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Discente: RA: 
Curso: Direito 
Disciplina: Direito Constitucional 2 
 
PROBLEM-BASED LEARNING 
 
Estes exercícios direcionam o estudo para os conteúdos da disciplina Direito 
Constitucional 2. 
 
Situação I 
MUDANÇA DO SISTEMA DE GOVERNO 
 
 O Brasil é uma república federativa presidencialista. Contudo, tendo passado por duas 
destituições de Presidente da República por crime de responsabilidade (impeachment), tem-se 
discutido a mudança do nosso sistema de governo. Ocorre que em 1993, conforme previsão 
constitucional, houve plebiscito para a definição da forma e do sistema de governo, tendo sido 
mantida a república presidencialista. Diante dessas informações, leia os seguintes textos: 
Maia dita ritmo e já indica 2020 com parlamentarismo branco fortalecido na Câmara 
Em apenas duas semanas, presidente da Câmara mostra que manterá protagonismo sobre pauta 
econômica 
 
 https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/02/maia-dita-ritmo-e-ja-indica-2020-com-parlamentarismo-
branco-fortalecido-na-camara.shtml; 
 
OBSERVATÓRIO CONSTITUCIONAL 
Quem tem medo da implementação do semipresidencialismo? 
3 de agosto de 2019, 8h00 
Por Fábio Lima Quintas 
Em junho de 2018, estava na pauta do Supremo Tribunal Federal o julgamento do MS 22.972, impetrado 
(em novembro de 1997) por parlamentares para impugnar Proposta de Emenda à Constituição para 
instituir o parlamentarismo como sistema de governo. No julgamento desse mandado de segurança, teria 
o STF a oportunidade de decidir se estaria na alçada do Poder Constituinte Derivado alterar o sistema 
de governo ou se essa modificação estaria vedada pelas cláusulas pétreas. Isso porque se defendia na 
ação que “os legisladores constituintes originários, ao estabelecerem que a forma e o sistema de 
governo seriam decididos através de plebiscito, na realidade excluíram do poder de reforma 
constitucional a decisão a respeito do tema, outorgando-a diretamente ao eleitorado, ou seja, ao povo", 
que já teria se pronunciado contra o parlamentarismo na revisão constitucional de 1993. Esse julgamento 
se frustrou em função do pedido de desistência formulado pelo impetrante, que veio a ser homologado 
pelo STF [ 1]. 
À época, o julgamento suscitou grande controvérsia, sobretudo em face das discussões no âmbito 
político sobre a implementação do parlamentarismo ou do semipresidencialismo no Brasil. Com efeito, 
havia a perspectiva de que, se o STF não vislumbrasse inconstitucionalidade na referida PEC, o 
Congresso Nacional poderia avançar nessa pauta, como uma resposta à grave crise de legitimidade 
política que se instaurou a partir de 2016 e prosseguiu mesmo após o impeachment da presidente Dilma 
Roussef [2]. A fragilização do governo de Michel Temer, que chegou a encampar uma discussão sobre 
o tema, e a aproximação do período eleitoral também retiraram o assunto da pauta política. 
Não obstante isso, é certo que persiste a compreensão de que há um exaurimento de nosso sistema 
político e sobre a necessidade de criarmos uma “nova política”, não apenas em relação ao 
comportamento dos agentes políticos, mas também em bases institucionais. 
Proclama-se a crise do presidencialismo praticado em nosso país, que, na conformação dada pela 
Constituição de 1988, se convencionou chamar de presidencialismo de coalização, caracterizado como 
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/02/maia-dita-ritmo-e-ja-indica-2020-com-parlamentarismo-branco-fortalecido-na-camara.shtml
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2020/02/maia-dita-ritmo-e-ja-indica-2020-com-parlamentarismo-branco-fortalecido-na-camara.shtml
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#author
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote1sym
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote2sym
 
