Políticas Ativas e Passivas no Mercado de Trabalho

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POLÍTICAS ATIVAS E PASSIVAS NO MERCADO DE TRABALHO: 
aspectos conceituais, a experiência internacional e a avaliação do caso 
brasileiro1
 
José Paulo Zeetano Chahad2
1. Introdução 
 
O processo de globalização em escala mundial trouxe profundas 
mudanças para o mundo do trabalho. Em particular, destaca-se o aumento e a 
rigidez do desemprego, assim como a rápida obsolescência da mão-de-obra, a 
cada nova mudança. Como resultado, o acesso ao trabalho e o nível de 
remuneração se tornaram muito voláteis, comprometendo bastante o bem-estar da 
força de trabalho. As ações governamentais tradicionais para se lidar com essas 
questões foram, também, se tornando mais restritas em dar respostas rápidas. 
 As políticas macroeconômicas requerem que os chamados fundamentos 
da economia estejam sólidos, o que por vezes contradizem a necessidade de 
elevar emprego e renda. As alterações na regulação do trabalho, quando bem 
feita, podem melhorar o nível de emprego e o valor dos ganhos salariais, mas 
representa uma política relativamente complexa marcada por superação de 
impasses de negociação que levam muito tempo para sua conclusão. Assim, 
ganhou força no cenário internacional um terceiro tipo de intervenção 
governamental, atuando diretamente no mercado de trabalho, com o objetivo de 
promover a transformação dos agentes econômicos ou dos ambientes em que 
convivem: as Políticas Ativas no Mercado de Trabalho (PAMT). 
Esta intervenção materializa-se por meio da oferta de serviços básicos, 
como concessão de crédito aos desempregados e trabalhadores autônomos, 
melhoria da qualidade da mão-de-obra por meio do treinamento e da recolocação 
do desempregado utilizando a intermediação da mão-de-obra. Essas políticas 
ativas que, associando-se ao seguro-desemprego e a outras formas de 
assistência aos desempregados, atuam no sentido de promover a geração de 
emprego, elevar o nível de rendimentos e garantir melhor bem-estar aos 
trabalhadores em geral. 
Essa direção dos acontecimentos observada no cenário internacional, não 
tem sido muito diferente no caso brasileiro. A década de 1990, quando se acelerou 
 
1 Texto elaborado para a Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). O autor 
agradece à Felisbela Rossetti, pelo suporte de secretaria, à Psicóloga Carolina Chahad Secco, 
pela revisão do texto, e à estagiária de pesquisa Roberta Cristina Possamai, pela coleta de 
informações, pela organização e pela digitação de gráficos, quadros e tabelas. 
2 Professor Titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de 
São Paulo (FEA-USP) e Pesquisador Sênior da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas 
(Fipe). 
 
 
2
a globalização, foi uma época de grandes transições sociais e econômicas. O País 
passou de uma economia de alta inflação para um regime de estabilidade de 
preços, houve aumento no grau de abertura de economia e modificou-se 
lentamente o papel de Estado investidor para Estado voltado para a regulação. 
Ademais, sentiu os efeitos de profundas modificações tecnológicas impostas pela 
internacionalização dos mercados, estimulou as privatizações e, sobretudo, 
continuou a experimentar os impactos de um crescimento demográfico em queda, 
mas cuja população ainda aflui em grandes contingentes ao mercado. 
Em decorrência desse quadro, emergiram graves problemas sociais como 
a elevação da concentração de renda, contribuindo para acentuar ainda mais a 
pobreza, o aumento da informalidade nas relações econômicas e trabalhistas, a 
insegurança de renda e de emprego e um novo vilão a ser combatido: o elevado 
desemprego involuntário. Nesse sentido, o melhor remédio, mas não único, para 
estes males seria a retomada do crescimento econômico, com distribuição de 
renda, o que tem sido difícil em face das inúmeras restrições macroeconômicas 
internas e externas. 
No que diz respeito ao mercado de trabalho, as restrições ao crescimento 
econômico têm obrigado o Estado a adotar cada vez mais políticas na área do 
trabalho, visando amenizar as dificuldades trazidas ao mercado de trabalho 
decorrentes do baixo crescimento. Além de promover melhorias no mercado de 
trabalho, essas políticas acabam contribuindo, também, para que o País volte a 
crescer, pois tendem a promover uma homogeneidade maior da força de trabalho, 
bem como, quando articuladas, conduzem a maior eficiência e maior eficácia dos 
gastos públicos a elas direcionadas, poupando recursos para o desenvolvimento 
econômico. 
Nesse sentido, o País, na esfera do seu Ministério do Trabalho e 
Emprego, já conta com amplo programa de seguro-desemprego, atendendo a 
cerca de 4,5 milhões de trabalhadores por ano, o que representa um gasto de 
0,44% do PIB, em 2005. Entre as PAMT, existe o Plano Nacional de Qualificação 
(PEQ), a intermediação da mão-de-obra realizada por meio do Sistema Nacional 
de Emprego (Sine) e uma política recente de democratização e oferta de crédito 
aos pequenos empreendedores, o Programa de Geração de Emprego e Renda 
(Proger). 
Ocorre, porém, que em decorrência das amplas carências sociais que 
afligem a sociedade brasileira, esses programas têm aumentado rapidamente sua 
escala de operação, sem a necessária avaliação de seus resultados. Em um País 
carente de recursos, isto é totalmente indesejado, seja sob a ótica da eficiência 
nos gastos públicos, seja na perspectiva da credibilidade de que devem desfrutar 
essas políticas públicas. 
 
 
3
Este texto buscará trazer subsídios ao melhor conhecimento dessas 
políticas no caso brasileiro, resgatando o que tem sido significado das PAMT e 
das Políticas Passivas no Mercado de Trabalho (PPMT) no plano internacional, 
qual seu grau de abrangência, quais os resultados obtidos, qual o alcance e quais 
as principais limitações e outros detalhes associados às medidas ativas e passivas 
direcionadas ao mercado de trabalho brasileiro. A estrutura deste texto é a seguir 
apresentada. 
A seção um contém esta introdução. A seção dois enfoca as PAMT com 
respeito às principais definições, conceitos e tipologia. A seção três contempla 
sumariamente os efeitos e os impactos potencialmente esperados no mercado de 
trabalho na presença das políticas ativas, bem como os impactos líquidos de uma 
política sobre o emprego e a renda. A seção quatro contém um panorama das 
estatísticas internacionais com as políticas ativas segundo países e regiões, bem 
como o estágio em que atualmente se encontram. A seção cinco aborda o 
Seguro-Desemprego (SD) como praticamente a única PPMT internacionalmente 
praticada, trazendo, ainda, dados sobre as principais estatísticas. A seção seis 
adentra para a apresentação das PAMT no Brasil, historiando, de forma resumida, 
sua evolução, apresentando as principais estatísticas e analisando a avaliação e o 
impacto destas. A seção sete enfoca o surgimento, a evolução e as principais 
estatísticas do Seguro-Desemprego brasileiro revelando, ainda, suas principais 
distorções. A seção oito contém as principais lições e recomendações visando ao 
aprimoramento das políticas ativas e passivas no Brasil, a partir dos problemas 
aqui detectados, e com a utilização do aprendizado contido na experiência 
internacional. A seção nove contém as considerações finais e a seção dez traz 
as referências bibliográficas utilizadas no texto. 
2. As Políticas Ativas no Mercado de Trabalho (PAMT): conceitos e 
definições 
2.1 – Surgimento, conceituação, objetivos e funções 
A origem e a notoriedade das PAMT, no plano internacional, ocorreram 
nos anos 1960 no âmbito da OECD, tendo recebido crescente atenção nas 
décadas seguintes quando o problema do desemprego intensificou-se, 
principalmente no continente europeu. Sua consolidação na tentativa de combater 
a persistência do desemprego veio com o documento OECD Jobs Strategy (1994), 
em que um amplo conjunto de ações foi proposto para tentar resolver inúmeros 
problemas no mercado de trabalho, em especial o alto nível e apersistência do 
desemprego na presença das políticas tradicionais. De acordo com aquele estudo, 
 
 
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os gastos públicos voltados para o mercado de trabalho deveriam ser divididos em 
políticas ativas e passivas.3 
As ações ativas compreenderiam um amplo conjunto de políticas 
endereçadas a melhorar o acesso do desempregado ao mercado de trabalho, às 
ocupações oferecidas e ao desenvolvimento de habilidades relacionadas a estas 
ocupações, assim como subsídios ao emprego. A geração de dados e 
informações pertinentes à tomada de decisões de políticas no mercado de 
trabalho pode, também, ser considerada uma política ativa. 
As medidas passivas cobririam os gastos com benefícios aos 
desempregados, em especial o programa de SD e os programas de antecipação 
da aposentadoria do trabalhador. Outras ações como postergação da entrada do 
jovem no mercado de trabalho, pela maior permanência na escola, ou mesmo o 
retorno completo do indivíduo aos bancos escolares é, também, considerada 
política passiva. 
As políticas ativas tendem a variar em diferentes países, seja nos 
objetivos ou mesmo em seu desenho. Elas podem incluir esquemas de criação de 
empregos no setor público, subsídios salariais ao setor privado, visando à 
contratação de mão-de-obra, assistência ao desempregado ou treinamento 
profissional. Podem ser direcionados a grupos específicos ou não. As fontes de 
recursos variam de um país para outro, podem ou não estar acopladas a um 
Serviço de Emprego e sua administração pode ser federal, estadual ou local. 
Existem, contudo, elementos comuns na maioria dos países que dão um caráter 
de universalidade a estas políticas. 
As PAMT englobam objetivos econômicos, políticos, sociais e culturais. 
Do ponto de vista econômico, e sob a ótica do mercado de trabalho, elas são, 
regra geral, destinadas a satisfazerem três objetivos principais: i) mobilização e 
desenvolvimento de recursos humanos; ii) treinamento e reciclagem da força de 
trabalho; e iii) melhoria das oportunidades de emprego dos trabalhadores em 
desvantagem no mercado de trabalho, tais como desempregados de longo-prazo 
que vão perdendo paulatinamente seu contato com o mercado de trabalho, bem 
como dos jovens, dos incapacitados e dos hipossuficientes. 
Estes objetivos buscam influenciar tanto o lado da oferta de trabalho, uma 
vez que as políticas ativas provêem treinamento, aconselhamento, orientação e 
recolocação do trabalhador, quanto da demanda de trabalho, na medida em que 
 
3 Na literatura referente ao mercado de trabalho, e no âmbito da OECD, particularmente na União 
Européia, as políticas ativas e passivas são utilizadas para distinguir entre os programas de 
reposição de renda com treinamento ou condicionalidades de trabalho (políticas ativas) e somente 
reposição de renda (políticas passivas). Auer, Efendioglu e Leschke (2005: p.14) propõem que é 
mais apropriado falar em reposição de renda com (política ativa) e sem (política passiva) 
condicionalidades de trabalho ou de treinamento. 
 
