Direito Administrativo

Prévia do material em texto

ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ����������������������������������������������������������� 3
INTRODUÇÃO �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ������������������������������� 3
CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ��������������������������������������������������������������������������46
ÓRGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS ������������������������������������������������������������������ 7
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������8
 3
INTRODUÇÃO
Estudaremos a partir de agora uma das partes mais importantes do direito administrativo, 
porque é por meio do entendimento desse tópico que se desdobrará todo o estudo desta disciplina. 
Já passamos por uma introdução e pelos princípios, então, pergunto a você: Esses princípios serão 
aplicados em quem? As leis administrativas serão aplicadas em quem? Quem terá a capacidade de 
executar os poderes administrativos? Quem terá responsabilidade civil objetiva? Quem exercerá 
ou sofrerá esse controle? Quem terá de fazer licitação?
Assim, para responder a essas e outras questões, apresentaremos a você a ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA DIRETA E INDIRETA, suas técnicas administrativas, seus bens e seus agentes. Bons estudos.
CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO E 
DESCONCENTRAÇÃO
Consideramos que este assunto está inserido no tema “Administração Pública Direta e Indi-
reta”, em vez de na “introdução”, tal como relacionado em muitos livros de direito administrativo, 
justamente para que você tenha uma visão mais tranquila desses institutos que nada mais são do 
que técnicas de aperfeiçoamento das atividades administrativas.
CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A centralização administrativa acontece quando o poder público desempenha suas atividades 
diretamente por meio dos agentes e órgãos da estrutura da União, do Estado, do DF e dos Municí-
pios. Quando as atribuições estão centralizadas nestas pessoas jurídicas, estamos diante da técnica 
administrativa centralização.
ͫ	 Podemos citar como exemplos: órgãos de segurança (polícia civil, polícia militar, guarda 
municipal, bombeiros); órgãos de arrecadação (secretaria da receita federal, secretaria 
das receitas estaduais e municipais).
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
De forma genérica, a descentralização administrativa ocorre quando uma atribuição é deslo-
cada da administração	direta para outra pessoa jurídica. Pode ocorrer de duas formas, são elas:
1ª	FORMA	 ̶ DESCENTRALIZAÇÃO	POR	OUTORGA: ocorre quando a Administração Pública 
Direta por meio de uma lei ordinária específica cria uma pessoa jurídica da administração indireta 
e transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público para ela.
ͫ	 Atenção: você pode esbarrar em algumas questões de prova que questionam como se 
dá essa descentralização. Ela pode ser:
	» DESCENTRALIZAÇÃO TÉCNICA;
	» DESCENTRALIZAÇÃO FUNCIONAL;
	» DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇOS.
2ª	FORMA	 ̶	DESCENTRALIZAÇÃO	POR	DELEGAÇÃO:	ocorre quando a administração pública 
direta passa apenas a execução de um serviço para particulares por meio de um contrato ou ato	
unilateral.
4
ͫ	 Atenção: você pode esbarrar em algumas questões de prova que questionam o seu sig-
nificado :
	» DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO.
	» Exemplos: empresas que prestam serviço de transporte público (ferroviários, aqua-
viários, aéreos e terrestres); empresas que cobram pedágios em rodovias.
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
É uma técnica administrativa de distribuição de competências sempre dentro de uma mesma 
pessoa jurídica.
ͫ	 Exemplo: a criação de vários ministérios, de departamentos ou de secretarias.
ͫ	 Uma dúvida muito comum é sobre a possibilidade de haver desconcentração dentro da 
descentralização. Sim, é possível. Por exemplo, o INSS, que é uma autarquia	(descen-
tralização por outorga), pode querer implementar novas agências da previdência social; 
a UFRJ, uma autarquia que atua na área de educação, pode criar um departamento de 
matemática, de língua estrangeira ou de língua portuguesa, pode-se ver com clareza uma 
desconcentração dentro da descentralização.
CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
O que temos na concentração administrativa é justamente o oposto da desconcentração: na 
desconcentração, criamos novos departamentos, secretarias e ministérios; já na concentração, esses 
departamentos, secretarias e ministérios seriam extintos e reagrupadas as suas competências em 
um único departamento.
ͫ	 Exemplo: a extinção de um Ministério e a transferência de suas atribuições a um outro 
Ministério.
	» ACONTECEU NO BRASIL: no governo Dilma, tínhamos 35 ministérios; no governo 
Temer houve uma redução para 29 e, no governo Bolsonaro, são 22.
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
A base da divisão administrativa no Brasil está no Decreto-lei	nº	200, de 25 de fevereiro de 
1967, que dispõe sobre a organização da administração pública federal e as diretrizes da reforma 
administrativa, juntamente com a Constituição	Federal	de	1988.
A administração pública direta pela DESCENTRALIZAÇÃO	POLÍTICA, estudo pertencente ao 
direito constitucional. Segundo os constitucionalistas, a descentralização política realizada no Brasil 
é conhecida como centrífuga,	ou seja, de dentro para fora, o que difere da descentralização ocorrida 
nos Estados Unidos, conhecida como descentralização centrípeta, ou seja, de fora para dentro.
Constituição Federal De 1988
Art. 37. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
decreto-lei nº 200/1967
Art. 4o. A Administração Federal compreende:
 5
I - A ADMINISTRAÇÃO DIRETA, que se constitui dos serviços integrados na estrutura admi-
nistrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
É importante destacar também que dentro da União e dos Estados teremos atuação dos Poderes 
Legislativo, Judiciário e Executivo, mas nos municípios teremos apenas o Legislativo e o Executivo.
No tocante à função administrativa, deve-se ter em mente que ela não é exclusiva do Poder 
Executivo, porém ela será exercida principalmente pelo Executivo e será utilizada pelo Legislativo 
e Judiciário em suas funções atípicas, assunto estudado no tema “Introdução ao Direito Adminis-
trativo”. Então, resumindo, quando falamos em administração pública direta, estamos diante dos 
órgãos que compõem a União, os Estados, o DF e os Município que desempenham a atividade 
administrativa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
“A Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas,	órgãos	e	
agentes	incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde	à	
função	administrativa,	atribuída	preferencialmente	aos órgãos do	Poder	Executivo.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, 
p.190)
Em relação aos órgãos que compõem a administração pública direta, vale a pena citar que 
temos na União os	ministérios como órgãos auxiliares diretos da Presidência. Nos Estados, no DF 
e nos Municípios, os órgãos auxiliares diretos são as	secretarias.
decreto-lei nº 200/1967
Art. 1º. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros 
de Estado.
Vale a pena ressaltar as características pertinentes a essas pessoas que compõem a adminis-
tração	pública	direta, são elas:
ͫ	 São independentes entre si, ou seja, não há hierarquia entre elas;
ͫ	 Devem prestar contas dos seus gastos;
ͫ	 Possuem autonomia “POLÍTICA”, pois possuem a capacidade de se autolegislar; na União, 
temos o Congresso Nacional; nos Estados, a Assembleia Legislativa; nos Municípios, as 
Câmaras de Vereadores e no Distrito Federal, a Câmara Legislativa. Preste a atenção, pois 
essa é uma das características mais cobradas em concurso público.
ͫ	 A administração	pública	indireta não possui essa independência, porque os integrantes 
não possuem capacidade de autolegislar, uma vez que lhes falta um local apropriado para 
exercer a função legiferante.
Ah não posso deixar de frisar algo muito importante. os ministérios, as secretarias, os depar-
tamentos e as subprefeituras são	órgãos e como tais NÃO	possuem	personalidade	jurídica.
Lei nº 9�784/99
Art. 1o
[...]
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
6
I - Órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
Eles serão partes dos entes políticos, porque possuem personalidade jurídica, inclusive de 
direito	público, nos termos do Código Civil, em seu art. 41, a União, os Estados, o Df e os Municípios.
LEI nº 10�406/2002 (código civil)
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - A União;
II - Os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos são unidades de atuação destituídas de personalidade jurídica, sua existên-
cia se dá em razão do poder hierárquico que existe sempre dentro de uma mesma pessoa jurídica. 
Perguntas corriqueiras de concurso público tentam afirmar que órgãos públicos possuem persona-
lidade jurídica. Muita atenção ao ler o enunciado das afirmativas para não cair nessa “pegadinha”.
Lei nº 9�784/99
§ 2o. Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - ÓRGÃO - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
Hely Lopes Meirelles
Os órgãos públicos são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções 
estatais, por meio de seus agentes, cuja autuação é imputada à pessoa jurídica a que perten-
cem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.
