Diagnóstico Socioterritorial

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Autora: Profa. Luciana Helena Mariano Lopes Mattos
Colaboradores: Profa. Amarilis Tudella
 Prof. Jamilson José Alves da Silva
Diagnóstico Socioterritorial
Professora conteudista: Luciana Helena Mariano Lopes Mattos
Assistente social graduada pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), especialista em direitos 
sociais e competências profissionais pela Universidade de Brasília (UnB) e mestra em políticas sociais pela Universidade 
Cruzeiro do Sul (Unicsul). 
Atuante e com ampla experiência na área de serviço social, com ênfase em política social e políticas públicas, 
assistência social, territorialidade, sociojurídico e terceiro setor. 
Atualmente, atua no terceiro setor como assistente social no sistema sociojurídico, junto a um serviço de 
acolhimento institucional para crianças e adolescentes. Exerce também a função de docente, coordenadora auxiliar e 
líder de disciplinas no curso de Serviço Social da Universidade Paulista (UNIP) campus Sorocaba-SP.
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permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M436d Mattos, Luciana Helena Mariano Lopes.
Diagnóstico Socioterritorial / Luciana Helena Mariano Lopes . – 
São Paulo: Editora Sol, 2020.
200 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517-9230.
1. Territorialidade. 2. Monitoramento. 3. Fontes de dados. I. Título.
CDU 911 
U505.82 – 20
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
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Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
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Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Aline Ricciardi
 Kleber Souza
Sumário
Diagnóstico Socioterritorial
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................8
Unidade I
1 TERRITÓRIO E TERRITORIALIDADE ...............................................................................................................9
1.1 A cidade no contexto capitalista e seu redimensionamento a 
partir da reestruturação produtiva ..........................................................................................................9
2 TERRITÓRIO E TERRITORIALIDADE: CONSTRUÇÃO DO SUAS E OS 
DESAFIOS DA TERRITORIALIZAÇÃO ............................................................................................................. 15
2.1 Territórios de vivência e territórios de gestão: a dimensão 
territorial nas políticas sociais ................................................................................................................ 22
2.2 Abordagens e concepções de território: compreensão objetiva, 
subjetiva e a noção de território vivido .............................................................................................. 37
3 VIGILÂNCIA SOCIOASSISTENCIAL ............................................................................................................. 48
3.1 Conceituando risco e vulnerabilidade social ............................................................................. 62
3.2 Macroatividades da vigilância socioassistencial ...................................................................... 66
4 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA VIGILÂNCIA SOCIOASSISTENCIAL .................................. 69
4.1 O monitoramento e a avaliação ..................................................................................................... 69
4.2 Gestão da informação ........................................................................................................................ 75
Unidade II
5 DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL .......................................................................................................... 87
5.1 Diagnóstico socioterritorial: intervenção no território e seu 
diálogo com as políticas municipais, estaduais e federais .......................................................... 94
5.2 Técnicas de apresentação e devolutiva dos resultados finais do diagnóstico ........................98
5.3 A pobreza no Brasil ...........................................................................................................................101
6 NOÇÕES DE TÉCNICAS E METODOLOGIAS DE PESQUISA QUALITATIVAS 
E QUANTITATIVAS UTILIZADAS EM DIAGNÓSTICOS SOCIOTERRITORIAIS .................................110
6.1 Metodologia da pesquisa qualitativa .........................................................................................110
6.1.1 Técnica de coletas de dados: entrevista e grupo focal..........................................................114
6.1.2 Mapa falado ............................................................................................................................................116
6.1.3 World Café e método aquário .........................................................................................................117
6.2 Metodologias de pesquisa quantitativas ..................................................................................119
6.3 Noções básicas e aplicação de cartografia social e produção de mapas ....................122
7 INDICADORES SOCIAIS ...............................................................................................................................127
7.1 Etapas de construção dos indicadores sociais ........................................................................137
8 FONTES DE DADOS ........................................................................................................................................142
8.1 Pesquisas do IBGE voltadas ao diagnóstico socioeconômico ..........................................142
8.2 Pesquisas do IBGE voltadas ao diagnóstico socioassistencial ..........................................145
8.3 Fontes de dados temáticos .............................................................................................................150
8.3.1 Data SUS .................................................................................................................................................. 150
8.3.2 Fontes de dados sobreeducação – Inep ...................................................................................... 154
8.3.3 Fontes de dados sobre o trabalho ................................................................................................ 156
8.4 Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) .............................................................................157
8.5 Análise de dados do Suas ................................................................................................................161
8.5.1 CadÚnico ................................................................................................................................................. 164
8.5.2 Censo Suas ............................................................................................................................................168
8.6 Ferramentas para diagnósticos .....................................................................................................171
8.6.1 Suas Visor ................................................................................................................................................ 173
8.6.2 Relatório de Informações Sociais – RI Social ........................................................................... 175
8.6.3 Tabulador de microdados – Tab Social ........................................................................................ 176
8.6.4 Data Social .............................................................................................................................................. 178
8.6.5 Identificador de Domicílios em Vulnerabilidade ..................................................................... 179
8.6.6 Mapa de Oportunidades e Serviços Públicos (MOPS) .......................................................... 180
7
APRESENTAÇÃO
Para estudar o passado de um povo, de uma instituição, de uma 
classe, não basta aceitar ao pé da letra tudo quanto nos deixou a 
simples tradição escrita. 
É preciso fazer falar a multidão imensa dos figurantes mudos 
que enchem o panorama da história e são muitas vezes mais 
interessantes e mais importantes do que os outros, os que apenas 
escrevem a história. 
Sérgio Buarque de Holanda
Para entender o espaço, o chão que pisamos, é necessário perfilar conceitos que perpassam o passado 
de um povo e sua formação dentro de determinado espaço. 
Território e famílias se entrecruzavam nas expressões de luta e resistência da formação desse espaço. 
Sob o prisma da política de assistência social, família e território se apresentam como categorias-chave, 
merecendo atenção especial e necessária conexão na gestão da assistência social. 
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) elege como matrizes de interpretação do contexto 
social três categorias: o território, a unidade sociofamiliar e a dinâmica social das populações numa 
perspectiva socioterritorial (BRASIL, 2005). 
O território é evidenciado no eixo estruturante juntamente com a descentralização político-administrativa, 
como territorialização a qual representa uma nova lógica de organização da política de assistência social 
nos diferentes territórios. Assim, o território é a base da organização do Sistema Único de Assistência 
Social (Suas) em seus múltiplos espaços urbanos e rurais e expressa diferentes demandas e configurações 
sociais das populações que deles se utilizam. 
Para tal, iremos interpretar a estratégia e a ferramenta das ações na política de assistência social na 
ampliação do olhar nas situações vivenciadas nos territórios e sua função na vigilância socioassistencial. 
A questão do diagnóstico socioterritorial objetiva a compreensão das dinâmicas de um determinado 
território através do conhecimento e uso dos indicadores sociais e econômicos para análise e apreensão 
da totalidade das expressões da questão social através de ferramentas como Datasus, Ministério da 
Saúde, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi), Ministério do Desenvolvimento Social 
(MDS), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatística (IBGE), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Sistema Estadual de Análise de 
Dados (Fundação Seade) e outros.
8
INTRODUÇÃO
Iniciaremos a discussão pela compreensão do significado do território e da territorialidade, compreendendo 
a cidade no contexto capitalista e seu redimensionamento a partir da reestruturação produtiva. 
Para tal, analisaremos a dimensão territorial nas políticas sociais, na construção do Suas e os desafios 
da territorialização.
Interpretaremos o território sobre o prisma da vivência e da gestão, compreendendo-o de forma 
objetiva, subjetiva e com a noção de território vivido.
Ponderaremos a vigilância socioassistencial e a realização de diagnósticos territorializados de 
vulnerabilidade e risco social. 
Trataremos do diagnóstico socioterritorial e sua aplicação. Para essa análise, partiremos do panorama 
geral da pobreza e da vulnerabilidade social no Brasil a fim de subsidiar a mensuração de vulnerabilidade 
e risco social.
Trataremos das bases metodológicas, de pesquisa qualitativa, das análises e resultados quando 
utilizados em diagnóstico socioterritorial, como também de seu diálogo com as políticas municipais, 
estaduais e federais e a intervenção no território. 
Elucidaremos sobre o conceito de indicadores sociais, sua finalidade, construção, seus limites 
e aplicação. Ainda trataremos de noções das principais bases de dados: acesso e pesquisa de dados 
junto a institutos e fonte de dados oficiais, técnicas de apresentação e devolutiva dos resultados finais 
do diagnóstico, além de noções básicas e aplicação de cartografia social e produção de mapas. 
Bons estudos!
9
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
Unidade I
1 TERRITÓRIO E TERRITORIALIDADE
Territorializar é construir e reconstruir sem cessar pelo comportamento do 
ator social, materialmente e em suas representações: pelo indivíduo e seu 
grau de poder ou de influência; para o indivíduo é uma alquimia entre o 
pessoal e o coletivo, onde nosso aparelho cognitivo não pode inventar tudo 
(DI MÉO apud KOGA; RAMOS, 2004, p. 58).