 
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tais programas oferecem inúmeros subsídios e incentivos que reduzem os custos 
das empresas. Elas visam, também, à eqüidade social, uma vez que o 
desemprego incide de forma desigual entre os diferentes grupos populacionais. 
Nesse contexto, uma combinação que otimize os objetivos de eficiência e 
eqüidade é, sem dúvida, o principal desafio das PAMT. 
 A implementação de programas ativos pode servir a múltiplos objetivos, 
exigindo do policy maker clareza em relação à escolha das prioridades. De acordo 
com o quadro 1, elas são úteis para reduzir desequilíbrios estruturais, moderar o 
ciclo recessivo, aumentar a eficiência do mercado de trabalho, elevar a 
produtividade, aumentar as oportunidades de emprego etc. Atingir um 
determinado objetivo é compatível com diferentes tipos de PAMT e consistente 
com diferentes tipos de público-alvo. 
 Quadro 1
 
 Identificando os objetivos e o público-alvo das PAMT
Objetivos Tipo de programa sugerido Orientação sobre o
público-alvo
Ciclo moderado •Criação direta de empregos (setor público) •Grupos vulneráveis 
de maus •Subsídios salariais ao emprego (àquelas com baixa elasticidade)
negócios •Treinamento (subsídios ou doações para trabalhadores ou empre- •Regiões e ramos muito afeta-
gadores) dos
•Apoio aos trabalhadores autônomos
Redução das •Serviços de emprego (informação, apoio à procura por trabalho, •Regiões, ramos ou ocupações
instabilidades apoio à mobilidade) próximas
estruturais •Treinamento
•Subsídios salariais ao emprego
Aprimoramento •Serviços de emprego •Toda força de trabalho
do •Treinamento (aprendizagem, transição da escola para o trabalho)
funcionamento
do mercado de 
trabalho
Aumentar o •Treinamento e reaprendizagem (incluindo o treinamento na função) •Grupos de empregados em 
conhecimento risco ou em desvantagem
profissional e a (principalmente de
produtividade reaprendizagem)
Apoiar os •Serviços de emprego (aconselhamento, apoio na procura por tra- •Grupos em risco ou em
trabalhadores balho) desvantagem
em risco ou em •Treinamento (doações financeiras, subsídios)
desvantagem •Subsídios salariais
Fonte: Elaboração do autor com base em Betcherman, Olivas e Dar (2004) 
 
As políticas ativas possuem múltiplas funções, dependendo dos objetivos 
para as quais são utilizadas, conforme se pode verificar no quadro 2. Elas 
possuem um importante papel na criação direta e indireta de emprego, tanto no 
mercado formal de trabalho, quanto no setor informal; contribuem para aumentar a 
“empregabilidade” do trabalhador, facilitando seu reemprego; auxilia na redução 
 
 
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dos níveis de pobreza, desde que praticamente todas as PAMT estão associadas 
a algum volume de transferência de renda; e promove maior eqüidade na medida 
em que busca favorecer os grupos em desvantagem no mercado de trabalho. 
Além dessas funções, as PAMT contribuem para maior segurança de emprego e 
criação de renda em períodos de mudanças abruptas no mercado de trabalho. 
As oportunidades de sucesso, o alcance e as limitações das políticas 
ativas dependem de inúmeros fatores, que vão desde as características da 
economia de um País, das peculiaridades socioculturais, ou então das 
especificidades do mercado de trabalho. Em qualquer circunstância, entretanto, 
elas não devem ser adotadas isoladamente umas das outras e, acima de tudo, 
devem integrar-se com as políticas passivas, como o seguro-desemprego, as 
provisões para a aposentadoria, os arranjos sobre o tempo de trabalho, a 
postergação do ingresso dos estudantes na força de trabalho e assim por diante. 
Em um plano mais amplo, a eficiência das PAMT envolve reformas nos mercados 
de trabalho e do produto, política industrial, reformas fiscal e tributária, ações 
educacionais e de formação de capital humano, além de políticas 
macroeconômicas. 
Outro fator de sucesso dessas políticas condiciona-se ao nível da 
demanda agregada. Na presença de um baixo nível de demanda agregada, 
havendo poucas vagas e raras oportunidades de emprego, as PAMT atuarão 
simplesmente no sentido de redistribuir as ocupações existentes por meio dos 
efeitos substituição e deslocamento, a serem definidos. No longo prazo, porém, 
elas trazem efeitos positivos na medida em que essas políticas levam estímulos 
para a oferta de trabalho efetiva, contribuindo para limitar as pressões salariais, 
tendo em vista um nível de demanda, e criando mais oportunidades de emprego 
para os desempregados e ingressantes na força de trabalho. 
Outra dificuldade dessas políticas vai além de sua integração, dizendo 
respeito às superposições e aos “trade-offs” existentes entre elas. Por exemplo, 
intervenção no início da dispensa do trabalhador pode contribuir para a redução 
do desemprego de longo prazo, caso a chance de conseguir um emprego declinecom a extensão do período de desemprego. Contudo, a rapidez da ação pode 
produzir o chamado “efeito redundância”, ao empregar um trabalhador que seria 
contratado de qualquer forma. A questão, então, é de focalização correta para 
cada política. 
 
 
 
7
 
 
 
 
 Quadro 2 
As principais funções das PAMT 
 
Elaboração do autor, com base em Auer, Efendioglu e Leschke (2005); Betcherman, Olivas e Dar (2004) e Martin (1998). 
 
Função 
 
 
Descrição 
1. Criação de 
emprego 
 
Isto ocorre de duas formas: geração direta de emprego (emprego público, criação de empresas e oferta de subsídios, 
inclusive salariais, às empresas privadas) e indiretamente, promovendo maior "empregabilidade", por meio da oferta 
de treinamento, e melhoria do sistema de informações no mercado de trabalho que garante a melhoria do "job 
matching". 
 
Esta função representa a ocorrência de ações que proporcionam trabalho, renda e treinamento aos trabalhadores 
(desempregados ou não). As medidas em direção ao "Trabalho Decente", patrocinado pela OIT, fazem parte deste 
tipo de função. As transferências de renda associadas ao treinamento e às melhorias das condições de trabalho 
representam melhor alternativa, em termos de "custo de oportunidade", do que pagamento de benefícios ao 
desempregado. 
2. Contribuição à 
redução da 
pobreza 
 
Decorre do estímulo à participação na força de trabalho de grupos populacionais mais vulneráveis e da parcela da 
população incapacitada ou em desvantagem no mercado de trabalho. As políticas e as ações em direção à 
eliminação da discriminação entre grupos fazem parte da busca da eqüidade por intermédio de políticas ativas. 
 
3. Promoção da 
eqüidade 
 
Esta função visa proteger o trabalhador decorrente da abertura comercial, da contínua transformação tecnológica, do 
aumento do investimento estrangeiro e da privatização das empresas, os quais produzem mudanças no mercado de 
trabalho, em direção à flexibilização das relações de emprego e à ampliação do trabalho precário. Permitem 
combater os efeitos adversos da insegurança de emprego e renda e da insuficiência da demanda de trabalho. Devem 
ser complementadas com a adição de políticas macroeconômicas. 
4. Garantia de maior 
segurança 
decorrente das 
mudanças no 
mercado de 
trabalho 
 
 
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Programas amplos implicam que mais pessoas têm maior chance de 
sucesso. Isto pode ocorrer, entretanto, em detrimento do próprio programa na 
medida em que a sua qualidade declina com o número de participantes. Pequenos 
programas, por sua vez, podem custar proporcionalmente mais em decorrência da 
dificuldade de se diluírem os custos fixos, e pode gerar pequeno impacto marginal 
sobre o desemprego. Pequenos programas, contudo, permitem um tratamento 
mais adequado aos beneficiários, aumentando a chance de sucesso, implicando 
pequenos efeitos colaterais indesejados nos mercados de trabalho e de produto, 
tais como os efeitos substituição e deslocamento (os quais veremos adiante), 
quando comparados com programas amplos. 
2.2 – Os principais tipos de PAMT 
A literatura internacional contempla as seguintes categorias de PAMT: 
(1) Serviço Público de Emprego (SPE) e sua administração (assistência à 
procura por trabalho):4 inclui atividades de intermediação e recolocação de mão-
de-obra, orientação de aconselhamento e vocacional, administração e habilitação 
ao SD e indicação aos que estão procurando trabalho sobre caminhos a serem 
trilhados nos programas visando à procura. Atualmente, tem sido adotado o 
procedimento de tratar os grupos de demandantes de acordo com a sua 
vulnerabilidade, tendo em vista aumentar a possibilidade de sucesso de cada 
política. 
(2) Treinamento e reciclagem profissional para o mercado de trabalho (ações 
para o aumento da “empregabilidade” e para a elevação da qualidade do 
trabalhador). Divide-se em duas espécies: 
 (a) gastos em treinamento vocacional e de reabilitação para 
desempregados adultos; e 
 (b) treinamento para adultos desempregados decorrente de razões de 
mercado. 
Existe ainda a divisão entre o treinamento em sala de aula para reciclar o 
desempregado e o treinamento na função (on the job training). Inúmeros países 
preferem a segunda opção, pois incute maior experiência profissional ao 
trabalhador, além de ir ao encontro das necessidades da demanda da empresa. 
Ignorando a questão dos custos, esta escolha fundamenta-se na suposição de 
que os trabalhadores que sofrem deterioração de sua qualificação pelo 
 
4 Muitas vezes, depara-se na literatura das PAMT com o termo “Sistema Público de Emprego” em 
lugar de “Serviço Público de Emprego”. Neste texto, utilizaremos esta última expressão, pois está 
de acordo com a proposição das principais instituições internacionais, em especial a OIT, principal 
organização sobre normas e nomenclatura sobre mercado de trabalho, e cuja Convenção n. 88 
estabelece as regras para a implantação de um “Serviço Público de Emprego”. 
 
