geração/dimensão: são os direitos que envolvem prestações positivas 
do Estado aos indivíduos (políticas e serviços públicos). 
 Terceira geração/dimensão: são os direitos que não protegem interesses 
individuais, mas que transcendem a órbita dos indivíduos para alcançar a 
coletividade (direitos transindividuais ou supraindividuais). 
Curiosidade: percebeu como as três primeiras gerações seguem a sequência do lema 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
da Revolução Francesa, “Liberdade, Igualdade e Fraternidade”? 
 
 Quarta geração/dimensão: para Paulo Bonavides7, estes incluiriam os direitos 
relacionados à globalização: o direito à democracia, o direito à informação e o 
direito ao pluralismo. 
 Quinta dimensão: representados pelo direito à paz. 
Curiosidade: os direitos de uma geração seguinte se acumulam aos das gerações 
anteriores. Em virtude disso, parte da doutrina tem preferido usar a expressão 
“dimensões de direitos”. Teríamos, então, os direitos de primeira dimensão, segunda 
dimensão e assim por diante. 
 
 
Leia: LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2020. p. 1170-1173. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.3 DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
Conforme os ensinamentos do professor Alexandre de Moraes (2017), a 
Constituição Federal de 1988 trouxe, em seu Título II, os direitos e garantias 
fundamentais, subdivididos em cinco capítulos: 
 Direitos individuais e coletivos (art. 5º da CF); 
 Direitos sociais (art. 6º ao 11 da CF); 
 Nacionalidade (arts. 12 e 13 da CF); 
 Direitos políticos (arts. 14 a 16 da CF); e 
 
7
 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2008. 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
 Partidos políticos (art. 17 da CF). 
Assim, a classificação adotada pelo legislador constituinte estabeleceu cinco 
espécies ao gênero direitos e garantias fundamentais: direitos e garantias
individuais e 
coletivos; direitos sociais; direitos de nacionalidade; direitos políticos; e direitos 
relacionados à existência, organização e participação em partidos políticos. 
 
Direitos individuais e coletivos (art. 5º da CF) - LENZA, Pedro. Direito constitucional 
esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1183-1305. Disponível 
em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.3.1 Remédios constitucionais 
É importante que você saiba que os remédios Constitucionais estão elencados 
dentro do rol do artigo 5º da CF, e é imprescindível que o estudante conheça cada uma 
de suas peculiaridades. São eles: habeas corpus; habeas data; mandado de segurança; 
mandado de injunção; ação popular. 
 
 
Leia tudo sobre os remédios constitucionais em: LENZA, Pedro. Direito 
constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1307-
1343. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.4 DIREITOS SOCIAIS 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
Nos termos do art. 6º, são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o 
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção 
à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados na forma da Constituição 
de 1988. Importante destacar que direitos sociais têm aplicação imediata. 
Segundo Pedro Lenza 20198, os direitos sociais são direitos de segunda 
dimensão e apresentam-se como prestações positivas a serem implementadas pelo 
Estado (social de direito) e tendem a concretizar a perspectiva de uma isonomia 
substancial e social na busca de melhores e adequadas condições de vida, estando, 
ainda, consagrados como fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1.º, IV 
da CF/88). 
Dentro do contexto dos direitos sociais, é importante destacar a natureza da 
“reserva do possível”, que é considerada uma condição da realidade que impacta na 
eficácia dos direitos fundamentais, sendo considerada também um princípio, bem 
como uma cláusula ou postulado – ou seja, a reserva do possível corresponde a um 
dado de realidade, um elemento do mundo dos fatos que influencia na aplicação do 
direito. Assim, entendemos que a “reserva do possível” é uma situação fática que 
limita a aplicação e a eficácia dos direitos sociais. 
Muitas vezes, a reserva do possível tem sido utilizada entre nós como 
argumento impeditivo da intervenção judicial e desculpa genérica para a omissão 
estatal no campo da efetivação dos direitos fundamentais, especialmente os de cunho 
social. A aplicação dos direitos fundamentais sociais está condicionada pela realidade; 
é certo que o intérprete não poderá demandar dos poderes públicos o que for 
logicamente impossível, ou seja, não se pode exigir o absurdo. 
 
8
 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 23. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. p. 
2014. (Coleção Esquematizado). 
 
 
 
 
 
Mas é importante saber que, segundo o Supremo Tribunal Federal, o Estado, a 
administração pública, não pode alegar a “reserva do possível” (limitações financeiras 
e orçamentárias) para descumprir o “mínimo existencial” dos direitos fundamentais: a 
cláusula da reserva do possível não pode ser invocada, pelo poder público, com o 
propósito de fraudar, frustrar e inviabilizar a implementação de políticas públicas 
definidas na própria Constituição. 
Não deixe de fazer a leitura da CF (art. 6º ao 11º), que foi disponibilizada no 
início da disciplina. 
 
 
Leia tudo sobre os direitos sociais (art. 6º da CF) em: LENZA, Pedro. Direito 
constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1347-
1354. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.5 DIREITOS RELATIVOS AOS TRABALHADORES 
 
Fonte: Lenza (2020). 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
 
Leia mais sobre os direitos dos trabalhadores (art. 7º até 11º da CF) em: LENZA, 
Pedro. Direito constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 
2020. p. 1355-1362. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.6 NACIONALIDADE (arts. 12 e 13 da CF) 
Segundo o professor Pedro Lenza, “nacionalidade pode ser definida como o 
vínculo jurídico-político que liga um indivíduo a determinado Estado, fazendo com que 
esse indivíduo passe a integrar o povo desse Estado e, por consequência, desfrute de 
direitos e se submeta a obrigações”. 
 