(MEIRELLES, Hely Lopes.	Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, 
p. 72)
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS
 7
Com a evolução do Direito Administrativo ao longo do tempo, os pensadores do direito ten-
taram classificar como seria a forma que o Estado se relacionava com os seus agentes, surgiram, 
então, quarto teorias, são elas:
ͫ	 TEORIA	DA	IDENTIDADE
	» Afirmava que o	órgão	público	era	o	próprio	agente. Com o passar do tempo, foi 
percebido que essa teoria estava equivocada quando concluía que quando o agente 
público morria, o órgão também seria extinto.
ͫ	 TEORIA	DA	REPRESENTAÇÃO
	» Baseada no Código Civil, defendia que o Estado	era	incapaz. Assim, quando o agente 
público atuava, ele estava exercendo uma espécie de curatela nos interesses do 
Estado, devido a essa incapacidade. Essa teoria também foi superada, pois caso o 
Estado fosse incapaz, ele não poderia nomear seu representante.
ͫ	 TEORIA	DO	MANDATO
	» O fundamento dessa teoria está em dizer que o agente público celebraria um con-
trato	de	representação	com	o	Estado, sendo o mandatário das vontades do próprio 
Estado. Essa teoria também caiu por terra, principalmente porque não conseguiu 
apontar qual seria o momento e quem seria o autor do mandato.
ͫ	 TEORIA	DA	IMPUTAÇÃO	VOLITIVA	OU	TEORIA	DO	ÓRGÃO
	» Esquematizada pelo famoso jurista alemão Otto	Friedrich	von	Gierke (1841̶ 1921). A 
visão desse notável jurista foi comparar o Estado	ao	corpo	humano.	O Estado seria 
uma pessoa, possui personalidade, e os órgãos que o integram não seriam pessoas, 
mas partes integrantes dessa pessoa estatal.
	» Tem como base considerar que a	pessoa	jurídica	se	manifesta	através	dos	seus	
órgãos, de modo que os atos praticados pelos agentes públicos não são deles, mas 
da pessoa jurídica à qual eles estão vinculados.
	» Por	exemplo: quando um policial federal atua, não é ele, mas o Estado por meio do 
policial federal; quando o médico opera em um hospital público, não é o médico que 
está operando, mas o Estado que opera por meio do médico; quando o professor 
leciona em uma escola pública, não é ele quem está ensinando, mas o Estado por 
meio do professor.
	» Essa teoria pauta inclusive a responsabilidade civil objetiva do Estado que está estam-
pada na Constituição Federal, no art. 37, § 6º:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
RESPONDERÃO pelos danos que seus agentes, NESSA QUALIDADE, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Como consequência da aplicação da TEORIA	DO	ÓRGÃO no Brasil (também chamada de teo-
ria da imputação	volitiva), podemos citar como exemplos o impedimento da propositura da ação 
indenizatória diretamente contra a pessoa física do agente e também a impossibilidade de respon-
sabilidade civil do Estado se o dano foi causado pelo agente fora do exercício público como, por 
exemplo, o policial na qualidade de particular que atira no vizinho fora do seu horário de serviço.
ESQUEMATIZANDO AS CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
ͫ	 Unidades integrantes da Adm. Direta e Indireta;
ͫ	 Não possuem personalidade jurídica;
ͫ	 Possuem cargos,	agentes	e	funções;
8
ͫ	 Em	regra, não possuem capacidade processual por não terem personalidade jurídica. 
Exceção:	os	órgãos	do	alto	escalão	do	governo	(Senado).
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
A doutrina classifica os órgãos públicos de várias maneiras, mas as questões mais cobradas 
em provas adotam a classificação de Hely	Lopes	Meirelles. Abordaremos aqui sua doutrina. Ele 
classifica os vários órgãos públicos a partir de três critérios diferentes: quanto à POSIÇÃO	HIERÁR-
QUICA, quanto à ESTRUTURA e quanto à ATUAÇÃO	FUNCIONAL.
ͫ	 QUANTO	À	POSIÇÃO	HIERÁRQUICA
	» Órgãos	Independentes: são representativos dos poderes do Estado e que possuem 
competências constitucionais, não	estando	subordinados a nenhum outro órgão.
	» Exemplos: Câmara	dos Deputados; Presidência da República, Tribunais, TCU e MP.
	» Órgãos Autônomos: possuem autonomia	administrativa	e	financeira, mas estão 
subordinados à chefia de órgão independente na sua linha de hierarquia.
	» Exemplos: Ministérios de Estado, Secretarias de Estado e de Município.
	» Órgãos Superiores:	não possuem autonomia administrativa ou financeira, mas pos-
suem poder de decisão e comando de órgão inferiores. Lembrando que estão sujeitos 
ao controle hierárquico de uma chefia mais alta.
	» Exemplos: Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Gabinetes.
	» Órgãos Subalternos: não possuem autonomia ou pode decisório, existindo apenas 
para o desempenho de atribuições de execução.
	» Exemplo:	seção de almoxarifado, expediente etc.
ͫ	 QUANTO	À	ESTRUTURA
	» Órgãos simples (unitários): são aqueles que possuem um	único centro de 
competência.
	» Órgãos compostos: aqueles que possuem vários	centros de competência.
ͫ	 QUANTO	À	ATUAÇÃO	FUNCIONAL
	» Órgãos singulares (unipessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a	único	
agente.
	» Exemplo:	Presidência da República.
	» Órgãos colegiados (pluripessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a 
uma	maioria	de	agentes.
	»Exemplo: Câmara dos Deputados e STF.
ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ����������������������������������������������������������� 3
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ��������������������������������������������������������������������������� 3
ÓRGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 5
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS ������������������������������������������������������������������5
CLASSIFICAÇÃO DOS ORGÃOS PÚBLICOS ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6
 3
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
A base da divisão administrativa no Brasil está no Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 
1967, que dispõe sobre a organização da administração pública federal e as diretrizes da reforma 
administrativa em conjunção com a Constituição Federal de 1988.
Em relação à Administração Pública Direta, é pertinente saber que ela se divide em razão de 
uma descentralização política, estudo inclusive pertencente ao direito constitucional. Segundo os 
constitucionalistas, nossa descentralização política é conhecida como centrífuga, ou seja, de den-
tro para fora, diferentemente da descentralização que houve nos Estados Unidos, de centralização 
centrípeta, ou seja, de fora para dentro.
Constituição Federal De 1988
Art. 37. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
decreto-lei nº 200/1967
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I – A ADMINISTRAÇÃO DIRETA, que se constitui dos serviços integrados na estrutura admi-
nistrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
É importante destacar também que, dentro da União e dos estados, tem-se a atuação dos 
poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, mas nos municípios apenas a do Legislativo e do Executivo.
No tocante à função administrativa, deve-se ter em mente que ela não é exclusiva do Poder 
Executivo; embora exercida principalmente por esse poder, será utilizada pelo Legislativo e pelo Judi-
ciário em suas funções atípicas, assunto estudado na “Introdução ao Direito Administrativo”. Resu-
mindo: quando falamos em Administração Pública Direta, estamos diante dos órgãos que compõem 
a União, o estado, o Distrito Federal e o município que desempenham a atividade administrativa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
“A Administração Pública abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à 
função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo.”
(DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Forense, 2019. p. 190.)
Em relação aos órgãos que compõem a Administração Pública Direta, vale citar que, na União, 
os ministérios atuam como órgãos auxiliares diretos da Presidência. Nos estados, no Distrito Federal 
e nos municípios, os órgãos auxiliares diretos são conhecidos como secretarias.
decreto-lei nº 200/1967
Art. 1º O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros 
de Estado.
É preciso ressaltar as características pertinentes às pessoas que compõem a Administração 
Pública Direta. São elas:
ͫ	 São independentes entre si, ou seja, não há hierarquia entre elas.
4
ͫ	 Devem prestar contas dos seus gastos.
ͫ	 Apresentam autonomia “política”, pois têm a capacidade de se autolegislar; na União, 
temos o Congresso Nacional; nos estados, a Assembleia Legislativa; nos municípios, as 
Câmaras de Vereadores; e, no Distrito Federal, a Câmara Legislativa.
ͫ	 Fique atento, uma vez que essa é uma das características mais cobradas em concursos 
públicos.
ͫ	 A Administração Pública Indireta não desfruta desse independência porque os integrantes 
não têm a capacidade de se autolegislar, pois lhes falta um local apropriado para exercer 
a função legiferante.