Iniciaremos nosso diálogo a partir das interlocuções entre território, territorialidade e as políticas 
sociais. Para tal, entendemos a territorialidade como um produto das relações sociais construídas no 
espaço conquistado, o território, delimitando-o e modificando-o nas diferentes escalas temporais.
Sob essa perspectiva, a territorialidade adquire um valor, pois reflete a multidimensionalidade 
do “vivido” territorial pelos membros de uma sociedade, uma vez que se configura como um espaço 
onde homens vivem, se reproduzem (sob a ótica do materialismo histórico e dialético), e modificam 
a si e ao espaço. 
É nesse contexto que território se constitui como base para a territorialidade. A territorialidade 
é a relação de poder espacialmente delimitada que opera sobre um referencial, formada por uma 
rede complexa, num mesmo espaço concreto, tratando-se de condição humana. Nesse sentido, 
territorialização seria a construção ou domínio de um determinado espaço por indivíduos ou grupos 
que ocupam esses espaços territorializados e neles estabelecem suas relações sociais, reconstruindo-os 
contínua e dialeticamente. 
Diante dessas primeiras aproximações, trataremos das temáticas a seguir.
1.1 A cidade no contexto capitalista e seu redimensionamento a partir da 
reestruturação produtiva
Para compreender a questão da cidade dentro do contexto das políticas sociais contemporâneas, se 
faz necessário entendê-la dentro da lógica do capitalismo. 
A abordagem teórico-metodológica desenvolve-se sobre os processos de (re)produção da 
cidade capitalista e está fundamentada na teoria social crítica marxista, apresentada por seus 
formuladores Karl Marx e Friedrich Engels, e desenvolvida por teóricos marxistas da sociologia urbana 
contemporânea como Henri Lefebvre, que dizem respeito ao debate sobre a produção da cidade 
capitalista contemporânea.
10
Unidade I
Na Idade Média, entre os séculos V e XV, com a queda do Império Romano, outra forma de organização 
da vida social assentada em classes sociais se instaura, o feudalismo, organização econômica e social 
vivenciada na Europa centro-ocidental, baseada nas relações entre senhores feudais e seus servos. Esse 
período já apresentava a divisão social do trabalho e a estrutura de poder.
Do século XV ao XVIII, Marx traz uma análise do processo de formação da cidade capitalista, o qual 
chamou de acumulação primitiva.
 Observação
A acumulação primitiva é um processo histórico que precedeu a 
formação da produção capitalista, retirou os meios de produção das mãos 
dos produtores e converteu-os em trabalhadores assalariados. 
Engels traz uma análise sobre a situação da moradia daclasse trabalhadora nas principais cidades 
da Inglaterra no século XIX, traçando a questão da segregação socioespacial das cidades, oriunda da 
produção da cidade sob a égide do capitalismo. 
Embora nem todas as cidades tenham nascido do predomínio mercantilista e do advento do capitalismo, 
as nascidas desse processo representaram um importante fenômeno de industrialização e urbanização. 
Tal advento fora de extrema importância para o capitalismo, pois a constituição e o crescimento das cidades 
denotavam prosperidade, com o aumento do comércio e o acúmulo de riqueza, o que fez surgir a classe 
burguesa. Com o fortalecimento da burguesia, a cidade foi apropriada pelo capital, facilitando a circulação de 
mercadorias para a obtenção de lucro e a monetização das relações de troca. 
 Observação
Mercantilismo é o conjunto de práticas econômicas adotadas pelos 
europeus entre o século XV e XVIII, sendo o estágio de transição do modo 
de produção feudal para o de produção capitalista. 
A cidade assume com o capitalismo o compromisso de permitir as transformações necessárias para 
sua consolidação, como a concentração de força de trabalho e o mercado consumidor. Tal processo foi 
adensado com a Revolução Industrial, que difundiu o modo de produção capitalista. 
O século XVIII foi marcado pela primeira fase da Revolução Industrial que através de inovações 
tecnológicas mecanizaram o processo produtivo nas fábricas e na exploração de minerais.
Já na segunda fase da Revolução Industrial, tem-se o advento das máquinas a vapor e as 
transformações tecnológicas na agricultura, que favoreceram o processo de urbanização na medida 
em que a incorporação de novas técnicas aumentou a produtividade, possibilitando o deslocamento 
de grandes contingentes populacionais do campo para a cidade, ocorrendo o processo de urbanização. 
11
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
A cidade preparava a estrutura para o desenvolvimento capitalista através do processo de urbanização, 
afastando os indivíduos do meio rural. O sistema de produção capitalista dividiu a sociedade em classes, 
desvinculando os trabalhadores do meio de produção, mascarando a metamorfose do capital na vida 
urbana, fragilizando a classe operária frente às contradições do novo sistema. 
 Observação
Nas grandes cidades capitalistas da Inglaterra, o processo de urbanização 
caracterizava a reprodução do capital como consequência da necessidade 
fabril, ocorria uma acentuada migração campo-cidade. 
Observava-se que a cidade sob a égide da reprodução do capital, ao aglomerar trabalhadores, facilitava 
a formação de um exército de reserva, pois os trabalhadores expulsos do campo não eram inseridos nas 
indústrias, de modo que cada vez que o capital avançava, a situação do operário se agravava, que se 
via sem alternativa, ou se deixava explorar ou se resignava à exclusão devido à força do capital. Tanto 
a exploração como a exclusão se refletiam nas condições de moradia, no vestuário, na alimentação, na 
saúde, nos salários muito baixos, entre outros aspectos. 
A cidade, portanto, se apresentava como um espaço contraditório de concentração das classes 
fundamentais, burguesia e proletariado, cada uma cumpria sua função e lugar na cidade. O proletariado 
tinha a tarefa de trabalhar para garantir a produção nas fábricas, enquanto as riquezas socialmente 
produzidas não eram compartilhadas, ficando restritas aos donos dos meios de produção, os capitalistas. 
 Lembrete
É mediante a exploração da força de trabalho que a produção da cidade 
capitalista é realizada. 
Embora a edificação da cidade tenha na classe trabalhadora uma decisiva contribuição, esta não 
gozava dos privilégios do que produzia, nem na forma de salário, nem na de moradia e serviços públicos 
de infraestrutura urbana. 
O modo capitalista traz em si um confundimento da existência com a política das cidades, separando 
o campo da cidade através da incorporação das atividades fabris que oferecem ao capital instrumentos 
para a apropriação da riqueza. O modo capitalista, portanto, traz em vigor a concorrência, o que 
gerou uma série de conflitos, inclusive oriundos da divisão social do trabalho, que separou a sociedade 
capitalista em classes. 
Para compreensão da cidade segundo o pensamento marxista, é importante compreender a 
divisão do trabalho – entre trabalho industrial e comercial em relação ao trabalho agrícola e suas 
contradições. Devido à posição que ocupam entre si, esses diferentes setores são condicionados pelo 
modo de explorar o trabalho agrícola, industrial e comercial (patriarcalismo, escravidão, estamentos 
e classes). Separando, assim, a cidade do campo, apresentando a divisão sociotécnica do trabalho.
12
Unidade I
As cidades deixaram de nascer de forma natural e passaram a ser produto do capital alimentando a 
urbanização. A divisão econômico e social foi legitimada pelo sistema político que se constituiu a partir 
do capital para que se criasse e recriasse a fim de garantir o lucro, e a classe operária se viu aprisionada 
na luta pela sobrevivência, pois não via o seu trabalho como o gerador de toda a riqueza. 
Esse crescimento traz uma série de consequências demonstradas através de um período marcado 
por guerras, separações territoriais, tratados, entre outros. 
Na sociedade capitalista, portanto, a cidade se desenvolve incorporando em sua estrutura e 
funcionamento os componentes da lógica do capital, ao se estabelecer como suporte material dos 
seus meios de produção e reprodução da força de trabalho, em que o Estado se apresenta como uma 
instância de poder sob o comando político do capital. 
A expansão do capital internacional, principalmente o corporativo americano, possibilitou o aumento 
do poder social do operariado e o da massa de lucro sob seu domínio, o que perdurou até início da 
década de 1970. Essa expansão suscitou a necessidade de reduzir os custos de produção a partir da 
substituição da mão de obra (interna, com inserção de mão de obra feminina, e externamente, com 
busca de mão de obra mais barata nos países subdesenvolvidos), o que estabeleceu a formação de um 
exército industrial de reserva. Assim, a mudança do eixo econômico da Inglaterra para os Estados Unidos 
trouxe profundas mudanças para os seus trabalhadores nativos e para os países subdesenvolvidos e sua 
classe trabalhadora. 
No contexto brasileiro, pela característica escravocrata da economia, revelou-se o surgimento de 
uma grande massa de mão de obra não absorvida pelo mercado quando liberta. 