Leia mais sobre nacionalidade (arts. 12 e 13 da CF) em: LENZA, Pedro. Direito 
constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1372-
1404. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.7 DIREITOS POLÍTICOS (arts. 14 a 16 da CF) 
Nas sábias palavras do professor Pedro Lenza, os direitos políticos nada mais 
são que instrumentos por meio dos quais a CF garante o exercício da soberania 
popular, atribuindo poderes aos cidadãos para interferirem na condução da coisa 
pública, seja direta, seja indiretamente. 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
 
Leia mais sobre direitos políticos (arts. 14 e 16 da CF) em: LENZA, Pedro. Direito 
constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1405-
1431. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
2.8 PARTIDOS POLÍTICOS (art. 17) 
Partido político pode ser conceituado como uma “organização de pessoas 
reunidas em torno de um mesmo programa político com a finalidade de assumir o 
poder e de mantê-lo ou, ao menos, de influenciar na gestão da coisa pública através de 
críticas e oposição”. 
 
Leia mais sobre partidos políticos (arts. 17 da CF) em: LENZA, Pedro. Direito 
constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. p. 1433-
1452. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/. 
 
Atenção! Além das leituras recomendadas acima, você deve acessar o site do 
planalto e fazer a leitura de todo o art. 5º da Constituição Federal de 1988, disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm 
 
2.9 CIDADANIA 
 
Segundo definição do site Politize (2016), ser cidadão é 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
 
ter consciência de que é um sujeito de direitos. Direitos à vida, à 
liberdade, à propriedade, à igualdade, enfim, direitos civis, políticos e 
sociais. Entretanto, cidadania pressupõe também deveres. O cidadão 
tem que ser consciente das suas responsabilidades enquanto parte 
integrante de um grande e complexo organismo que é a coletividade 
e, para que alcancemos o bom funcionamento, todos têm que dar 
sua parcela de contribuição. Somente assim se chega ao objetivo 
final, coletivo: a justiça em seu sentido mais amplo, ou seja, o bem 
comum. A cidadania expressa um conjunto de direitos que dá a 
pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo 
do seu povo. 
 
Ainda conforme essa definição de cidadania, 
 
A Constituição da República de 1988 foi, sem dúvida, um dos marcos 
deste avanço. Apelidada de Constituição Cidadã, foi a partir de 1988 
que novos instrumentos foram colocados à disposição daqueles que 
lutam por um país cidadão, como por exemplo, o sufrágio universal, 
o voto direto e secreto, além do surgimento de estatutos como o 
Estatuto da Criança e do Adolescente, Estatuto do Idoso, etc. 
(POLITIZE, 2016). 
 
Para o nosso
estudo, interessa dizer que a cidadania está relacionada ao 
“direito de participação no exercício do poder político, como eleito ou eleitor, no 
conjunto das instituições de autoridade pública” (BRASIL ESCOLA, S/D). 
Deste modo, nas palavras do professor Tercio Sampaio Ferraz Junior, 
 
...a cidadania, na Constituição brasileira, tem um sentido amplo, 
equivalente a todos os direitos e obrigações decorrentes da 
nacionalidade, bem como um sentido estrito referente à participação 
no governo. No sentido amplo é preciso, pois, examinar sua 
expansão no campo econômico e social. 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Câmara dos Deputados. 
 
A cidadania é uma conquista diária. Não há como compreender o conceito de 
cidadania sem considerar seus vários aspectos e sem relacioná-los aos direitos 
humanos, direitos de nacionalidade, direitos políticos, à democracia e à ética. 
 
 
 
 
 
Para saber mais, acesse os links: 
https://brasilescola.uol.com.br/o-que-e/geografia/o-que-e-cidadania.htm; 
https://mundoeducacao.uol.com.br/geografia/cidadania.htm; 
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista3/rev1.htm 
Assista ao vídeo: https://youtu.be/xF0JJ-fosys 
 
 
I 
 
 
https://brasilescola.uol.com.br/o-que-e/geografia/o-que-e-cidadania.htm
https://mundoeducacao.uol.com.br/geografia/cidadania.htm
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista3/rev1.htm
 
 
 
 
 
UNIDADE III: CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE SOBRE AS 
LEIS E OS ATOS NORMATIVOS DO PODER PÚBLICO 
 
Prezado(a) aluno(a), 
Nesta unidade temática, estudaremos o controle de constitucionalidade. O 
objetivo é que, ao final desta unidade, você consiga: 
 Reconhecer os aspectos gerais do controle de constitucionalidade sobre os atos 
normativos do poder público; 
 Identificar o controle de constitucionalidade difuso e concentrado; 
 Entender a supremacia da Constituição Federal; 
 Conhecer a diferença entre o controle de constitucionalidade difuso e 
concentrado. 
 
O legislador constituinte originário criou mecanismos por meio dos quais se 
controlam os atos normativos, verificando sua adequação aos preceitos previstos na 
“Lei Maior”. 
Segundo Nunes Júnior (2019), o controle de constitucionalidade consiste na 
verificação da compatibilidade das leis e dos atos normativos com a Constituição. 
Decorre da supremacia formal da Constituição sobre as demais leis do ordenamento 
jurídico de um país. Ora, se a Constituição é a lei mais importante do ordenamento 
jurídico, sendo o pressuposto de validade de todas as leis, para que uma lei seja válida 
ela precisa ser compatível com a Constituição. Caso a lei ou o ato normativo não sejam 
compatíveis com a Constituição, serão inválidos, inconstitucionais. 
Importante destacar que a supremacia da Constituição, a hierarquia normativa 
da Constituição sobre as demais leis, só se verifica em países de constituição rígida 
 
 
 
 
 
(que possuem um procedimento de alteração mais rigoroso que o destinado às outras 
leis), como é o caso do Brasil. 
 