 
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prolongamento do desemprego possuem uma repulsa natural em voltar ao ensino 
em sala de aula, preferindo envolvimento direto com a função ou a ocupação que 
deverão exercer (on the job training). 
(3) Medidas voltadas para a criação de emprego: são programas 
implementados visando à criação de emprego ou voltados para a manutenção dos 
empregos já existentes. Três tipos de programas enquadram-se nesta categoria: 
(a) Subsídios ao setor privado para geração de emprego: contempla medidas 
visando dar emprego para o desempregado ou outro grupo prioritário 
(exclusive jovens e incapacitados). Estes subsídios podem ser salariais ou 
outra forma de estimular as empresas do setor privado a aumentarem a 
contratação de novos trabalhadores. Uma forma tradicional de subsídio trata 
das isenções tributárias. Outra forma diz respeito aos sistemas de 
compensação dos pagamentos que o empregador deve fazer para o 
financiamento da seguridade social. São, geralmente, destinados para 
combater o “desemprego de longo prazo”, em setores, áreas ou regiões com 
alto nível de desemprego. Embora sejam de reconhecido conteúdo social, 
devem promover a criação de emprego com base na eficiência de custo (cost-
effective). 
(b) Criação direta de emprego pelo setor público: destina-se ao atendimento de 
grupos de desempregados mais vulneráveis no mercado de trabalho, os quais 
são temporariamente ocupados em atividades do setor público, ou então de 
organizações não-lucrativas. Englobam projetos comunitários e projetos 
visando estimular setores utilizando mão-de-obra intensivamente. Visa 
solucionar o desemprego de curto prazo, envolvendo a criação de emprego 
direto ou a produção de bens e serviços públicos utilizando trabalho 
intensivamente. O governo pode administrar estes programas diretamente, ou 
delegá-lo ao setor privado, ou ainda utilizar os serviços de Organizações Não-
Governamentais (ONGs). 
(c) Desenvolvimento de micro empreendimentos e auxílio ao desempregado a 
se estabelecer por conta própria: estes programas envolvem financiamento ao 
desempregado para implantarem seu estabelecimento, oferta de apoio técnico, 
serviços de incubadoras e responsabilidade do governo em relação aos custos 
iniciais dos pequenos empreendimentos. Em alguns casos, o financiamento 
ocorre em forma de parcelas, enquanto em outros ocorre na forma de parcela 
única (lump-sum). Estes programas podem se destinar a pessoas ou mesmo a 
um grupo de trabalhadores. Em ambos os casos pode haver uma atividade 
oficial prévia buscando avaliar as possibilidades de sucesso da concessão de 
recursos. Os programas públicos visando apoiar o pequeno empresário têm se 
revelado uma forma adequada de suplantar os problemas decorrentes do 
racionamento de crédito imposto pelo mercado financeiro. 
 
 
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(4) Medidas especiais destinadas à população jovem: cobrem programas 
especiaispara jovens na fase de transição da escola para o trabalho e aqueles 
com curto engajamento no mercado de trabalho. Neste caso, incluem: i) 
treinamento e aumento da empregabilidade para jovens desempregados; e ii) 
treinamento de aprendizes destinados, principalmente para aqueles indivíduos que 
estão deixando a escola, e que estão em busca do seu primeiro emprego. 
(5) Ações destinadas aos incapacitados: inclui somente programas especiais para 
os portadores de deficiência física. Divide-se em duas subcategorias: i) 
treinamento voltado para a reabilitação vocacional e medidas voltadas para 
aumentar a empregabilidade do incapacitado; e ii) programas que amparam 
diretamente o incapacitado fornecendo-lhe emprego imediato, sem qualquer 
condicionamento de trabalho. 
Em síntese, são estas as principais PAMT existentes no cenário 
internacional, utilizadas mais intensamente na esfera dos países da OECD. Sobre 
elas, têm sido realizadas diversas avaliações cujos resultados, apesar de revelar 
algumas de suas limitações, permitem reconhecer sua importância para amenizar 
as dificuldades do mercado de trabalho, em particular no combate ao desemprego 
aberto. 
2.3 – O alcance e as principais limitações das PAMT 
 A avaliação das PAMT permite dizer que elas são potencialmente uma 
importante arma no arsenal do governo na luta contra o desemprego e pela 
redução da pobreza, mas o farto conjunto de avaliações realizadas no cenário 
internacional aponta para a ocorrência de resultados controversos. Contudo, a 
maioria dos analistas dessas políticas e das políticas passivas adota a postura de 
magistrado concedendo a elas o benefício do in dubio pro reu, atribuindo às PAMT 
um papel importante como mecanismo de combate ao desemprego, assim como 
de outras mazelas do mercado de trabalho. Algumas afirmações de analistas das 
PAMT consolidam a importância de sua adoção, mesmo na presença de dúvidas e 
controvérsias resultantes das avaliações: 
Empirical evidence on the overall impact of active programmes on aggregate 
unemployment is mixed. Scarpettta (1996) suggest a small and often not 
statistically effect on unemployment. These results are in contrast with 
those……..who found a somewhat more significant impact, but are consistent with 
a number of studies based on micro data. However, empirical results are 
suggestive of a greater impact of active policy on employment rates (Scarpetta, 
1996), confirming that these policies could have a positive effect on labour force 
participation by keeping otherwise discouraged workers in the labour market. 
Moreover, the results suggest that there is no linear relationship between 
spending on active programmes and the impact on unemployment, but rather, 
there are declining returns of scale. Too generous active policy may do more 
 
 
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harms than good because they may displace many jobs. Job displacement may 
occur for at least two reasons. First, active programmes may increase unions’ 
resistance to wage moderation in the face of shocks when active programmes 
reduce the income loss associated with open unemployment. Second, job search 
may be weakened if programmes fail to improve employability and skills. 
(Scarpetta, 1998: página 18) 
While we cannot ignore the undoubted problems with active measures, it would 
be wrong to draw a pessimistic conclusion about their potential role in the fight 
against high and persistent unemployment and the problems of low pay and 
poverty. We now know a great deal more about what works and what does not 
work among the large array of active measures currently in use across OECD 
countries. We are also much more aware nowadays of the crucial nature of the 
various interactions between active and passive measures. Recent OECD 
research suggests several practical steps which can be taken to enhance the 
effectiveness of active measures. At the same time, there is a crying need to 
expand the quantity and quality of evaluations of labour market programmes in a 
wider range of OECD countries so that countries can learn from each other’s 
experiences. (Martin, 1998: páginas 106-107) 
Despite the mixed evaluation picture, governments, faced with the economic and 
social problems associated with large numbers of unemployed and poor workers, 
have little choice but to use active programming as one instrument in their 
response. They should be realistic about what ALMPs can achieve and allocate 
resources on the basis of cost-effectiveness. The challenge, then, is to learn from 
existing experiences, investing in programs that have positive returns and altering 
or dropping programs that do not. If ALMPs are going to be an economically 
useful policy, it is very important that governments carefully evaluate their own 
programs and introduce interventions on the basis of what works domestically and 
in other countries. (Betcherman, Olivas, Dar, 2004: página 55) 
 Finalmente, em termos da importância destas políticas, tem predominado a 
opinião de que elas são necessárias na presença das transformações impostas ao 
mercado de trabalho decorrentes da globalização dos mercados mundiais, bem 
como da insegurança de emprego e renda trazidos pela necessidade de se 
flexibilizar as relações de emprego. 
 Nesse sentido, os dados provenientes da OECD, mencionados por Auer, 
Efendioglu e Leschke (2005), revelam duas constatações que confirmam a 
importância das PAMT como indispensáveis no conjunto de políticas 
governamentais visando adequar um país aos impactos decorrentes da 
globalização e da flexibilização do mercado de trabalho: 
(a) Quanto maior o grau de abertura da economia, maior têm sido os 
gastos com as PAMT, conforme mostra o gráfico 1. Isto sugere que 
quanto maior o grau de abertura, mais inseguro se torna o mercado de 
trabalho, e contra os riscos da globalização que resultam em 
 
 
12
insegurança de renda e emprego trazidos pela abertura da economia, 
assim como outros aspectos adversos ao bem-estar dos trabalhadores, 
os governos têm elevado seus gastos com políticas ativas para enfrentar 
estas dificuldades; e 
(b) Quanto maior os gastos de um país com PAMT, maior o número de 
trabalhadores que se sentem seguros perante as possibilidades de 
manterem seus empregos, ou relativamente ao bom desempenho das 
empresas que os empregam (Auer, Efendioglu e Leschke, 2005: página 
4), conforme mostra o gráfico 2. 
Embora estas conclusões não eliminem a busca constante do 
aprimoramento das políticas ativas, isto confere grande importância a estas em 
relação à segurança dos trabalhadores, em tempos de grandes transformações 
impostas pelos movimentos da conjuntura financeira, econômica e social no 
mundo. 
Gráfico 1 
Gastos em PAMT em relação ao aumento da abertura econômica em países selecionados da 
OECD 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fonte: OECD, Employment Outlook (2004) e Auer, Efendioglu e Leschke (2005: página 4). 
 
 
 
 
13
Gráfico 2 
Gastos com PAMT em relação ao aumento da segurança do mercado de trabalho em países 
selecionados da OECD 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fonte: OECD, Employment Outlook (2004) e Auer, Efendioglu e Leschke (2005: página 4). 
 
 
3. Os impactos potenciais das PAMT no mercado de trabalho 
3.1 – Os efeitos das PAMT no mercado de trabalho 
 Embora as PAMT tenham inúmeros objetivos, conforme vimos 
anteriormente, destinando-se aos diversos grupos populacionais, além de 
adotadas simultaneamente, elas podem ser colocadas em um instrumental teórico, 
de cunho microeconômico, quando utilizamos uma definição mais simplificada de 
seus objetivos: são adotadas visando à melhoria do funcionamento do mercado de 
trabalho em direção à eliminação do desemprego. Calmfors (1994) elaborou um 
modelo incorporando explicitamente o impacto das políticas ativas no modelo 
microeconômico, analisando quais são suas conseqüências sobre o mercado de 
trabalho, por meio das modificações que ocorrem na oferta e na demanda de 
trabalho. 
 Essa nova interpretação de determinaçãodo equilíbrio no mercado de 
trabalho, englobando a participação dos trabalhadores em PAMT, possibilita 
entender inúmeros efeitos diretos decorrentes da adoção ou maior utilização 
dessas políticas. Todavia, como os efeitos diretos podem afetar tanto a oferta, 
quanto à demanda de trabalho, surgem, também, efeitos indiretos, ficando o 
 
 
14
 
impacto líquido de determinada política dependente da magnitude desses 
efeitos.5
 Para capturar os efeitos indiretos que permitam saber o resultado líquido 
das PAMT é preciso distinguir as diversas formas que tais políticas podem afetar o 
mercado de trabalho, até mesmo sobre a ótica de que alguns efeitos se reforçam 
mutuamente. Resumidamente, são os seguintes os impactos que podem ocorrer 
no mercado de trabalho, fruto de políticas ativas: 
(a) Efeitos no job matching (procura de vaga pelo trabalhador e oferta desta 
pela empresa); 
(b) Efeitos na competição entre insiders (trabalhadores empregados) e 
outsiders (trabalhadores procurando emprego) no mercado de trabalho; 
(c) Efeitos da participação na força de trabalho (indivíduos trabalhando ou 
procurando trabalho); 
(d) Efeito-Substituição (ES); Efeito-Redundância (deadweight effect) (ER); 
Efeito-Deslocamento pelo mercado do produto (ED);6 
(e) Efeito teste de disponibilidade para o trabalho; 
(f) Efeito sobre a produtividade do trabalho; 
(g) Efeitos tributários sobre o equilíbrio-geral; e 
(h) Impactos decorrentes de interações com outras políticas. 
Em decorrência desses diversos efeitos, torna-se muito difícil, para não 
dizer impossível, inferir o impacto líquido originado de uma política ativa no 
mercado de trabalho unicamente sob a perspectiva teórica. Como as evidências 
empíricas ainda estão buscando seu caminho para gerar resultados mais 
confiáveis, resta apenas a alternativa de previsões sobre o impacto líquido a partir 
de considerações teóricas, chegando-se mais próximo do verdadeiro efeito quanto 
mais bem elaboradas forem as premissas do modelo. Ainda assim, após uma 
ampla e rigorosa análise conceitual, Calmfors (1994) resumiu os vários efeitos das 
PAMT sobre o mercado de trabalho de acordo com o quadro A.1, que se encontra 
anexado no fim deste texto. 
 
5 São muitas as alternativas de efeitos diretos e indiretos e, conseqüentemente, os resultados 
líquidos possíveis são inúmeros, razão pela qual não serão aqui explorados. O leitor interessado 
deve consultar, entre outros, Calmfors (1994) e Boone e Ours (2004). 
6 Estes efeitos serão definidos na próxima seção. 
 
 
15
 
3.2 – Os aspectos conceituais das técnicas de avaliação utilizadas no 
cenário internacional 7
 A ampla utilização das PAMT, especialmente em respostas às deficiências 
do mercado de trabalho, mas, principalmente, em decorrência do crescimento do 
desemprego aberto nos países industrializados e da ampliação do trabalho 
precário em várias regiões do mundo, tem provocado uma verdadeira avalanche 
de avaliações sobre os resultados dessas políticas. Além da necessidade de 
acompanhar os vultosos gastos realizados, estas avaliações têm sido estimuladas 
pelo desenvolvimento de novos métodos matemáticos, estatísticos e 
econométricos, o que tem melhorado substancialmente os resultados obtidos, 
aumentando a confiança nas políticas, e promovido a boa prática de avaliação. 
 O monitoramento das PAMT possui grande significância em razão de vários 
aspectos. Em primeiro lugar, revela o grau de eficiência do gasto público, em 
decorrência da limitação de fundos a serem destinados às PAMT. Em segundo 
lugar, refere-se ao conhecimento da eficácia dessas políticas em relação ao 
público-alvo, ou seja, se a focalização inicialmente prevista atingiu seu objetivo. 
Em terceiro lugar, avaliações permanentes são indispensáveis para redesenhar, 
bem como ajustar sob novos parâmetros, as políticas já implementadas. Em 
quarto lugar, para revelar a adequação da participação dos agentes sociais, dos 
governos e das Instituições no sucesso ou no fracasso de determinada política. E, 
finalmente, porque a credibilidade das PAMT depende, em larga medida, do 
alcance dos objetivos que elas devem cumprir o que é somente possível conhecer 
por meio de avaliações rigorosas. 
Sob a ótica das políticas tomadas individualmente, existe uma ampla 
literatura procurando avaliar o desempenho e os resultados de programas ativos 
voltados para o mercado de trabalho. A literatura contempla dois tipos de 
avaliação de programas individuais: 
(1) O primeiro tipo procura medir o impacto sobre o participante de 
determinado programa, ou de certa política, em termos de emprego 
e renda depois que ele deixou o programa. O julgamento dos 
resultados obtidos faz-se em relação a um grupo de controle 
 
7 Existe vasta literatura sobre avaliação das políticas ativas no mercado de trabalho. As avaliações 
que objetivam verificar o impacto microeconômico examinam seus possíveis impactos sobre o 
individuo, enquanto as avaliações macroeconômicas examinam os impactos sobre o emprego 
agregado ou sobre os salários nominais. A abundância dos estudos avaliando programas 
individuais é muito maior que as avaliações macroeconômicas, razão pela qual esta seção 
apresentará os aspectos a eles relativos, até mesmo porque possuem mais relevância para o atual 
estágio das PAMT brasileiras. O leitor interessado em conhecer os mais diversos aspectos das 
avaliações, e seus resultados, deve consultar, entre outras referências, as seguintes: Pierre (1999); 
Dar e Tzannatos (1999); Betcherman, Olivas e Dar (2004); Cockx (1998); Fretwell, Benus e 
O’Leary (1999); Heckman, Lalonde e Smith (1999); Smith (2000); Martin (2000); Martin e Grubb 
(2001); e Meager e Evans (1998), bem como a bibliografia neles referenciada. 
 
 
16
composto por indivíduos similares que não participaram do mesmo 
programa. Este método de avaliação aplica-se aos programas em 
que houve tentativa de tornar os participantes mais produtivos e/ou 
competitivos no mercado de trabalho, especialmente os programas 
de treinamento e assistência à procura de trabalho pelo 
desempregado. 
(2) A segunda forma de avaliação de programas isolados, tenta medir o 
efeito líquido de um programa sobre o emprego, por intermédio da 
estimação dos Efeitos Substituição, Redundância (deadweight 
loss) e Deslocamento. A relevância desta forma de avaliação está 
associada, principalmente, aos programas de subsídios ao emprego. 
Este segundo tipo de avaliação busca obter o “emprego líquido” – o 
número de vagas criadas por determinado programa de Política Ativa no Mercado 
de Trabalho, por meio da seguinte fórmula: 
EL = CBE – ER – ES- ED onde, 
EL – impacto líquido sobre o emprego criado por determinada política 
CBE – criação bruta de emprego 
ER – Efeito-Redundância (deadweight loss) 
ES – Efeito-Substituição 
ED – Efeito-Deslocamento 
A definição de cada um desses efeitos é a seguinte: 
Efeito-redundância (deadweight loss) – ER: ocorre quando o resultado do 
programa não é diferente daquilo que aconteceria na ausência do programa. Um 
exemplo é quando se concede a uma empresa um subsídio salarial para contratar 
um trabalhador, mas essa contratação ocorreria mesmo se a empresa não tivesse 
concedido o subsídio. No caso do subsídio, a avaliação deve, imperiosamente, 
determinar se o emprego subsidiado seria criado de qualquer forma, mesmo na 
ausência deste estímulo. 
Efeito-Substituição (substitution effect) – ES: ocorre quando a empresa 
recebendo subsídio contrata um trabalhador que seria alugado, de qualquer forma, 
por outra empresa ou setor não-subsidiado. Ou seja, a avaliação procura 
quantificar se a melhoria de oportunidade para o grupo-alvo não vem à custa da 
piora das perspectivas de emprego para outro grupo de trabalhadores. 
 
