5 - Lei de Diretrizes Orçamentárias

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Lei de diretrizes 
orçamentárias
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SST
Erthal, Rubia
Lei de diretrizes orçamentárias / Rubia Erthal
Ano: 2020
nº de p.: 
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Lei de diretrizes 
orçamentárias
Apresentação
Nesta unidade, estudaremos sobre a lei das diretrizes orçamentárias, entendendo 
os passos e as responsabilidades de cada esfera e poder da União, visando sempre 
o bem comum da União. Cabe entender e estabelecer os parâmetros para que todos 
os processos possam ocorrer de maneira correta.
Veremos, ainda, sobre a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO), e suas respectivas características e particularidades.
Elaboração do orçamento público
As disposições introduzidas pela Constituição Federal de 1988 afetaram 
sensivelmente o processo de elaboração orçamentária. Uma das grandes 
mudanças refere-se à Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
Anualmente, o Poder Executivo encaminha ao Poder Legislativo 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias que, aprovado, estabelecerá 
metas, prioridades, metas fiscais e orientará a elaboração da proposta 
orçamentária. (GIACOMONI, 2012, p. 201)
Vamos entender, passo a passo, o que a Constituição Federal aponta como 
conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O art. 165 estabelece no § 2º 
que “a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal” (BRASIL, [2019]).
Isso que dizer que a LDO extrairá do PPA o que será prioridade para a administração 
pública no exercício financeiro do momento e a incluirá na LOA. É importante 
destacar que tais prioridades não são absolutas, pois existem outras despesas 
prioritárias perante as despesas estabelecidas na LDO. São elas: obrigações 
constitucionais e legais, Programas de Aceleração de Crescimento (PACs) e 
despesas para manutenção e funcionamento dos órgãos. 
Vamos agora observar as prioridades da LDO. Seguindo o que diz a Constituição 
Federal a respeito do conteúdo da LDO, temos: 
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§ 2º - [...] incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária. (BRASIL, [2019])
Nesse caso, temos as despesas de capital, que serão despendidas no exercício 
subsequente, ou seja, a LDO é elaborada no exercício atual para orientar a LOA 
do próximo exercício. Além disso, a citação anterior diz que a LDO disporá sobre 
as alterações na legislação tributária. Isso não quer dizer que o direito financeiro 
está acima do direito tributário, mas sim que as alterações que ocorrerem neste 
não poderão ser contrárias ao estabelecido no direito financeiro. Ou seja, a LDO 
deve conter dispositivo afirmando que é preciso que qualquer benefício tributário 
obedeça ao que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Ainda segundo a Constituição Federal (BRASIL, [2019]), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais 
de fomento.
Os bancos que fomentam o desenvolvimento econômico, como, por exemplo, Caixa 
Econômica Federal (CEF), Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social 
(BNDES), terão suas políticas estabelecidas na LDO.
Os prazos da LDO também são definidos no Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT), em seu art. 35:
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. 
(BRASIL, [2019])
Assim, quanto aos prazos estabelecidos, teremos o envio (em nível federal) do 
projeto da LDO para o Poder Legislativo até 15 de abril e o retorno para sanção até 
17 de julho, ambas as datas do ano corrente.
Sanção: ato pelo qual o chefe do Poder Executivo aprova uma lei 
votada e aprovada pelo Poder Legislativo.
Curiosidade
De forma resumida e de acordo com a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO):
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• apresentará as metas e prioridades do governo;
• conterá despesas de capital;
• orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
• disporá sobre alterações na legislação tributária;
• conterá a política das agências financeiras de fomento.
Leis do sistema orçamentário brasileiro
Fonte: Deduca, 2020.
É importante ressaltar que, com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a 
LDO passou a ter mais relevância. Isso porque a primeira lei incumbiu a segunda a 
dispor também sobre (GIACOMONI, 2012):
• equilíbrio entre receitas e despesas;
• critérios e formas de limitação de empenho;
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos pro-
gramas financiados com recursos dos orçamentos;
• demais condições e exigências para a transferência de recursos a entidades 
públicas e privadas.
Além disso, a LDO deverá conter os anexos de metas fiscais e riscos fiscais. As 
metas fiscais dizem respeito aos valores de receitas e despesas, aos resultados 
nominal e primário e ao montante de dívida pública. Já os riscos fiscais referem-
se à apresentação e à avaliação de passivos contingentes, isto é, incertos, e outros 
riscos que possam afetar as contas públicas.
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Resultado nominal: balanço entre receitas totais e despesas 
totais.
Resultado primário: diferença entre receitas e despesas, excluindo-
se receitas e despesas com juros.
Saiba mais
Lei orçamentária anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual é o instrumento que contém as receitas previstas e as 
despesas fixadas para determinado exercício financeiro. A Constituição Federal de 
1988 estabelece que:
Art. 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho 
à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos 
da lei. (BRASIL, [2019])
Ou seja, o orçamento é o instrumento que operacionalizará as ações do governo. 
Então, teremos as receitas a serem arrecadadas e as despesas autorizadas. Caso 
haja insuficiência de recursos para cobrir as despesas, existirá a possibilidade 
de abertura de créditos adicionais. “Os créditos suplementares configuram uma 
das modalidades de créditos adicionais, mecanismos de retificação do orçamento 
durante sua execução” (GIACOMONI, 2012, p. 209, grifo do autor). Isto é, poderá 
ocorrer um “aumento” ou “modificação” da despesa inicialmente fixada. Esses 
créditos adicionais podem ser:
• suplementares;
• especiais;
• extraordinários.