É muito importante destacar que os ministérios, as secretarias, os departamentos e as sub-
prefeituras são órgãos e, como tais, não têm personalidade jurídica.
Lei nº 9�784/99
Art. 1o § 2oPara os fins desta Lei, consideram-se:
I – Órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
A União, os estados, o Distrito Federal e os município são pessoas jurídicas de direito público 
interno, partes dos entes políticos, visto que possuem personalidade jurídica, inclusive de direito 
público nos termos do Código Civil, em seu art. 41.
LEI nº 10�406/2002 (código civil)
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I – A União;
II – Os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III – os Municípios;
ÓRGÃOS PÚBLICOS
 5
Órgãos públicos são unidades de atuação destituídas de personalidade jurídica, cuja existência 
decorre do poder hierárquico que se verifica dentro de uma mesma pessoa jurídica. Enunciados 
corriqueiros de concurso público costumam afirmar que órgãos públicos apresentam personalidade 
jurídica. Então, muita atenção para não cair nessa “pegadinha”.
Lei nº 9�784/99
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – ÓRGÃO – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta;
Hely Lopes Meirelles
“Os órgãos públicos são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções 
estatais, por meio de seus agentes, cuja autuação é imputada à pessoa jurídica a que perten-
cem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.”
(Meirelles, H. L. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros. 2012. p. 72.)
AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS E SUAS TEORIAS
Com a evolução do Direito Administrativo ao longo do tempo, os pensadores do Direito ten-
taram classificar a forma segundo a qual o Estado se relacionava com os seus agentes. Surgiram 
então estas quatro teorias:
ͫ	 TEORIA DA IDENTIDADE
 » Essa teoria tinha como base a afirmação de que o órgão público era o próprio 
agente. Com o passar do tempo, percebeu-se que o equívoco nessa teoria estava 
em concluir que, quando o agente público morresse, o órgão também seria extinto.
ͫ	 TEORIA DA REPRESENTAÇÃO
 » Baseada no Código Civil, a teoria da representação defendia que o Estado era inca-
paz. Assim, quando o agente público atuasse, estaria exercendo uma espécie de 
curatela nos interesses do Estado por conta dessa incapacidade. Essa teoria também 
foi superada porque o Estado, sendo incapaz, não teria como ele mesmo nomear 
seu representante.
ͫ	 TEORIA DO MANDATO
 » O fundamento dessa teoria está na afirmação de que o agente público celebraria 
um contrato de representação com o Estado, razão pela qual seria mandatário das 
vontades do próprio Estado. Essa teoria também caiu por terra principalmente por 
não conseguir apontar qual é o momento e quem seria o autor do mandato.
ͫ	 TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA OU TEORIA DO ÓRGÃO
 » Teoria esquematizada pelo famoso jurista alemão Otto Friedrich von Gierke (1841-
1921). A visão do notável jurista foi comparar o Estado ao corpo humano: o Estado, 
como uma pessoa, tem uma personalidade própria, e os órgãos que o integram 
seriam partes integrantes dessa pessoa estatal.
 » A base da teoria da imputação está na afirmação de que a pessoa jurídica se mani-
festa por intermédio dos seus órgãos, de modo que os atos praticados pelos agentes 
públicos não são deles, mas sim da pessoa jurídica a qual eles estão vinculados.
6
 » Por exemplo, quando um policial federal atua, ele o faz em nome do Estado. Quando 
o médico opera em um hospital público, é o Estado que opera por intermédio do 
médico. Quando o professor ensina numa escola pública, o Estado ensina pormeio 
da atuação dele.
 » Essa teoria, inclusive, pauta responsabilidade civil objetiva do Estado, estampada 
na Constituição Federal, em seu art. 37, § 6º, em que se lê:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públi-
cos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Como consequência da aplicação dessa teoria no Brasil, é possível citar como exemplos o 
impedimento da propositura da ação indenizatória diretamente contra a pessoa física do agente e 
também a impossibilidade de responsabilidade civil do Estado, se o dano tiver sido causado pelo 
agente fora do exercício público, como o policial na qualidade de particular que atinge o vizinho 
fora do seu serviço.
ESQUEMA DAS CARACTERÍSTICAS DO ÓRGÃO PÚBLICOS
ͫ	 Unidades integrantes da Administração Direta e Indireta.
ͫ	 Não apresentam personalidade jurídica.
ͫ	 Possuem cargos, agentes e funções.
ͫ	 Em regra, não têm capacidade processual por não terem personalidade jurídica. A exceção 
fica por conta dos órgãos do alto escalão do governo (Senado).
CLASSIFICAÇÃO DOS ORGÃOS PÚBLICOS
A doutrina classifica os órgãos públicos de várias maneiras, mas as questões mais cobradas 
em provas adotam a classificação de Hely Lopes Meirelles. Abordaremos aqui a doutrina desse 
respeitoso e saudoso mestre. Ele classifica os vários órgãos públicos com base em três critérios 
diferentes: quanto à posição hierárquica, à estrutura e à atuação funcional.
ͫ	 POSIÇÃO ESTATAL
 » Órgãos independentes: são órgãos representativos dos poderes do Estado e que 
possuem competências constitucionais, não estando subordinados a nenhum outro 
órgão.
 » Exemplos: Câmara dos Deputados; Presidência da República, tribunais, Tribunal de 
Contas da União (TCU) e Ministério Público (MP).
 » Órgãos autônomos: têm autonomia administrativa e financeira, mas estão subor-
dinados à chefia de órgão independente na sua linha de hierarquia.
 » Exemplos: ministérios estaduais, secretarias estaduais e municipais.
 » Órgãos superiores: não têm autonomia administrativa nem financeira, mas contam 
com poder de decisão e comando de órgãos inferiores. Estão sujeitos ao controle 
hierárquico de uma chefia mais alta.
 » Exemplos: departamentos, coordenadorias, divisões, gabinetes.
 » Órgãos subalternos: não desfrutam de autonomia nem de poder decisório. Existem 
apenas para o desempenho de atribuições de execução.
 » Exemplos: seção de almoxarifado, expediente etc.
ͫ	 ESTRUTURA
 7
 » Órgãos simples (unitários): possuem um único centro de competência.
 » Órgãos compostos: apresentam vários centros de competência.
ͫ	 ATUAÇÃO FUNCIONAL
 » Órgãos singulares (unipessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a um 
único agente.
 » Exemplo: Presidência da República.
 » Órgãos colegiados (pluripessoais): são aqueles cujo poder de decisão compete a 
uma maioria de agentes.
 » Exemplos: Câmara dos Deputados e Superior Tribunal Federal (STF).
ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ����������������������������������������������������������� 3
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA ������������������������������������������������������������������������ 3
FUNDAÇÕES PÚBLICAS ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10
 3
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
Sem sombra de dúvida a maior parte de questões de concurso público sobre esse tema repousa 
sobre a administração pública indireta. Estudaremos, portanto, tudo sobre o referido tema.
A administração indireta é composta por quatro Entidades Administrativas, sendo elas: Fun-
dações Autarquias, Sociedade de economia mista e Empresa pública (mnemônico: FASE)
Sua base legal está definida no Decreto-lei nº 200/67 em seu art. 5º:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I – AUTARQUIA – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requei-
ram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
II – EMPRESA PÚBLICA – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de 
atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de 
conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em 
direito.
III – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de 
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União 
ou a entidade da Administração Indireta.
IV – FUNDAÇÃO PÚBLICA – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento 
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, 
e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
CARACTERÍSTICAs PRÓPRIAS DE CADA ENTIDADE DE ADMinistração INDIRETA
Antes de estudarmos as características que distinguem uma pessoa jurídica de outra dentro 
da indireta é interessante, ainda que de forma superficial, conferir as características comuns 
entre elas, logo após estaremos estudando suas particularidades.
CARACTERÍSTICAS COMUNS ENTRE ELAS:
Nascem de um processo de descentralização por outorga.
Algumas possuem personalidade jurídica de direito público, outras personalidades jurídicas 
de direito privado, mas fato é que todas possuem tal personalidade.
Ao serem criadas, sem exceção, ficam vinculadas à finalidade para qual nasceram.
4
São sujeitas ao controle finalístico também chamado de supervisão ministerial, de fato lem-
bremos que não há hierarquia entre a direta e indireta, mas o controle é real.