 
17
Efeito-Deslocamento (displacement effect) – ED: ocorre no mercado de 
produto, com implicações para o mercado de trabalho. Acontece quandouma 
firma contratando trabalhadores subsidiados eleva sua produção, mas provoca 
uma redução (desloca) a produção das empresas concorrentes que não foram 
contempladas pelo subsídio. Isto pode causar redução de emprego em empresas 
não-subsidiadas, o que deve ser computado na avaliação. É um efeito comum em 
políticas que destina recursos para desempregados procurando estabelecer seu 
próprio empreendimento, ou quando o governo central provê fundos aos governos 
locais, para projetos de criação de empregos, os quais seriam executados pelas 
autoridades locais independentes da ajuda federal. 
Embora esta forma de avaliar capte vários aspectos, pode haver, 
entretanto, outras externalidades decorrentes dos programas ativos que não são 
captados nem por ela, nem por alguma outra avaliação. Por exemplo, uma PAMT 
pode levar a uma redução da criminalidade, ou uma melhoria na qualidade do 
trabalho, ou na intensidade do trabalho oferecido, ou ainda no custo dos 
programas de saúde em razão da redução do tempo de desemprego. Como as 
informações não são completas, nenhuma avaliação consegue mensurar estes 
efeitos dificultando a correta contabilidade dos custos e dos benefícios sociais. 
O resultado mais comum focalizado pelas avaliações individuais procura 
mostrar se o indivíduo obtém ocupação e/ou experimenta um aumento de sua 
remuneração como conseqüência de sua participação em determinado programa. 
Contudo, o correto é que tais avaliações considerem cuidadosamente outros 
diferentes e possíveis resultados como, por exemplo, emprego, desemprego que 
resulta em outra política. Um trabalhador pode experimentar queda nos 
rendimentos em seguida à sua participação em um programa em decorrência de 
desemprego, ou após sua matrícula em outro programa ou, no caso de 
treinamento, pela necessidade que se impõe em obter mais educação. 
3.3 – Os impactos potenciais das políticas ativas 
O quadro 3 contém um sumário das principais PAMT destacando os 
possíveis efeitos positivos esperados de sua adoção, os efeitos negativos que 
podem acarretar, além de algumas das principais questões que devem ser 
respondidas, seja antes da sua adoção, seja durante seu desenvolvimento, ou 
então na fase de avaliação. Parece claro que nenhuma dessas políticas tem efeito 
somente positivo ou somente negativo, podendo ocorrer ambos durante sua 
implementação. 
Observando-se o conjunto das políticas sob a ótica dos efeitos positivos, 
entre os muitos existentes, observa-se alguma predominância em obrigar o 
trabalhador a manter contato mais permanente com a evolução do mercado de 
trabalho. Para isso, estimula-se o aumento efetivo da oferta de trabalho do 
 
 
18
indivíduo ou os impactos favoráveis na produtividade. E, também, redução do 
período de busca por trabalho. 
No caso dos impactos negativos, destaca-se, sem dúvida, a possibilidade 
que a maioria dessas políticas ativas tem de provocar o Efeito-Redundância ou o 
Efeito-Substituição ou mesmo o Efeito-Deslocamento. Isoladamente, ou 
combinados, parecem ser um resultado esperado da maioria das políticas 
mencionadas no quadro 3. Outro impacto não-desejado que aparece com 
freqüência é a elevação do poder de pressão dos “insiders”, um grupo já 
beneficiado por outros aspectos institucionais existentes no mercado de trabalho. 
4. As políticas ativas no cenário internacional 
4.1 – As principais estatísticas segundo países e regiões 
 Embora a utilização das políticas ativas esteja disseminada em 
praticamente todas as regiões do mundo, existem diferenças significativas no 
volume de recursos destinado para esta finalidade, seja entre as regiões, seja 
entre países. 
 19
 
Quadro 3 
Impactos Teóricos das Políticas Ativas no Mercado de Trabalho 
Programa / 
Política Efeitos Positivos Esperados Efeitos Negativos Esperados Questões a Serem Respondidas 
A. Subsíd ios ao 
emprego 
1. Pode gerar emprego permanente ao 
auxiliar os indivíduos a desenvolver 
habilidades relacionadas ao trabalho. 
2. Pode criar/induzir maior rotatividade 
no mercado de trabalho reduzindo o 
poder dos insiders . 
3. Pode incrementar a oferta efetiva de 
trabalho ao auxiliar aos indivíduos a 
manterem contato permanente com o 
mercado de trabalho, contribuindo para 
a moderação salaria l para um dado 
nível de demanda. 
4. Quando a participação no programa 
é voluntária, pode ser utilizada como 
"teste de atividade" em melhorar a 
posição no mercado de trabalho. 
1. Pode haver "redundância", "efeito-
substitu ição" e "efeito-deslocamento" 
2. Pode aumentar as pressões salaria is ao 
reduzir o custo do desemprego do 
trabalhador (aumentar a pressão salaria l 
dos insiders) 
1. Quem deve receber o subsídio: 
empregador ou empregado? 
2. Quanto tempo deve durar o subsídio? 
3. Qual o melhor formato: pagamento 
único ou em parcelas? 
4. Deve um trabalhador ocupado receber 
treinamento? 
5. Qual o tamanho ótimo do programa? 
6. Em que ponto da duração do 
desemprego o subsíd io deve ser 
oferecido? 
7. Como devem ser obtidos os fundos 
para os subsídios? Qual sua origem? 
B. Criação de 
emprego no setor 
público 
1. Pode auxiliar no emprego de 
trabalhadores com alto grau de 
vulnerabilidade, obrigando-os a manter 
contato permanente com o mercado de 
trabalho 
1. Pode haver substitu ição (crowding out) 
com o setor privado. 
2. Estigma sobre o indivíduo impede o 
crescimento da sua empregabilidade. 
3. A oferta de vagas pode criar ocupação 
que antes não existia, mas este emprego 
pode ser de baixa produtividade marginal. 
4. Pode elevar o poder dos insiders ao 
reduzir o custo do desemprego. 
1. Quanto tempo deve durar o emprego 
oferecido? 
2. Onde o emprego deve ser oferecido 
para m inim izar o efeito-deslocamento? 
3. Como maxim izar os benefícios dessas 
ocupações sabendo que são de baixa 
produtividade marginal? 
4. Qual o nível de ganhos que deve ser 
oferecido? Deve ser e le re lacionado ao 
salário prévio, ao salário de mercado ou 
ao salário médio? 
 
Programa / 
Política Efeitos Positivos Esperados Efeitos Negativos Esperados Questões a Serem Respondidas 
C. Bônus pelo 
reemprego 
1. Pode ajudar na redução do período 
de desemprego. 
2. Pode contribuir para elevar a oferta 
efetiva de trabalho. 
1. Pode elevar gastos do programa quando 
o trabalhador pleiteia benefícios ou 
regressa no programa, mas não faria isto 
se ele não existisse. 
1. Que tipos de controle são necessários: 
tamanho do bônus, período de 
qualificação, período de reemprego etc.? 
2. Como penalizar o conluio entre 
empregado e empregador? 
D. Assistência e 
aconselhamento 
na busca por 
trabalho 
1. Auxilia na redução do período de 
desemprego. 
2. Pode contribuir para a redução do 
poder dos insiders. 
3. Pode contribuir no aumento da oferta 
efetiva de trabalho. 
1. "Efeito-redundância". 
2. Pode gerar o deslocamento no 
desemprego de longo prazo se oferecido 
no período inicial do desemprego. 
1. Em que ponto da duração do 
desemprego devem ser intensificadas as 
ações de aconselhamento? 
2. Com que freqüência deve a atividade 
de pesquisa ser testada? 
3. Como premiar e/ou punir a falta de 
atividade na busca por trabalho? 
 
 
 
 
20
laboração do autor com base em Calmfors (1994); Fay (1996); Martin (1998); Heckman, Lalonde e Smith (1999); e Martin e Grubb (2001).
 
 
 
E
Programa / 
Política Efeitos Positivos Esperados Efeitos Negativos Esperados Questões a Serem Respondidas 
E. Apoio ao 
desempregadoque deseja se 
estabelecer em 
um 
empreendimento 
próprio 
1. Contribui para criar o espírito 
empreendedor. 
2. Pode auxiliar no fortalecimento da 
competição no mercado de produto. 
1. Pode haver "efeito-redundância". 
2. Pode deslocar a produção de firmas 
não-subsidiadas. 
1. Quais os suportes técnico, finance
logístico que devem ser oferecidos n
início do apoio? 
2. Quanto tempo o apoio deve 
permanecer? 
3. Que tipo ou forma este apoio deve
parcelas periódicas, parcela única? 
4. Como trabalhar com o fato de que 
existem diferenças no ingresso em cada
setor, uns com poucas barreiras à 
entrada, mas baixos lucros, e outros com
fortes barreiras, mas altos lucros? 
iro, 
o 
 
 
 ter: 
 
 
 
F. Treinamento 
profissional por 
meio de cursos 
formais 
1. Aumento da produtividade do 
desempregado relativamente ao 
requerido pelas vagas em aberto. 
2. Aumentar a duração do "casamento" 
entre trabalhadores e empresa. 
3. Aumenta a oferta efetiva de trabalho.
1.Pode haver "efeito-redundância". 
2. Pode haver "efeito-deslocamento" de 
outros treinandos no programa ou 
trabalhadores desempregados. 
3. Redução na intensidade da busca por 
trabalho desde que durante o período de 
treinamento o indivíduo usualmente não 
mantenha contato com o mercado de 
trabalho. 
4. Pode elevar o poder dos insiders por 
reduzir o custo de desemprego. 
1. Como conciliar as necessidades do 
empregador e do trabalhador? 
2. Qual o conteúdo do curso? 
3. Quando o treinamento deve se inic
4. Qual deve ser a extensão do curso 
para simultaneamente maxim izar a 
eficiência e os benefícios a longo pra
mas m inim izar o tempo de obter um novo
emprego, com menor "renda perdida
5. O setor público deve servir de 
parâmetro? 
 
 
iar? 
zo, 
 
"? 
 