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Acompanhe a seguir o significado de cada um.
1. Créditos suplementares: 
representam o aumento de crédito orçamentário para dotações já existentes 
no orçamento.
2. Créditos especiais: 
servem para inserir novas dotações no orçamento público. 
3. Créditos extraordinários:
 devem ser aplicados em situações de emergência, calamidade pública etc. 
Para a obtenção dos créditos suplementares e/ou especiais, o Poder Executivo 
deve submeter a proposta ao Poder Legislativo para que os créditos possam ser 
adicionados à LOA. Diferentemente, os créditos extraordinários podem ser abertos 
por Medida Provisória. 
É preciso observar as exigências legais para a abertura de créditos adicionais, pois, 
para que isso seja possível, deve-se ter uma fonte de recursos, ou seja, justificar de 
onde sairá o recurso para a ampliação da despesa.
O conteúdo da LOA é apresentadono art. 165, § 5º da Constituição Federal. 
Iniciaremos pelo inciso I:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I – O ORÇAMENTO FISCAL referente aos poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público. (BRASIL, [2019])
O orçamento fiscal é o principal orçamento contido na LOA, já que ele contém as 
receitas e despesas previstas para os poderes e órgãos citados na lei. Perceba que 
as sociedades de economia mista e as empresas públicas não são citadas, somente 
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as estatais dependentes farão parte do orçamento, ou seja, as instituições que 
dependem de recursos públicos para sua existência. 
No inciso II, temos o seguinte:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
II – O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a 
voto. (BRASIL, [2019])
Nesse caso, entra o orçamento das estatais independentes, isto é, daquelas 
empresas em que o Poder Público tenha participação, investimentos. 
E, por último, no inciso III, temos:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
III – O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, 
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder 
Público. (BRASIL, [2019])
O orçamento da seguridade social abrange os órgãos que estão vinculados a ela: 
saúde, previdência social e assistência social. Logo, podemos dizer que a LOA 
compreende:
• o orçamento fiscal;
• o orçamento de investimentos;
• o orçamento da seguridade social.
“A iniciativa da elaboração da proposta orçamentária anual é sempre do 
Poder Executivo” (GIACOMONI, 2012, p. 210). Quando a elaboração é de maior 
complexidade, como no caso da União, dos estados ou dos municípios maiores, 
órgãos específicos são constituídos para elaborar a proposta orçamentária. Esses 
órgãos fixam instruções gerais, orientam a elaboração de propostas setoriais e, 
depois, consolidam tais propostas e formam o projeto de LOA, em nome da chefia 
do Poder Executivo.
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Para isso, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) deve articular os agentes 
envolvidos na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais de 
diversas instâncias da administração federal e dos demais poderes da União. A 
esse respeito, Giacomoni (2012, p. 218, grifo do autor) argumenta que “as unidades 
de orçamento dos ministérios civis, militares e dos órgãos da Presidência da 
República constituem-se em órgãos setoriais do sistema e mantêm com a SOF 
íntima articulação nas questões orçamentárias”. 
O órgão setorial atua verticalmente no processo decisório e 
integra os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado 
pelas unidades orçamentárias.
Atenção
As unidades orçamentárias são responsáveis pela programação e execução 
orçamentária. Elas desempenham o papel de coordenadores do processo de 
elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação. Também integram 
e articulam o trabalho das unidades administrativas componentes.
Os prazos da LOA são estabelecidos em constituições estaduais e leis orgânicas 
municipais. No caso da União, esse prazo está estabelecido no art. 35 do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), conforme apresentado a seguir:
§ 2º ADCT:
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa. (BRASIL, [2019])
Em outras palavras, o projeto de Lei Orçamentária Anual do Governo Federal deverá 
ser encaminhado ao Poder Legislativo para votação até 31 de agosto e devolvido ao 
Poder Executivo para sanção até 22 de dezembro.
Acompanhe na figura a seguir os prazos legais para encaminhamento do PPA, da 
LDO e da LOA.
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Prazos para encaminhamento dos instrumentos orçamentários
PPA Até 31/08 Até 15/12
Lei
Envio para o 
poder 
legislativo
Devolução 
para o poder 
executivo
LDO Até 15/04 Até 30/06
LOA Até 31/08 Até 15/12
Fonte: Elaborada pela autora (2020).
Diante dessa informação, a parte da União tem subsídio e informações para se 
preparar nas suas respectivas esferas e continuar a desempenhar um papel de 
organização e planejamento.
Fechamento
Podemos compreender por meio desta unidade que as chamadas unidades 
orçamentárias são as grandes responsáveis pela parte da execução do orçamento. 
Observamos que elas detêm a parte de elaboração da proposta de orçamento.
Vale lembrar que isso foi observado nesta unidade que integra e articula o trabalho 
das unidades administrativas componentes, uma vez que os prazos devem ser 
respeitados para as entregas.
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Referências
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 
1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2019]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 5 out. 2020.
GIACOMONI, J. Orçamento público. São Paulo: Atlas, 2012. 
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm