O Controle Abstrato De constitucionalidade

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DIREITO CONSTITUCIONAL
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
O controle abstrato de constitucionalidade – Ação Direta
de Inconstitucionalidade: competência, parâmetro e objeto
1. Noções gerais sobre o controle abstrato
O controle abstrato de constitucionalidade é aquele que busca aferir a
constitucionalidade da lei em tese. Assim, não há propriamente um caso
concreto, tendo em vista que o Poder Judiciário apenas analisará a lei, em
abstrato. No controle abstrato, a constitucionalidade da lei ou ato normativo é
arguida na via principal, por meio da ação direta.
No Brasil, o controle abstrato é realizado pelo Supremo Tribunal Federal
(STF) (cujo parâmetro será a Constituição Federal (CF/1988) e pelos
Tribunais de Justiça (cujos parâmetros serão as respectivas constituições
estaduais). Assim, o controle abstrato é feito de modo concentrado.
O controle abstrato perante a CF/1988 é efetuado por meio das seguintes
ações: a) ação direta de inconstitucionalidade (ADI); b) ação direta de
inconstitucionalidade por omissão (ADO); c) ação declaratória de
constitucionalidade (ADC); d) arguição de descumprimento de preceito
fundamental (ADPF).
2. Ação direta de inconstitucionalidade
A ADI é a ação que tem por objetivo declarar a inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo. O controle é realizado em tese, em abstrato, marcado pela
generalidade, impessoalidade e abstração.
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A ADI tem sua origem na Constituição de 1946, após a Emenda Constitucional
(EC) nº 16/1965 e o legitimado, à época, para sua propositura, era a
Procuradoria-Geral da República (PGR).
3. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADIO ou
ADO)
3.1. Conceito
A ação direta de inconstitucionalidade por omissão tem por objetivo a
declaração de que uma omissão do poder público ofende a Constituição (CF/
1988). Assim, nessa ação, não se questiona uma norma, mas sim a falta dela,
uma vez que sua não edição viola a CF/1988.
Na CF/1988 está prevista, no art. 103, § 2º, segundo o qual “Declarada a
inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma
constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das
providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para
fazê-lo em trinta dias”.
A disciplina processual dessa espécie de ação concentrada de
constitucionalidade foi estabelecida pela Lei nº 12.063/2009, que acrescentou
à Lei nº 9.868/1999, o Capítulo II-A.
Admite-se a fungibilidade entre ADI e ADO (STF,
ADI nº 875/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 24.02.2010).
3.2. Competência
Assim como a ADI, o órgão competente para apreciar a ADO é o STF, de
forma originária, nos termos do art. 103, § 2º c/c, analogicamente, o art. 102,
I, “a”, ambos da CF/1988.
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3.3. Objeto
Seu objeto, como observado, será a omissão normativa. Como já estudado,
as normas constitucionais, seguindo classificação adotada por José Afonso da
Silva (2006), podem ser de eficácia plena, contida ou limitada. As normas de
eficácia limitada, para que produzam seus efeitos, exigem a edição de norma
infraconstitucional que as regulamente. 
Se a norma infraconstitucional não for editada, estaremos diante de uma
omissão inconstitucional do poder público, da qual cabe a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão. 
A ADO tem o mesmo objeto do mandado de injunção. A diferença
entre eles se dá quanto à natureza de controle exercido. Na ADO, o
controle é concentrado e em abstrato (somente o rol de legitimados
específico pode propor, para analisar a omissão em abstrato),
enquanto no mandado de injunção temos o exercício do controle
difuso e em concreto (a omissão não será a questão principal da
demanda). Ademais, a ADO é ampla, ou seja, qualquer omissão
constitucional pode ser seu objeto, enquanto o mandado de
injunção é restrito aos casos de omissões que impossibilitam o
exercício de direitos fundamentais.
4. Parâmetro
Parâmetro é a referência que se faz com relação às normas que servirão de
fundamento para que seja averiguada a validade das leis e dos atos
normativos federais e estaduais perante a CF/1988.
Faz-se importante salientar que todas as normas constantes do texto da
Constituição servem como parâmetro de controle. Dessa forma, basta que a
norma seja formalmente constitucional – incluída no texto da CF/1988 – para
que sirva de parâmetro de controle, independentemente do seu conteúdo.
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Nesse sentido, por força do art. 5º, § 3º, da CF/1988, “os tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em
cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos
dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”
sendo, portanto, considerados parâmetros de controle de constitucionalidade.
O STF nas ADI 2.158, ADI 2.189, ADI 94 e ADI 239, adotou posição no
sentido de que a alteração do parâmetro constitucional, quando o processo
ainda está em curso, não prejudica a ação.
5. Objeto
O objeto da ADI é lei ou ato normativo federal ou estadual editados
posteriormente à promulgação da CF/1988.
Ressalta-se que leis ou atos normativos municipais não podem ser objeto de
ADI. Dessa forma, o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos
municipais somente se dá por meio de ADPF. No caso de leis e atos
normativos do Distrito Federal, se a lei tiver sido editada no exercício de
competência estadual, ela poderá ser objeto de ADI. Se editada no exercício
de competência municipal, não poderá ter sua constitucionalidade averiguada
por ADI.
Cabe destacar também que, em se tratando de normas pré-constitucionais, o
instrumento de controle de constitucionalidade cabível é a ADPF, inclusive
pela sua natureza subsidiária.