 
 
21
 
4.1.1 – Países da OECD 
 A tabela 1 contém as estatísticas do dispêndio dos países da OECD em 
políticas ativas, segundo os principais tipos de programas. Trata-se do 
conglomerado de países que mais gastam com as PAMT. A média não-ponderada 
desses gastos representa 0.69% do PIB, muito embora exista grande disparidade 
entre países: os gastos são sensivelmente maiores entre os países da União 
Européia que nos demais, inclusive a América do Norte. Mesmo dentro da União 
Européia existem diferenças marcantes. Os países Nórdicos gastam bem mais 
que os demais, e nações como Grécia, Portugal, Itália e Reino Unido têm 
destinado, historicamente, poucos recursos às PAMT. 
Outra constatação, a partir das referências bibliográficas consultadas (ver Dar e 
Tzannatos, 1999, Martin, 1998 e Martin e Grubb, 2001), diz respeito ao 
comportamento dos gastos na esfera da OECD ao longo do tempo: em 
1985/1986, era de 0.77% do PIB; em 1992/1993, passou a 1.08%; em 1995/1996, 
estava em 1.03%; em 1997, caiu para 0,8%; e, em 2002, reduziu-se para 0.69%. 
Este comportamento é explicado principalmente pela trajetória da taxa de 
desemprego, mas a queda recente deve ser atribuída, também, às amplas 
reformas implementadas após 1994. 
 Naquele ano, em resposta ao alto e persistente nível de emprego em 
grande parte dos países da OECD, especialmente na União Européia, a instituição 
empreendeu um amplo conjunto de estudos sobre os fatores originando o mau 
funcionamento do mercado de trabalho. Como conseqüência, foi publicado o 
OECD Jobs Study contendo inúmeras sugestões e recomendações de políticas 
para reduzir o desemprego, promover a geração de emprego e aumentar a 
prosperidade (OECD, 1994). Entre as áreas cobertas, as ações ativas e passivas 
voltadas para o mercado de trabalho mereceram especial atenção. 
 O pressuposto foi o de que as PAMT, quando desenhadas 
apropriadamente, poderiam contribuir para a redução do desemprego por meio da 
melhoria no processo de job matching, assim como garantir a preservação da 
experiência adquirida, além da ampliação da qualificação da parcela da força de 
trabalho contemplada pelas políticas. O quadro 4 contém, para o período 1994-
2004, para um conjunto de países da OECD, um sumário das principais sugestões 
de alterações nas PAMT formuladas pelo mencionado Jobs Study. As reformas 
concentraram-se em quatro grandes áreas:8 
 
 
8 Independentemente do maior ou do menor grau de sucesso da implantação dessas reformas, o 
conhecimento do seu conteúdo é de suma importância para a América Latina e para o Brasil. Tal 
fato indica não só a necessidade de correção de equívocos aqui existentes, bem como, e 
principalmente, indica caminhos mais seguros a serem seguidos na adoção das políticas ativas, 
tendo em vista o baixo nível de utilização destas na região. 
 
 
22
(a) Forte ênfase em testar e monitorar a disponibilidade do desempregado para 
o trabalho: um número representativo de países membros da Organização 
introduziram condições mais rigorosas relativas à obrigatoriedade da busca 
por trabalho. Outros países ampliaram a ligação entre as PAMT e as 
reformas no SD por meio da utilização da PAMT como um elemento do 
teste de disponibilidade para o trabalho; 
 
(b) Aumento do estímulo (activation) ao empenho do desempregado: 
praticamente metade dos membros da Organização utilizou intensivamente 
as políticas ativas como instrumento para orientar os desempregados a 
buscarem trabalho imediatamente na seqüência de sua dispensa, visando, 
com isso, evitar a perda de qualificação, ou falta de estímulo em sua 
motivação, em decorrência do desemprego de longo prazo. Outros países 
tornaram compulsória a busca imediata de trabalho tornando o recebimento 
do benefício condicional à comprovação de busca ativa por trabalho, 
durante determinado período de tempo; 
 
(c) Melhorar os esforços de colocação do trabalhador do Serviço Público de 
Emprego: vários países introduziram a técnica de examinar o “perfil do 
desempregado” (profiling), acompanhado de planos de ação visando 
oferecer o mix adequado de aconselhamento, treinamento e outros serviços 
com o objetivo de garantir rapidamente o reemprego do trabalhador em 
ocupações não-subsidiadas. Outra medida foi a oferta de serviços 
diferenciados para os desempregados de longo prazo e outros grupos mais 
vulneráveis. Em muitos países, houve intenso apoio para melhorar a 
assistência à busca por trabalho, ampliando as possibilidades de contato, e 
onde o SPE foi utilizado para monitorar as atividades de busca de trabalho; 
e 
 
(d) Tornar a administração das atividades do SPE mais eficiente: este objetivo 
advém do reconhecimento de que as PAMT estão intimamente associadas 
à obrigação do desempregado buscar trabalho para assegurar sua 
elegibilidade ao SD. Nesse sentido, de acordo com as reformas propostas, 
um significativo número de países melhorou a colaboração entre as 
Instituições administrando diferentes serviços e benefícios ao trabalhador, e 
alguns deles promoveram uma completa integração entre políticas ativas e 
passivas. Buscando tornar as políticas mais eficientes, alguns países 
impuseram regras de “contestabilidade”, fazendo que os Serviços de 
Emprego funcionassem com seu desempenho avaliado por parâmetros de 
mercado. Além disso, a “terceirização” foi introduzida em inúmeros 
programas voltados para o mercado de trabalho. 
 23
 
 
 
 
 
Tabela 1 
 
 Gasto público com as PAMT como porcentagem do PIB, países selecionados no âmbito da OCDE, 2002 
 (%) 
 Programas SPE TRE AJ ESP AI Total das PAMT
 [1] [2] [3] [4] [5] [6]=[1+2+3+4+5] 
 Países 
 
Alemanha 0,23 0,32 0,10 0,22 0,30 1,17 
Austrália 0,20 0,03 0,08 0,10 0,05 0,46 
Áustria 0,14 0,21 0,02 0,10 0,060,53 
Bélgica 0,21 0,30 0,01 0,60 0,13 1,25 
Canadá 0,20 0,15 0,02 0,03 0,02 0,42 
Dinamarca 0,12 0,86 0,10 0,17 0,34 1,59 
Espanha 0,09 0,22 0,06 0,45 0,03 0,85 
Estados Unidos 0,04 0,03 0,03 0,01 0,03 0,14 
Finlândia 0,12 0,30 0,17 0,33 0,08 1,00 
França 0,18 0,24 0,43 0,35 0,09 1,29 
Grécia 0,06 0,21 0,10 0,08 0,01 0,46 
Holanda 0,28 0,60 0,04 0,33 0,59 1,84 
Hungria 0,12 0,06 - 0,34 - 0,52 
Itália n.d. 0,04 0,21 0,38 n.d. 0,63 
Japão 0,18 0,04 0,01 0,06 0,01 0,30 
México - 0,03 - 0,02 - 0,05 
Noruega 0,13 0,05 0,01 0,01 0,67 0,87 
Nova Zelândia 0,12 0,12 0,14 0,08 0,05 0,51 
Polônia n.d. 0,01 0,07 0,03 n.d. 0,11 
Portugal 0,11 0,15 0,22 0,09 0,04 0,61 
Reino Unido 0,15 0,03 0,12 0,03 0,02 0,35 
República da Coréia 0,05 0,07 0,02 0,11 0,02 0,27 
República Tcheca 0,07 0,02 0,02 0,06 0,01 0,18 
Suécia 0,37 0,29 0,02 0,21 0,50 1,39 
Suíça 0,11 0,13 0,01 0,13 0,15 0,53 
média não-ponderada 0,15 0,18 0,09 0,17 0,15 0,69 
 
Observações: SPE:Serviço Público de Emprego 
 TRE: Treinamento para o Mercado de Trabalho 
 AJ: Apoio aos Jovens 
 ESP: Emprego Subsidiado às Empresas Privadas (e outros programas) 
 AI: Apoio aos Incapacitados 
 PAMT: Políticas Ativas de Mercado de Trabalho 
 n.d.: não disponível 
 (-)cifra insignificante 
 
Elaboração do autor com base em Auer, Efendioglu e Leschke (2005). 
 
 
24
 
 Quadro 4 
 Políticas ativas de mercado de trabalho: reformas nos países da OECD durante o período 1994-2004 
 Mais Aumento Completo de Ativação Serviço Público de Emprego Aumento no uso de PAMT como 
 Avaliações Por meio da Por meio de Procura de Melhoria na articulação administrativa Por meio da maior competição Teste de Rápida ativação 
 intensidade na 
ações 
individuais emprego mais maior maior contestabilidade "terceirização" avaliação de Em Obrigatório 
 procura de emprego planos/perfil monitorada cooperação integração trabalho geral 
Alemanha + + + + + 
Austrália + + + + + + + 
Áustria + + 
Bélgica + + + + 
Canadá + + 
Coréia + + 
Dinamarca + + + + + + 
Espanha + + 
Estados Unidos + + + 
Finlândia + + + + 
França + + + + + 
Grécia + + + + 
Holanda + + + + + + 
Hungria + + + 
Irlanda + + + 
Islândia + + + 
Itália + + 
Japão + + 
Luxemburgo + 
México + 
Noruega + + + + + 
Nova Zelândia + + + + + 
Polônia + + + 
Portugal + + + + 
Reino Unido + + + + + 
República 
Eslováquia + 
República Tcheca + + 
Suécia + + 
Suíça + + + 
Turquia + 
Observação: O sinal de + indica reformas que seguem o Jobs Strategy. 
Fonte: Brandt, Burniaux e Duval (2005).
 