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um presidencialismo mitigado, por demandar a necessidade de o executivo apoiar-se, na formação do 
governo, em grandes coligações com dois eixos, o partidário e o estadual, não obstante o forte poder de 
agenda do Presidente sobre o Congresso (que depende de recursos que estão sob o controle do 
Presidente), a indicar a necessidade de constantes transações entre Executivo e Legislativo [3]. 
Segundo notícias, há nova movimentação política no sentido de discutir a modificação do sistema de 
governo, para implementação do semipresidencialismo [4]. 
No semipresidencialismo, o presidente, eleito pelo povo, tem papel fundamental na formação do 
governo, com a indicação de um primeiro-ministro que tenha capacidade de dialogar com o Legislativo, 
gerando uma espécie de coabitação no governo, entre presidente e primeiro-ministro. 
Segundo Carlos Blanco Morais, “os atributos dominantes do semipresidencialismo residem: na dupla 
responsabilidade institucional ou política do Governo, tanto perante o Presidente da República como em 
face do Parlamento; no carácter significativo das competências políticas de direção ou de controlo do 
Presidente sobre outras instituições, com destaque para a faculdade livre ou autónoma de dissolução 
parlamentar; a eleição do Presidente por sufrágio universal [elemento relevante mas não decisivo]; e a 
bicefalia entre o Presidente e o Primeiro-Ministro (que procura sublinhar a existência de um Chefe de 
Governo autónomo do Presidente, mesmo que seja este a presidir formalmente ao Conselho de 
Ministros” [5]. 
Considerando que o sistema político é regido por regras formas e informais que presidem a relação entre 
os Poderes Executivo e Legislativo, a implementação do semipresidencialismo já pode estar em curso. 
De um lado, um dos tradicionais instrumentos utilizados pelo Executivo em suas transações com o 
Legislativo foi afetado pela promulgação de recentes emendas constitucionais que instituíram o 
chamado orçamento impositivo (EC 86, de 17/3/2015, e 100, de 26/6/2019) [6]. Além disso, a regra da 
fidelidade partidária reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau; MS 
26.603, Rel. Min. Celso de Mello; e MS 26.604, Rel. Min. Cármen Lúcia) e a criação de cláusula de 
desempenho pela Emenda Constitucional 97, de 2017, podem contribuir para reduzir o quadro de 
fragmentação partidária e para o fortalecimento dos partidos políticos (retirando premissas importantes 
do presidencialismo de coalizão) [7]. 
Todas essas modificações têm aptidão de alterar sensivelmente o equilíbrio da relação entre os Poderes 
Executivo e Legislativo. 
É precipitado afirmar, no entanto, que caminhamos para o semipresidencialismo sem que haja alteração 
das regras que lidam com crises de governabilidade. 
Esse é um aspecto fundamental para definir qualquer sistema de governo. Sem modificações nesse 
campo, o fortalecimento do Parlamento, em cenário de grave crise institucional, conduz, em regime 
presidencialista como o brasileiro, a disfunções, que se manifestam, por exemplo, com a tendência de 
banalização do impeachment. Isso porque, em momentos de grave crise institucional, o presidencialismo 
se mostra um sistema pouco resiliente. 
No semipresidencialismo, contudo, há o imperativo de que o Governo se sustente na confiança 
parlamentar (como ocorre no parlamentarismo), “de onde sobressai, como atributo fundamental, uma 
maior liberdade ou autonomia no processo de dissolução parlamentar” pelo Presidente da República, 
que, como Chefe de Estado, tem a “faculdade de, no limite, poder dissolver o referido órgão, 
independentemente da vontade do Primeiro-Ministro ou do próprio Parlamento” [8]. 
De todo modo, se é precipitado dizer que o Brasil caminha para o semipresidencialismo, as alterações 
recentes e silenciosas na dinâmica nas relações entre os poderes indicam que é possívele prudente ter 
uma leitura mais permeável do princípio da separação de poderes na nossa República. 
O princípio da separação de poderes deve ser entendido menos como uma regra de engessamento a 
respeito das relações entre poderes e mais como uma orientação de que a organização dos poderes deve 
ser orientada para estabelecer freios e contrapesos e para otimizar a governabilidade, sem descurar da 
legitimidade no exercício do poder político[9], havendo espaço para o Constituinte Derivado e o Poder 
Legislativo implementarem modificações no arranjo existente. 
Com essa postura, o Direito estará contribuindo para o contínuo esforço de construção de um arcabouço 
institucional propício ao desenvolvimento e aperfeiçoamento da democracia[10]. 
Esta coluna é produzida pelos membros do Conselho Editorial do Observatório da Jurisdição 
Constitucional (OJC), do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). 
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote3sym
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote4sym
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1 STF, MS 22.972, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJ 11/6/2018 (decisão monocrática). 
2 Em 2016, já se anunciava essa possibilidade, como se vê em matéria publicada pela Folha de São 
Paulo em 16/3/2016: “O parlamentarismo vem sendo discutido como uma alternativa para as crises 
políticas e econômicas que paralisaram o país. O tema vinha ganhando força no Senado, mas a oposição 
no Senado conseguiu convencer o presidente da Casa, Renan Calheiros (PMDB-AL), a postergar a 
instalação de uma comissão especial para discutir uma mudança no regime de governo para algo como 
um parlamentarismo ou um semipresidencialismo.” (Após pedido do Senado, STF adia julgamento 
sobre parlamentarismo, Márcio Falcão Aguirre Talento, Folha de São Paulo, Coluna Poder, 16/3/2016, 
disponível em https://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1750589-apos-pedido-do-senado-stf-
adia-julgamento-sobre-parlamentarismo.shtml (último acessso em 31/7/2019). Em 2017, após o 
impeachment da Presidente Dilma, durante o mandato do Presidente Temer, o debate político 
prosseguiu, como se vê da seguinte notícia: “Temer avalia testar parlamentarismo em seu governo”, 
Notícias UOL, 13/8/2017, disponível em https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-
estado/2017/08/13/temer-avalia-testar-parlamentarismo-em-seu-governo.htm (acesso em 31/7/2019) 
3 MORAIS, Carlos Blanco de. O Sistema Político. Coimbra: Almedina, 2017, pp; 403-408. Ainda 
sobre o tema, vide VICTOR, Sergio Ferreira. Presidencialismo de coalizão: exame do atual sistema 
de governo brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2015. 
No entendimento de Limongi e Figueiredo, a governabilidade, no presidencialismo de coalizão, se 
constitui a partir de uma fusão de agendas do Executivo e do Legislativo, dado que, não obstante o 
Executivo tenha o controle da proposição da agenda legislativa, precisa formar coalisões no âmbito do 
Legislativo para aprová-las e implementar sua proposta de governo (LIMONGI, Fernando; 
FIGUEIREDO, Argelina. Poder de agenda e políticas substantivas. In: INÁCIO, Magna; RENNÓ, 
Lúcio (org.). Legislativo brasileiro em perspectiva comparada. Belo Horizonte: Editora UFMG, 
2009. p. 78). 
4 “Congresso limita ação de Bolsonaro e debate semiparlamentarismo”, Folha de São Paulo, Poder, 
26/5/2019, disponível em https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/05/congresso-limita-acao-de-
bolsonaro-e-debate-semiparlamentarismo.shtml (acesso em 31/7/2019) 
5 MORAIS, Carlos Blanco de. O Sistema Político. Coimbra: Almedina, 2017, p. 420. 
6 A respeito do tema, confira-se recente texto de Samuel Pêssoa, publicado na Folha de São Paulo em 7 
de abril de 2019,“A caminho do semipresidencialismo”, disponível 
em https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2019/04/a-caminho-do-
semipresidencialismo.shtml (acesso em 1º de agosto de 2019). 
7 Sobre a Emenda Constitucional 97, confira-se o texto: Quintas, Fábio Lima. A cláusula de 
desempenho estabelecida pela Emenda Constitucional nº 97: possibilidade de diálogo constitucional 
entre o STF e o Poder Constituinte Derivado?, Revista Interesse Público, Belo Horizonte, ano 21, nº 
115, pp. 85-102, maio/junho 2019. 
8 MORAIS, Carlos Blanco de. O Sistema Político. Coimbra: Almedina, 2017, pp. 421-422. 
9 Em sentido contrário, defendendo a inconstitucionalidade de PEC que se proponha a alterar a forma 
de governo, por violação ao princípio da separação de Poderes (cláusula pétrea), confiram-se os 
argumentos de Luiz Alberto dos Santos, em artigo intitulado “PECs que buscam instituir o 
parlamentarismo são inconstitucionais” (Revista Consultor Jurídico, 28 de março de 2016), disponível 
no seguinte endereço: https://www.conjur.com.br/2016-mar-28/luiz-santos-pecs-propoe-
parlamentarismo-sao-inconstitucionais (último acesso em 31 de julho de 2019 
10 LAMOURNIER, Bolívar. O que é que se constrói quando se constrói a democracia. In: AVELAR, 
Lúcia; CINTRA, Antônio Octávio (org.). Sistema Político Brasileiro: uma introdução. 3ª ed. São 
Paulo: ed.Unesp, 2015. 
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-
semipresidencialismo e responda o que segue. 
a) O que é forma de governo, quais são as possíveis e quais as diferenças entre elas? Dê 
exemplos de países que adotam cada uma delas. 
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote1anc
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote2anc
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1750589-apos-pedido-do-senado-stf-adia-julgamento-sobre-parlamentarismo.shtml
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1750589-apos-pedido-do-senado-stf-adia-julgamento-sobre-parlamentarismo.shtml
https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2017/08/13/temer-avalia-testar-parlamentarismo-em-seu-governo.htm
https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2017/08/13/temer-avalia-testar-parlamentarismo-em-seu-governo.htm
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote3anc
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote4anc
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/05/congresso-limita-acao-de-bolsonaro-e-debate-semiparlamentarismo.shtml
https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/05/congresso-limita-acao-de-bolsonaro-e-debate-semiparlamentarismo.shtml
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote5anc
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote6anc
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2019/04/a-caminho-do-semipresidencialismo.shtml
https://www1.folha.uol.com.br/colunas/samuelpessoa/2019/04/a-caminho-do-semipresidencialismo.shtml
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote7anchttps://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote8anc
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote9anc
https://www.conjur.com.br/2016-mar-28/luiz-santos-pecs-propoe-parlamentarismo-sao-inconstitucionais
https://www.conjur.com.br/2016-mar-28/luiz-santos-pecs-propoe-parlamentarismo-sao-inconstitucionais
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo#sdfootnote10anc
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo
https://www.conjur.com.br/2019-ago-03/observatorio-constitucional-quem-medo-implementacao-semipresidencialismo
 
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b) O que é sistema de governo, quais são os possíveis e quais as diferenças entre eles? Dê 
exemplos de países que adotam cada um deles. 
 
c) O que é regime (ou sistema) político, quais são os possíveis e quais as diferenças entre eles? 
Dê exemplos de países que adotam cada um deles. 
 
d) O que é forma de estado, quais são as possíveis e quais as diferenças entre elas? Dê exemplos 
de países que adotam cada uma delas. 
e) Quais dispositivos constitucionais caracterizam o Brasil como república federativa 
presidencialista? 
 
f) Por que é constitucionalmente discutível o poder do Congresso Nacional de mudar o sistema 
de governo? 
 
g) Por que a atual relação entre Executivo e Legislativo no Brasil está sendo apelidada de 
“parlamentarismo branco”? 
 
Situação II 
 
ORGANIZAÇÃO FEDERAL BRASILEIRA E CRIAÇÃO DE NOVOS ENTES 1. 
 
 Leia a seguinte ementa de julgado do Supremo Tribunal Federal: 
ADI 2650 / DF - DISTRITO FEDERAL 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI 
Julgamento: 24/08/2011 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
Publicação 
DJe-218 DIVULG 16-11-2011 PUBLIC 17-11-2011 
EMENT VOL-02627-01 PP-00001 
RTJ VOL-00220- PP-00089 
RT v. 101, n. 916, 2012, p. 465-508 
Parte(s) 
REQTE.(S) : MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS 
ADV.(A/S) : ADIR CLAUDIO CAMPOS 
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL 
AM. CURIAE. : INSTITUTO PRÓ ESTADO DE CARAJÁS - IPEC 
ADV.(A/S) : EDUARDO ANTÔNIO LUCHO FERRÃO E OUTRO(A/S) 
EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei 9.709/98. Alegada violação do art. 18, 
§ 3º, da Constituição. Desmembramento de estado-membro e município. Plebiscito. Âmbito de consulta. 
Interpretação da expressão “população diretamente interessada”. População da área desmembranda e da 
área remanescente. Alteração da Emenda Constitucional nº 15/96: esclarecimento do âmbito de consulta 
para o caso de reformulação territorial de municípios. Interpretação sistemática. Aplicação de requisitos 
análogos para o desmembramento de estados. Ausência de violação dos princípios da soberania popular 
e da cidadania. Constitucionalidade do dispositivo legal. Improcedência do pedido. 1. Após a alteração 
promovida pela EC 15/96, a Constituição explicitou o alcance do âmbito de consulta para o caso de 
 