3.1 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DIFUSO 
Segundo Nunes Júnior (2019), algo difuso é algo espalhado, disperso, 
disseminado. Controle difuso de constitucionalidade é aquele que pode ser feito por 
qualquer juiz ou tribunal, observadas as regras de competência. Todavia, há 
importantes condições: no controle difuso, qualquer juiz ou tribunal poderá declarar 
uma lei inconstitucional, desde que haja um caso concreto e que a 
inconstitucionalidade seja matéria incidental. 
Sobre o caso concreto: primeiramente, só se pode exercer o controle difuso de 
constitucionalidade desde que haja um caso concreto. Dessa maneira, não é possível 
iniciar um processo perante o juiz de primeira instância com o único objetivo de 
declarar uma lei (municipal, estadual ou federal) inconstitucional. Por exemplo, se 
alguém está sendo processado criminalmente pelo crime de porte de drogas (art. 28 
da Lei 11.343/2006), em sua sentença, o magistrado poderá absolver o réu pela 
atipicidade da conduta (art. 386, III, CPP), sob o argumento de que a lei é 
inconstitucional. 
Sobre matéria incidental: no controle difuso, é imperioso afirmar que a 
inconstitucionalidade é matéria incidental (incidenter tantum). Ou seja, qualquer juiz 
ou tribunal pode apreciar, no caso concreto, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato 
normativo, desde que a inconstitucionalidade NÃO seja a matéria principal do 
processo. 
No sistema de controle pela via incidental (também chamada de via de exceção 
ou defesa), o controle será exercido como questão prejudicial e premissa lógica do 
 
 
 
 
 
pedido principal. Exemplo: na época do Presidente Collor, os interessados pediam o 
desbloqueio dos cruzados fundando-se no argumento de que o ato que motivou tal 
bloqueio era inconstitucional. O pedido principal não era a declaração de 
inconstitucionalidade, mas sim o desbloqueio (LENZA, 2019). 
O controle incidental de constitucionalidade se dá no curso de qualquer ação 
submetida à análise do poder Judiciário em que haja um interesse concreto em 
discussão. Assim, são legitimados ativos (competentes para provocar o Judiciário) 
todas as partes do processo e eventuais terceiros intervenientes no processo, bem 
como o Ministério Público, que atua como fiscal da lei (custos legis). 
 
3.1.1 Controle difuso nos tribunais e a cláusula de reserva de plenário (full bench), 
art. 97 da CF/88 
Quando o controle difuso é feito pelos tribunais, é necessário que seja 
obedecida a cláusula de reserva de plenário (ou regra do full bench), nos termos do 
art. 97 da CF/88. Desde a Constituição de 1934, a apreciação da constitucionalidade 
feita pelos tribunais (estaduais ou federais) deve obedecer a esse procedimento. 
Vejamos: 
 
Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou 
dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais 
declarar a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo do 
Poder Público. (BRASIL, 1988). 
 
Assim, os tribunais somente poderão declarar uma lei inconstitucional pela 
maioria absoluta de todos os seus membros ou dos membros do respectivo órgão 
especial. 
 
 
 
 
 
Note: a regra do art. 97 é estabelecida para tribunal; não está, portanto, 
direcionada para o juízo monocrático, mesmo que, incidentalmente, no controle 
difuso, declare a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo. Assim, a norma 
inscrita no art. 97 da Carta Federal, porque exclusivamente dirigida aos órgãos 
colegiados do poder Judiciário, não se aplica aos magistrados singulares quando no 
exercício da jurisdição constitucional. 
Efeitos da decisão: o objetivo do controle difuso não é, portanto, proteger a 
ordem constitucional, mas sim proteger direitos subjetivos das partes. Com base nessa 
lógica, a decisão no controle de constitucionalidade incidental só alcança as partes do 
processo, ou seja, tem eficácia inter partes. Além disso, não vincula os demais órgãos 
do Judiciário e a administração; por isso, diz-se que as decisões no controle de 
constitucionalidade difuso são não vinculantes. 
 
3.2 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONCENTRADO 
No Brasil, o controle abstrato é realizado pelo Supremo Tribunal Federal (tendo 
como parâmetro a Constituição Federal) ou pelos Tribunais de Justiça (tendo como 
parâmetro as respectivas Constituições Estaduais). Em razão disso, diz-se que o 
controle abstrato é efetuado de modo concentrado. 
O controle abstrato de constitucionalidade é aquele que busca examinar a 
constitucionalidade de uma lei em tese. Não há um caso concreto em análise; é a lei, 
em abstrato, que tem sua constitucionalidade aferida pelo poder Judiciário. No 
controle abstrato, a constitucionalidade da lei ou ato normativo é arguida na via 
principal, por meio de ação direta. 
 
 
 
 
 
O controle concentrado/abstrato de constitucionalidade face à Constituição 
Federal deve ser feito ao STF por meio de algumas
ações, das quais destacamos a ação 
direta de inconstitucionalidade genérica (ADI). 
A pergunta que fazemos, agora, é a seguinte: quem pode propor ação direta de 
inconstitucionalidade perante o STF? A resposta está no art. 103, CF/88, que relaciona 
os legitimados a proporem ADIn perante o STF. 
 
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a 
ação declaratória de constitucionalidade: 
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa do Senado Federal; 
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do 
Distrito Federal; 
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
VI - o Procurador-Geral da República; 
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 
(BRASIL, 1988). 
 