Por ser um país de dimensões continentais, o Brasil passou por um processo de urbanização, diferente 
dos demais do continente. A sua diversidade regional e suas diversas potencialidades econômicas eram 
muito distintas, o que gerou estruturas urbanas bem diversas. 
Dessa forma, percebe-se que o Brasil não efetuou as transformações necessárias para promover 
melhores condições de vida à população, como, distribuição de renda e investimento em infraestrutura 
para o desenvolvimento do país. 
A parceria com o capital estrangeiro gerou a entrada intensiva de capital externo, ocasionando 
uma onda de consumo dependente, que resultou de uma economia produtiva caracterizada pela 
concentração de renda e proliferação de subempregos.
A percepção de Engels sobre as condições de vida dos trabalhadores na Inglaterra no século XIX 
não destoa da realidade brasileira no contexto do século XXI, permeada de contradições sociais que 
se expressam pelas condições de vida, de trabalho, de moradia, nas quais a classe trabalhadora mais 
vulnerável, econômica e socialmente, é segregada do direito à cidade.
A cidade enquanto sujeito da formação sócio-histórica e do processo capitalista, segundo Marx 
e Engels (1986), apresenta várias características, o campo em oposição à cidade, a concentração da 
13
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
população e dos instrumentos de produção, a burguesia, o proletariado, o capital, as necessidades, os 
prazeres, enfim, a existência da cidade implica simultaneamentea necessidade política, de administração, 
de segurança, dos meios de transportes, dos impostos etc. A existência urbana se confunde com a 
existência política. 
Assim, as desigualdades produzidas pelas relações sociais capitalistas separam e diferenciam 
esses grupos no acesso aos equipamentos e serviços coletivos, deixando à classe operária e 
às camadas populares o acesso à moradia em áreas precárias, como morros, favelas, alagados, 
periferias, subúrbios, também conhecidas como aglomerados subnormais. Na realidade, áreas 
sem infraestrutura básica e com serviços coletivos insuficientes, reforçando e aprofundando as 
desigualdades sociais no espaço urbano. 
A posição das classes dentro das cidades delimita as divisões dos bairros, a discriminação dos usos do 
espaço territorial. A distribuição dos recursos ao longo dos sítios urbanos significou, desde os primórdios 
das sociedades capitalistas, expressões das diferenças sociais e econômicas. 
Como reconhecem os urbanistas de orientação marxista, são nas cidades que se localiza o 
principal palco da luta de classes inerente ao capitalismo. E esse olhar se faz bastante relevante 
para a compreensão do espaço como “espaço social”, expressão criada por Lefebvre (2011). 
O espaço seria um desdobramento do conjunto de objetos (tanto naturais, quanto artificiais) que 
permeiam o meio onde os fatos ocorrem, como o clima, o solo, o ambiente e a localização de uma 
fábrica, o tamanho da praça do mercado etc. Porém, mais que isso, o espaço é o desdobramento 
das ações, como a venda da força de trabalho, a construção da fábrica em si, a alteração do solo, 
o uso feito da praça etc. 
Lefebvre (2011), portanto, indica que o espaço é um produto socialmente construído, onde cada 
sociedade produz seu próprio espaço, e que por vivermos em uma sociedade capitalista, o espaço reflete 
a necessidade desse sistema, funcionando como ferramenta para a manutenção do capitalismo. 
O espaço da cidade, portanto, é determinado pelas forças produtivas e pelas relações de produção 
que se originam delas, sendo que seus processos de desenvolvimento da cidade ou urbanização são 
uma manifestação espacial do processo de acumulação capitalista. Nessa perspectiva, a acumulação 
necessita de um suporte territorial que assegure a expansão dos meios de produção e o controle da 
força de trabalho assalariada.
Segundo essa percepção, a cidade é produzida pela padronização espacial dos processos de 
acumulação e pelas possibilidades sociais, econômicas, tecnológicas e institucionais originárias deste na 
produção da mais-valia. 
A cidade traz em si conexões e desconexões, determinantes históricos que remetem ao território 
usado, interpretado na perspectiva da totalidade em movimento, através da compreensão de que 
eventos e particularidades incidem tanto nos lugares quanto nos indivíduos que os habitam. 
14
Unidade I
Para a autora Anita Burth Kurka (2008, p. 94):
[...] a formação de um território não leva em conta apenas as causalidades 
na relação entre os elementos, mas também o contexto, pois cada lugar 
possui sua especialidade e suas variáveis que se relacionam a partir e nos 
contextos, no movimento do todo, na relação com a história.
Esse território usado, segundo Milton Santos (2003, p. 96) é formado pelo “chão e mais a população, 
isto é, uma identidade, o fato e o sentimento de pertencer àquilo que nos pertence”, o que remete a um 
espaço que cria vida, um espaço humano e habitado. 
Cabe referendar quanto à questão do espaço e território. A formação do espaço é anterior à do 
território. O território se forma a partir do espaço como resultado de ação de atores, em que, ao se 
apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente, o ator “territorializa-o”. 
 Observação
O território mostra todos os movimentos da sociedade, sua dinâmica, 
questões econômicas e social. Este se relaciona quanto a sua utilização, seu 
uso e quem o utiliza.
O território é interpretado de forma mais ampla por diferentes áreas. Para os geógrafos, a ênfase 
dada é a materialidade do conceito, em suas múltiplas dimensões; para a ciência política, a centralidade 
das análises são as relações de poder que o constroem; no que concerne à antropologia, a base de 
interpretação é o simbólico, o cultural; para a sociologia, o território é interpretado a partir de sua 
intervenção nas relações sociais; e, por fim, a psicologia percebe-o a partir da subjetividade ou identidade 
individual do homem (HAESBAERT, 2004). 
Porém, as características básicas do território consistem, segundo Haesbaert (2004), em seu caráter 
político, em que há a articulação entre macro poderes e micro poderes e seu caráter integrador. Ou seja, 
concebe o território-poder. 
Para tanto, é necessário se utilizar da percepção do território como elemento central para o 
entendimento das relações sociais que o homem estabelece entre si e com o seu meio, analisando a 
totalidade e seus recortes com a finalidade de interpretar de modo mais concreto o real, as identidades 
construídas e as relações de poder estabelecidas, dentro de uma relação dialética entre o geral e o 
particular, as relações de classe e as desigualdades socioeconômicas e político-culturais disseminadas 
pelo capitalismo. Nesse contexto, se evidencia a relação da cidade e seus territórios. 
A cidade e seus territórios são, portanto, expressões das relações sociais, dos movimentos projetados 
sobre um espaço, que se evidenciam na vida de indivíduos e famílias. Por isso, só podem ser compreendidas 
a partir de seus “contextos sociais, econômicos, políticos e culturais que incidem na globalidade das 
relações sociais, que estão presentes no território” (DINIZ, 2012, p. 96).
15
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
A cidade é conhecida por suas demandas, portanto, que se segmentam em atenção às ações políticas 
e que desconectam território e família, pois trabalham com “público-alvo” e demandas apenas. 
A cidade, portanto, abarca nuances e expressões que merecem ser particularizadas, pela pluralidade 
e diferenciação que seus territórios e os que nele habitam trazem em seus modos de vivência e de 
mediação no espaço.
 Observação
A cidade sob a égide do capitalismo é conhecida pelas demandas que 
este fomenta.
Vera Telles e Robert Cabanes (2006, p. 24) ao retomar a questão da cidade, evidenciam e pensam no 
território, haja vista que as cidades são formadas por territórios sob uma visão capitalista e de gestão. 
Os autores rememoram a questão das cidades como sendo ainda “’os lugares da família’ [...] e este é 
também um prisma pelo qual perceber as recomposições sociais dos tempos que correm”, sendo que as 
famílias têm suas vivências e interpretações, seus 
Destinos ligados aos lugares da cidade que foram conquistados. [...]. Trata-se, 
sobretudo, de observar os processos de constituição de um espaço privado 
como espaço de interação, que, aos poucos e ao longo das destinações de uma 
vida comum, vai construindo suas regras e os sentidos de convivência interna 
e que é capaz de se articular com as diversas facetas do mundo público, nos 
diversos cenários que aí se apresentam (TELLES; CABANES, 2006, p. 25). 
Diante dessas constatações, trataremos a questão da cidade como uma formação territorial através 
de suas transformações e interpretações dentro da política de assistência social.
2 TERRITÓRIO E TERRITORIALIDADE: CONSTRUÇÃO DO SUAS E OS DESAFIOS 
DA TERRITORIALIZAÇÃO
Para o entendimento da política brasileira de assistência social na contemporaneidade, faz-se 
necessário contextualizar o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista e suas 
particularidades na realidade brasileira, nas relações sociais envolvendo as famílias e os territórios, que 
se configuram no texto da PNAS como dois pilares. 