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reformulação territorial de municípios e, portanto, o significado da expressão “populações diretamente 
interessadas”, contida na redação originária do § 4º do art. 18 da Constituição, no sentido de ser 
necessária a consulta a toda a população afetada pela modificação territorial, o que, no caso de 
desmembramento, deve envolver tanto a população do território a ser desmembrado, quanto a do 
território remanescente. Esse sempre foi o real sentido da exigência constitucional - a nova redação 
conferida pela emenda, do mesmo modo que o art. 7º da Lei 9.709/98, apenas tornou explícito um 
conteúdo já presente na norma originária. 2. A utilização de termos distintos para as hipóteses de 
desmembramento de estados-membros e de municípios não pode resultar na conclusão de que cada um 
teria um significado diverso, sob pena de se admitir maior facilidade para o desmembramento de um 
estado do que para o desmembramento de um município. Esse problema hermenêutico deve ser evitado 
por intermédio de interpretação que dê a mesma solução para ambos os casos, sob pena de, caso 
contrário, se ferir, inclusive, a isonomia entre os entes da federação. O presente caso exige, para além 
de uma interpretação gramatical, uma interpretação sistemática da Constituição, tal que se leve em conta 
a sua integralidade e a sua harmonia, sempre em busca da máxima da unidade constitucional, de modo 
que a interpretação das normas constitucionais seja realizada de maneira a evitar contradições entre elas. 
Esse objetivo será alcançado mediante interpretação que extraia do termo “população diretamente 
interessada” o significado de que, para a hipótese de desmembramento, deve ser consultada, mediante 
plebiscito, toda a população do estado-membro ou do município, e não apenas a população da área a ser 
desmembrada. 3. A realização de plebiscito abrangendo toda a população do ente a ser desmembrado 
não fere os princípios da soberania popular e da cidadania. O que parece afrontá-los é a própria vedação 
à realização do plebiscito na área como um todo. Negar à população do território remanescente o direito 
de participar da decisão de desmembramento de seu estado restringe esse direito a apenas alguns 
cidadãos, em detrimento do princípio da isonomia, pilar de um Estado Democrático de Direito. 4. Sendo 
o desmembramento uma divisão territorial, uma separação, com o desfalque de parte do território e de 
parte da sua população, não há como excluir da consulta plebiscitária os interesses da população da área 
remanescente, população essa que também será inevitavelmente afetada. O desmembramento dos entes 
federativos, além de reduzir seu espaço territorial e sua população, pode resultar, ainda, na cisão da 
unidade sociocultural, econômica e financeira do Estado, razão pela qual a vontade da população do 
território remanescente não deve ser desconsiderada, nem deve ser essa população rotulada como 
indiretamente interessada. Indiretamente interessada - e, por isso, consultada apenas indiretamente, via 
seus representantes eleitos no Congresso Nacional - é a população dos demais estados da Federação, 
uma vez que a redefinição territorial de determinado estado-membro interessa não apenas ao respectivo 
ente federativo, mas a todo o Estado Federal. 5. O art. 7º da Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, 
conferiu adequada interpretação ao art. 18, § 3º, da Constituição, sendo, portanto, plenamente compatível 
com os postulados da Carta Republicana. A previsão normativa concorre para concretizar, com plenitude, 
o princípio da soberania popular, da cidadania e da autonomia dos estados-membros. Dessa forma, 
contribui para que o povo exerça suas prerrogativas de cidadania e de autogoverno de maneira bem mais 
enfática. 6. Ação direta julgada improcedente. 
Agora, leia as seguintes normas: Lei Complementar n. 20/1974 e a Lei n. 9.709/1998 e responda 
o que segue. 
a) Qual dispositivo estava sendo objeto de discussão sobre sua constitucionalidade? 
 
b) Qual a diferença entre plebiscito e referendo? Quais dispositivos legais fazem a diferença? 
 
c) Qual a diferença entre interpretação gramatical e interpretação sistemática? 
d) O que é um estado e o que é um município, no contexto da ementa? 
e) Qual é a capital do Brasil? Qual norma a determina como tal? Ela é um município ou um 
estado? 
 
 
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f) O Brasil pode ampliar a quantidade de estados e municípios por meio do aumento do seu 
território? Por quê? Indique dispositivos constitucionais aplicáveis. 
 
g) No caso de criação de novos estados dentro do territórionacional, quais são as condições e 
procedimentos necessários? Indique os dispositivos constitucionais e legais pertinentes. 
 
h) E no caso de se criar um território federal, quais são as condições e procedimentos 
necessários? Como se dá sua representação no Congresso Nacional? Indique os dispositivos 
constitucionais e legais pertinentes. O que é um território federal? 
 
 
Situação III 
 
ORGANIZAÇÃO FEDERAL BRASILEIRA E CRIAÇÃO DE NOVOS ENTES 2. 
 
 A criação de novo estado traz diversas consequências na organização política e jurídica 
do país, reguladas na constituição e em normas infralegais. Leia o texto a seguir sobre o assunto 
e responda o que segue: 
Federalismo e Estados: criação, fusão, extinção e desmembramento 
quarta-feira, 4 de julho de 2018 
Rafael de Lazari 
Tratam-se os Estados-federados de pessoas jurídicas de direito público interno, com supedâneo no 
segundo inciso, do art. 41, do Código Civil. Ademais, são instituições imprescindíveis à existência do 
federalismo, por representarem a “prova viva” de descentralização do poder político vigente na forma 
de Estado que ora se estuda. Todos os Estados da Federação são dotados de autonomia, assim como 
os demais entes federativos. Nos dizeres de José Afonso da Silva (Curso de direito constitucional 
positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 608-609): “A capacidade de auto-organização e de 
autolegislação está consagrada na cabeça do art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se e 
regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. A 
capacidade de autogoverno encontra seu fundamento explícito nos arts. 27, 28 e 125, ao disporem 
sobre os princípios de organização dos poderes estaduais [...]. A capacidade de auto-administração 
decorre das normas que distribuem as competências entre União, Estados e Municípios, 
especialmente do art. 25, §1º, segundo o qual são reservados aos Estados as competências que não 
lhes sejam vedadas por esta Constituição [...]”. 
Modificações estruturais internas são perfeitamente possíveis: os Estados podem sofrer processo de 
cisão (como o Estado de Tocantins, que é decorrência de desmembramento de parte territorial do que 
até então era apenas o Estado de Goiás), podem ser incorporados a outros Estados (como o Estado da 
Guanabara o foi pelo Estado do Rio de Janeiro), podem sofrer processo de transformação em 
Territórios federais, dentre outros. O que não é possível são modificações estruturais externas, com 
Estados desejando tornarem-se nações soberanas ou se anexarem a outras já preexistentes, já que, 
neste caso, a indissolubilidade do vínculo federativo consagrada no art. 1º, caput, da Constituição 
representa barreira intransponível, ainda que se tencione alterar o texto constitucional para permitir 
isso (art. 60, §4º, I, CF). 
Somente são possíveis, portanto, alterações internas. Neste caso, exige-se aprovação da população 
diretamente interessada, através de plebiscito, bem como aprovação do Congresso Nacional por lei 
complementar, conforme disposto no art. 18, §3º, CF. 
Ainda, a lei 9.709/1998 ajuda a disciplinar a questão. Pelo art. 4º do comando normativo, caso haja 
mais de um Estado envolvido, o plebiscito deve ser realizado na mesma data e horário em cada um 
dos entes federativos, e o Congresso Nacional, em caso de aprovação plebiscitária, antes de editar lei 
 