As decisões de mérito em ADI (decisões definitivas) têm os seguintes efeitos: 
 Eficácia erga omnes: a decisão em sede de ADI terá eficácia contra todos, ou 
seja, alcança indistintamente a todos. Isso se deve ao fato de que a ADI é um 
processo de caráter objetivo, no qual inexistem partes; a ADI tem como 
finalidade tutelar a ordem constitucional (e não interesses subjetivos); 
 Efeitos retroativos (ex tunc): a declaração de inconstitucionalidade de lei ou 
ato normativo terá, em regra, efeitos retroativos (ex tunc). Aplica-se, aqui, a 
teoria da nulidade, segundo a qual se considera que a lei já “nasceu morta”. Em 
razão disso, os efeitos por ela produzidos são todos considerados inválidos; 
 
 
 
 
 
assim, é meramente declaratória de uma situação que já existia: a nulidade da 
norma; 
 Efeito vinculante: a decisão definitiva de mérito proferida pelo STF em ADI terá 
efeito vinculante em relação aos demais órgãos do poder Judiciário e à 
administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e 
municipal. Observe que o STF não estará vinculado às decisões que ele próprio 
tomar em ADI. É perfeitamente possível, dessa maneira, que o STF mude a 
orientação firmada em julgados anteriores. O efeito vinculante também não 
alcança o poder Legislativo, que poderá editar nova lei de conteúdo idêntico ao 
da norma declarada inconstitucional pelo STF. 
 
Leia mais sobre controle de constitucionalidade em: LENZA, Pedro. Direito 
constitucional esquematizado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2020. p. 255-478. 
Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/ 
 
 
 
 
 
 
 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553619306/
 
 
 
 
 
UNIDADE IV: PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
E O TERCEIRO SETOR. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
 
Prezado(a) aluno(a), 
Nesta unidade temática, estudaremos matérias sobre o direito administrativo 
dentro da Constituição Federal. O objetivo é que, ao final desta unidade, você consiga: 
 Apontar os princípios constitucionais voltados à administração pública; 
 Descrever a organização administrativa: administração direta, indireta e 
terceiro setor; 
 Identificar como se dá a responsabilidade do Estado. 
Não esqueça de acompanhar nossa disciplina por meio da bibliográfica recomendada! 
Vamos lá? 
 
Para iniciar o estudo acerca dos princípios, é importante destacarmos que eles 
determinam o alcance e o sentido das regras, servindo de parâmetro para a exata 
compreensão delas e para a própria produção normativa. Eles não se restringem a 
fixar limites ou a fornecer soluções exatas, e sim consagram os valores a serem 
atingidos. Dessa forma, os princípios não fornecem solução única, mas propiciam um 
elenco de alternativas, exigindo, por ocasião de sua aplicação, que se escolha por uma 
dentre diversas soluções. 
Feitas essas considerações acerca dos princípios e regras, devemos destacar 
dois princípios basilares na definição deste conceito, quais sejam: A SUPREMACIA DO 
INTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE PRIVADO e A INDISPONIBILIDADE DO 
INTERESSE PÚBLICO pelos administradores do Estado. 
 
 
 
 
 
 
4.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
Para Matheus Carvalho (2017)9, considera-se a supremacia do interesse público 
uma pedra fundamental na noção de Estado organizado, sendo relevante para a 
formação de qualquer estrutura organizacional de poder público, como condição de 
convívio social no bojo da sociedade organizada. Não se trata de princípio expresso, ou 
seja, não está escrito no texto constitucional, embora existam inúmeras regras que 
impliquem suas manifestações de forma concreta; para isso, podemos nos referir a 
institutos correlatos dispostos na Constituição da República, como a possibilidade de 
desapropriação (5°, XXIV), a requisição administrativa (5°, XXV) entre outras 
prerrogativas que submetem os direitos do cidadão às restrições impostas pelo Estado. 
 
4.1.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público 
Ao administrador, não pertencem os bens da administração; ou seja, ele não é 
o titular do interesse público – portanto, não tem livre atuação, fazendo-o, em 
verdade, em nome de terceiros. Assim, podemos dizer que a indisponibilidade do 
interesse público se configura como um contrapeso do princípio da supremacia estatal. 
O princípio da Indisponibilidade serve para limitar a atuação desses agentes públicos, 
evitando o exercício de atividades com a intenção de buscar vantagens individuais. 
Assim, podemos afirmar que a supremacia do interesse público e a 
indisponibilidade do interesse público alicerçam o sistema administrativo que se 
resume nas prerrogativas de que o Estado goza para satisfazer as necessidades 
coletivas. A administração só pode atuar dentro do limite do interesse público, não 
 
9
 CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 4. ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 
2017. 
 
 
 
 
 
obstante goze de vantagens amparadas no próprio interesse coletivo. Desses dois 
princípios acima referidos decorrem todos os demais. 
 
Saiba mais em: CAMPOS, Ana Cláudia. Direito administrativo facilitado. São Paulo: 
Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 21-25. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/. 
 
4.1.3 Princípios expressos (LIMPE) 
A administração pública, em todos os seus níveis, deverá observar certos 
princípios constitucionais em sua atuação. Esses princípios estão expressos no art. 37, 
CF/88: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) 
 
 Legalidade: representa a submissão do Estado à lei; 
 Impessoalidade: finalidade ou isonomia; 
 Moralidade: atuação ética e honesta dos agentes públicos na gestão da coisa 
pública; 
 Publicidade: eficácia e transparência da administração em sua atuação; 
 Eficiência: deve-se buscar a melhoria da qualidade dos serviços públicos e a 
racionalidade dos gastos públicos. 
 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/
 
 
 
 
 
 
Leitura obrigatória em: CAMPOS, Ana Cláudia. Direito administrativo facilitado. São 
Paulo: Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 26-39. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/. 
 