Os atos a serem impugnados por ADI devem ter normatividade, ou seja, ser
dotados de generalidade e abstração. Dessa forma, os atos de efeitos
concretos, em regra, não se submetem ao controle abstrato de
constitucionalidade.
Segundo a doutrina, os atos normativos que podem ter sua
constitucionalidade averiguada por ADI são:
a) As espécies normativas do art. 59 da CF/1988:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
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I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias; [Nesse caso, se a medida provisória for convertida
em lei, a ADI precisa ser aditada.]
VI – decretos legislativos;
VII – resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação,
alteração e consolidação das leis.
b) Decretos autônomos: Da mesma forma como ocorre com o art. 59 da CF/
1988, os decretos autônomos são atos normativos primários.
Nesse sentido, entendeu o STF, no julgamento da ADI nº 6.121, que é cabível
ADI contra decreto presidencial que, com fundamento no art. 84, VI, “a”, da
CF/1988, extingue colegiados da Administração Pública Federal. Isso porque
se trata de decreto autônomo, que retira fundamento de validade diretamente
da CF/1988 e, portanto, é dotado de generalidade e abstração (STF −
Plenário, ADI nº 6.121 MC/DF, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 12 e
13.06.2019 − Informativo nº 944).
c) Regimentos internos dos tribunais e das Casas Legislativas.
d) Constituições e leis estaduais.
e) Tratados internacionais .
Assim, apenas atos normativos primários podem ser sujeitos ao controle de
constitucionalidade, pois retiram seu fundamento de validade diretamente da
Constituição. Os atos normativos secundários, por sua vez, por retirarem seu
fundamento de validade da lei, e não da CF/1988, apenas podem ser sujeitos
ao controle de legalidade.Curso Ênfase © 2021 5
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Vale ainda lembrar que normas anteriores à Constituição vigente não podem
ser objeto de controle de constitucionalidade, mas, sim, de recepção ou não
recepção. Dessa forma, não podem ser objeto de ação direta de
inconstitucionalidade.
Assim, não podem ser impugnadas por meio de ADI:
a) Normas constitucionais originárias não podem ser objeto de controle de
constitucionalidade. Contudo, normas constitucionais derivadas (decorrentes
de emendas constitucionais) podem, uma vez que serão inconstitucionais
caso violem cláusulas pétreas. Ressalta-se que normas das constituições
estaduais, por sua vez, ainda que originárias, podem ser objeto desse
controle.
b) Leis pré-constitucionais.
c) Leis e atos normativos revogados ou cuja eficácia esteja exaurida.
No julgamento da ADI nº 5.717/DF, o STF decidiu que se for editada
MP revogando lei que está sendo questionada por meio de ADI,
esta ação poderá ser julgada enquanto a MP não for votada (ou
seja, enquanto a MP não for votada, não há perda do objeto) (STF −
Plenário, ADI nº 5.717/DF, ADI nº 5.709/DF, ADI nº 5.716/DF e ADI
nº 5.727/DF, rel. Min. Rosa Weber,
julgados em 27.03.2019 − Informativo nº 935). 
d) Enunciados de súmulas ou súmulas vinculantes. Nesse sentido, em
razão de se tratar de um “resumo” da jurisprudência do tribunal, não têm
caráter normativo, e, em razão disso, não podem ser objeto de ADI.
e) Atos normativos secundários.
O STF, como regra, não admite ADPF para impugnar norma de caráter
secundário (regulamentos, resoluções etc). Isso ocorre porque "a norma de
caráter secundário deve respeito à norma que lhe confere imediato
fundamento de validade, de modo que, perante a Constituição, caberia
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apenas o controle da última. O problema da norma secundária, em outras
palavras, seria sempre de legalidade e não de inconstitucionalidade"
(SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel.
Curso de direito constitucional. 8ª ed. São Paulo: Saraiva Educação,
2019, p. 1.379).
Para que o ato normativo seja passível de controle concentrado, é necessário
que tenha autonomia jurídica, generalidade abstrata e impessoalidade, sendo
norma de eficácia subordinante (ADI nº 2.321, MC).
Como exemplo de atos normativos que ensejaram ADI, estão a Portaria nº
158/2016 do Ministério da Saúde e a Resolução da Diretoria Colegiada nº
34/2014 da ANVISA, que restringiam a doação de sangue por homossexuais
(ADI nº 5.543). Nos referidos casos, foram declarados inconstitucionais o art.
64, IV, da portaria nº 158/2016 do ministério da saúde e o art.
25, XXX, “d”, da resolução da diretoria colegiada – RDC nº 34/2014 da
ANVISA. 
f) Normas de efeito concreto
Quanto às normas de caráter ou efeito concreto, entendeu a jurisprudência do
STF que podem ser objeto de ADI (STF — ADI nº 4.048, rel.
Min. Gilmar Mendes, j. 14.05.2008), desde que seus efeitos ainda não tenham
se exaurido (STF — ADI nº 2.980, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ acórdão Min.
Cezar Peluso, j. 05.02.2009).
Leis orçamentárias, segundo entendimento mais recente do STF, podem ser
objeto de controle de constitucionalidade (STF — ADI nº 5.449-MC, rel.
Min. Teori Zavascki, j. 10.03.2016).
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	O controle abstrato de constitucionalidade – Ação Direta de Inconstitucionalidade: competência, parâmetro e objeto
	1. Noções gerais sobre o controle abstrato
	2. Ação direta de inconstitucionalidade
	3. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADIO ou ADO)
	3.1. Conceito
	3.2. Competência
	3.3. Objeto
	4. Parâmetro
	5. Objeto