A assistência social como política pública de direitos, de cidadania e dever do Estado é decorrente de 
todo um aparato legal que se iniciou a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, evoluiu 
com a Lei Orgânica da AssistênciaSocial (Loas) em 1993, galgando sua plenitude com os aparatos 
mais recentes (e ainda em formulação) a fim de oferecer parte das respostas de proteção social frente 
às situações de vulnerabilidade e de risco social. Pois vale lembrar que se trata de uma política social 
setorial com especialidades e limites de atuação mesmo no campo das proteções sociais.
16
Unidade I
Assim, a assistência social entra no campo dos direitos, da universalização e da responsabilidade estatal, 
consolidada através do Suas como ação estratégica na construção de um sistema de proteção social.
O Suas definiu e organizou a assistência social em torno de três objetivos: proteção social, 
vigilância social e defesa dos direitos socioassistenciais; instaurando em todo o território brasileiro um 
mesmo regime geral de gestão e inscrevendo as atenções de assistência social nos campos público 
e dos direitos humanos e sociais, estruturados pela matricialidade sociofamiliar, descentralização 
político-administrativo e territorialidade, elencando novas bases para a relação entre Estado e sociedade 
civil, financiamento, controle social e participação popular/cidadão usuário. 
Assistência social
Vigilância social
Vigilância de riscos 
e vunerabilidades
Vigilância de padrões 
e serviços
Proteção social
Proteção social básica
Proteção social especial – 
média e alta complexidade
Defesa de direitos
Figura 1 – Organização da assistência social segundo seus objetivos
A PNAS de 2004 assegura às famílias e a seus indivíduos garantias como a segurança de acolhida, 
de renda, de convívio ou vivência familiar, comunitária e social, de desenvolvimento da autonomia 
individual, familiar e comunitária; o alcance de sua autonomia, independência e condições de bem-estar, 
acesso a informações sobre seus direitos, ampliando a capacidade protetiva da família.
 Saiba mais
Acesse o conteúdo da PNAS de 2004 no link a seguir:
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 
Política Nacional de Assistência Social PNAS/2004. Norma Operacional 
Básica NOB/Suas. Brasília, 2005. Disponível em: http://www.mds.gov.br/
webarquivos/publicacao/assistencia_social/Normativas/PNAS2004.pdf. 
Acesso em: 28 jan. 2020.
A família parece ter sido (re)descoberta como a instituição capaz de centralizar as possibilidades 
de superação das condições de exclusão e de vulnerabilidade social. Nessa direção, a centralidade 
sociofamiliar juntamente com a territorialização pauta a PNAS. 
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DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
No âmbito da PNAS, família é entendida como o lugar de pertencimento, relacionada com a identidade 
dos indivíduos, como um conjunto de pessoas unidas por laços de consanguinidade, de afetividade ou 
de solidariedade, primeiro núcleo de apoio, entendendo a convivência familiar como direito.
A PNAS ressalta a perspectiva territorial para o desenvolvimento de ações intersetoriais da política 
de assistência social e as demais políticas sociais, sob o prisma de ações territorializadas.
 Observação
Os termos território e territorialização aparecem de forma mais explícita 
na política de assistência social após o processo de deliberação do Suas. 
Os termos território e territorialização estão elencados na PNAS no processo de descentralização 
político-administrativa da política de assistência social, destacados como componentes dos seus 
eixos estruturantes. 
O conceito de campo da descentralização foi incorporado a partir da leitura territorial como 
expressão do conjunto de relações, condições e acessos inaugurados pelas análises de Milton Santos, 
que interpreta a cidade com significado vivo a partir dos “atores que dela se utilizam” (BRASIL, 2005, 
p. 43) o qual será retomado posteriormente. 
A PNAS ressalta a importância do conhecimento territorial na materialização da intersetorialidade 
entre as políticas públicas, sendo que:
[...] os direcionamentos das políticas públicas estão intrinsecamente 
vinculados à própria qualidade de vida dos cidadãos. É no embate relacional 
da política pública entre governo e sociedade que se dará a ratificação ou o 
combate ao processo de exclusão social em curso. Pensar na política pública 
a partir do território exige também um exercício de revista à história, ao 
cotidiano, ao universo cultural da população que vive neste território [...]. 
A perspectiva de totalidade, de integração entre os setores para uma efetiva 
ação pública... vontade política de fazer valer a diversidade e a inter-relação 
das políticas locais (KOGA apud BRASIL, 2005, p. 44). 
 Observação
A PNAS, sob o prisma da divisão político-administrativa para organização 
da política de assistência social nos territórios, considera o município como 
a menor escala administrativa.
Para a organização e caracterização dos municípios com menor escala administrativa, a PNAS utiliza 
os indicadores do IBGE, o qual a cada dez anos traz o dimensionamento populacional do país.
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Unidade I
Como forma de caracterização dos grupos territoriais da PNAS, se utilizada como parâmetro a 
definição de municípios de pequeno, médio e grande porte do IBGE, agregando outras referências de 
análise realizadas pelo Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais, bem como pelo Centro de 
Estudos da Metrópole, sobre desigualdades intraurbanas e o contexto específico das metrópoles: 
• Municípios de pequeno porte 1 – entende-se por município de pequeno 
porte 1 aquele cuja população chega a 20.000 habitantes (até 5.000 
famílias em média). Possuem forte presença de população em zona rural, 
correspondendo a 45% da população total. Na maioria das vezes, possuem 
como referência municípios de maior porte, pertencentes à mesma região 
em que estão localizados. Necessitam de uma rede simplificada e reduzida 
de serviços de proteção social básica, pois os níveis de coesão social, as 
demandas potenciais e redes socioassistenciais não justificam serviços 
de natureza complexa. Em geral, esses municípios não apresentam 
demanda significativa de proteção social especial, o que aponta para a 
necessidade de contarem com a referência de serviços dessa natureza 
na região, mediante prestação direta pela esfera estadual, organização 
de consórcios intermunicipais, ou prestação por municípios de maior 
porte, com cofinanciamento das esferas estaduais e federal. 
• Municípios de pequeno porte 2 – entende-se por município de 
pequeno porte 2 aquele cuja população varia de 20.001 a 50.000 
habitantes (cerca de 5.000 a 10.000 famílias em média). Diferenciam-se 
dos pequeno porte 1 especialmente no que se refere à concentração 
da população rural que corresponde a 30% da população total. 
Quanto às suas características relacionais, mantêm-se as mesmas dos 
municípios pequenos 1. 
• Municípios de médio porte – entende-se por municípios de médio 
porte aqueles cuja população está entre 50.001 e 100.000 habitantes 
(cerca de 10.000 a 25.000 famílias). Mesmo ainda precisando contar 
com a referência de municípios de grande porte para questões de 
maior complexidade, já possuem mais autonomia na estruturação 
de sua economia, sediam algumas indústrias de transformação, além 
de contarem com maior oferta de comércio e serviços. A oferta de 
empregos formais, portanto, aumenta tanto no setor secundário 
como no de serviços. Esses municípios necessitam de uma rede mais 
ampla de serviços de assistência social, particularmente na rede de 
proteção social básica. Quanto à proteção social especial, a realidade 
de tais municípios se assemelha à dos municípios de pequeno porte, no 
entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa área é maior, o 
que leva a se considerar a possibilidade de sediarem serviços próprios 
dessa natureza ou de referência regional, agregando municípios de 
pequeno porte no seu entorno. 
19
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
• Municípios de grande porte – entende-se por municípios de 
grande porte aqueles cuja população é de 101.000 habitantes 
até 900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000 famílias). 
São os maiscomplexos na sua estruturação econômica, polos de 
regiões e sedes de serviços mais especializados. Concentram mais 
oportunidades de emprego e oferecem maior número de serviços 
públicos, contendo também mais infraestrutura. No entanto, são os 
municípios que por congregarem o grande número de habitantes e, 
pelas suas características em atraírem grande parte da população 
que migra das regiões onde as oportunidades são consideradas 
mais escassas, apresentam grande demanda por serviços das várias 
áreas de políticas públicas. Em razão dessas características, a rede 
socioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo 
serviços de proteção social básica, bem como uma ampla rede de 
proteção especial (nos níveis de média e alta complexidade). 
• Metrópole – entende-se por metrópole os municípios com mais 
de 901.000 habitantes (atingindo uma média superior a 250.000 
famílias cada). Para além das características dos grandes municípios, 
as metrópoles apresentam o agravante dos chamados territórios de 
fronteira, que significam zonas de limites que configuram a região 
metropolitana e normalmente com forte ausência de serviços do 
Estado (BRASIL, 2005, p. 45-46).
A PNAS também ressalta a importância do geoprocessamento enquanto meio para a construção do 
processo de territorialização. Essa ferramenta é também citada pela Norma Operacional Básica do Suas 
(NOB Suas) ao relacionar o geoprocessamento à gestão da informação da política de assistência social, 
ofertando subsídios para a operacionalização da PNAS. 