Seja de direito público ou seja de direito privado, todas precisam fazer concursos públicos, 
também prestar contas aos tribunais de contas e fazer licitação, via de regra.
AUTARQUIAS
A doutrina fala que a autarquia é uma personificação de um serviço específico da administra-
ção direta. A autarquia é sem sombra de dúvida a pessoa jurídica da administração indireta 
que mais se assemelha às pessoas jurídicas da administração direta, tanto é que o professor 
Hely Lopes Meirelles a batizou de longa Manus do Estado, ou seja, seu executor de ordens. 
Sua definição no nosso ordenamento jurídico encontra-se na Constituição Federal no art. 37, 
XIX e no Decreto-lei nº 200/67 no art. 5º I:
Constituição federal
Art. 37.
XIX – somente por lei específica poderá ser criada AUTARQUIA e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, 
neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I – AUTARQUIA – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, 
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
O professor José dos Santos Carvalho Filho conceitua a autarquia da seguinte forma:
Como todas as categorias de pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta, as autar-
quias têm sua própria fisionomia, apresentando algumas particularidades que as distinguem 
das demais. Basicamente, são elementos necessários à conceituação das autarquias os relati-
vos à personalidade jurídica, à forma de instituição e ao objeto, os quais, pelo fato mesmo de 
integrarem o conceito,serão analisados adiante em separado. À luz desses elementos, pode-se 
conceituar autarquia como a pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração 
Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam 
próprias e típicas do Estado.
CRIAÇÃO
Para nascer, toda autarquia precisa de uma LEI ORDINÁRIA ESPECÍFICA. Então, muito cuidado! 
Questões de prova que afirmarem que a autarquia será criada por lei complementar afirmativa 
deverão ser assinaladas como erradas.
CF
Art. 37.
XIX – Somente por LEI ESPECÍFICA poderá ser criada autarquia...
EXTINÇÃO
Segundo o Princípio da simetria das formas jurídicas, também conhecido como paralelismo 
das formas, a extinção de autarquias deve ser feita da mesma forma que nasceu, ou seja, 
mediante a edição de lei específica.
PERSONALIDADE JURÍDICA
Será de direito público nos termos do inciso IV do art. 41 do código Civil de 2002.
Código Civil
Lei nº 10.406/2002
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
 5
IV – As autarquias, inclusive as associações públicas.
Indo um pouco além nos nossos estudos, quero combinar com o seguinte: você deve se aten-
tar que toda pessoa jurídica que for criada por lei será obrigatoriamente de direito público.
Por ser de DIREITO PÚBLICO, o ordenamento jurídico vai garantir às autarquias algumas van-
tagens, por exemplo:
Possuirão imunidade tributária no tocante aos IMPOSTOS que seriam gerados em razão do 
patrimônio, renda e serviços quando estes forem ligados às finalidades essenciais.
Constituição federal
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
VI – Instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
§ 2º A vedação do inciso VI, «a», é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e man-
tidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a 
suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
Atenção!
Muito cuidado com essa informação, pois no Brasil nós temos cinco tipos de tributo. Temos os 
impostos, as taxas, os empréstimos compulsórios contribuições de melhorias e contribuições 
sociais, o ordenamento jurídico brasileiro garante imunidade quanto aos impostos e não a 
todo e qualquer tipo de tributo.
Seus bens, por serem considerados públicos serão imprescritíveis e impenhoráveis, por isso 
não é possível que um particular ajuíze contra uma autarquia a chamada ação de usucapião. 
Uma das informações mais cobradas no tocante às peculiaridades e garantias que são exten-
sivas as autarquias é chamada a ação de usucapião que tem seu início no art. 1238 do código 
Civil, qualquer afirmativa de prova que disser ser possível usucapir um bem público de uma 
autarquia deverá ser considerado como errado.
Constituição federal
Art. 183.
§ 3º Os imóveis públicos NÃO serão adquiridos por usucapião.
Código civil
Lei nº 10.406/2002
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Pela própria natureza de direito público também serão dados privilégios processuais no tocante 
a qualquer tipo de processo, seja ele judicial ou administrativo. Hoje o que temos é o privilégio 
de prazo em dobro para contestar, recorrer e responder recursos com muito cuidado, por que 
sob a égide do código passado o prazo é em dobro para recorrer e quádruplo para contestar 
a atenção, hoje não é mais assim.
Código de processo civil
Art. 183. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas RESPECTIVAS AUTAR-
QUIAS e FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO gozarão de prazo EM DOBRO para todas as suas 
manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir da intimação pessoal.
ATIVIDADES DESEMPENHADAS
Segundo o Decreto-lei nº 200/65, só são desempenhadas atividades típicas da Administração 
Pública. Com relação às atividades desempenhadas, é muito importante que o candidato saiba 
que as autarquias só podem desempenhar atividades típicas do estado, qualquer afirmativa que 
trouxer em seu bojo informações de que uma autarquia pode desempenhar atividades típicas 
ou atípicas deverá ser considerada como errada. Mas, professor, o que significa “atividades 
6
atípicas”? Seriam para o Direito Administrativo a exploração de atividade econômica que, 
dentro da administração pública, só pode ser desempenhada nos termos do art. 173 da Cons-
tituição Federal pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, e isso em caráter 
excepcional por questões de Segurança nacional ou relevante interesse público.
REGIME JURÍDICO DE PESSOAL
Por serem criadas por lei deverão ser regidas pelo direito público, e quem tem cargo público 
efetivo em uma pessoa jurídica de direito público se submete a um estatuto, portanto quem 
trabalha lá será ESTATUTÁRIO.
CAPITAL
Totalmente PÚBLICO formado a partir da transferência de BENS MÓVEIS E IMÓVEIS do Ente 
Federado que a criou.
Dentro dos tipos de autarquia, temos algumas espécies, são elas:
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
São autarquias que nasceram como simples, mas por buscar em uma atuação mais eficiente 
celebram com seu Ente Instituidor um contrato de gestão. Após a celebração desse contrato 
passam a ser denominadas de: AGÊNCIA EXECUTIVA – isso fará com que elas recebam mais 
verbas públicas e aumentem sua autonomia, claro que será exigido dela resultados como 
contrapartida. Muita atenção, pois neste caso não se tem uma nova autarquia, ela apenas 
tem um status diferenciado.
A base jurídica para tal feito está no art. 37, § 8º, da Constituição Federal.
Constituição federal
Art. 37.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus 
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho 
para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – O prazo de duração do contrato;
II – Os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabili-
dade dos dirigentes;
III – A remuneração do pessoal.
Temos um raríssimo exemplo no ordenamento jurídico que é o INMETRO (Instituto Nacional 
de Metrologia Normalização e Qualidade Industrial).
AGÊNCIAS REGULADORAS
Figuras altamente importantes na nossa Administração Pública, principalmente no que diz 
respeito à regulamentação e fiscalização de serviços privados de interesse coletivo. As agências 
reguladoras nasceram com programa do Brasil conhecido como desestatização – que tem por 
objetivo reduzir os gastos do poder público e aumentar a eficiência da prestação de serviço. 
Com o aumento da delegação de serviço público, por meio das concessões e permissões para 
os particulares, nasceu a responsabilidade do Estado de fiscalizar tais serviços.
Temos sua positivação na nossa constituição federal em seu art. 21 incisos XI E na Lei nº 13.848, 
de 25 de junho de 2019 que dizem:
Constituição federal
Art. 21. Compete à União:
XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de 
telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, A CRIAÇÃO 
DE UM ÓRGÃO REGULADOR e outros aspectos institucionais.
Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019
 7
Art. 3º A natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de 
tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e 
financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos, 
bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de leis específicas voltadas à sua 
implementação.
Diferente das agências executivas que nascem como autarquias simples e depois celebram 
contrato de gestão, as autarquias conhecidas como agências reguladoras já nascem com essa 
finalidade e instituídas de maior independência e autonomia – por isso estudaremos algumas 
das suas características peculiares.
NOMEAÇÃO DE SEUS DIRIGENTESEstamos diante de cargo comissionado de natureza especial classificado como um ato complexo, 
pois a nomeação de seus dirigentes ocorre por meio da escolha pelo Presidente da República 
e que fica condicionada à aprovação do Senado Federal.