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complementar disciplinando a questão, deve previamente ouvir as Assembleias Legislativas (isso se 
houver mais de um Estado envolvido no processo, como um processo de fusão entre Estados por 
exemplo; caso se trate de apenas um Estado que está subdividindo-se ou sendo convertido em 
Território, apenas a Assembleia Legislativa desse Estado deverá ser ouvida, obviamente). Tal(is) 
Assembleia(s) opinará(ão), sem caráter vinculativo, sobre a matéria tratada, e fornecerá(ão) ao 
Congresso Nacional os detalhamentos técnicos concernentes aos aspectos administrativos, 
financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada. Vale firmar posicionamento pelo qual, 
mesmo que haja aprovação plebiscitária envolvendo criação/incorporação/fusão de Estados, 
transformação em Territórios etc., não está o Congresso Nacional obrigado a editar lei complementar 
neste sentido, se os detalhamentos técnicos não recomendarem a medida. 
Interessante acrescentar, neste diapasão, que o art. 7º da lei 9.709 em estudo define "população 
diretamente interessada" como aquela do território que se pretende desmembrar, bem como a do 
território que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que 
se quer anexar, como a população do território que sofrerá o acréscimo. 
Dá-se como estudo de caso a situação do Estado do Pará, que no final de 2011 realizou plebiscito para 
que se decidisse acerca da formação de mais dois Estados em seu território, a saber, o de Carajás (que 
teria Marabá como Capital) e o de Tapajós (que teria Santarém como Capital). No dia 11 de dezembro 
daquele ano duas foram as perguntas, efetuadas na seguinte ordem: “Você é a favor da divisão do 
Estado do Pará para a criação do Estado de Tapajós?”; e “Você é a favor da divisão do Estado do 
Pará para a criação do Estado de Carajás?”. Na urna eletrônica, se deveria votar em cada um destes 
questionamentos, e ficou decidido que o número "77" representaria o “sim”, isto é, o entendimento 
favorável ao desmembramento, e o número "55" o "não", isto é, o entendimento contrário ao 
desmembramento. Em caso de surgimento, Tapajós teria dimensão superior à soma dos territórios da 
Espanha, de Portugal, da Áustria e da Suíça; Carajás teria dimensão maior que a Inglaterra e a Bélgica 
juntas. Ao final, a opinião popular rejeitou a criação dos dois Estados (era possível que ambos ou 
somente um fossem aprovados), com quase setenta por cento de votos contrários em ambos os casos. 
Caso um Estado novo seja criado no processo previsto no art. 18, §3º, há regras mínimas previamente 
delimitadas a serem aplicadas para ele? Visando não deixar a criação de Estados à livre ação de seus 
entusiastas (afinal, um novo Estado implica nova partilha de receitas tributárias, nova composição na 
Câmara dos Deputados, nova composição no Senado, gastos com uma nova máquina administrativa 
etc.), o constituinte previu “normas básicas” (foi exatamente esta a expressão utilizada no caput do 
dispositivo) no art. 235, CF: "I - a Assembleia Legislativa será composta de dezessete Deputados se 
a população do Estado for inferior a seiscentos mil habitantes, e de vinte e quatro, se igual ou superior 
a esse número, até um milhão e quinhentos mil; II - o Governo terá no máximo dez Secretarias; III - 
o Tribunal de Contas terá três membros, nomeados, pelo Governador eleito, dentre brasileiros de 
comprovada idoneidade e notório saber; IV - o Tribunal de Justiça terá sete Desembargadores; V - 
os primeiros Desembargadores serão nomeados pelo Governador eleito, escolhidos da seguinte 
forma: a) cinco dentre os magistrados com mais de trinta e cinco anos de idade, em exercício na área 
do novo Estado ou do Estado originário; b) dois dentre promotores, nas mesmas condições, e 
advogados de comprovada idoneidade e saber jurídico, com dez anos, no mínimo, de exercício 
profissional, obedecido o procedimento fixado na Constituição; VI - no caso de Estado proveniente 
de Território Federal, os cinco primeiros Desembargadores poderão ser escolhidos dentre juízes de 
direito de qualquer parte do País; VII - em cada Comarca, o primeiro Juiz de Direito, o primeiro 
Promotor de Justiça e o primeiro Defensor Público serão nomeados pelo Governador eleito após 
concurso público de provas e títulos; VIII - até a promulgação da Constituição estadual, responderão 
pela Procuradoria-Geral, pela Advocacia-Geral e pela Defensoria-Geral do Estado advogados de 
notório saber, com trinta e cinco anosde idade, no mínimo, nomeados pelo Governador eleito e 
demissíveis 'ad nutum'; IX - se o novo Estado for resultado de transformação de Território Federal, 
a transferência de encargos financeiros da União para pagamento dos servidores optantes que 
pertenciam à Administração Federal ocorrerá da seguinte forma: a) no sexto ano de instalação, o 
Estado assumirá vinte por cento dos encargos financeiros para fazer face ao pagamento dos 
servidores públicos, ficando ainda o restante sob a responsabilidade da União; b) no sétimo ano, os 
encargos do Estado serão acrescidos de trinta por cento e, no oitavo, dos restantes cinquenta por 
 
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cento; X - as nomeações que se seguirem às primeiras, para os cargos mencionados neste artigo, 
serão disciplinadas na Constituição estadual; XI - as despesas orçamentárias com pessoal não 
poderão ultrapassar cinquenta por cento da receita do Estado". 
Tais normas básicas se aplicaram, como exemplo, ao Estado do Tocantins, criado pelo art. 13 do Ato 
das Disposições Constitucionais Transitórias, resultante do que era originariamente a porção norte do 
Estado de Goiás. Elas não se aplicariam, ilustrativamente, caso se tratasse da situação ocorrida quando 
da incorporação do Estado da Guanabara pelo Estado do Rio de Janeiro (nos termos da lei 
complementar 20/1974, a partir de 15 de março de 1975), se isso se desse após o advento da 
Constituição Federal: não se tratou da criação de um Estado, mas, no caso, da incorporação de um 
Estado pelo outro. 
https://www.migalhas.com.br/coluna/federalismo-a-brasileira/283077/federalismo-e-estados-criacao-
fusao-extincao-e-desmembramento. 
a) Quais características deveriam ser garantidas aos novos entes na condição de entes federados 
(ou seja, quais as características de uma federação)? 
b) Uma vez que a proposta era de criação, a partir do território do Pará, de outras duas entidades 
federadas (Estado do Carajás e Estado do Tapajós), qual seria o procedimento a seguir no caso 
de os plebiscitos terem sido favoráveis? Indique os dispositivos constitucionais e legais 
pertinentes. 
 
c) Caso os estados do Carajás e do Tapajós tivessem sido criados conforme determina a 
Constituição, como eles deveriam ser organizados? Qual tipo de norma estabeleceria sua 
organização? Qual o poder e o órgão autorizados a dar essa norma? Indique os dispositivos 
constitucionais e legais pertinentes. 
 
d) Qual seria a forma de organização política dos novos estados, quem governaria e como seria 
eleito? Como se organizaria o legislativo, qual a forma de eleição? Poderia haver uma casa de 
representantes dos municípios, na condição de entes da federação dentro dos estados? Indique 
os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
e) Quais são os princípios constitucionais sensíveis, os princípios constitucionais estabelecidos 
e os princípios constitucionais extensíveis que se aplicariam aos estados? Indique os 
dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
f) O que é o princípio da simetria, que regula a autonomia de organização dos estados com a 
Constituição Federal? 
 
 
Situação IV 
 
ORGANIZAÇÃO FEDERAL BRASILEIRA E CRIAÇÃO DE NOVOS ENTES 3. 
 
 Leia a seguinte ementa de julgado do Supremo Tribunal Federal. 
ADI 2240 / BA - BAHIA 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
Relator(a): Min. EROS GRAU 
https://www.migalhas.com.br/coluna/federalismo-a-brasileira/283077/federalismo-e-estados-criacao-fusao-extincao-e-desmembramento
https://www.migalhas.com.br/coluna/federalismo-a-brasileira/283077/federalismo-e-estados-criacao-fusao-extincao-e-desmembramento
 