De acordo com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) (apud MATSUSHITA, 2014), o 
geoprocessamento consiste num conjunto de técnicas e ferramentas fundamentais para a coleta e 
manipulação de dados espaciais. Para a realização das atividades ligadas ao geoprocessamento, são 
utilizados sistemas conhecidos como Sistema de Informação Geográfica (SIG). 
O SIG trata-se de um sistema que processa dados gráficos e não gráficos com ênfase em análises 
espaciais e modelagens de superfícies, produzindo a partir desses dados mapas e um banco de 
dados geográficos. 
Outra técnica utilizada no processo de territorialização chama-se geocodificação. A geocodificação 
é o processo de associação de dados diversos a um sistema de coordenadas terrestres ou a uma unidade 
territorial (bairro, trechos, municípios etc.), que está associada a uma determinada coordenada geográfica. 
Esta fornece dados como a localização aproximada, tendo como referência a base de arruamentos oficial 
do território analisado, com uma margem de erro maior que o georreferenciamento. 
20
Unidade I
A territorialização, em toda a sua complexidade, utiliza essas ferramentas aliadas ao trabalho de 
campo, articulando as vivências e contribuições dos sujeitos, o que vem a permitir a identificação dos 
territórios de mais elevada pobreza e vulnerabilidade social, bem como de possíveis barreiras geográficas, 
– linhas férreas, lagoas, zonas de conflito do tráfico, entre outros –, em busca de garantir o acesso da 
população aos serviços. Fornece, dessa maneira, por meio de mapeamentos e diagnósticos, os elementos 
necessários para a potencialização da dinâmica territorial.
Esse elemento é apresentado como diagnóstico socioterritorial: 
Parágrafo único. O diagnóstico tem por base o conhecimento da realidade 
a partir da leitura dos territórios, microterritórios ou outros recortes 
socioterritoriais que possibilitem identificar as dinâmicas sociais, econômicas, 
políticas e culturais que os caracterizam, reconhecendo as suas demandas e 
potencialidades (BRASIL, 2012a, p. 25). 
A assistência social é consolidada através do Suas como ação estratégica na construção de um 
sistema de proteção social que verse num direcionamento único.
O Suas foi instituído pela Lei n. 12.435, de 6 de julho de 2011, que regulamenta o Suas nacionalmente, 
alterando a Loas de 1993, nos artigos 2º, 3º, 6º, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 28 e 36, apontando 
avanços no texto e incorporando conceitos inovadores como a vigilância socioassistencial, as proteções 
sociais básica e especial, o território, a matricialidade sociofamiliar e as entidades socioassistenciais.
Ele definiu e organizou a assistência social em torno de três objetivos: a proteção social, a vigilância 
social e a defesa dos direitos socioassistenciais; instaurando em todo o território brasileiro um 
mesmo regime geral de gestão e inscrevendo as atenções de assistência social nos campos público 
e dos direitos humanos e sociais, estruturados pela matricialidade sociofamiliar; descentralização 
político-administrativa e territorialidade. 
Nessa linha de gestão do território e da política realizada pela PNAS, se estabeleceu um sistema, o 
Suas, que constitui um modelo de gestão descentralizada e participativa, de ações socioassistenciais, 
regularizando e organizando em todo território nacional as ações socioassistenciais, priorizando a 
família, seus membros e o território no acesso a serviços, programas e projetos.
O Suas é resultante do pacto federativo, o qual definiu a função e organizou a assistência social, 
assegurando proteção social, vigilância social e defesa dos direitos socioassistenciais, instaurando em 
todo o território brasileiro um mesmo regime geral de gestão e inscrevendo as atenções de assistência 
social no campo público e no campo dos direitos humanos e sociais.
Os eixos estruturantes do Suas são elencados da seguinte forma:
• Matricialidade Sociofamiliar. 
• Descentralização político-administrativa e Territorialização. 
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DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
• Novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil. 
• Financiamento. 
• Controle Social. 
• O desafio da participação popular/cidadão usuário. 
• A Política de Recursos Humanos.
• A Informação, o Monitoramento e a Avaliação (BRASIL, 2005, p. 39).
No eixo que se refere à descentralização político-administrativa, se situam as questões territoriais e 
da territorialização com a incorporação de uma leitura afinada ao território como expressão de relações, 
condições e acessos. Aqui também se compreende a questão da descentralização como sinônimo de 
universalização da assistência social como meio de acesso à cidadania social.
O Suas também elencou novas bases para a relação entre Estado e sociedade civil: financiamento, 
controle social e participação popular/cidadão usuário (BRASIL, 2005). 
No tocante ao território, podemos verificar no artigo 6º e §1º que 
[...] As ações ofertadas no âmbito do Suas têm por objetivo a proteção à 
família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice e, como base 
de organização, o território (BRASIL, 2011). 
Para tal, o Suas traz a necessidade de criar espaços de atenções nos territórios de maior vulnerabilidade 
e risco social. A partir de janeiro de 2006, instalou-se nos territórios de maior vulnerabilidade social nos 
municípios brasileiros e do Distrito Federal, o Centro de Referência de Assistência Social (Cras), unidade 
pública estatal de assistência social, descentralizada, destinado à prestação de serviços e a programas 
socioassistenciais de proteção social básica a famílias e indivíduos, a “porta de entrada” dessas famílias 
à rede de proteção social de assistência social, objetivando prevenir situações de risco, desenvolver 
potencialidades e aquisições, fortalecer vínculos familiares e comunitários.
Sob a égide da lógica territorial, sendo base de organização das ações ofertadas no âmbito do Suas, 
se faz necessário, segundo Ramos, interpretar 
[...] as características socioeconômicas de um determinado território se 
revelam a partir da composição dos dados populacionais censitários e dos 
dados territoriais cadastrais. O fato é que quando se estabelecem estas 
duas categorias como eixos necessários a uma abordagem socioterritorial 
surge a necessidade de um novo eixo, perpendicular a estes, contendo a 
informação sobre a mobilidade tanto espacial como social das populações 
em seus territórios.As pessoas circulam criando redes de relacionamento 
22
Unidade I
em diferentes esferas da vida individual em diferentes escalas territoriais e 
temporais. Este novo eixo poderia representar uma alternativa para capturar 
a dimensão relacional revelando a espessura subjetiva do território não 
evidente nas cartografias tradicionais (RAMOS, 2005, p. 661-662).
Y X
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populacional
censitário
Múltiplas escalas 
espaço-temporal 
inter-relacionadas
Figura 2 – Eixos da abordagem socioterritorial
Nessa perspectiva apontada por Ramos (2005), se incorporam na abordagem do território indicadores 
populacionais censitários e territoriais cadastrais enquanto processo de gestão territorial na busca pelas 
relações nos territórios e entre os territórios dos fenômenos sociais que se dão entre estes. 
Assis (2012), ao elencar as particularidades que o território apresenta, refere que a questão da 
territorialização junto aos serviços sociais é polêmica, uma vez que vem a contrastar com noções como 
a de universalização e seleção ou igualdade e diferença, princípios prioritários no sistema de proteção.
Segundo Koga, Ramos e Nakano (2008), para tratar das vulnerabilidades sociais, das respostas quanto 
à proteção social, se faz importante considerar o chão concreto onde ocorrem, colocando em evidência 
a escala do cotidiano pelos sujeitos que as vivenciam. 
E é a partir daí que se pensa a questão do território, do pertencimento, (re)pensado a partir do 
acompanhamento sociofamiliar e das histórias de vida desses sujeitos, pois, ainda segundo Koga, Ramos 
e Nakano (2008) suas características estão associadas às características dos lugares onde se encontram, 
essa vinculação define os territórios e suas vulnerabilidades.
2.1 Territórios de vivência e territórios de gestão: a dimensão territorial nas 
políticas sociais
Pensando na questão do território e suas interlocuções político-administrativas, como território de 
gestão no Brasil, a assistência social no período anterior à Constituição de 1988 não era considerada 
sob a ótica universalizante como um direito do cidadão e um dever do Estado. As particularidades dos 
indivíduos não eram incorporadas a seus espaços.
23
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
A assistência social, presente desde o Brasil colonial, era atrelada à obra caritativa, meritocrática, de 
troca de favores, e logo se transformou em um novo modo de operar a política de tutelamento dos mais 
pobres. Nesse processo, consolidou-se como um dever moral de ajuda aos necessitados, pobres, excluídos, 
despossuídos, abandonados, conformando os campos de ação da benemerência e da filantropia que, por 
sua vez, direcionam o protagonismo da função exercida pela primeira-dama no estabelecimento de 
ações caritativas e das multifacetadas ações de solidariedade presentes até hoje na sociedade brasileira 
do século XXI. 