4.2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAÇÃO DIRETA, INDIRETA E O 
TERCEIRO SETOR 
A organização administrativa é a estruturação do Estado. Seu estudo é o 
conhecimento acerca de pessoas, entidades e órgãos que irão desempenhar a função 
administrativa para formação do modelo do aparelho administrativo do Estado. Assim, 
a função administrativa abarca a prestação dos serviços públicos essenciais à vida em 
coletividade,
bem como o controle das atividades privadas. 
A organização é feita, primordialmente, mediante leis ou por meio de decretos 
e outros atos normativos. Isso porque, para o melhor funcionamento estatal, alguns 
serviços são prestados diretamente pelos entes federativos, sem que seja transferida a 
execução a outrem; porém, em determinadas situações, as pessoas políticas 
transferem a prestação dos serviços a outros entes. 
 
4.2.1 Administração direta 
Administração direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas 
do Estado (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício de atividades administrativas, de forma centralizada. 
Em outras palavras, na administração direta, “a administração pública é, ao mesmo 
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tempo, a titular e a executora do serviço público10”. São, portanto, entidades da 
administração direta: 
 A União; 
 Os estados; 
 Os municípios; 
 O Distrito Federal. 
 
Fonte: Campos (2019). 
 
Por ostentarem personalidade jurídica de direito público, essas entidades 
gozam de todas as prerrogativas inerentes à administração e se submetem a todas as 
limitações estatais que decorrem da indisponibilidade do interesse público. As pessoas 
que aí exercem atividades internas e externas, valendo-se para isso de seus órgãos, 
que possuem competência própria e específica, são os servidores públicos. Ressalte-se 
que o órgão público não tem personalidade jurídica; logo, não tem vontade própria. 
Todos eles são meros instrumentos de ação do Estado, e não podem ser 
sujeitos de direitos e obrigações. Pode-se dizer que são centros de competência 
 
10
 Carvalho Filho (2014, p. 459). 
 
 
 
 
 
especializada, dispostos, na intimidade de uma pessoa jurídica, com a intenção de 
garantir especialização nas atividades prestadas e, consequentemente, maior 
eficiência. 
Nas situações em que as atividades são exercidas diretamente pelos entes 
políticos, a prestação não é transferida a nenhuma outra entidade. Nesse caso, a 
prestação é feita diretamente pelos entes federativos; denomina-se essa execução de 
prestação centralizada do serviço. 
Assim, a União, os estados, municípios e o Distrito Federal executam as 
atividades diretamente, por meio de seus agentes e órgãos e, nesse sentido, essas 
entidades são chamadas pela doutrina de entes da administração direta ou entes da 
administração centralizada. 
 
4.2.2 Administração pública indireta 
Já a transferência dos serviços a pessoas jurídicas diversas recebe o nome de 
descentralização, haja vista o fato de que a prestação, até então centralizada, é 
entregue a outra entidade. A descentralização pode ser executada com a transferência 
na prestação do serviço a pessoas jurídicas criadas pela própria administração 
pública, especializadas na execução daquela atividade. São os chamados entes da 
administração indireta ou entes da administração descentralizada, os quais se dividem 
em: 
 Autarquias (incluindo as associações públicas); 
 Fundações públicas; 
 Empresas públicas; 
 Sociedades de economia mista. 
 
 
 
 
 
Isso porque o Estado pode transferir a responsabilidade dos exercícios que lhes 
são pertinentes, ao criar pessoas jurídicas especializadas e autorizar que elas executem 
a prestação dos serviços. Isso é feito porque a transferência a pessoa especializada na 
prestação de determinado serviço garante uma maior eficiência no desempenho da 
atividade administrativa, sempre na busca do melhor ao interesse da coletividade. 
Por outro lado, quando a União se responsabiliza pela prestação, por exemplo, 
do serviço de saúde, o faz mediante a distribuição interna de competência entre 
órgãos responsáveis por essa atividade, como o Ministério da Saúde, o Sistema Único 
de Saúde, os hospitais públicos, entre outros. Essa distribuição interna de 
competências, entre órgãos e agentes de uma mesma pessoa jurídica, é denominada 
de desconcentração administrativa. 
ATENÇÃO! Não confunda descentralização X desconcentração! 
A descentralização é realizada entre pessoas jurídicas diversas, enquanto a 
desconcentração se configura pela distribuição interna de competências no âmbito 
de uma mesma pessoa jurídica, mediante especialização interna (há hierarquia). Na 
descentralização não há hierarquia, mas se sujeitam a controle finalístico a ser 
exercido pelas entidades da administração centralizada. 
 
Saiba mais em: CAMPOS, Ana Cláudia. Direito administrativo facilitado. São Paulo: 
Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 108 e seguintes. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/. 
 
 
Saiba mais sobre administração direta e indireta em: ALMEIDA, Fabricio Bolzan de. 
Manual de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2020. p. 115-117. 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/
 
 
 
 
 
Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553618422. 
 
 
Saiba mais sobre autarquias, fundações públicas e empresas estatais (empresas 
públicas, sociedades de economia mista) em CAMPOS, Ana Cláudia. Direito 
administrativo facilitado. São Paulo: Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 121-
164. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/. 
 
4.3 TERCEIRO SETOR 
A primeira informação acerca dessa temática é que o terceiro setor não integra 
o sistema da administração pública formal, direta ou indireta: ele coopera com o 
governo, prestando serviços de utilidade pública; são entidades paraestatais. 
 