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Julgamento: 09/05/2007 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
Publicação 
DJe-072 DIVULG 02-08-2007 PUBLIC 03-08-2007 
DJ 03-08-2007 PP-00029 
EMENT VOL-02283-02 PP-00279 
Parte(s) 
REQTE. : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT 
ADVDOS. : ADÍLSON JOSÉ PAULO BARBOSA E OUTROS 
ADV. : ALBERTO MOREIRA RODRIGUES 
REQDO. : GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA 
ADVDOS. : MANUELLA DA SILVA NONÔ E OUTRO 
REQDO. : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA BAHIA 
ADV.(A/S) : ARTHUR DE CASTILHO NETO 
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.619/00, DO 
ESTADO DA BAHIA, QUE CRIOU O MUNICÍPIO DE LUÍS EDUARDO MAGALHÃES. 
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL POSTERIOR À EC 15/96. AUSÊNCIA 
DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA NO TEXTO CONSTITUCIONAL. 
AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 
OMISSÃO DO PODER LEGISLATIVO. EXISTÊNCIA DE FATO. SITUAÇÃO 
CONSOLIDADA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA DA JURÍDICA. SITUAÇÃO DE 
EXCEÇÃO, ESTADO DE EXCEÇÃO. A EXCEÇÃO NÃO SE SUBTRAI À NORMA, MAS 
ESTA, SUSPENDENDO-SE, DÁ LUGAR À EXCEÇÃO --- APENAS ASSIM ELA SE 
CONSTITUI COMO REGRA, MANTENDO-SE EM RELAÇÃO COM A EXCEÇÃO. 1. O 
Município foi efetivamente criado e assumiu existência de fato, há mais de seis anos, como ente 
federativo. 2. Existência de fato do Município, decorrente da decisão política que importou na 
sua instalação como ente federativo dotado de autonomia. Situação excepcional consolidada, 
de caráter institucional, político. Hipótese que consubstancia reconhecimento e acolhimento da 
força normativa dos fatos. 3. Esta Corte não pode limitar-se à prática de mero exercício de 
subsunção. A situação de exceção, situação consolidada --- embora ainda não jurídica --- não 
pode ser desconsiderada. 4. A exceção resulta de omissão do Poder Legislativo, visto que o 
impedimento de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, desde a 
promulgação da Emenda Constitucional n. 15, em 12 de setembro de 1.996, deve-se à ausência 
de lei complementar federal. 5. Omissão do Congresso Nacional que inviabiliza o que a 
Constituição autoriza: a criação de Município. A não edição da lei complementar dentro de um 
prazo razoável consubstancia autêntica violação da ordem constitucional. 6. A criação do 
Município de Luís Eduardo Magalhães importa, tal como se deu, uma situação excepcional não 
prevista pelo direito positivo. 7. O estado de exceção é uma zona de indiferença entre o caos e 
o estado da normalidade. Não é a exceção que se subtrai à norma, mas a norma que, 
suspendendo-se, dá lugar à exceção --- apenas desse modo ela se constitui como regra, 
mantendo-se em relação com a exceção. 8. Ao Supremo Tribunal Federal incumbe decidir 
regulando também essas situações de exceção. Não se afasta do ordenamento, ao fazê-lo, eis 
que aplica a norma à exceção desaplicando-a, isto é, retirando-a da exceção. 9. Cumpre verificar 
o que menos compromete a força normativa futura da Constituição e sua função de 
estabilização. No aparente conflito de inconstitucionalidades impor-se-ia o reconhecimento da 
existência válida do Município, a fim de que se afaste a agressão à federação. 10. O princípio 
da segurança jurídica prospera em benefício da preservação do Município. 11. Princípio da 
continuidade do Estado. 12. Julgamento no qual foi considerada a decisão desta Corte no MI n. 
725, quando determinado que o Congresso Nacional, no prazo de dezoito meses, ao editar a lei 
complementar federal referida no § 4º do artigo 18 da Constituição do Brasil, considere, 
 
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reconhecendo-a, a existência consolidada do Município de Luís Eduardo Magalhães. 
Declaração de inconstitucionalidade da lei estadual sem pronúncia de sua nulidade 13. Ação 
direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade, mas não pronunciar a nulidade 
pelo prazo de 24 meses, da Lei n. 7.619, de 30 de março de 2000, do Estado da Bahia. 
Decisão 
Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), julgando improcedente a ação, pediu vista 
dos autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Falou, pelos requeridos, Governador do Estadoda Bahia e Assembléia Legislativa do Estado da Bahia, respectivamente, o Dr. Antônio 
Vasconcelos e o Dr. Arthur de Castilho Neto. Presidência da Senhora Ministra Ellen Gracie. 
Plenário, 18.05.2006. 
Decisão: O Tribunal, à unanimidade, julgou procedente a ação direta, e, por maioria, ao não 
pronunciar a nulidade do ato impugnado, manteve sua vigência pelo prazo de 24 (vinte e quatro) 
meses até que o legislador estadual estabeleça novo regramento, nos termos do voto reajustado 
do Senhor Ministro Eros Grau (Relator) e do voto-vista do Senhor Ministro Gilmar Mendes, 
vencido, nesse ponto, o Senhor Ministro Marco Aurélio, que declarava a nulidade do ato 
questionado. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Ausente, justificadamente, o Senhor 
Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 09.05.2007. 
Responda o que segue. 
a) O que justifica a inconstitucionalidade da criação do Município de Luís Eduardo Magalhães? 
Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
b) O que é necessário para a criação de novos municípios? Indique os dispositivos 
constitucionais e legais pertinentes. 
 
c) Quais características permitem que o município tenha autonomia federativa? 
 
d) Qual norma organiza o município e qual a sua relação com a constituição do estado no qual 
está inserido? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
e) Como se dá a eleição para o chefe de governo do município? E qual o tipo de eleição para o 
seu legislativo? A norma que organiza o município pode estabelecer o bicameralismo? Indique 
os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
f) Se o Município de Luís Eduardo Magalhães estivesse dentro de um território federal, esse 
território teria constituição? Como se formaria o seu legislativo? E a escolha para chefe de 
executivo? Poderia organizar seu próprio judiciário e, se sim, em qual condição? Indique os 
dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
g) Já que municípios são entes federados, como se dá sua representação no Congresso 
Nacional? 
 
 
Situação V 
 
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INTERVENÇÃO. 
 
Leia o Decreto de Intervenção Federal no Rio de Janeiro, editado pelo Presidente Michel 
Temer: 
DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO 
Publicado em: 16/02/2018 | Edição: 32-A | Seção: 1 - Extra | Página: 1 
Órgão: Atos do Poder Executivo 
DECRETO Nº 9.288, DE 16 DE FEVEREIRO DE 2018 
Decreta intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro com o objetivo de pôr termo ao grave 
comprometimento da ordem pública. 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 
84, caput, inciso X, da Constituição, 
DECRETA: 
Art. 1º Fica decretada intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro até 31 de dezembro 
de 2018. 
§ 1º A intervenção de que trata o caput se limita à área de segurança pública, conforme o 
disposto no Capítulo III do Título V da Constituição e no Título V da Constituição do Estado do Rio de 
Janeiro. 
§ 2º O objetivo da intervenção é pôr termo a grave comprometimento da ordem pública 
no Estado do Rio de Janeiro. 
Art. 2º Fica nomeado para o cargo de Interventor o General de Exército Walter Souza Braga 
Netto. 
Parágrafo único. O cargo de Interventor é de natureza militar. 
Art. 3º As atribuições do Interventor são aquelas previstas no art. 145 da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro necessárias às ações de segurança pública, previstas no Título V da 
Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 
§ 1º O Interventor fica subordinado ao Presidente da República e não está sujeito às normas 
estaduais que conflitarem com as medidas necessárias à execução da intervenção. 
§ 2º O Interventor poderá requisitar, se necessário, os recursos financeiros, tecnológicos, 
estruturais e humanos do Estado do Rio de Janeiro afetos ao objeto e necessários à consecução do objetivo 
da intervenção. 
§ 3º O Interventor poderá requisitar a quaisquer órgãos, civis e militares, da administração 
pública federal, os meios necessários para consecução do objetivo da intervenção. 
§ 4º As atribuições previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro que 
não tiverem relação direta ou indireta com a segurança pública permanecerão sob a titularidade do 
Governador do Estado do Rio de Janeiro. 
§ 5º O Interventor, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, exercerá o controle operacional 
de todos os órgãos estaduais de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição e no Título V 
da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 
Art. 4º Poderão ser requisitados, durante o período da intervenção, os bens, serviços e 
servidores afetos às áreas da Secretaria de Estado de Segurança do Estado do Rio de Janeiro, da 
Secretaria de Administração Penitenciária do Estado do Rio de Janeiro e do Corpo de Bombeiros Militar 
do Estado do Rio de Janeiro, para emprego nas ações de segurança pública determinadas pelo 
Interventor. 
Art. 5º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. 
Brasília, 16 de fevereiro de 2018; 197º da Independência e 130º da República. 
Responda o que segue. 
a) Que tipo de intervenção se trata, federal ou estadual? 
 
b) Qual o fundamento para a intervenção decretada, qual a sua base? Indique o dispositivo 
constitucional pertinente. 
 
Atividade de direcionamento para conteúdo à distância. 
 