Como identificado por Aldaíza Sposati (2002), a sociedade brasileira possui a marca de uma “regulação 
social tardia” e, no caso da assistência social, mesmo com a regulação prévia na década de 1930, na 
Era Vargas (1930-1945), ela ainda se configurava como um conjunto de práticas desarticuladas, 
fragmentadas, baseadas nas referências religiosas e filantrópicas. Apesar de a Era Vargas ter inaugurado 
algumas regulações voltadas às ações de assistência social, foi somente na década de 1940 que as 
práticas assistenciais começaram a ser pensadas e organizadas a partir da criação da Legião Brasileira 
de Assistência (LBA).
 Observação
A Era Vargas foi marcada pelo impulso industrial, movimento sindical 
operário e intervenção do Estado na economia, normatizando benefícios 
trabalhistas e o início do Estado de bem-estar social nas políticas públicas. 
Os aparatos legais anteriores à Constituição de 1988 não demonstravam ou evidenciavam as 
particularidades presentes na área de assistência social, que se conformava como uma prática transversal 
às demais políticas sociais. 
Importa ressaltar que o marco regulatório das políticas sociais no Brasil se efetivou a partir da 
Constituição Federal de 1988, complementado através das legislações reguladoras, como a Loas de 1993, 
que marca o contexto contemporâneo da política assistencial. A abrangência e o significado da assistência 
social, a partir de então, são configurados por garantir o direito, a qualquer cidadão, aos benefícios, aos 
serviços, aos programas e aos projetos socioassistenciais. A assistência social é reconhecida como uma 
das políticas que constituem a seguridade social brasileira, juntamente com a saúde e a previdência social.
As políticas sociais, portanto, não se apresentam como instrumentos de mera realização do bem-estar 
na forma de favor pelo Estado, mas configuram-se como direito social e, no caso da assistência social, 
um direito não contributivo, diferenciando-se, assim, da previdência social, cujo acesso se dá pela via 
do trabalho. 
A assistência social no Brasil, dentro dessa visão de política pública de direitos, de cidadania e dever 
do Estado, é decorrente de todo um aparato legal que se iniciou com a promulgação da Constituição 
Federal de 1988, evoluiu com a Loas em 1993 e foi galgando sua plenitude com os aparatos mais 
recentes a fim de oferecer parte das respostas de proteção social frente às situações de vulnerabilidade 
e de risco social. 
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Unidade I
Com a inserção na seguridade social, a política da assistência social é tida como política de proteção 
social, pois comporta as demandas sociais, as pessoas, as circunstâncias e suas famílias. Define no título 
VIII: Da ordem Social – capítulo I, no seu artigo 193 que “a ordem social tem como base o primado do 
trabalho, e como objetivo, o bem-estar e justiça sociais” (BRASIL, 1988).
A assistência social, segundo essa nova ótica, busca a inclusão social sob a égide do direito, sob a 
inspiração de princípios, entre os quais se destacam o direito de pertencer, de estar incluso, de integrar 
uma sociedade, independentemente de sua cor, idade, gênero, tipo de necessidade especial ou qualquer 
outro atributo pessoal. 
A assistência social é elencada no tripé da seguridade social a qual estabelece o seguinte em seu 
artigo 203:
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente 
de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho; 
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à 
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser 
a lei (BRASIL, 1988).
A assistência, sob esse prisma, evidencia a questão dos entes federados, – em especial o município –, 
e seu papel junto ao Estado com a perspectiva de municipalização das atenções. Aqui já se caracteriza 
que caminhos seriam traçados para um direcionamento único da gestão das políticas sociais, o que 
adiante será denominado descentralização político-administrativa.
A questão do território é abordada na Constituição Federal como território nacional, subdividido em 
território-nação ou Estado, em estados, Distrito Federal e municípios. 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição (BRASIL, 1988). 
A divisão territorial favorece uma organização político-administrativa da nação, em que: 
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DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária 
dos Territórios. 
§ 1º. Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, 
no que couber, odisposto no Capítulo IV deste Título (BRASIL, 1988).
Já a Loas foi sancionada apenas em 7 de dezembro de 1993, exatamente cinco anos após o marco 
regulatório de todas as demais políticas sociais, a Constituição de 1988. A primeira redação da Loas, 
datada do ano de 1993, consolidou os conceitos estabelecidos pela Constituição e regulamentou a 
assistência social. 
Em seus primeiros artigos, a Loas evidenciou o que fora estabelecido pela Carta Magna, visto que, 
anteriormente, a assistência social não se apresentava enquanto uma política pública delimitada e 
específica. Suas ações estavam ligadas a um leque de outras ações que destoavam dos princípios 
hoje elegidos.
O que há de se evidenciar é que a visão territorial e as particularidades que ela expressa na efetivação 
da política de assistência social no Brasil tiveram uma inserção tardia, pois não há na redação da Loas de 
1993 a inclusão da questão do âmbito territorial. 
Além disso, não havia, quanto à questão do território, uma discriminação entre as populações e seus 
territórios, de forma que eram considerados equivalentes os territórios rurais e urbanos, como expressa 
o artigo 4º e inciso IV da Loas (BRASIL, 1993). 
As ações da Loas, portanto, tem por base o território expresso através da vida e da vivência dos 
indivíduos e suas famílias. 
Pereira (2009, p. 117), quanto à questão da presença da visão territorial na Loas, evidencia que há 
uma indicação 
[...] apenas no campo formal da gestão a responsabilidade do ente municipal 
sobre a titularidade do serviço. A dimensão da descentralização está presente 
apenas no limite do repasse das responsabilidades de gestão aos municípios, 
considerando, claro, a implementação dos mecanismos necessários à gestão 
plena (conselho – fundo – plano), sob preceitos democráticos.
Dessa maneira, o território não é observado como categoria válida, mas encarado como uma forma de 
concretizar os princípios por essa lei estabelecidos. Pondera-se, ainda, quanto ao conceito de assistência 
social, há, nesse momento, uma definição clara do que é assistência social, como
[...] direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social 
não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um 
conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para 
garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1993). 
26
Unidade I
A utilização do conceito de território permite compreender a forma como as relações sociais se 
configuram num dado espaço, como são produzidas e reproduzidas as desigualdades sociais a fim de 
planejar e executar intervenções. Tal apropriação sinaliza que as potencialidades ou vulnerabilidades das 
famílias e indivíduos são, em certa medida, reflexo das características do território em que estão inseridos. 
Seus propósitos rememoram as questões já objetivadas pela Constituição, o que pode trazer à 
luz critérios de impessoalidade para seu acesso. Remete-se ainda a uma dimensão local como forma 
de acesso a direitos e participação de sua gestão, elegidos como modo de democratizar e equiparar 
populações urbanas e rurais.
Mesmo com a evidência de que há diferenciações entre populações urbanas e rurais, estas não são 
observadas, como se a equiparação já vislumbrasse as particularidades de cada meio e não segmentasse 
e particularizasse as atenções de assistência. Pensando nesse princípio, há de se rememorar que a 
vivência territorial, seja ela urbana ou rural, denota a vivência dos indivíduos em um espaço permeado 
de particularidades e de expressões diferenciadas da questão social. Para fazer valer esse princípio, elas 
devem ser mapeadas. 
Dentro dessa ótica, o que se pode observar é que, na perspectiva territorial, determinadas nuances 
são objetivadas apenas como generalidades e não como particularidades dentro de um município e que 
poderão ser administradas a partir de uma visão descentralizada dos serviços e atenções de assistência. 
Segundo a autora Tatiana Dahmer Pereira (2009), ao verificar a questão da descentralização da 
assistência social e de sua relação com o território, é desafiante reduzir os limites aos serviços, visto em 
sua operacionalização, o território se apresenta como administrativo dos recursos, apenas. 
Ou seja, as ações de municipalização e descentralização só se estabeleceram de fato após o ano de 
1997, com a primeira redação da NOB Suas e não pelo município enquanto território administrativo. 
O território, na primeira redação, não era evidenciado como uma categoria válida na implantação e 
na implementação da política de assistência social e só começou de fato a ser observado como categoria 
a partir do ano 2000, quando as atenções elencadas pela própria política elegeram indicadores para 
mensurar as particularidades dos indivíduos e suas famílias.
Pereira (2009, p. 128) observa que essa necessidade é fruto da emergência após o Censo 2000, que 
aferiu ser necessária uma “cartografia social” que
[...] expressasse as desigualdades intraurbanas da capital e desmembrasse 
indicadores demonstrando processos de segregação e de vulnerabilidade 
sociais em uma cidade com indicadores sociais médios relativamente bons 
se comparados ao restante do país.
Dessa maneira, tornava-se iminente categorizar as múltiplas expressões da questão social, a pobreza 
e seus níveis e a chamada vulnerabilidade social.
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DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
No ano de 2004, foi aprovada a PNAS, que definiu a implantação de um sistema integrado, um 
sistema que visava abarcar todas as necessidades sociais. 
Tal objetivo já é evidenciado na parte introdutória da “análise situacional”, como pode ser percebido 
no fragmento reproduzido a seguir.