Constituição federal
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
III – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000
Art. 5º O Presidente, Diretor-Presidente ou Diretor-Geral (CD I) e os demais membros do Con-
selho Diretor ou da Diretoria Colegiada (CD II) serão brasileiros, INDICADOS pelo Presidente 
da República e por ele nomeados, APÓS APROVAÇÃO PELO SENADO FEDERAL, nos termos da 
alínea “f” do inciso III do art. 52 da Constituição Federal, entre cidadãos de reputação ilibada e 
de notório conhecimento no campo de sua especialidade, devendo ser atendidos 1 (um) dos 
requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e, cumulativamente, o inciso II:
(Redação dada pela Lei nº 13.848, de 2019)
MANDATOS FIXOS DE SEUS DIRIGENTES
Diferente das autarquias comuns em que temos apenas um cargo comissionado e pela pró-
pria natureza de livre nomeação e de livre exoneração, aqui nas agências reguladoras temos 
um cargo comissionado de natureza especial, no qual seus dirigentes hoje possuirão o que 
podemos denominar como uma “estabilidade provisória” que segundo a Lei nº 3848/2019 é 
de cinco anos, a própria Lei nº 9986/2000 em seu artigo 9º pontua a as situações em que seus 
dirigentes poderão perder os seus cargos antes do prazo determinado de cinco anos.
lei nº 9986/2000
Art. 6º O mandato dos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada das agências 
reguladoras será de 5 (cinco) anos, vedada a recondução, ressalvada a hipótese do § 7º do 
art. 5º.
Art. 9º O membro do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada somente perderá o mandato:
I – Em caso de renúncia;
II – Em caso de condenação judicial transitada em julgado ou de condenação em processo 
administrativo disciplinar;
III – por infringência de quaisquer das vedações previstas no art. 8º-B desta Lei.
Art. 8º-B. Ao membro do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada é vedado:
I – Receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas;
II – Exercer qualquer outra atividade profissional, ressalvado o exercício do magistério, 
havendo compatibilidade de horários;
8
III – participar de sociedade simples ou empresária ou de empresa de qualquer espécie, na 
forma de controlador, diretor, administrador, gerente, membro de conselho de administração 
ou conselho fiscal, preposto ou mandatário;
IV – Emitir parecer sobre matéria de sua especialização, ainda que em tese, ou atuar como 
consultor de qualquer tipo de empresa;
V – Exercer atividade sindical;
VI – Exercer atividade político-partidária;
VII – estar em situação de conflito de interesse, nos termos da Lei nº 12.813, de 16 de maio 
de 2013.
INSTITUTO DA QUARENTENA
Um ponto muito interessante a se falar sobre os dirigentes das agências reguladoras é que 
após o prazo do mandato esses continuarão vinculados às respectivas agências reguladoras 
pelo prazo de 6 meses de acordo com a Lei nº 13848 de 2019 em seu artigo 8º.
Lei nº 9986/2000
Art. 8º Os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada ficam impedidos de exer-
cer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por 
período de 6 (seis) meses, contados da exoneração ou do término de seu mandato, assegurada 
a remuneração compensatória.
(Redação dada pela Lei nº 13.848, de 2019)
Ou seja, após os 5 anos de mandato os respectivos dirigentes não poderão exercer suas ati-
vidades em empresas nas quais eles fiscalizavam pelo período de 6 meses, e por conta disso 
a própria lei estabelece que eles continuarão sendo remunerados pela respectiva agência 
reguladora incluindo até os seus benefícios.
Lei nº 9986/200
§ 2º Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus a remu-
neração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele 
inerentes.
Exemplo de agências reguladoras:
Agência Nacional de Águas (ANA), Lei nº 9.984/2000.
Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), Lei nº 9.427/1996.
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Lei nº 9.472/1997.
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Lei nº 11.182/2005.
Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), Lei nº 10.233/2001.
Agência Nacional de Transporte Aquático (ANTAQ), Lei nº 10.233/2001.
AUTARQUIAS PROFISSIONAIS
São as entidades que usualmente são conhecidas como conselhos de classe das profissões 
regulamentadas, como: o Conselho Regional de Contabilidade (CRC), o CREA (Conselho Regional 
de Engenharia e Arquitetura) e o CRM (Conselho Regional de Medicina).
Muito cuidado, pois para a lei essas entidades possuem personalidade jurídica de direito 
privado. Mas para o Supremo Tribunal Federal, NÃO!
Lei nº 9.649/1998
Art. 58.
§ 2º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados de personalidade 
jurídica de direito privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer 
vínculo funcional ou hierárquico.
 9
Mas no julgamento da ADIN 1717, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade 
desse texto, sob o argumento de que se os conselhos profissionais exercem poder de polícia 
devem possuir obrigatoriamente personalidade jurídica de direito público, pois o exercício 
deste poder é indelegável a pessoas de direito privado.
jurisprudência
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 
DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS 
SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, 
quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando 
apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, 
declarando-se a inconstitucionalidade do ‘caput’ e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo 
art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5º, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, pará-
grafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da inelegibilidade, 
a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de 
tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, 
como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime’ (ADI 1717-6/DF, Pleno 
do STF, Relator Ministro Sydney Sanches, julgado em 7/11/2002, DJ de 28/03/2003, p. 61). A 
declaração de inconstitucionalidade do art. 58 e §§ da Lei nº 9.649/1998 gera efeitos ‘ex tunc’ 
e ‘erga omnes’, o que implica o reconhecimento da vigência do art. 4º da Lei nº 3.268/1957, 
citado anteriormente, que determinava a composição do CFM com 10 conselheiros.
Atenção
Segundo o STF, perante a Constituição Federal de 1988, a OAB perdeu o status de autarquia, 
hoje ela é considerada como uma ENTIDADE SUI GENERIS.
AUTARQUIAS ADMINISTRATIVAS
São as autarquias comuns, nascidas para desempar um serviço típico da administração pública 
direta, por meio da descentralização com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, 
podemos citar como exemplo o INSS.
AUTARQUIAS TERRITORIAIS
Para a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, os territórios considerados pessoas jurídicas 
de direito público seriam uma autarquia territorial e serviriam para delimitar uma base com 
capacidade administrativa genérica no Brasil. Hoje nós não temos territórios, mas a constituição 
no art. 18, parágrafo segundo, afirma que é possível.
Constituição federal
Art. 18.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou 
reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro (2019, p. 937) ainda mostraque:
DESCENTRALIZAÇÃO
Territorial Descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando uma entidade 
local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito 
público, com capacidade administrativa genérica.
AUTARQUIAS FUNDACIONAIS
Com relação às autarquias fundacionais: nada mais são do que fundações públicas que são 
regidas pelo direito público, a doutrina também costuma chamar de fundação autárquica. 
Então, caso você encontre uma dessas duas nomenclaturas em provas de concursos, saiba que 
você está diante de uma fundação pública que foi criada por lei, portanto seu regime jurídico 
é obrigatoriamente de direito público, exemplo: FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE 
MATO GROSSO DO SUL.
AUTARQUIAS ASSOCIATIVAS
10
Foi introduzida em nosso ordenamento jurídico por meio da Lei nº 11.107/2005 que nos traz 
a figura dos consórcios públicos.
Para se constituir uma autarquia associativa, basta a união de alguns entes públicos formando 
uma nova pessoa jurídica de direito público, teremos aí a constituição de uma AUTARQUIA 
ASSOCIATIVA que é, na verdade, um consórcio público regido pelo direito público. Lembrando 
que a referida lei também fala sobre os consórcios públicos regidos pelo direito privado, por 
isso tal instituto não se enquadra no conceito descrito acima.
Podemos dar como exemplo a união de alguns municípios unindo forças para realizar um 
determinado serviço ou determinada obra, caso adotem a criação de um consórcio público 
regido pelo Direito público, teremos uma AUTARQUIA ASSOCIATIVA.
Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I – De direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis 
de ratificação do protocolo de intenções;
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração 
indireta de TODOS os entes da Federação consorciados.
importante
Uma informação que tem sido muito cobrada nos últimos anos em provas de concurso público 
é que se uma autarquia precisa arquivar os atos constitutivos nas repartições competentes, 
ou seja, ir ao cartório de registro de pessoa jurídica. Tal indagação deverá ser considerada 
como errada, pois por ser CRIADA POR LEI toda autarquia PRESCINDE, ou seja, DISPENSA o 
arquivamento dos atos constitutivos na repartição competente, essa só precisa da edição de 
uma LEI ORDINÁRIA ESPECÍFICA para existir.