 
25
4.1.2 – Países em desenvolvimento e economias em transição 
 As tabelas 2 e 3, a seguir apresentadas, contêm informações referentes à 
proporção dos gastos com PAMT em nações em desenvolvimento, bem como 
referentes às economias em transição no leste europeu. Ressaltando que são 
estatísticas mais difíceis de serem obtidas, bem como menos rigorosas e mais 
limitadas, é possível inferir que: 
(1) Em relação aos países (selecionados) em desenvolvimento na América 
Latina e no Caribe, os gastos com políticas ativas, representadas 
apenas pelo dispêndio de recursos em programas de treinamento, e 
aqueles voltados para a geração de emprego, representam cerca de 
0.48% do PIB, uma cifra menor que a verificada nos países no âmbito 
da OECD. De qualquer forma, trata-se de uma cifra não-desprezível 
quando comparada com as estatísticas internacionais. Países de 
grandes dimensões (Argentina, Brasil e México) parecem gastar mais 
com as políticas ativas voltadas para a geração de emprego, enquanto 
nações pequenas como Costa Rica e Chile investem mais em 
programas de treinamento; e 
(2) Os países em transição gastam, em média, 0.14% do PIB com as 
PAMT, cifra bastante abaixo dos países em desenvolvimento. Apenas a 
Hungria, a Eslováquia e a Polônia revelam cifras que têm alguma 
significância no cenário internacional. 
 Tabela 2 
 
 Gastos nos programas de treinamento e geração de empregos em países 
 selecionados da América Latina e Caribe, 1997 (em US$ e como porcentagem do PIB) 
 
 Programas Programas de treinamento Geração de emprego 
 
 Países US$ 1000 Como % do PIB US$ 1000 Como % do PIB 
 
Argentina 95,6 0,04 249,2 0,09 
Brasil 310,2 0,10 1188,8 0,21 
Chile 18,3 0,03 1,4 0,00 
Costa Rica 60,6 0,73 3,3 0,04 
Jamaica 18,6 0,44 21,2 0,50 
México 135,0 0,04 1802,0 0,51 
Peru 5,0 0,10 0,10 0,00 
média não-
ponderada 91,9 0,21 466,6 0,27 
 
Elaboração do autor com base em Auer, Efendioglu e Leschke (2005). 
 
 
 
26
 Tabela 3 
 
 Gastos em políticas ativas e passivas de mercado de trabalho em países em transição, 1998 
 
 
 Gastos em políticas Gastos em políticas Gasto total como 
 ativas como % do PIB passivas como % do PIB % do PIB 
 
Bulgária 0,12 0,46 0,8 
Croácia 0,03 0,48 0,6 
Eslováquia 0,32 0,56 1,1 
Estônia 0,07 0,10 0,2 
Hungria 0,28 0,91 1,3 
Polônia 0,30 0,59 1,0 
Rússia 0,02 0,13 0,2 
Tchecoslováquia 0,05 0,26 0,4 
Ucrânia 0,03 0,19 0,3 
 
média não-
ponderada 0,14 0,41 0,66 
 
 
Elaboração do autor com base em Betcherman, Olivas e Dar (2004). 
 
 
4.2 – O estágio atual das PAMT em diversas regiões do mundo 
 
Em período recente tem se ampliado bastante, e em escala mundial, a 
utilização de PAMT, especialmente em resposta aos problemas trazidos ao 
mercado de trabalho pelo processo de globalização. A importância, a intensidade 
e as principais características, contudo, diferem bastante entre países e regiões 
conforme se observa no quadro 5 que se segue. As informações desse quadro 
são auto-explicativas, e, por esta razão, apenas um sumário de observações será 
aqui formulado. 
África 
A realidade do mercado de trabalho no continente africano revela um 
grande contingente de trabalhadores informais, sendo esta a característica 
marcante que condiciona a geração de emprego. O apoio aos pequenos 
empreendimentos e aos trabalhadores autônomos é de vital importância. O SPE 
opera em níveis muito baixos e somente nas regiões e nos países africanos de 
língua inglesa. Sofrem grande limitação de recursos, e os serviços operam em 
padrões mínimos, com recursos humanos escassos de baixa qualificação. As 
agências praticamente se limitam a inscrever desempregados e trabalhadores nos 
serviços oferecidos, e a função de intermediação é desempenhada pobremente. O 
 
 
27
pessoal técnico é insuficiente, a infra-estrutura física é precária e atuam 
desconectados da economia informal, limitando as oportunidades de emprego 
neste setor. 
A oferta de Treinamento tem aumentado de importância como uma política 
ativa na região, principalmente em modalidades que combinam treinamento com a 
experiência adquirida no trabalho. O treinamento formal tem atuado 
articuladamente com o desenvolvimento das habilidades empresariais e a 
promoção do espírito empresarial. Além disso, a oferta de treinamento tem se 
voltado para as necessidades da demanda do setor privado. 
O Emprego Público tem sido utilizado intensivamente em situações de 
emergência originadas de desastres naturais, catástrofes e conflitos civis, mas 
também de forma estratégica na recessão econômica. Trata-se de uma política 
ativa de alta prioridade na região. Entretanto, esses programas são caracterizados 
por baixos níveis de organização do trabalho, reduzidos níveis de produtividade,pouca eficiência e, ainda, baixo valor do produto final gerado. A geração de 
emprego desse tipo de programa esta atrelada ao crescimento econômico, o que 
significa que o sucesso está, sob esta ótica, também, associado ao governo 
central. 
Medidas de política ativa na forma de Emprego Subsidiado são bastante 
escassas no continente africano. Quando existe, destina-se a contemplar os 
jovens com alto nível de escolaridade. Em decorrência do enorme setor informal, o 
apoio ao trabalhador autônomo tem se revelado mais apropriado para os países 
africanos. Nesse contexto, a Criação de Microempresas e o Apoio ao 
Trabalhador Autônomo têm sido considerados como a melhor resposta às 
dificuldades de absorção de mão-de-obra pelo setor formal da economia. Contudo, 
as possibilidades de sucesso dos jovens em sustentar micro empreendimentos ou 
permanecerem como trabalhador autônomo somente acontecerão se fizerem 
parte de uma reestruturação global da economia da região, tendo como principal 
objetivo transformar as relações entre formal e informal, agrícola e não-agrícola, 
industrial e rural e doméstica e internacional. 
América Latina 
Não obstante diversos países da região os tenham criado desde os anos 
1970, o SPE sempre atua em bases mínimas, ganhando maior importância ao fim 
dos anos 1980 quando algumas nações implantaram o SD. O pessoal ocupado é 
subdimensionado e de baixa qualificação. Apesar de oferecerem serviços de 
intermediação de mão-de-obra, contribuem pouco para um bom equilíbrio entre a 
oferta e a demanda de trabalho. 
 
 
 
28
Os programas de Treinamento surgiram ao fim dos anos 1980 e vem 
ganhando cada vez mais importância e maior dimensão como PAMT. Em alguns 
países, já existia uma boa tradição proveniente do setor privado, e mais 
recentemente, além do governo, as organizações corporativas têm se envolvido 
em formação de recursos humanos para atender às necessidades crescentes de 
mão-de-obra qualificada. Eles são regra geral, financiados por impostos sobre a 
folha de salários, têm tido a participação crescente dos parceiros sociais, a oferta 
tem se modernizado, o treinamento oferecido pelo setor privado tem crescido e 
tem havido grande avanço nas técnicas de ensino a distância. 
A pressão para a crescente necessidade de treinamento deve-se a dois 
fatos: i) aumento crescente da demanda de pessoal qualificado decorrente da 
internacionalização do comércio, mudanças tecnológicas e a flexibilização do 
mercado de trabalho; e ii) atuação crítica positiva das organizações sindicais e de 
empregadores nos órgãos oficiais de decisão sobre treinamento. 
A ação voltada para aumentar o Emprego Público tem como objetivo atuar 
como programas de redução da pobreza e destinados aos desempregados. Em 
lugar de servir de rápida transição do desempregado para o mercado de trabalho 
privado, age no sentido de prover bem-estar material ao trabalhador nesta 
condição. Em geral, proporcionam ocupações de baixos salários, de curta 
duração, sendo que praticamente todo desempregado tenta se habilitar a recebê-
lo. Os baixos salários e a curta duração do emprego têm o propósito de assegurar 
que somente os desempregados mais necessitados tenham acesso. 
O gasto com Subsídios ao Emprego tem sido muito baixo na região, 
beneficiando uma parcela bastante restrita da força de trabalho. Em alguns 
países, ocorre uma combinação de emprego público com subsídios ao emprego 
privado, desde que as empresas aceitem absorver trabalhadores por meio de 
contratos de trabalho, os quais acabam sendo mais precários que os contratos 
tradicionais. A Criação de Microempresas e Apoio ao Trabalhador Autônomo 
representam políticas muito populares na região pelo fato de que os pequenos 
estabelecimentos representam parcela substancial das empresas do setor 
produtivo, figurando como uma parte importante da economia da região. Apesar 
disso, elas têm sido parcialmente bem-sucedidas, principalmente pelas falhas 
governamentais em oferecer o apoio e o monitoramento necessários para garantir 
a eficiência desses empreendimentos. Quando há o apoio oficial, a burocracia é 
bastante desestimulante. 
Ásia 
 
A ausência de um programa de SD, ou de outro beneficio semelhante, faz o 
SPE ter uma característica bastante diferente do que aquela consagrada nos 
países industrializados. Em decorrência deste fato, acabam oferecendo alguns 
 
 
29
serviços aos desempregados, quase que todos ligados à questão da 
recolocação. Somente beneficiam-se dos serviços os trabalhadores que se 
registram em uma agência de emprego, as quais são bastante disseminadas em 
níveis locais. 
 
O Treinamento recebe importância maior e tem sido crescentemente 
utilizado. Como a economia dos principais países tem trilhado o caminho dos 
países industrializados, o problema de desequilíbrios estruturais tem obrigado ao 
retreinamento e à requalificação de grande contingente de trabalhadores. Os dois 
maiores problemas são: falta de coordenação entre as instituições governamentais 
responsáveis pelo treinamento vocacional e pela educação formal, bem como 
ausência de um processo de realimentação entre as necessidades da demanda 
de trabalho e a oferta de treinamento. 
 
A utilização de Emprego Público tem sido a política ativa mais utilizada na 
região. Sua implementação responde mais ao objetivo social de alivio dos níveis 
de pobreza do que propriamente para a geração de emprego. Tem sido de 
eficiência limitada em razão de desenhos de programas inadequados. Os 
Subsídios ao Emprego têm sido pouco utilizados, recebendo baixa prioridade 
como política ativa. Os tipos postos em prática são deduções de imposto de 
renda, grants ou empréstimos dos fundos de seguro-desemprego, onde eles 
existem. A Criação de Microempresas e o Apoio ao Trabalhador Autônomo 
recebem menor atenção em decorrência das fortes restrições de recursos para 
esta finalidade. O acesso ao crédito é especialmente restrito às mulheres nas 
áreas rurais por duas razões: a possibilidade de sucesso de empreendimento 
administrado por elas, assim como o fato de que elas possuem dificuldades em 
dar garantia colateral, uma vez que os homens controlam os recursos produtivos 
como maquinário, residência e terra. 
 