[...] a situação atual para a construção da política pública de assistência 
social precisa levar em conta três vertentes de proteção social: as pessoas, 
as suas circunstâncias, e dentre elas seu núcleo de apoio primeiro, isto é, a 
família. A proteção social exige a capacidade de maior aproximação possível 
do cotidiano da vida das pessoas, pois é nele que riscos e vulnerabilidade 
se constituem. 
Sob esse ponto de vista é necessário relacionar as pessoas e seus territórios, 
no caso os municípios que, do ponto de vista federal, são a menor escala 
administrativa governamental. O município, por sua vez, poderá ter 
territorialização intraurbanas, já na condição de outra totalidade que não é 
a nação. A unidade sociofamiliar, por sua vez, permite o exame da realidade a 
partir das necessidades, mas também dos recursos de cada núcleo/domicílio 
(BRASIL, 2005, p. 15).
Dentro dessa perspectiva, a família e o território são evidenciados como eixos estruturantes e 
centrais no conduzir de ações e condutas, relacionando-os a um espaço delimitado e demarcado, no 
qual se vislumbram ações de proteção social.
A PNAS, além desses eixos centrais, apresenta como princípios norteadores três frentes de 
atuação: uma que alinha a defesa da inclusão social ao acesso a direitos sociais; uma segunda que 
proporciona o acesso aos direitos, à renda e à segurança alimentar e, por fim, a que proporciona 
o acesso à assistência social. Ela ainda elege como matrizes de interpretação do contexto social 
três categorias: o território, a unidade sociofamiliar e a dinâmica social das populações numa 
perspectiva socioterritorial. 
Ela assegura às famílias e a seus indivíduos seguranças, tais como a segurança comunitária e social, 
segurança de acolhida, de renda, de convívio ou vivência familiar, de desenvolvimento da autonomia 
individual, familiar e comunitária; do alcance de sua autonomia, independência e condições de 
bem-estar e do acesso a informações sobre seus direitos, ampliando a capacidade protetiva da família 
(BRASIL, 2005).
A assistência social, com essa nova roupagem, no campo dos direitos, da universalização e da 
responsabilidade estatal, é consolidada através do Suas como ação estratégica na construção de um 
sistema de proteção social que verse num direcionamento único.
A partirda nova concepção instaurada na assistência social com a Constituição Federal de 1988, 
portanto, a assistência social passou a ser compreendida como política pública social, universalizante 
28
Unidade I
em sua cobertura, com ações planejadas e monitoradas para com a rede de serviços sociais. Dessa forma, 
vigilância social passou a ser presente nos territórios de maior vulnerabilidade e riscos sociais.
Sob essa visão, vislumbrou-se a necessidade de não apenas elencar as famílias e seus indivíduos, mas 
sim identificar o chão em que pisam, seu espaço particular, o território em que vivem e vivenciam as 
viscitudes da problemática social. 
É emblemático, dentro dessa constatação, que o cotidiano vivido pelas populações em seus 
territórios começa a ser contemplado, evidenciando a vinculação entre o território e a desigualdade 
social, em suas subjetividades e objetividades (KOGA; RAMOS, 2011). Tal fato, segundo constata 
Santos (2006), traz uma visualização dos indivíduos em seu espaço de vivência, uma maneira de ver 
seu lugar, seu mundo.
Santos, Souza e Silveira (2006, p. 214) interpretam essa vinculação ressaltando que “uma dada 
situação não pode ser plenamente apreendida se, a pretexto de contemplarmos sua objetividade, 
deixamos de considerar as relações intersubjetivas que a caracterizam”. 
Ou seja, para implementar a política e seus percalços, deve-se contemplar o indivíduo e suas famílias 
em seus espaços, com contextos e pretextos particulares e ímpares, suas relações sociais, suas relações 
com o espaço e seu “mundo”, interpretando assim os atores que dele (território) se utilizam.
Coloca-se, portanto, algumas linhas tênues que relacionam e cruzam a família e o território, pois se 
verifica que só dá para entender e operacionalizar uma política social no chão em que ela acontece, nas 
particularidades e capilaridades territoriais em que ela se passa. 
Sob essa perspectiva
[...] é necessário relacionar as pessoas e seus territórios, no caso os 
municípios que, do ponto de vista federal, são a menor escala administrativa 
governamental. O município, por sua vez, poderá ter territorialização 
intraurbanas, já na condição de outra totalidade que não é a nação. A unidade 
sociofamiliar, por sua vez, permite o exame da realidade a partir das 
necessidades, mas também dos recursos de cada núcleo/domicílio (BRASIL, 
2005, p. 15).
Inaugurou-se, aqui, uma visão da política de “dentro para fora”, vislumbrando as particularidades 
instaladas nos territórios e nas famílias. 
Tal interpretação alude ao necessário “reconhecimento da dinâmica que se processa no cotidiano das 
populações” (BRASIL, 2005, p. 16), pois é na vivência cotidiana que se expressam as múltiplas expressões 
da questão social, e que, segundo Koga, Ganev e Fávero (2008), possui imbricações nas denominadas 
situações de pobreza, exclusão social e vulnerabilidade social.
29
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
 Lembrete
A autora Dirce Koga (2011, p. 16) evidencia que o território se dá, 
portanto, como uma expressão dos atores que dele se utilizam, como “fator 
dinâmico no processo de inclusão/exclusão”.
Pensando as interpretações quanto à dinâmica do território, 
[...] ao agir nas capilaridades dos territórios e se confrontar com a dinâmica 
do real, no campo das informações, essa política inaugura uma outra 
perspectiva de análise ao tornar visíveis aqueles setores da sociedade 
brasileira tradicionalmente tidos como invisíveis ou excluídos das estatísticas 
– população em situação de rua, adolescentes em conflito com a lei, 
indígenas, quilombolas, idosos, pessoas com deficiência (BRASIL, 2005, p. 16). 
O território, sob este prisma, traz em si o cotidiano, a vida cotidiana das famílias em seus espaços 
de vivências, inerente à construção do lugar. Mais uma vez, parafraseando Koga (2011), é na ação 
cotidiana que o homem faz uso do território e que se constrói uma relação de construção de situações 
e significados.
O cotidiano, nos termos de Lefebvre (apud SANTOS et al., 2004), envolve concepções e apreciações, ao 
mesmo tempo, aprofundadas e superficiais. O autor ainda evidencia que as ações cotidianas enriquecem 
o espaço, contribuindo para sua dinâmica e as conexões humanas estabelecidas ali. 
O que ganha destaque aqui é a questão do uso e da apropriação da “terra”, do território como lugar, 
que engloba o termo territorialidade como um modo de apropriação, de uso do território, que se “faz 
pelos significados e ressignificados que os sujeitos vão construindo em torno de usas experiências de 
vida” no território, no “pedaço” que lhes pertence (Koga, 2011, p. 39). 
Para o geógrafo Milton Santos et al. (2004, p. 22), a questão do território vai além de um conceito, 
uma vez que “só se torna um conceito utilizável para a análise social quando o consideramos a partir do 
seu uso, a partir do momento em que o pensamos juntamente com aqueles atores que dele se utilizam”.
O território, aqui, pensado sob essa perspectiva, engloba não apenas o local, mas também quem vive 
nele, a vivência dos indivíduos e suas famílias e em seu território, e sua representatividade para com 
estes. Tal noção de território contempla, portanto, o chão, o chão daqueles que vivem, como território 
vivo e vivido.
Essas interações dos espaços privados com os recursos públicos, dos espaços públicos, trazem 
em si a necessária interpretação das ações a partir das pessoas nos territórios, uma vez que as 
relações sociais entre os indivíduos e suas famílias se dão em territórios de vivência, onde se 
expressam as desigualdades. 
30
Unidade I
Dessa forma, há uma interpretação que engloba, nos termos de Koga (2011), não só as necessidades, 
mas sim a condição de sujeitos históricos desses indivíduos e de suas famílias, inclusive considerando 
sua dimensão subjetiva.
Em síntese, nos termos de Diniz (2012, p. 80), essas interpretações vêm a revelar que o 
[...] território é mais que um conjunto de construção no qual trabalhamos, 
moramos, circulamos e passamos o tempo. O espaço apresenta um dado 
simbólico, linguístico regional, uma cultura herdada pelo uso do solo, que 
está em constante processo de mudança e adaptação [...]. E quando este 
processo é revelado pela análise crítica e consciente, a alienação tende a 
ser desmitificada, cedendo lugar ao entendimento e às possibilidades de 
novas significações. 
Ou seja, evidenciar e analisar de forma crítica tais espaços, territórios, famílias, vivências familiares e 
territoriais é desvendar as possibilidades de ações, o que, citando mais uma vez Diniz (2012), é interpretar 
a cidade como um espaço de revelação que abriga diferentes realidades e lugares sociais. 
As ações estabelecidas pela PNAS, portanto, se configuram dentro dessa visão inovadora, que deve 
contemplar as famílias, as vivências, os territórios, sob a ótica de um sistema de proteção social, de 
garantia de seguranças sociais, tais como a segurança social de sobrevivência, de acolhida, de convívio 
ou de convivência familiar.