Exemplos de Autarquias: O Banco Central (BC), o Conselho Administrativo de Defesa Econô-
mica (CADE), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a Superintendência de Seguros Privados 
(SSP) e as agências reguladoras.
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
São definidas pela doutrina como a personificação de um patrimônio ao qual é atribuída uma 
finalidade específica não lucrativa, sempre na área social, como: educação, saúde, assistência social, 
pesquisa científica, proteção do meio ambiente.
Constituição federal
Art. 37.
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de FUNDAÇÃO, cabendo à lei comple-
mentar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
IV – Fundação Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento 
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, 
e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
 11
Atenção!
É importante frisar logo agora no conceito que uma fundação pública será um PATRIMÔ-
NIO PERSONIFICADO, não confunda com a palavra que é atribuída das autarquias que 
são um SERVIÇO PERSONIFICADO.
Conceito da doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 972),
[…] pode-se definir a fundação instituída pelo poder público como o patrimônio, total ou 
parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e 
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social com capacidade 
de autoadministração e mediante controle da administração pública, nos limites da lei.
ͫ	 CRIAÇÃO E PERSONALIDADE JURÍDICA
Está aqui uma das brigas mais ferrenhas no tocante ao estudo da administração pública indireta. 
Tentarei abordar da maneira mais didática de se acertar as questões de prova.
A Fundação pode ser de direito público ou de direito privado, tudo dependerá de como ela 
veio a existir.
 » Se for CRIADA POR LEI ORDINÁRIA ESPECÍFICA será de DIREITO PÚBLICO, e como 
consequência nascerão apenas com a promulgação da lei dispensando, assim, a 
inscrição de seus atos constitutivos no registro civil de pessoas jurídicas. São cha-
madas pela doutrina de fundações autárquicas ou autarquias fundacionais. Seu 
pessoal se submeterá a um ESTATUTO, que no âmbito federal será a Lei nº 8.112/90 
e terão direito a um regime próprio de previdência social nos termos do art. 40 da 
Constituição Federal.
 » Se for AUTORIZADA POR LEI será de DIREITO PRIVADO e como consequência disso, 
além da lei autorizativa, precisarão arquivar seus atos constitutivos na repartição 
competente, ou seja, no registro civil de pessoas jurídicas – e por serem de direito 
privado não terão estatuto, mas seu pessoal será submetido da CLT, portanto não 
terão direito à estabilidade, e o regime de aposentadoria de seu pessoal será o 
regime geral de previdência social nos termos do art. 201 da Constituição Federal.
 » De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro (2019, p. 970),
Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o Poder Público, ao instituir fun-
dação, atribuir-lhe personalidade de direito público ou de direito privado. Isto porque nos 
parece incontestável a viabilidade de aplicar-se, no direito público, a distinção que o Código 
Civil de 1916 continha entre as duas modalidades de pessoas jurídicas privadas: associação 
e sociedade, de um lado, e fundação, de outro; a distinção se mantém no novo Código Civil.
O próprio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL também entende que uma fundação pública pode 
ser de direito público ou de direito privado.
Jurisprudência do supremo tribunal federal
Constitucional. Administrativo. Art. 28 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. Equiparação entre servi-
dores de fundações instituídas ou mantidas pelo Estado e servidores das fundações públicas: inconstitucionali-
dade. 1. A distinção entre fundações públicas e privadas decorre da forma como foram criadas, da opção 
legal pelo regime jurídico a que se submetem, da titularidade de poderes e também da natureza dos serviços 
por elas prestados. 2. A norma questionada aponta para a possibilidade de serem equiparados os servidores 
de toda e qualquer fundação privada, instituída ou mantida pelo Estado, aos das fundações públicas. 3. Sendo 
diversos os regimes jurídicos, diferentes são os direitos e os deveres que se combinam e formam os fundamen-
tos da relação empregatícia firmada. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente (STF, ADI191/RS, 
TribunalPleno, 29.11.2007).
12
ͫ	 ATIVIDADES DESEMPENHADAS
 » Como estudado, sua finalidade específica será sempre não lucrativa, de natureza 
social, por isso sua área de atuação será desempenhar atividades de natureza social 
de interesse público.
 » Exemplo: Funai (Fundação Nacional do Índio), seu objetivo principal é promover 
políticas de desenvolvimento sustentável das populações indígenas.
ͫ	 CAPITAL
 » A doutrina majoritária dirá que seu patrimônio pode ser inteiramente do Poder 
Público ou semipúblico e semiprivado. Seu instituidor faz uma dotação patrimonial, 
ou seja, separa um determinado conjunto de bens e direitos e lhes confere perso-
nalidade jurídica.
Exemplo de Fundações Públicas: Conselho Nacional de DesenvolvimentoCientífico e Tecnoló-
gico (CNPq), a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a Fundação Nacional 
de Saúde (Funasa).
ORGANIZAÇÃO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ����������������������������������������������������������� 3
EMPRESA PÚBLICA �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������5
DIFERENÇAS ENTRE A EMPRESA PÚBLICA E A SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA �������������������������������������������������������6
 3
EMPRESA PÚBLICA
Empresa pública é Pessoa Jurídica de DIREITO PRIVADO, constituída por capital exclusivamente 
público para explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos e poderá ser constituída 
em qualquer uma das modalidades empresariais.
Constituição federal
Art. 37. XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a insti-
tuição de EMPRESA PÚBLICA, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à 
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
II - EMPRESA PÚBLICA - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade 
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência 
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
ͫ	 CRIAÇÃO E PERSONALIDADE JURÍDICA
 » De maneira taxativa, afirmamos que as empresas públicas serão constituídas sob 
regime de DIREITO PRIVADO. Tudo que estudamos no que se diz respeito à conse-
quência jurídica de ser autorizada por lei em relação à Fundação Pública será aplicado 
tanto aqui na empresa pública como na sociedade de economia mista.
 » Muita atenção, pois a doutrina vai dizer que a empresa pública terá sobre si um 
regime jurídico híbrido também chamado de misto que advém do fato de ela ser 
propriamente de direito privado, mas se submete a regras de direito público, por 
exemplo:
 » 1- Submete-se ao controle finalístico realizado pela administração direta.
 » 2- Realização de concurso público.
 » 3- Licitação, via de regra, para contratar.
 » 4- Prestação de contas ao tribunal de contas.
ͫ	 ATIVIDADES DESEMPENHADAS
 » Podem prestar serviços públicos, como é o caso dos Correios que realizam o serviço 
postal que é exclusivo da União. Como também podem desempenhar atividade de 
natureza econômica, como é o caso do Caixa Econômica Federal.
atenção
Cuidado para não confundir a afirmativa acima, ok!? O fato de uma empresa pública 
poder explorar atividade econômica ou prestar serviços públicos NÃO alterará o regime 
jurídico de sua constituição, pois ela será SEMPRE DE DIREITO PRIVADO.
4
EGIME JURÍDICO DE PESSOAL
 » Como consequência de ser autorizada por lei, será regida pelo direito privado que 
por sua vez destinará a seu pessoal o regime da CLT (Consolidação das Leis Traba-
lhistas). No tocante ao regime previdenciário será o regime geral de previdência 
social e serão chamados de empregados públicos e não servidores.
ͫ	 FORO DE COMPETÊNCIA
 » Segundo o Supremo Tribunal Federal, de acordo com a constituição federal em seu 
artigo 109, o foro competente para ajuizar uma ação contra uma empresa pública 
federal será justiça federal.
Constituição federal
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - As causas em que a União, entidade autárquica ou EMPRESA PÚBLICA FEDERAL forem 
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, 
as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
ͫ	 CAPITAL
 » Para fechar o nosso estudo sobre as empresas públicas, vale a pena dizer que seu 
capital será sempre 100% público, ou seja, capital integralmente público, sem a par-
ticipação de particulares. Frise-se que podem participar do capital de uma empresa 
pública os entes da administração indireta, ainda que possuam personalidade de 
direito privado, como, por exemplo, uma sociedade de economia mista. Ainda assim, 
seu capital será integralmente público, somente não será admitido o investimento 
de particulares na formação do capital. Em todos os casos, a maioria das ações deve 
pertencer a um ente da administração Direta.
 » A Lei nº 13.303/16 nos traz a seguinte redação em seu art. 3º:
Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente 
detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade 
da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, SERÁ ADMITIDA, no capital da 
empresa pública, a PARTICIPAÇÃO de outras pessoas jurídicas de direito PÚBLICO INTERNO, 
BEM COMO de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios.