 
 
 
c) Quais são as outras hipóteses para que o presidente decrete intervenção? Qual o papel do 
Legislativo? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
d) Se a intervenção foi decretada pelo governo federal, porque ela foi aplicada na cidade do Rio 
de Janeiro? Ela não deveria ter sido decretada pelo governador? Qual foi a autoridade afastada? 
e) Com o uso de interventor militar, pode-se dizer que a intervenção militar constitucional foi 
adequada para a situação? Explique o que aconteceu. 
f) O que a Constituição exige para intervenção no Município do Rio de Janeiro? Por que a 
intervenção foi feita pelo governo federal? Como se deveria proceder caso a intervenção fosse 
declarada em município de um território federal? Indique os dispositivos constitucionais 
pertinentes. 
 
g) Por que o governo resolveu punir o Estado do Rio de Janeiro com intervenção no Município 
do Rio de Janeiro? 
 
 
Situação VI 
 
COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS 1. 
 
Para que as três esferas da federação brasileira possam atuar, a Constituição regulou as 
competências de cada uma, buscando relacionar unidade da ordem jurídica; autonomia política; 
interesse nacional e local; princípio democrático; harmonia federal. Mas é comum a disputas 
por espaços de decisão entre União, estados, Distrito Federal e municípios. Veja, por exemplo, 
a ementa do julgado abaixo. 
ADI 3937 / SP - SÃO PAULO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO 
Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI 
Julgamento: 24/08/2017 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
Publicação 
ACÓRDÃO ELETRÔNICO 
DJe-019 DIVULG 31-01-2019 PUBLIC 01-02-2019 
Parte(s) 
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA INDÚSTRIA 
ADV.(A/S) : MAURO MACHADO CHAIBEN 
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO 
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO 
ADV.(A/S) : JORGE LUIZ GALLI 
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS EXPOSTOS AO AMIANTO - ABREA 
ADV.(A/S) : ROBERTO DE FIGUEIREDO CALDAS E OUTRO(A/S) 
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS E DISTRIBUIDORES DE 
PRODUTOS DE FIBROCIMENTO - ABIFIBRO 
ADV.(A/S) : OSCAVO CORDEIRO CORRÊA NETTO 
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DO CRISOTILA - IBC 
ADV.(A/S) : CARLOS MIGUEL CASTEX AIDAR E OUTRO(A/S) 
 
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AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES NA INDÚSTRIA DA EXTRAÇÃO DE 
MINERAIS NÃO-METÁLICOS DE MINAÇU-GO 
ADV.(A/S) : JOÃO PEDRO FERRAZ DOS PASSOS E OUTRO(A/S) 
AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB 
ADV.(A/S): OSWALDO PINHEIRO RIBEIRO JUNIOR E OUTRO(A/S) 
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DO TRABALHO - ANPT 
ADV.(A/S) : MAURO DE AZEVEDO MENEZES E OUTRO(A/S) 
Ementa 
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 12.684/2007 do Estado de São Paulo. Proibição do uso de 
produtos, materiais ou artefatos que contenham quaisquer tipos de amianto ou asbesto. Produção e 
consumo, proteção do meio ambiente e proteção e defesa da saúde. Competência legislativa concorrente. 
Impossibilidade de a legislação estadual disciplinar matéria de forma contrária à lei geral federal. Lei 
federal nº 9.055/1995. Autorização de extração, industrialização, utilização e comercialização do 
amianto da variedade crisotila. Processo de inconstitucionalização. Alteração nas relações fáticas 
subjacentes à norma jurídica. Natureza cancerígena do amianto crisotila e inviabilidade de seu uso de 
forma efetivamente segura. Existência de matérias-primas alternativas. Ausência de revisão da 
legislação federal, como determina a Convenção nº 162 da OIT. Inconstitucionalidade superveniente da 
Lei Federal nº 9.055/1995. Competência legislativa plena dos estados. Constitucionalidade da Lei 
estadual nº 12.684/2007. Improcedência da ação. 1. A Lei nº 12.684/2007, do Estado de São Paulo, 
proíbe a utilização, no âmbito daquele Estado, de produtos, materiais ou artefatos que contenham 
quaisquer tipos de amianto ou asbesto, versando sobre produção e consumo (art. 24, V, CF/88), proteção 
do meio ambiente (art. 24, VI) e proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, CF/88). Dessa forma, compete, 
concorrentemente, à União a edição de normas gerais e aos estados suplementar a legislação federal no 
que couber (art. 24, §§ 1º e 2º, CF/88). Somente na hipótese de inexistência de lei federal é que os 
estados exercerão a competência legislativa plena (art. 24, § 3º, CF/88). 2. A Constituição de 1988 
estabeleceu uma competência concorrente não cumulativa, na qual há expressa delimitação dos modos 
de atuação de cada ente federativo, os quais não se sobrepõem. Compete à União editar as normas gerais 
(art. 24, § 1º), não cabendo aos estados contrariar ou substituir o que definido em norma geral, mas sim 
o suplementar (art. 24, § 2º). Se, por um lado, a norma geral não pode impedir o exercício da competência 
estadual de suplementar as matérias arroladas no art. 24, por outro, não se pode admitir que a legislação 
estadual possa adentrar a competência da União e disciplinar a matéria de forma contrária à norma geral 
federal, desvirtuando o mínimo de unidade normativa almejado pela Constituição Federal. A 
inobservância dos limites constitucionais impostos ao exercício da competência concorrente implica a 
inconstitucionalidade formal da lei. 3. O art. 1º da Lei Federal nº 9.055/1995 proibiu a extração, a 
produção, a industrialização, a utilização e a comercialização de todos os tipos de amianto, com exceção 
da crisotila. Em seu art. 2º, a lei autorizou a extração, a industrialização, a utilização e a comercialização 
do amianto da variedade crisotila (asbesto branco) na forma definida na lei. Assim, se a lei federal 
admite, de modo restrito, o uso do amianto, em tese, a lei estadual não poderia proibi-lo totalmente, pois, 
desse modo, atuaria de forma contrária à prescrição da norma geral federal. Nesse caso, não há norma 
suplementar, mas norma contrária/substitutiva à lei geral, em detrimento da competência legislativa da 
União. 4. No entanto, o art. 2º da Lei Federal nº 9.055/1995 passou por um processo de 
inconstitucionalização, em razão da alteração nas relações fáticas subjacentes à norma jurídica, e, no 
momento atual, não mais se compatibiliza com a Constituição de 1988. Se, antes, tinha-se notícia dos 
possíveis riscos à saúde e ao meio ambiente ocasionados pela utilização da crisotila, falando-se, na época 
da edição da lei, na possibilidade do uso controlado dessa substância, atualmente, o que se observa é um 
consenso em torno da natureza altamente cancerígena do mineral e da inviabilidade de seu uso de forma 
efetivamente segura, sendo esse o entendimento oficial dos órgãos nacionais e internacionais que detêm 
autoridade no tema da saúde em geral e da saúde do trabalhador. 5. A Convenção nº 162 da Organização 
Internacional do Trabalho, de junho de 1986, prevê, dentre seus princípios gerais, a necessidade de 
revisão da legislação nacional sempre que o desenvolvimento técnico e o progresso no conhecimento 
científico o requeiram (art. 3º, § 2). A convenção também determina a substituição do amianto por 
material menos danoso, ou mesmo seu efetivo banimento, sempre que isso se revelar necessário e for 
tecnicamente viável (art. 10). Portanto, o Brasil assumiu o compromisso internacional de revisar sua 
 