As entidades paraestatais são aquelas pessoas jurídicas que atuam ao 
lado e em colaboração com o Estado, sem com ele se confundirem. 
Trata-se de pessoas privadas, vale dizer, instituídas por particulares, 
sem fins lucrativos, que exercem função típica, embora não exclusiva, 
do Estado, se sujeitando ao controle direto ou indireto do Poder 
Público. (ALVES, 2018).11 
 
Por atuarem na prestação de serviços, estas entidades recebem incentivos do 
poder público, mediante dotação orçamentária, cessão de bens públicos, entre outros 
benefícios e, consequentemente, se submetem às restrições de controle impostas ao 
 
11
 ALVES, Erick. Direito Administrativo. Estratégia Concursos, 2018. 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553618422
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/
 
 
 
 
 
ente estatal. Sendo assim, se sujeitam à regulação financeira efetivada pelo Tribunal 
de Contas, além de se submeterem aos princípios básicos que norteiam a atuação 
administrativa. 
São cinco as espécies de entes do terceiro setor tratados no direito brasileiro, a 
saber: 
 Entidades do serviço social autônomo; 
 Organizações sociais (OS); 
 Organizações da sociedade civil de interesse público (Oscip); 
 Organizações da sociedade civil; 
 Entidades de apoio. 
 
Para saber tudo sobre o TERCEIRO SETOR, leia: CAMPOS, Ana Cláudia. Direito 
administrativo facilitado. São Paulo: Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 169-
199. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/. 
 
Assista ao vídeo sobre o terceiro setor da AGU explica: 
https://youtu.be/U5sWpSKoZdk 
 
4.4 A RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
Passaremos agora a estudar a reponsabilidade civil do Estado enquanto sujeito 
de direito. A Constituição Federal assevera que as pessoas jurídicas de direito público e 
as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
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seus agentes causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou
culpa. 
A responsabilidade civil do Estado no Brasil, hoje, está prevista no art. 37, § 6º, 
que dispõe: 
 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
(BRASIL, 1988). 
 
Ressalta-se que a responsabilidade objetiva é a regra no país, acatada como 
padrão a teoria do risco administrativo. A doutrina e a jurisprudência admitem ser 
possível compatibilizá-la com a responsabilidade subjetiva, nos casos de danos 
decorrentes de atos omissivos (teoria da culpa do serviço). 
A responsabilidade civil, também denominada responsabilidade 
extracontratual, tem sua origem no direito civil. Consubstancia-se na obrigação de 
indenizar um dano patrimonial ou moral decorrente de um fato humano. 
 
4.4.1 Responsabilidade objetiva do Estado 
Segundo Alexandrino (2016, p. 851), a fundamentação da responsabilidade 
estatal reside na busca de uma repartição isonômica, equânime, do ônus proveniente 
de atos ou dos efeitos oriundos das atividades da administração. Para o autor, evita-se, 
com a repartição entre todos os cidadãos, o ônus financeiro da indenização, visto que 
somente alguns suportam os prejuízos ocorridos por causa de uma atividade 
desempenhada pelo Estado no interesse de todos. 
 
 
 
 
 
Em resumo, significa dizer que, se todos são beneficiados pelos fins visados 
pela administração, todos devem igualmente suportar os riscos decorrentes dessa 
atividade, ainda que essa atividade tenha sido praticada de forma irregular, porém em 
nome da administração. 
Observa-se que a responsabilidade objetiva reconhece a desigualdade jurídica 
existente entre o particular e o Estado, decorrente das prerrogativas de direito público 
a este inerentes, prerrogativas estas que, por visarem à tutela do interesse da 
coletividade, sempre assegurarão a prevalência jurídica destes interesses diante dos 
interesses particulares. 
Partindo dessa premissa, seria injusto que aqueles que sofrem danos 
patrimoniais ou morais decorrentes da atividade da administração precisassem 
comprovar a existência de culpa da administração ou de seus agentes para que vissem 
assegurado seu direito à reparação. 
 
4.4.2 Responsabilidade subjetiva da administração 
É equivocado afirmar que, diante de qualquer situação, a responsabilidade da 
administração pública seja sempre objetiva (ALEXANDRINO, 2016, p. 858). Nesse 
contexto, o art. 37, § 6º da CF/88 atribui responsabilidade extracontratual objetiva ao 
Estado apenas na hipótese de danos que decorram direta e imediatamente de alguma 
atuação, de alguma conduta comissiva de seus agentes. 
A Constituição de 1988 não traz qualquer regra expressa relativa a 
responsabilidade civil por eventuais danos ocasionados por omissões do poder 
público. Nesse sentido, construiu o entendimento jurisprudencial respaldado na 
doutrina de que é possível configurar a responsabilidade extracontratual do Estado 
nos casos de danos ensejados por omissão do poder público. 
 
 
 
 
 
Embora haja controvérsias, a jurisprudência entende que o Estado responde 
com base na teoria da culpa administrativa (responsabilidade civil subjetiva). Contudo, 
a pessoa que sofreu o dano tem que provar (o ônus da prova é dela) que houve falta 
na prestação de um serviço que deveria ter sido prestado pelo Estado, provando, 
também, que existe nexo causal entre o dano e essa omissão estatal. 
Nesse caso, aplica-se a teoria da culpa administrativa (ou culpa anônima), em 
que o particular, para ser indenizado, tem que comprovar omissão de agente público, 
dano, nexo causal e a culpa do Estado. Imagine, por exemplo, uma situação em que a 
polícia seja avisada de que um grupo armado está realizando um assalto em 
determinada localidade da cidade e, mesmo estando próxima ao local e com bastante 
tempo disponível para agir, não tome nenhuma providência para evitar o dano ao 
patrimônio privado. 
Para ensejar a responsabilização, a pessoa que sofreu o dano deve provar que 
houve falta no serviço que o Estado deveria ter prestado (nas modalidades omissivas 
inexistência do serviço, deficiência do serviço ou atraso na prestação do serviço). 
Nas hipóteses de danos decorrentes de atos de terceiros ou de fenômenos da 
natureza, para se configurar a obrigação estatal de indenizar, há necessidade de 
comprovação de que determinada omissão culposa da administração pública 
concorreu para o resultado danoso. O ônus da prova de todos esses elementos é da 
pessoa que sofreu o dano. 
 