Em linhas gerais, já evidenciavam Koga, Ganev e Fávero (2008), ao observar as especificidades do 
cotidiano vivido, são exigidos instrumentos de gestão como elencado pela própria PNAS, o Cras que
[...] é uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de 
vulnerabilidade social, que abrange um total de até 1.000 famílias/ano. Executa 
serviços de proteção social básica, organiza e coordena a rede de serviços 
socioassistenciais locais da política de assistência social (BRASIL, 2005, p. 35).
A territorialização aqui é compreendida nos termos de Saquet (2013) e de Raffestin (2010), ou seja, 
como uma ação de fortalecimento das relações de poder em um determinado território através de ações 
dos homens e seus mediadores com instrumentos específicos, a fim da obtenção de maior autonomia 
sobre o espaço físico e social. 
Nessa interpretação, associa-se a questão do território a ações que vislumbrem o monitoramento e 
a sistematização dos serviços socioassistenciais através davigilância social.
O território é evidenciado no eixo estruturante juntamente com a descentralização 
político-administrativa, como territorialização a qual representa uma nova lógica de organização da política 
de assistência social nos diferentes territórios. Assim, o território é a base da organização do Suas, em seus 
múltiplos espaços urbanos e rurais e expressam diferentes demandas e configurações sociais.
31
DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
Vislumbram-se as contribuições de Milton Santos (2003), que interpreta essas ações com um olhar 
vivo, de movimento, a partir dos “atores que dele se utilizam”.
Instala-se, aqui, a perspectiva de território usado. Nas palavras de Santos (2003, p. 96):
O território é o chão e mais a população, isto é, uma identidade, o fato e o 
sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é a base do 
trabalho, da residência, das trocas materiais e espirituais e da vida, sobre as 
quais ele influi. Quando se fala em território deve-se, pois, de logo, entender 
que está falando em território usado, utilizado por uma população.
O que para Koga (2011, p. 33) “também representa o chão do exercício da cidadania”, pois é nele que 
“as desigualdades sociais se tornam evidentes”. 
Dentro ainda desse eixo, remetendo ainda a Koga (2011), tal entendimento vincula a política e as 
pessoas ao direcionamento que a própria política irá imprimir aos direitos, à qualidade de vida e ao 
cotidiano delas. Fica evidente para a autora que as interlocuções da política dentro dessa ótica aludem 
à necessidade de uma visão de totalidade e de integração.
A PNAS identifica tais ações como de interlocução e de transferência de poder, de competências e 
recursos, operacionalizando a política sob a perspectiva de rede, ou seja, rede de serviços socioassistenciais. 
A atuação em rede perpassa, mais uma vez, o conhecimento e reconhecimento da rede e do território, 
a serem desenhados a partir de indicadores territoriais. 
Dessa forma, como afirma Koga (2011, p. 39), “a territorialidade se faz pelos significados e 
ressignificados que os sujeitos vão construindo em torno de suas experiências de vida em dado 
território”. Ou seja, não há como identificar o território sem aferir a vivência territorial dos indivíduos 
junto a este, ao chão que pisam, ao seu pedaço de mundo “cada lugar é, à sua maneira, o mundo”. 
(SANTOS, 2006, p. 213).
O território é sua parcela do mundo, seu pedaço. Esse conceito fica bem evidenciado nas palavras de 
Magnani (apud KOGA, 2011, p. 116), reproduzidas a seguir.
[Território] designa aquele pedaço intermediário entre privado (a casa) e 
o público, onde se desenvolve uma sociabilidade básica, mais ampla que a 
fundada nos laços familiares, porém mais densa, significativa e estável que 
as relações formais e individualizadas impostas pela sociedade. 
A nova configuração da política de assistência social brasileira iniciada, portanto, com a Constituição 
Federal de 1988 galgou passos importantes com a Loas em 1993, foi redefinida com a PNAS em 2004, 
fortalecida com a NOB Suas em 2005, e, em 2011, alcançou seu ápice com a incorporação dos princípios 
que norteiam o Suas no texto da Loas.
32
Unidade I
A nova visão socioterritorial incorporada pela NOB Suas de 2012 fez uma retomada quanto à questão 
do território. 
Para a compreensão das novas interpretações da questão territorial na NOB Suas de 2012, faz-se 
necessária uma identificação prévia junto às NOBs Suas que a antecedem, de 2005 e de 2010. 
Quanto à funcionalidade da NOB Suas, esta tem por objetivo organizar a operacionalização da 
gestão pública da política de assistência social no território brasileiro, exercida de forma sistêmica pelos 
entes federados, em consonância ao que é preconizado na Constituição da República de 1988, na Loas 
e nas legislações complementares. Objetiva ainda elencar os parâmetros para o funcionamento do Suas. 
Mesmo com outras NOBs elaboradas em anos anteriores, apenas a NOB Suas de 2005 trouxe novos 
rumos para a política de assistência social, visto à aprovação da própria PNAS em 2004. 
A NOB Suas de 2005 apresenta-se, portanto, como um divisor de águas na estruturação da política, 
adequando os serviços socioassistenciais à realidade dos territórios em que vivem as populações em 
situação de vulnerabilidade social. 
Conforme consta no MDS, a NOB Suas:
[...] disciplina a operacionalização da gestão da Política de Assistência Social, 
conforme a Constituição Federal de 1988, a Loas e legislação complementar 
aplicável nos termos da Política Nacional de Assistência Social de 2004, sob 
a égide de construção do Suas, abordando, dentre outras coisas: a divisão 
de competências e responsabilidades entre as três esferas de governo; os 
níveis de gestão de cada uma dessas esferas; as instâncias que compõem o 
processo de gestão e controle dessa política e como elas se relacionam; a 
nova relação com as entidades governamentais e não governamentais; os 
principais instrumentos de gestão a serem utilizados; e a forma de gestão 
financeira, que considera os mecanismos de transferência, os critérios de 
partilha e de transferência de recursos (BRASIL, 2005, p. 84). 
O caráter da NOB Suas é disciplinar as ações de assistência social em nível nacional a partir de 
um sistema integrado de ações e condutas – o Suas. As ações têm uma função protetiva, termo já 
inaugurado na Constituição Federal de 1988, e retomado aqui, que se ocupa “das vitimizações, 
fragilidades, contingências, vulnerabilidades e riscos que o cidadão, a cidadã e suas famílias enfrentam 
na trajetória de seu ciclo de vida” (BRASIL, 2005, p. 89). Ou seja, trata dos entraves cotidianos dos 
indivíduos e de suas famílias a partir de suas interlocuções no seu espaço de vivência. 
O território na NOB Suas é compreendido como uma categoria analítica para pensar as ações do 
Suas. Ele é evidenciado como um dos eixos estruturantes de gestão, como territorialização. 
A perspectiva territorial incorporada pela NOB Suas propõe que as ações e condutas na área da 
assistência social sejam planejadas territorialmente, assim como as proteções por ela já evidenciadas. 
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DIAGNÓSTICO SOCIOTERRITORIAL
Apresenta-se, portanto, a territorialização como um princípio que “significa o reconhecimento da 
presença de múltiplos fatores sociais e econômicos, que levam o indivíduo e a família a uma situação de 
vulnerabilidade, risco pessoal e social” (BRASIL, 2005, p. 91). 
Enquanto princípio, possibilita orientar a proteção social de assistência social, conforme evidencia 
a citação a seguir: 
• Na perspectiva do alcance de universalidade de cobertura entre 
indivíduos e famílias, sob situações similares de risco e de vulnerabilidade;
• Na aplicação do princípio de prevenção e proteção proativa, nas ações 
de Assistência Social; 
• No planejamento da localização da rede de serviços, a partir dos 
territórios de maior incidência de vulnerabilidade e riscos (BRASIL, 
2005, p. 91).
Fundamentar as ações de proteção social na territorialização supõe conhecer os riscos, as 
vulnerabilidades sociais a que estão sujeitos os usuários, bem como as potencialidades, dentro de 
uma visão emancipatória. Significa, em síntese, refletir sobre a dinâmica socioterritorial para além das 
necessidades, englobando potencialidades para superar a condição atual.
A territorialização como uma ação evidencia o território através da vigilância socioassistencial que 
[...] consiste no desenvolvimento da capacidade e de meios de gestão 
assumidos pelo órgão público da Assistência Social para conhecer a presença 
das formas de vulnerabilidade social da população e do território pelo qual é 
responsável (BRASIL, 2005, p. 93).
A interpretação quanto às ações de vigilância socioassistencial versa o conhecimento das famílias 
em seu cotidiano, em seus lócus de vivência, ou seja, “a partir de condições concretas do lugar onde elas 
vivem e não só as médias estatísticas” (BRASIL, 2005, p. 93).
Essa interpretação é compreendida a partir de alguns