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legislação e de substituir, quando tecnicamente viável, a utilização do amianto crisotila. 6. Quando da 
edição da lei federal, o país não dispunha de produto qualificado para substituir o amianto crisotila. No 
entanto, atualmente, existem materiais alternativos. Com o advento de materiais recomendados pelo 
Ministério da Saúde e pela ANVISA e em atendimento aos compromissos internacionais de revisão 
periódica da legislação, a Lei Federal nº 9.055/1995 – que, desde sua edição, não sofreu nenhuma 
atualização -, deveria ter sido revista para banir progressivamente a utilização do asbesto na variedade 
crisotila, ajustando-se ao estágio atual do consenso em torno dos riscos envolvidos na utilização desse 
mineral. 7. (i) O consenso dos órgãos oficiais de saúde geral e de saúde do trabalhador em torno da 
natureza altamente cancerígena do amianto crisotila, (ii) a existência de materiais alternativos à fibra de 
amianto e (iii) a ausência de revisão da legislação federal revelam a inconstitucionalidade superveniente 
(sob a óptica material) da Lei Federal nº 9.055/1995, por ofensa ao direito à saúde (art. 6º e 196, CF/88), 
ao dever estatal de redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e 
segurança (art. 7º, inciso XXII, CF/88), e à proteção do meio ambiente (art. 225, CF/88). 8. Diante da 
invalidade da norma geral federal, os estados-membros passam a ter competência legislativa plena sobre 
a matéria, nos termos do art. 24, § 3º, da CF/88. Tendo em vista que a Lei nº 12.684/2007 do Estado de 
São Paulo proíbe a utilização do amianto crisotila nas atividades que menciona, em consonância com os 
preceitos constitucionais (em especial, os arts. 6º, 7º, inciso XXII; 196 e 225 da CF/88) e com os 
compromissos internacionais subscritos pelo Estado brasileiro, não incide ela no mesmo vício de 
inconstitucionalidade material da legislação federal. 9. Ação direta julgada improcedente, com a 
declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/1995, com efeito erga omnes e 
vinculante. 
Decisão 
Após o voto do Ministro Marco Aurélio (Relator), julgando procedente a ação direta e o voto do Ayres 
Britto (Presidente), julgando-a improcedente, o julgamento foi suspenso. Ausentes, licenciado, o 
Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, a Ministra Cármen Lúcia. Falaram, pela requerente, 
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (ADIs 3357 e 3937), o Dr. Marcelo Henriques 
Ribeiro de Oliveira; pelo interessado, Governador do Estado de São Paulo (ADI 3937), o Dr. Thiago 
Luís Sombra, Procurador do Estado; pelo amicus curiae, Sindicato dos Trabalhadores na Indústria da 
Extração de Minerais Não-Metálicos de Minaçu-GO (ADI 3937), o Dr. Antônio José Telles de 
Vasconcellos; pelo amicus curiae, Instituto Brasileiro do Crisotila - IBC (ADIs 3357 e 3937), o Dr. 
Carlos Mário da Silva Velloso Filho; pelo amicus curiae, Associação Nacional dos Procuradores do 
Trabalho - ANPT (ADIs 3357 e 3937), o Dr. Roberto de Figueiredo Caldas; pelo amicus curiae, 
Associação Brasileira dos Expostos ao Amianto - ABREA (ADIs 3357 e 3937),o Dr. Mauro de Azevedo 
Menezes; pelo amicus curiae, Associação Brasileira das Indústrias e Distribuidores de Produtos de 
Fibrocimento - ABIFIBRO (ADIs 3357 e 3937), o Dr. Oscavo Cordeiro Corrêa Netto, pelo amicus 
curiae, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB (ADI 3937), o Dr. Oswaldo 
Pinheiro Ribeiro Junior e, pelo Ministério Público Federal, o Subprocurador-Geral da República, Dr. 
Francisco Sanseverino. Plenário, 31.10.2012. Decisão: Após o voto do Ministro Edson Fachin, que 
julgava improcedente o pedido formulado na ação, pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Não 
vota o Ministro Roberto Barroso, sucessor do Ministro Ayres Britto. Ausente, justificadamente, o 
Ministro Celso de Mello. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 23.11.2016. Decisão: 
Decisão: Após o voto do Ministro Dias Toffoli, no sentido de se declarar incidentalmente a 
inconstitucionalidade do art. 2º da Lei federal nº 9.055/1995 e julgar improcedente a ação direta, de 
modo a se declarar a constitucionalidade formal e material da lei estadual questionada, o julgamento foi 
suspenso. Não vota o Ministro Roberto Barroso, sucessor do Ministro Ayres Britto. Ausente, 
justificadamente, o Ministro Celso de Mello. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 
10.8.2017. Decisão: O Tribunal julgou improcedente a ação direta, com a declaração incidental de 
inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/1995, vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator) e 
Luiz Fux, que julgavam procedente a ação, e vencido parcialmente o Ministro Alexandre de Moraes, 
que julgava improcedente a ação, sem declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 
9.055/95. Ausente, justificadamente, o Ministro Gilmar Mendes. Não votou o Ministro Roberto Barroso, 
sucessor do Ministro Ayres Britto. Nesta assentada, o Ministro Edson Fachin reajustou seu voto para 
acompanhar o voto do Ministro Dias Toffoli. Redator para o acórdão o Ministro Dias Toffoli. Presidiu 
 
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o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 24.8.2017. 
Agora, responda o que segue. 
a) Qual é o princípio que rege a distribuição de competências no sistema constitucional 
brasileiro? 
 
b) Como a doutrina classifica (qual o tipo de competência) as competências da União, dos 
estados, e dos Municípios? 
 
c) Com relação às competências da União, quais são os dois tipos que a Constituição elenca? 
Qual a diferença entre eles? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
d) Como são denominadas as competências federativas compartilhadas? Qual a diferença entre 
elas? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
e) Como fica a distribuição das competências para o Distrito Federal? Indique os dispositivos 
constitucionais pertinentes. 
 
f) No caso da ementa, por que foi alegada a inconstitucionalidade da lei de São Paulo? Qual era 
o problema com relação à competência da União? Indique os dispositivos constitucionais 
pertinentes. 
 
g) Como o STF conseguiu afastar o conflito de competência entre União e Estado de São Paulo? 
Uma vez afastado o conflito, qual a competência a ser exercida pelo Estado de São Paulo? E 
como fica a situação dos demais estados? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
h) Pode-se dizer que a situação seria diferente se a legislação viesse do Distrito Federal? Por 
quê? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
i) Imagine a hipótese de as circunstâncias mudarem e o amianto não ser mais considerado 
prejudicial à saúde. Caso a União venha a editar nova lei regulando a matéria, o que acontece 
com a lei do Estado de São Paulo? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
 
Situação VII 
 
COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS 2. 
 
A Constituição Federal colocou os municípios entre os entes que compõem a federação brasileira. 
Assim, eles precisam ter as características básicas de um ente federado, dentre elas, capacidade de 
decisão política própria. Leia a emenda abaixo. 
RE 1181244 AgR / SP - SÃO PAULO 
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=1181244&classe=RE-AgR&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M
 
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Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES 
Julgamento: 23/08/2019 Órgão Julgador: Primeira Turma 
Publicação 
PROCESSO ELETRÔNICO 
DJe-265 DIVULG 04-12-2019 PUBLIC 05-12-2019 
Parte(s) 
AGTE.(S) : PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO 
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO 
AGDO.(A/S) : MUNICIPIO DE MOGI DAS CRUZES 
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE MOGI DAS CRUZES 
Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MUNICÍPIO. 
COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO EM QUESTÕES QUE 
EVIDENCIAM O INTERESSE LOCAL. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade 
proposta perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em face da Lei 7.282, de 18 de maio de 
2017, do Município de Mogi das Cruzes, que deu nova redação aos artigos 1º e 2º da Lei Municipal 
6.809/2013 e outras providências, para dispor acerca da obrigatoriedade, em todas as bombas de 
abastecimento nos postos revendedores de combustíveis do Município, de informações ao cliente em 
forma de percentual indicativo da diferença de preço entre o litro do álcool/etanol e da gasolina comum, 
indicando ainda o combustível mais vantajoso para os consumidores de veículos bicombustíveis. 2. Na 
inicial da ação direta, a Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo sustenta violação ao 
princípio federativo, ao argumento de que o Município não detém competência para legislar sobre 
proteção do consumidor, além do que inexiste interesse local a legitimar a intervenção legislativa da 
municipalidade. 3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou improcedente o pedido por 
entender que, no caso, não houve violação ao pacto federativo. 4. A Federação nasceu adotando a 
necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do 
próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a 
consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX), e 
permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no 
exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado. 5. Durante a 
evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e 
limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de 
autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por 
KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 6. O legislador 
constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, 
tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade 
democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências 
legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de 
competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse 
local. 7. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado 
Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi 
preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem 
várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 8. A própria 
Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matériasa presença do 
princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori , diversas competências para cada um dos 
entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, 
pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora 
permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 9. 
Verifica-se que, na espécie, o Município, ao contrário do que alegado na petição inicial, não invadiu a 
competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para a edição de normas geral ou 
suplementar atinentes aos direitos do consumidor (CF, art. 24, V e VIII). Em realidade, o legislador 
municipal atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo 
art. 30, I e II, da Constituição Federal. 10. Com efeito, a legislação impugnada na presente Ação Direta 
atua no sentido de ampliar a proteção estabelecida no âmbito do Código de Defesa do Consumidor, o 
 