4.4.3 Ação de reparação do dano (art.37, §6º, CF/88) 
O particular que sofreu dano decorrente de atuação do agente público, que 
estivesse agindo nessa qualidade, deverá ajuizar ação de indenização contra a 
administração pública, e não contra o agente causador do dano. Por exemplo: se um 
 
 
 
 
 
servidor público federal causar algum dano a um particular, digamos, numa colisão de 
veículos, a ação de indenização movida pelo particular será contra a União, e não 
contra o servidor. 
Na ação de indenização, bastará ao particular demonstrar a relação direta de 
causa e consequência entre a atuação lesiva e o dano, bem como o valor patrimonial 
desse dano. Nesse caso, a responsabilidade da administração pública (ou da 
delegatária de serviço público) é do tipo objetiva, bastando, para a configuração da sua 
obrigação de indenizar, que a vítima comprove estarem presentes os pressupostos: 
 
 
DANO + NEXO CAUSAL DIRETO E IMEDIATO 
 
 
Cabe à administração pública (ou à delegatária), para afastar ou atenuar a 
obrigação de indenizar, comprovar, se for o caso, que o particular concorreu com dolo 
ou culpa para o evento danoso, ou provar a ocorrência de força maior ou caso fortuito, 
o que pode resultar em três situações. Vejamos: 
 Se não conseguir provar, responderá integralmente pelo dano, devendo 
indenizar o particular; 
 Se comprovar culpa exclusiva do particular, ou ocorrência de força maior ou 
caso fortuito, ficará eximida da obrigação de reparar; 
 Se comprovar que houve culpa recíproca (parcial de ambas as partes), a 
obrigação será atenuada proporcionalmente. 
Frisa-se que é de cinco anos o prazo de prescrição da ação de reparação que o 
particular tem para ajuizar a ação contra a pessoa jurídica de direito público, ou a 
 
 
 
 
 
pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, visando obter a 
indenização dos danos causados pela atuação dos agentes dessas pessoas jurídicas 
(art. 1º-C da Lei 9.494/1997). 
 
4.4.4 Ação regressiva contra o agente causador do dano 
A Constituição Federal, no seu art. 37, § 6º, autoriza a ação regressiva da 
administração pública (ou da legatária de serviço público) contra o agente cuja atuação 
acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou culpa na atuação do agente. 
 
Fonte:<http://s3.amazonaws.com/magoo/ABAAAgPpIAI-4.jpg 
 
No que tange à responsabilidade subjetiva, os seguintes aspectos devem ser 
destacados: 
 
 
 
 
 
Aspectos 
A entidade pública (ou delegatária de serviço público), para voltar-se 
contra o agente, deverá comprovar já ter sido condenada a 
indenizar, pois seu direito de regresso nasce com o trânsito em 
julgado da decisão judicial condenatória, prolatada na ação de 
indenização. 
Enquanto a responsabilidade civil da administração (ou da 
delegatária de serviços públicos) perante o particular que sofreu o 
dano é objetiva, na modalidade risco administrativo independe de 
culpa ou dolo. 
 
 
 
 
 
Fonte: Próprio autor. 
 
A responsabilidade civil do agente perante a administração (ou a delegatária) 
só se configura se restar comprovado dolo ou culpa desse agente (responsabilidade 
subjetiva). 
A administração pública (ou delegatária) que causou o dano indeniza o 
particular independentemente
de ela ter alguma culpa, mas o agente só será 
condenado a ressarcir a administração regressivamente se esta comprovar, em ação 
própria, que ele agiu com dolo ou culpa. 
A obrigação de ressarcir a administração pública (ou delegatária) em ação 
regressiva, sendo esta uma ação de natureza cível, transmite-se aos sucessores do 
agente que tenha atuado com dolo ou culpa. 
Mesmo após a morte do agente, seus sucessores podem ser chamados a 
responder pelo valor que a administração (ou a delegatária) foi condenada a pagar na 
ação de indenização, sempre respeitado o limite do valor do patrimônio transferido 
(art. 5º, XLV, CF/88). 
 
4.4.5 Responsabilidades administrativa, civil e penal do agente público 
Há possibilidade de cumulação das responsabilidades civil, administrativa e 
penal do servidor em razão do ato danoso por ele praticado. O ato danoso do agente 
pode implicar responsabilização nas esferas administrativa, cível e penal. 
Por exemplo: o agente público, dirigindo a serviço, com imprudência, colide o 
seu veículo com o de um particular e dessa colisão resulta a morte de uma pessoa. 
Nesse caso, o agente responderá à administração pública pela infração administrativa 
 
 
 