Em 2017, a Banca Cespe cobrou a seguinte afirmativa na prova de Procurador do Estado 
Sergipe:
“É possível criar uma empresa pública com capital minoritário de sociedade de econo-
mia mista, desde que a maioria do capital daquela pertença ao ente federativo que a 
instituir.”
GABARITO: CERTO.
 » Uma outra informação que eu quero frisar é que ela pode ser constituída sob qual-
quer modalidade empresarial. Nos termos do código Civil nós temos por exemplo:
 » A empresa de responsabilidade limitada (LTDA).
 » Sociedade anônima (SA ou CIA).
 » Sociedade em comandita.
 5
 » Em 2012, entrou em vigor na data de lítico a chamada “EIRELI” empresa individual 
de responsabilidade limitada.
Exemplo de Empresa Pública = a Caixa Econômica Federal (CEF), a Empresa Brasileira de 
Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a Empresa de Correios e Telégrafos (ECT) e o Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O: 65% da União e 35% do Estado. O que importa é que o capital seja público.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
A Sociedade de economia mista será uma estatal que possuirá obrigatoriamente capital misto, 
sendo que a maioria deste capital votante deverá obrigatoriamente pertencer a um ente da admi-
nistração pública, A constituição faz menção a ela em seu artigo 37, inciso XIX e seu conceito está 
no decreto Lei nº 220/75.
Constituição federal
Art. 37. XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a insti-
tuição de empresa pública, de SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA e de fundação, cabendo 
à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
III - SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - É a entidade dotada de personalidade jurídica de 
DIREITO PRIVADO, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma 
de sociedade anônima (S.A), cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à 
União ou a entidade da Administração Indireta.
ͫ	 CRIAÇÃO E PERSONALIDADE JURÍDICA
 » De maneira TAXATIVA, afirmamos que as SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA serão 
constituídas sob regime de DIREITO PRIVADO. Tudo que estudamos no que se diz 
respeito à consequência jurídica de ser autorizada por lei em relação à Fundação 
Pública e à empresa pública será aplicado na sociedade de economia mista.
 » Muita atenção, pois a doutrina vai dizer que a empresa pública terá sobre si um 
regime jurídico híbrido, também chamado de misto, que advém do fato de ela ser 
propriamente de direito privado, mas se submete a regras de direito público como, 
por exemplo:
 » 1- Submete-se ao controle finalístico realizado pela administração direta.
 » 2- Realizaçãode concurso público.
 » 3- Licitação, via de regra, para contratar.
 » 4- Prestação de contas ao tribunal de contas.
Importantíssimo
Por determinação legal, as sociedades de economia devem ter obrigatoriamente a es-
trutura de Sociedade Anônima (SA).
ͫ	 ATIVIDADES DESEMPENHADAS
6
 » Podem prestar serviços públicos, como é o caso da Companhia Municipal de Lim-
peza Urbana (COMLURB) na cidade do Rio de Janeiro que realizam de coleta de lixo. 
Como também podem desempenhar atividade de natureza econômica, como é o 
caso do Banco do Brasil e a Petrobras.
ͫ	 REGIME JURÍDICO DE PESSOAL
 » Como consequência de ser autorizada por lei, será regida pelo direito privado que 
por sua vez destinará a seu pessoal o regime da CLT. No tocante ao regime previden-
ciário será o regime geral de previdência social e serão chamados de empregados 
públicos e não servidores.
ͫ	 FORO COMPETENTE
Jurisprudência do supremo tribunal federal
SÚMULA Nº 556
É competente a Justiça Comum julgar as causas em que é parte da sociedade de economia mista.
Obs.: temos uma exceção à regra para a sociedade de economia mista no que se diz respeito ao foro 
processual.
SÚMULA Nº 517
As sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal, quando a União intervém como assistente 
ou opoente.
ͫ	 CAPITAL
 » A maioria do capital será sempre público. O capital votante em sua composição 
deve ser, pelo menos 50% mais uma das ações com direito a voto, pertencer ao 
Estado. Porém, faz-se necessário a presença de capital votante privado, sob pena 
de a entidade converter-se em empresa pública.
 » A Lei nº 13.303/16 nos traz a seguinte redação em seu artigo 4º:
Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos 
Municípios ou a entidade da administração indireta.
DIFERENÇAS ENTRE A EMPRESA PÚBLICA E A SOCIEDADE DE ECONOMIA 
MISTA
Por serem muito semelhantes, estudaremos suas principais diferenças para evitar “pegadinhas em 
prova”.
EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Capital totalmente público Maioria de capital votante é público
Pode ser feita em qualquer Forma 
organizacional Forma obrigatória de SA
Os processos contra as da União têm causas 
julgadas	perante	a	Justiça	Federal	(CF	109	I)
Causas julgadas perante a Justiça Comum 
Estadual, Súmula nº 556 (STF)
Exceção: Súmula nº 517= união no 
processo
Exemplo de Sociedade de Economia Mista: o Banco do Brasil, a Petrobras, a Eletrobrás e o 
Brasil Resseguros.
PODERES 
ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
PODERES ADMINISTRATIVOS ��������������������������������������������������������������������������������� 3
DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
PODER/DEVER DE AGIR ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DEVER DE PROBIDADE ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DEVER DE PRESTAR CONTAS �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
DEVER DE EFICIÊNCIA ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
PODERES ADMINISTRATIVOS (INSTRUMENTAIS) ������������������������������������������������������������������������������� 3
PODER VINCULADO�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
PODER DISCRICIONÁRIO ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
 3
DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO
Por conta do princípio da SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO, podemos afirmar que a 
Administração Pública possui prerrogativas e que elas existem para possibilitar a realização da 
finalidade pública. Tais prerrogativas são chamadas de PODERES.
Por outro lado, em decorrência da INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO, o adminis-
trador fica vinculado à constituição e à lei que lhe é imposta. Essas obrigações são chamadas de 
DEVERES ADMINISTRATIVOS.
A doutrina classifica de um modo geral os seguintes deveres:
PODER/DEVER DE AGIR
Significa que, por conta de a administração ter as competências que lhe são dadas para atender 
à finalidade pública, ao mesmo tempo ela possui PODER e DEVER DE AGIR.
DEVER DE PROBIDADE
Exige que o administrador público, ao desempenhar suas funções, atue com ÉTICA, HONES-
TIDADE e BOA-FÉ.
DEVER DE PRESTAR CONTAS
É um dever imposto a qualquer órgão ou agente que, de algum modo, seja RESPONSÁVEL PELA 
GESTÃO e CONSERVAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS, atingindo, inclusive, particulares que, de alguma 
forma, sejam responsáveis por recursos públicos de qualquer espécie.
DEVER DE EFICIÊNCIA
Nos traz a ideia de qualidade na prestação do serviço público. Sua atuação deve ser pautada 
pela celeridade, economicidade e perfeição técnica. Após a emenda constitucional nº 19, a admi-
nistração pública passou a adotar o modelo denominado ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL, o que lhe 
possibilita adotar determinados requisitos de seus servidores, como, por exemplo:
ͫ	 Avaliação especial de desempenho.
ͫ	 Exigência de participação de servidor em curso de aperfeiçoamento profissional para a 
promoção na carreira.
ͫ	 Possibilidade de perda do cargo do servidor Estado em razão de insuficiência de 
desempenho.
PODERES ADMINISTRATIVOS (INSTRUMENTAIS)
Agora estudaremos os poderes da administração pública propriamente ditos. Chamo sua 
atenção para a nomenclatura que a doutrina traz para esses poderes, ok? Não confunda os poderes 
administrativos INSTRUMENTAIS com os poderes que o Estado tem como poderes ESTRUTURAIS 
(PODER EXECUTIVO, JUDICIÁRIO E LEGISLATIVO). O que estudaremos a seguir é conhecido como 
poderes instrumentais.
Antes de estudarmos este tópico, gostaria de fazer uma analogia. Imagine que você está agora 
em uma rodovia e o pneu do seu carro furou. Você precisará, então, parar no acostamento para 
4
trocá-lo. Imagine que, se você não tivesse as ferramentas adequadas e um step para poder fazer 
essa troca, você precisaria chamar um reboque e seria muito mais oneroso sair daquela situação 
adversa. Dessa forma, assim como você precisa de ferramentas para fazer essa troca, a MÁQUINA 
PÚBLICA também precisa de ferramentas para colocar em prática o interesse da coletividade. Entram 
em ação, portanto, os chamados PODERES ADMINISTRATIVOS, que nada mais são do que ferra-
mentas que colocam a administração pública acima do particular para viabilizar a própria atuação 
do estado em prol da coletividade. São eles:
ͫ	 Poder vinculado.