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qual, apesar de apresentar amplo repertório de direitos conferidos ao consumidor e extenso rol de 
obrigações dos fornecedores de produtos e serviços, não possui o condão de esgotar toda a matéria 
concernente à regulamentação do mercado de consumo, sendo possível aos Municípios o 
estabelecimento de disciplina normativa específica, preenchendo os vazios ou lacunas deixados pela 
legislação federal (ADI 2.396, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 1º/8/2003). 11. Não 
há que se falar, assim, em indevida atuação do Município no campo da disciplina geral concernente a 
consumo. 12. Agravo Interno a que se nega provimento. 
Decisão 
Após os votos dos Ministros Alexandre de Moraes, Relator, e Marco Aurélio, que negavam provimento 
ao agravo interno, pediu vista do processo o Ministro Luís Roberto Barroso. Primeira Turma, Sessão 
Virtual de 19.4.2019 a 26.4.2019. Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo 
interno, nos termos do voto do Relator. Primeira Turma, Sessão Virtual de 16.8.2019 a 22.8.2019. 
Responda o que segue. 
a) Quais são os tipos de competência dos municípios e como fica sua posição na hierarquia 
federativa prevista na Constituição? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
b) Por que foi alegada a inconstitucionalidade da lei municipal? Quais os tipos de competência 
estavam em discussão? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
c) Qual a relação da competência dos municípios (e seu tratamento como ente federado) com o 
princípio democrático? 
 
d) Por que o STF considerou a lei municipal constitucional? Indique os dispositivos 
constitucionais pertinentes. 
 
 
Situação VIII. 
 
COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS 3. 
 
As relações federativas não se limitam a objetivos e conteúdos a serem realizados ou a esferas de 
autonomia legislativa. Para que os objetivos gerais e específicos previstos constitucionalmente sejam 
realizados, uma série de serviços e políticas públicas precisam ser executados. Isso gera a necessidade 
de coordenação das três esferas da federação. Veja o disposto na seguinte lei complementar: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp94.htm. 
Responda o que segue. 
a) Quais são as formas previstas na Constituição para a gestão dos serviços públicos na 
distribuição das competências federativas? Indique os dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
b) Com o fim de realizar o objetivo previsto no inciso III do artigo 3º da Constituição, qual 
figura constitucional a União pode utilizar? Quais os critérios e condições? Indique os 
dispositivos constitucionais pertinentes. 
 
c) Tendo em vista a situação do item b) acima, como fica a hierarquia da União sobre os estados 
e os municípios eventualmente envolvidos? 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp94.htm
 
Atividade de direcionamento para conteúdo à distância. 
 
 
 
 
d) Quais as diferenças entre criar a figura prevista na lei complementar citada e criar um 
território federal, no que tange ao aspecto administrativo? 
 
e) Cite outros exemplos da figura constitucional prevista na lei complementar citada. 
 
 
Situação IX 
 
COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS 4. 
 
Não só a União pode organizar administrativamente um espaço territorial para atingir o objetivo 
geral previsto no inciso III do artigo 3º da Constituição. Os estados têm meio similar. Leia 
ementa seguinte: 
ADI 1842 / RJ - RIO DE JANEIRO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
Relator(a): Min. LUIZ FUX 
Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES 
Julgamento: 06/03/2013 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
Publicação 
DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 
EMENT VOL-02701-01 PP-00001 
Parte(s) 
REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT 
ADV.(A/S) : CARLOS ROBERTO SIQUEIRA CASTRO E OUTRO 
ADV.(A/S) : SÉRGIO CARVALHO 
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
Ementa 
Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para 
saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 
2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região 
Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder 
concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 
2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido 
parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, 
caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia 
municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal 
ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la 
junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal 
contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses 
locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do 
Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da 
integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse 
comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do 
agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, 
microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. 
Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse 
comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, 
restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou 
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=1842&classe=ADI&codigoClasse=0&origem=JUR&recurso=0&tipoJulgamento=M
 
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integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e 
saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos 
estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante 
a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e 
o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, 
adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, conduçãoe disposição final de esgoto – que 
comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse 
comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente 
extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição 
Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de 
saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando 
convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 
11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista 
na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios 
limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para 
atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e 
técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração 
metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-
membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de 
região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse 
comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de 
saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além 
das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da 
constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É 
necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente 
para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder 
concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. 
A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a 
concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do 
Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que 
se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar 
a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; 
e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 
10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos 
arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração 
de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de 
saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos 
termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do 
julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, 
constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido 
por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, 
sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente. 
Decisão 
Após o voto do Relator, Ministro Maurício Corrêa, Presidente, que afastava a preliminar de inépcia da 
ação argüida pela Advocacia-Geral da União; julgava prejudicada a ação quanto ao Decreto nº 24.631, 
de 03 de setembro de 1998, bem como em relação aos artigos 1º, 2º, 4º e 11 da Lei Complementar nº 
87, de 16 de dezembro de 1997, ambos do Estado do Rio de Janeiro, por perda superveniente de seu 
objeto; e, no mais, julgava improcedentes as ações, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Joaquim 
Barbosa. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso e 
Nelson Jobim. Plenário, 12.04.2004. Decisão: Renovado o pedido de vista do Senhor Ministro Joaquim 
Barbosa, justificadamente, nos termos do § 1º do artigo 1º da Resolução nº 278, de 15 de dezembro de 
 
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2003. Presidência, em exercício, do Senhor Ministro Nelson Jobim, Vice-Presidente. Plenário, 
02.06.2004. Decisão: Prosseguindo no julgamento, após os votos dos Senhores Ministros Joaquim 
Barbosa e Nelson Jobim (Presidente), julgando procedente, em parte, a ação para declarar a 
inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembléia Legislativa”, contida no inciso I do 
artigo 5º; do parágrafo único do mesmo artigo 5º; do artigo 6º e incisos I, II, IV e V; do artigo 7º e do 
artigo 10, todos da Lei Complementar nº 87, de 16 de dezembro de 1997, e dos artigos 11 a 21 da Lei 
nº 2.869, de 18 de dezembro de 1997, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Não 
participou da votação o Senhor Ministro Eros Grau por suceder ao Senhor Ministro Maurício Corrêa, 
que proferira voto. Plenário, 08.03.2006. Decisão: Colhido o voto-vista do Senhor Ministro Gilmar 
Mendes, que julgava parcialmente procedente a ação, nos termos de seu voto, pediu vista dos autos o 
Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Não participam da votação a Senhora Ministra Cármen Lúcia 
e o Senhor Ministro Eros Grau, por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim 
e Maurício Corrêa. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa (com voto proferido 
em assentada anterior) e, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie (Presidente) e os Senhores 
Ministros Marco Aurélio e Carlos Britto. Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Gilmar Mendes 
(Vice-Presidente). Plenário, 03.04.2008. Decisão: O Tribunal rejeitou a preliminar de insuficiência de 
quorum para prosseguimento do julgamento da ação direta, vencido o Ministro Marco Aurélio. Votou o 
Presidente. Colhido o voto-vista do Ministro Ricardo Lewandowski, o Tribunal julgou prejudicada a 
ação quanto ao Decreto nº 24.631/1998, do Estado do Rio de Janeiro, e quanto ao art. 1º, caput, e § 1º; 
quanto ao art. 2º, caput; quanto ao art. 4º, caput, e incisos I a VII; e quanto ao art. 11, caput, e incisos I 
a VI, todos da Lei Complementar nº 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro. Por maioria, julgou 
parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à 
Assembléia Legislativa”, constante do inciso I do art. 5º; além do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do 
art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11, todos da LC nº 
87/1997-RJ, bem como dos artigos 11 a 21 da Lei nº 2.869/1997-RJ, vencidos o Relator, que julgava 
improcedente a ação, e, em menor extensão, o Ministro Marco Aurélio, que declarava a 
inconstitucionalidade das expressões “condicionada sua execução à ratificação pelo Governador do 
Estado” e “a ser submetido à Assembléia Legislativa”, contidas, respectivamente, no § 2º do art. 4º e no 
inciso I do art. 5º, ambos da LC nº 87/1997-RJ. O Ministro Joaquim Barbosa (Presidente) reajustou 
parcialmente seu voto. Redigirá o acórdão o Ministro Gilmar Mendes. Impedido o Ministro Dias Toffoli. 
Não participaram da votação o Ministro Luiz Fux, por suceder ao Ministro Eros Grau, sucessor do 
Ministro Maurício Corrêa (Relator), e a Ministra Cármem Lúcia, por suceder ao Ministro Nelson Jobim. 
Em seguida, quanto à proposta do Ministro Gilmar Mendes de modulação dos efeitos da decisão