 
 
cometida, estando sujeito às penalidades disciplinares previstas na lei pertinente 
(ALEXANDRINO, 2016, p. 335). Vejamos: 
 Responderá civilmente, perante a administração, em ação regressiva, desde 
que comprovada a culpa dele, devendo ressarci-la pela indenização que a 
administração tenha sido condenada a pagar às vítimas do acidente; 
 Responderá ainda, no âmbito criminal, pelo ilícito penal praticado – homicídio 
culposo nesse exemplo. 
As responsabilidades administrativa, civil e penal são cumulativas e, em 
princípio, são independentes. No plano federal, essa regra está explicitada no art. 125 
da Lei 8.112/1990. Quando a órbita penal está envolvida, é possível ocorrer exceção à 
regra de independência das esferas de responsabilidade. 
O julgamento na esfera penal de conduta imputada a um servidor público pode 
resultar em: 
 Condenação criminal do servidor; 
 Absolvição pela inexistência do fato ou pela negativa de autoria; 
 Absolvição por ausência de tipicidade ou de culpabilidade penal, por 
insuficiência de provas, ou por qualquer outro motivo. 
Na hipótese de um mesmo fato estar tipificado em uma lei penal como crime 
(ou contravenção), enquadrar-se em uma lei administrativa como infração disciplinar 
e, além disso, causar dano patrimonial ou moral a terceiro (responsabilidade civil), a 
condenação criminal do servidor por esse fato, uma vez transitada em julgado, 
interfere nas órbitas administrativa e cível, implicando o reconhecimento automático 
da responsabilidade do servidor, por esse fato, nessas duas esferas. 
Isso ocorre porque, sendo o ilícito penal mais do que o ilícito civil ou 
administrativo, existe a presunção de que a condenação na esfera penal sempre será 
 
 
 
 
 
baseada em uma quantidade de elementos maior do que aquela que seria suficiente 
para a responsabilização nas esferas civil e administrativa (ALEXANDRINO, 2016, p. 
335). 
A absolvição penal cujo fundamento seja a negativa de autoria ou a inexistência 
do fato também interfere nas esferas administrativa e civil. Com efeito, se a jurisdição 
criminal, em que a apreciação das provas é muito mais abrangente e minuciosa, 
categoricamente afirma que não foi o agente o autor do fato a ele imputado, ou que 
sequer ocorreu o fato aventado, não há como sustentar o contrário nas outras órbitas. 
Por exemplo: se, na esfera administrativa, o servidor foi demitido pelo mesmo 
fato discutido na esfera penal, a sentença absolutória penal que tenha como 
fundamento a negativa de autoria ou a inexistência do fato acarretará a sua 
reintegração, pois terá sido cabalmente afirmado, na esfera penal, que não foi ele o 
autor do fato que acarretou a sua demissão administrativa, ou que esse fato nem 
mesmo existiu. Logo, a condenação cível também será tornada sem efeito, caso 
sobrevenha a absolvição penal fundada na negativa de autoria ou na inexistência do 
fato. 
A absolvição penal por mera insuficiência de provas ou por ausência de 
tipicidade ou de culpabilidade penal, ou por qualquer outro motivo, não interfere nas 
demais esferas. É possível (e bastante frequente) que um determinado fato, ou uma 
dada conduta, não configure crime ou contravenção, mas caracterize infração 
administrativa ou cause dano a alguém (ilícito civil). 
 
Leia mais sobre responsabilidade do Estado em: CAMPOS, Ana Cláudia. Direito 
administrativo facilitado. São Paulo: Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 507-
 
 
 
 
 
534. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/. 
 
Assista ao vídeo sobre a responsabilidade do Estado em AGU Explica: 
https://youtu.be/9ndP2FLVuQ4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530983819/
 
 
 
 
 
UNIDADE V: CONTROLES SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
SERVIDORES PÚBLICOS. 
 
Nesta unidade, você irá estudar de forma objetiva os tipos de controle sobre a 
administração pública. O objetivo é que, ao final desta unidade, você consiga: 
 Conhecer os tipos de controle sobre a administração pública; 
 Descrever a função dos Tribunais de Contas; 
 Reconhecer o papel do Ministério Público; 
 Conhecer o regime jurídico dos servidores públicos; 
 Entender o regime previdenciário dos servidores públicos. 
 
5.1 O CONTROLE SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: LEGALIDADE E 
TRANSPARÊNCIA; PARTICIPAÇÃO POPULAR E OS TRIBUNAIS DE CONTAS 
No desempenho de suas atribuições, a administração pública sujeita-se a 
controle por parte dos poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o 
controle sobre os próprios atos, em nome do princípio da autotutela. Esse controle 
abrange não só os órgãos do poder Executivo, incluindo a administração direta e a 
indireta, mas também os dos demais poderes, quando exerçam função tipicamente 
administrativa; em outras palavras, abrange a administração pública considerada em 
sentido amplo. 
Segundo Di Pietro12, a finalidade do controle é assegurar que a administração 
pública atue em conformidade com os princípios que lhe são impostos pelo 
ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, 
publicidade, transparência, motivação, impessoalidade etc. Em determinadas 
 
12
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33. ed. São Paulo: Grupo GEN, 2020. 
 
 
 
 
 
circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos 
aspectos discricionários da atuação administrativa. 
Embora o controle seja uma função estatal, o administrado participa dele à 
medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa 
de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo. Ou seja, 
é o chamado controle por meio da participação popular. 
 
Continue lendo em: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33. ed. 
São Paulo: Grupo GEN, 2020. p. 931. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530989736. 
 
5.2 ESPÉCIES DE CONTROLES 
Quanto ao órgão que o exerce, o controle pode ser: 
 administrativo, 
 legislativo ou 
 judicial. 
 
Veja cada uma das espécies de controles e suas peculiaridades em: DI PIETRO, Maria 
Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33. ed. São Paulo: Grupo GEN, 2020. p. 932-
950. Disponível em: 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530989736. 
 
5.3 PARTICIPAÇÃO POPULAR 
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530989736
https://integrada.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788530989736
 
 
 
 
 
A participação popular na gestão e no controle da administração pública