Economias em Transição 
 
Estes países têm recebido forte apoio da União Européia e de outros países 
desenvolvidos na esfera da OECD para implantar as PAMT. O progresso é visível, 
mas ainda está longe de contribuir substancialmente para reorganizar o mercado 
de trabalho em que não havia, oficialmente, desemprego e no qual, em alguns 
deles, permanece o problema macroeconômico de demanda deficiente. 
 
O SPE consiste em agências de trabalho centralizadas, nacionalmente 
disseminadas, e também escritórios e agências em níveis regionais e locais. Eles 
seguem a tradição da OECD em que as agências são responsáveis tanto pela 
administração do SD, quanto pela intermediação da mão-de-obra e, também, a 
implementação das principais políticas ativas. O Treinamento recebe uma 
importância mediana sendo mais utilizado pelos países nos quais o desemprego 
estrutural e a necessidade de requalificação são maiores. O treinamento tem sido 
 
 
30
financiado pelas empresas e/ou pelos trabalhadores, sendo somente oferecido 
para aqueles que estão registrados em um SPE. 
 
A Criação de Emprego Público representa uma política bem adaptada aos 
problemas típicos do mercado de trabalho desses países. Tem sido muito útil em 
socorrer o desemprego de longo prazo, evitando que os trabalhadores nesta 
condição empobreçam rapidamente, bem como permitindo que eles não se 
desconectem completamente do mercado de trabalho. Os Subsídios ao 
Emprego têm sido utilizados de forma muito descontínua, em decorrência das 
dificuldades financeiras, e de forma bastante diferenciada entre os países em 
transição. Os subsídios salariais têm sido um expediente bastante comum de 
estimulo à geração de emprego no setor privado e alguns países têm procurado 
combiná-lo com programas de treinamentovisando melhorar os resultados dessas 
políticas. A Criação de Microempresas e o Apoio ao Trabalhador Autônomo 
representam uma política ainda bastante modesta, mas tem tido algum sucesso 
entre os trabalhadores desempregados altamente qualificados. 
OECD 
O SPE tem sido uma política de alta prioridade na organização, cumprindo 
três funções básicas: a) Job matching, incluindo técnicas de pesquisar trabalho e 
orientação para carreira; b) administração do SD; e c) endereçamento dos 
desempregados para os programas ativos oferecidos. A tendência atual é de 
promover a articulação de políticas, projetos e programas, incluindo a utilização da 
cooperação entre as organizações envolvidas, com agências oferecendo um 
amplo conjunto de serviços (one-stop employment service). Existe uma atitude 
deliberada de privilegiar medidas ativas sobre as passivas, e, nesse contexto, uma 
forte utilização do conceito de “ativação” sobre os desempregados para correto 
enquadramento como beneficiário de um programa. 
No caso do Treinamento, a organização tem atribuído papel especial no 
combate ao alto e persistente desemprego. A orientação tem se pautado pela 
oferta de programas pequenos, que sejam bem desenhados e corretamente 
focalizados, tendo em vista elevar a qualidade do treinamento e aumentar a 
possibilidade de reinserção do desempregado. O problema maior tem sido a 
excessiva seletividade dos programas de treinamento que acabam contemplando 
segmentos de trabalhadores muito educados, além de outros com elevado nível 
de qualificação. 
A criação de Emprego Público possui pouca importância na maioria dos 
países da organização. O objetivo principal tem sido compensar os problemas de 
curto prazo que têm levado à pouca criação de emprego pelo setor privado. Ele 
somente pode ser implementado desde que não empregue trabalhadores 
adicionais que seriam normalmente absorvidos pelo setor privado. Ademais, tem 
 
 
31
sido direcionado para absorver os desempregados com fortes dificuldades de 
reemprego e os trabalhadores do mercado de trabalho secundário com 
dificuldades de transitarem para um emprego regular. 
Os Subsídios ao Emprego são de ampla utilização nos países da OECD, 
com grande variedade de desenhos que se relacionam não somente com o 
mercado de trabalho do grupo-alvo, mas, também, com o sistema de Seguridade 
Social. Podem ser de curto ou longo prazo, sempre por meio da redução do custo 
do emprego adicional, ou do lado da oferta de trabalho, incentivando o trabalhador 
a aceitar ocupações subsidiadas. Esses subsídios têm direcionado aos grupos 
mais vulneráveis, em especial, aos trabalhadores mais idosos, aos pais solteiros e 
aos desempregados de longo prazo. A duração do subsídio depende normalmente 
da severidade do problema que ocorre no mercado de trabalho do beneficiário. 
Quando a demanda é bastante escassa, têm sido utilizados programas de 
Criação de Microempresas e Apoio ao Trabalhador Autônomo. Essa 
modalidade de política ativa, porém, não desfruta de muita importância no âmbito 
da Instituição. Regra geral tem beneficiado desempregados jovens do sexo 
masculino, com elevado nível de educação. A oferta de apoio realiza-se por 
intermédio do SPE, havendo várias modalidades, como por exemplo, material para 
o início do empreendimento, desenvolvimento de idéias e projetos e apoio técnico. 
 
 32
 
Quadro 5 
 
 Sumário da importância e das características das PAMT em diversas regiões do mundo 
 
Tipo de OECD Economias em Ásia América Latina África 
Programa transição 
1. Serviço Público (AAA) (AA) (A) (A) (A) 
de Emprego (SPE) Função: avançado job Recente, com ajuda da OECD A inexistência de seguro- Inoperante até 1990. Após Quando existe opera com 
desemprego impede 
adminis- matching; administração Isto, esforços para moderni- baixo nível de recursos e ca- 
Função de benefícios; endereça- : mediação de emprego; tração de benefícios. Tem zá-lo. pital humano, é inadequado 
 mento às políticas ativas. implementação de políticas crescido com as crises. registrar trabalhadores sem 
Problemas ativas; administração de bene- : SPE não possui oferta de serviços. 
 Tendências: descentra- fícios. Tendências: centros integra- equipe necessária e o pessoal 
 lização, terceirização de dos; crescente privatização ocupado é de baixa qualifica- Problemas: desfruta de baixa 
 certos serviços; predomí- Problemas: recursos inade- dos serviços, com controle ção. prioridade; não dispõe de in- 
 nio de ações ativas sobre quados, limitando atuação a do governo em razão de práticas fra-estrutura adequada; baixo 
 ações passivas; profiling; funções elementares. fraudulentas. nível de registros e de difícil 
 serviço integrado; privati- acesso ao trabalho informal. 
 zação e corporações. 
 
Problemas : pouca reação 
 às reformas; ausência de 
 boas práticas; excesso 
 de pessoal. 
 
2. Treinamento (AAA) (AA) (AA) (AA) (AA) 
 Função: promover empre- Não representa a política mais Popularidade em alta; neces- Centralizada até 1990. Hoje há Predomínio do treinamento 
 gabilidade aos desempre- importante, seja em termos de sidade de manter uma quali- grande envolvimento dos par- combinado com experiência 
 gados; reciclagem para os gastos ou de participação; ficação alta devido à deman- ceiros sociais; crescente priva- no trabalho. Reformas têm 
 empregados; programa mais sucesso que em paí- da de trabalho. Às vezes é tização do treinamento; melhor melhorado a oferta de trei- 
 prioritário, na OECD. ses em desenvolvimento. usada para suprir educação resultado para mulheres. namento. 
 básica. 
Problemas: Pluralidade de 
atores Problemas : resultados in- Gratuito para quem se regis- Problemas: viés para Econo- 
 certos. Viés de seleção tra em SPE. Bolsa recebida é Problemas: programas de provoca desvantagens para mia Formal. Papel limitado dos 
 em favor de grupos mais maior que o seguro-desem- treinamento aquém do con- grupos populacionais mais governos locais. 
 privilegiados no mercado prego. teúdo necessário. Falta de vulneráveis. 
 de trabalho. coordenação entre institui- Tendência: mais programas 
 Problemas: SPE não permite ções. Tendências: Expansão do trei- para as mulheres. 
Tendências : Aprendizado antecipar treinamento aos em- namento para firmas; privatiza- 
Tendências de longo prazo. pregados, mesmo onde o ris- : focalização nas ção; treinamento ocupacional 
 co de demissão é alto. melhores ONGs e atividades para autoridade local. 
 não-agrícolas. 
 
 33
Tipo de OECD Economias em Asia América Latina África 
Programa transição 
3. Criação de emprego (A) (AA) (AAA) (AA) (AAA) 
direto / emprego público Uso intensivo até 1980, Uso exclusivo em alguns Importante para infra-estrutu- Programas vagos destinados Utilizado em tempos de emer- 
 com pouca utilização após países com desemprego de ra local e desenvolvimento ao alívio da pobreza pelo de- gências (guerra civil, desas- 
 1990 devido a avaliações longo prazo alto. Para evitar de trabalhadores; efeitos semprego. tres naturais) e estrateégica- 
 negativas. desengajamento do mercado multiplicadores fortes devido mente na recessão. Pratica- 
 de trabalho. à integração coma arquite- Problemas: alta taxa de fracas- da em muitos países, mas 
 Destinado praticamente tura e infra-estrutura local. so; programas de vida curta; sempre com salários abaixo 
 aos desempregados de Importante para o desenvol- falta de recursos; dificuldade de do mercado. 
 longo prazo. vimento local de infra-estrutura Este programa cresceu após organizar. 
 a crise asiática como meio de Função: pagamento ou ali- 
 Problemas: risco elevado Problemas: pobre integração aliviar a tensão social, devi- Tendências: público-alvo são mento para os participantes 
 de fixar trabalhadores no ao mercado e baixos rendi- do à ausência