ͫ	 Poder discricionário.
ͫ	 Poder hierárquico. Poder disciplinar.
ͫ	 Poder regulamentar.
ͫ	 Normativo.
ͫ	 Poder de polícia.
PODER VINCULADO
É o poder de praticar atos vinculados. Neste caso, não existe a chamada liberdade de atuação 
por parte do administrador. Alguns doutrinadores entendem ser mais um dever do que um poder 
propriamente dito, porém, em que pese encontrarmos divergências na doutrina, leve paras as 
provas de concurso esse entendimento.
Em momento oportuno estudaremos os atos administrativos e suas classificações. No tocante 
ao poder vinculado, a doutrina vai dizer que sua atuação será marcada pela falta de opção do 
administrador. Quando ele se encontra diante de uma situação em que será obrigado a praticar 
determinado ato estaremos diante da manifestação do poder vinculado.
Imagine um determinado trabalhador que passou sua vida inteira na iniciativa privada, contri-
buindo para o regime geralde previdência social (INSS). Pergunto a você: é aquela referida empresa 
que terá poder para aposentar e pagar a aposentadoria mensalmente do empregado? Respondo: 
NÃO! Ele contribuiu para o regime geral de previdência social, uma autarquia do Estado, e é o 
próprio Estado, por conseguinte, que terá capacidade de aposentá-lo. Portanto, a aposentadoria, 
que é um ato vinculado, não é dada pela iniciativa privada, mas pelo estado, e por que ele o faz? 
Porque ele tem esse PODER.
Exemplos de atos vinculados: licenças para o particular, aposentadorias, homologação, entre 
outros.
PODER DISCRICIONÁRIO
A manifestação do poder discricionário está intrinsecamente ligada à capacidade que a máquina 
pública tem de praticar os atos COM MARGEM DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE, o que 
também é chamado de MÉRITO. A própria Administração Pública é obrigada a respeitar o 
princípio da Legalidade, sendo que, dentro dos atos legais, teremos aqueles que são vinculados 
(estudados no tópico acima), e teremos aqueles em que a própria Administração Pública terá 
a margem de escolha, sempre pautada, evidentemente, na razoabilidade e na proporcionali-
dade, que são os princípios limitadores do poder discricionário.
Sua atuação está ligada aos elementos MOTIVO ou OBJETO, pois eles são os únicos elementos 
do ato administrativo que podem ter discricionariedade.
Elementos do ato administrativo
 5
ͫ	 COM PETÊNCIA: elemento vinculado.
ͫ	 FI NALIDADE: elemento vinculado.
ͫ	 FOR MA: elemento vinculado.
ͫ	 MO TIVO: elemento que pode ser vinculado OU DISCRICIONÁRIO.
ͫ	 OB JETO: elemento que pode ser vinculado OU DISCRICIONÁRIO.
O poder discricionário é o que é utilizado quando a administração pública revogar um ato válido, 
até porque a revogação só pode acontecer em um ATO LEGAL que tenha margem de conveniência 
e oportunidade. Atos vinculados não podem ser revogados.
Hoje, segundo a melhor doutrina, a discricionariedade ocorre em 2 aspectos:
ͫ	 1º aspecto: quando a lei expressamente concede liberdade para atuar dentro dos seus 
próprios limites;
 » Exemplo: imagine você, servidor estável como policial rodoviário federal, depois de 
dez anos trabalhando, quer uma folga extensa além do período das férias. Você pode 
solicitar, então, uma licença para tratar de interesse particular nos termos do art. 91 
da Lei n° 8.112/90 (estatuto do servidor federal), sendo que esta licença pode ser 
de ATÉ TRÊS ANOS. Então, você pode ter uma licença de doze, dezoito, 24, 30, até 
36 meses, ou seja, três anos não podendo ultrapassar este prazo. Outra informação 
importante é o fato de que você solicitar não significa que a administração é obri-
gada a conceder, até porque, segundo as primeiras palavras do artigo, isso ocorre a 
“critério da administração”, denotando essa margem de escolha.
Lei Nº 8�112/90
Art. 91. A critério da Administração, poderão ser concedidas ao servidor ocupante de cargo 
efetivo, desde que não esteja em estágio probatório, licenças para o trato de assuntos par-
ticulares pelo prazo de até três anos consecutivos, sem remuneração.
ͫ	 2º aspecto: quando a lei dita conceitos indeterminados do motivo para a prática de certo 
ato administrativo;
 » A doutrina usa como exemplo uma das condutas que podem ensejar a penalidade 
de demissão, chamada de conduta escandalosa. Pergunto a você, então, o que 
caracterizaria uma conduta escandalosa? Para alguns doutrinadores esse termo 
seria um conceito jurídico indeterminado, que deve ser avaliado ao caso concreto, 
para trazer certa margem de discricionariedade para o ato de demissão.
Lei nº 8�112/90
Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:
V – Incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;
PODERES 
ADMINISTRATIVOS
SUMÁRIO
PODERES ADMINISTRATIVOS ��������������������������������������������������������������������������������� 3
PODER HIERÁRQUICO �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������3
PODER DISCIPLINAR ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������4
PODER REGULAMENTAR ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6
PODER NORMATIVO ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7
 3
PODER HIERÁRQUICO
Está pautado na existência de escalonamento das posições entre os ÓRGÃOS E AGENTES sem-
pre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Por ele é possível observarmos a relação hierárquica, 
ou seja, as relações entre superior e subordinado que são típicas na organização administrativa.
Lembra o que estudamos na descentralização e desconcentração? Na descentralização por 
outorga passamos a titularidade e a execução do serviço público para uma pessoa jurídica da Admi-
nistração Indireta mediante lei específica e quando realizamos a técnica de descentralização por 
delegação ou colaboração, passamos apenas a execução do serviço público para um particular já 
existente mediante contrato ou ato unilateral e que a desconcentração é uma divisão interna de 
competências para melhorar o atendimento público sempre dentro de uma mesma pessoa jurídica. 
Muito importante relembrar desse estudo porque o poder hierárquico NÃO EXISTE na descentra-
lização, ou seja, só temos o poder hierárquico manifestado dentro de uma mesma pessoa jurídica 
(desconcentração).
As prerrogativas pelas quais o superior pode dar ordem, fiscalizar controlar, aplicar sanções, 
delegar e avocar competências decorrem do PODER HIERÁRQUICO.
Para materializar a visão do poder hierárquico na própria atuação da administração pública 
podemos dar como exemplo a divisão que temos na União em relação ao Presidente da República, 
Ministros, Secretários e órgãos subalternos. Você consegue analisar bem que há uma hierarquia 
entre eles. O presidente pode dar ordem para os ministros que, por sua vez, podem dar ordens para 
os seus subalternos, isso é possível porque temos a manifestação do poder hierárquico!
Muitas questões de prova quando querem abordar esse poder adentram em dois institutos 
que estudaremos agora, conhecidos como delegação e avocação descritos na Lei nº 9.784/99 (Lei 
de Processo Administrativo Federal).
ͫ	 DELEGAÇÃO
 » Delegar significa dividir PARTE da sua competência originária com outro órgão, frise-
-se que eu não posso delegar a competência inteira, pois a própria Lei nº 9.784/99 
estabelece que a competência é irrenunciável, salvo nos casos, na delegação e 
avocação.
Lei nº 9.784/99
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi 
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
 » A lei estabelece que a delegação pode ser feita entre órgãos de mesma hierarquia ou 
entre órgãos subordinados, ou seja, não há de fato uma necessidade de hierarquia, 
mas perguntando em prova de qual poder deriva a delegação, você deve marcar 
que deriva do poder hierárquico.
Lei nº 9.784/99
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, 
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe 
sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias 
de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
 » Outro detalhe importante é que o ato de delegação é revogável a qualquer tempo 
pela autoridade delegante e ela não pode ser por prazo indeterminado.
4
Importantíssimo
Existem atos que não podem ser delegados, são eles: (mnemônico CENORA)
 » Matérias de Competência Exclusiva do órgão ou autoridade.
 » Edição de atos de caráter Normativo.
 » Decisão de Recursos Administrativos.
ͫ	 AVOCAÇÃO
 » A avocação seria o instituto pelo qual um superior hierárquico