Direito Financeiro: Controle e Fiscalização

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Aula 09
Direito Financeiro p/ Carreira Jurídica
2021 (Curso Regular) - Prof. Vanessa
Arns
Autor:
Vanessa Brito Arns
Aula 09
05 de Abril de 2021
 
Sumário 
Direito Financeiro ................................................................................................................................. 2 
1. Controle e fiscalização interna e externa da atividade financeira do Estado. .............................. 2 
2. Critérios para o Controle ............................................................................................................... 9 
3 . Tipos de Controle ........................................................................................................................ 12 
4. A Atuação dos Tribunais de Contas. ............................................................................................ 15 
5. O Tribunal de Contas da União ................................................................................................... 17 
Legislação e Jurisprudência Destacadas ............................................................................................. 27 
Resumo ............................................................................................................................................... 33 
Considerações Finais ........................................................................................................................... 41 
Lista de Questões Comentadas .......................................................................................................... 42 
 
 
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DIREITO FINANCEIRO 
Na aula de hoje vamos continuar os estudos da disciplina de Direito Financeiro, com foco nos 
Tribunais de Contas. 
Vejamos o tópico específico do edital que será abordado em aula: 
Controle e fiscalização interna e externa da atividade financeira do Estado. A Atuação dos Tribunais 
de Contas. 
Conforme vimos ao longo das nossas aulas, os Tribunais de Contas são parte do Poder Legislativo e 
são, também, essenciais para a avaliação constante do que está sendo feito com o dinheiro público, 
como está sendo gasto e se está tudo sendo feito segundo a lei. Vamos explorar os vários tópicos 
que envolvem esse tema? 
Estou à disposição se surgirem dúvidas! Boa aula! 
 
1. CONTROLE E FISCALIZAÇÃO INTERNA E EXTERNA DA ATIVIDADE 
FINANCEIRA DO ESTADO. 
Após verificarmos os vários elementos que compõem o nosso direito financeiro, como as leis 
orçamentárias, receitas e despesas, bem como o nosso crédito e dívidas públicas, estudaremos a 
partir de agora como se verifica o controle dessa atividade. Isso implica abordar as modalidades de 
controle possível e, principalmente, o papel do Tribunal de Contas como fiscalizador dos gastos 
públicos. 
A fiscalização de todo o ciclo orçamentário ocorre pelas discussões que envolvem a previsão da 
receita, a consolidação das despesas, os projetos de leis orçamentárias, sua execução, necessidades 
de empréstimos, bem como se a aplicação de recursos se deu como o previsto em lei. 
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O controle a fiscalização das finanças públicas começa antes e termina depois do 
exercício financeiro, não ficando adstrito a esse período. 
Temos, na Seção IX da nossa Constituição Federal, sobre a fiscalização das Contas Públicas: 
 
SEÇÃO IX 
 
DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
 
 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder. 
 Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais 
a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
 
O art. 71 começa a abordar o controle externo, a cargo do Congresso Nacional e com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, com a seguinte competência (Grifos nossos): 
 
 
 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; 
 
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores 
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas 
e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, 
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
 
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III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer 
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem 
como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias 
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; 
 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de 
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 
 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União 
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, 
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a 
Município; 
 
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, 
ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções 
realizadas; 
 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato 
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara 
dos Deputados e ao Senado Federal; 
 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
(...) 
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De acordo com o art. 74 da Constituição Federal, é dever integrado dos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário manter um controle de interno com as seguintes finalidades: 
 
 
Vejamos: 
 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de: 
 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentosda União; 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano 
plurianual, a execução dos programas de governo e dos 
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, 
quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, 
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da 
administração federal, bem como da aplicação de 
recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e 
garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão 
institucional.
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II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União; 
 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena 
de responsabilidade solidária. 
 
O § 2ºdo art. 74 consagra uma importante missão quanto ao controle social das 
finanças públicas. Ele demonstra que todos somos parte legítima para, na forma da lei, 
denunciar irregularidades ou ilegalidades para o Tribunal de Contas da União, como 
parte de um poder fiscalizatório em comum: 
 
 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União. 
 
 Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, 
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem 
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. 
 
Veja que já há, inclusive, um delineamento dos tribunais de contas e da fiscalização, também, por 
parte dos Estados. 
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Além da Constituição Federal, temos, quanto ao controle da Atividade Financeira do Estado, os arts. 
43 a 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal e os arts. 75 a 82 da Lei 4.320/64. 
Conforme ressalta Harrisson Leite, 
 “O controle do orçamento não pode ficar adstrito apenas à legalidade, uma vez que não 
tem como a lei prever todos os acontecimentos que envolvem a aplicação dos recursos, 
podendo-se até mesmo dizer que a maioria dos desmandos envolvendo os gastos 
públicos se dá com observância da imprevisão do gasto em lei. 
O que torna a fiscalização factível é a possibilidade de o seu alcance ultrapassar a 
simplicidade do gasto previsto em lei (legalidade) para ir ao campo da moralidade, 
legitimidade, dentre outros princípios, pois só com essa abertura normativa é possível 
haver fiscalização mais efetiva dos dispêndios públicos.” (grifos nossos) 
A fiscalização, ao mesmo tempo que verifica a legalidade e regularidade dos gastos públicos, tem 
consigo uma possibilidade de repressão. A observância à lei quanto aos gastos públicos e a 
necessidade de prestações de contas está prevista constitucionalmente nos arts. 34 e 35: 
CAPÍTULO VI 
 
DA INTERVENÇÃO 
 
 Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: 
 
I - manter a integridade nacional; 
 
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra; 
 
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; 
 
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; 
 
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que: 
 
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a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo 
motivo de força maior; 
 
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro 
dos prazos estabelecidos em lei; 
 
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; 
 
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: 
 
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; 
 
b) direitos da pessoa humana; 
 
c) autonomia municipal; 
 
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. 
 
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida 
a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações 
e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) 
 Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios 
localizados em Território Federal, exceto quando: 
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida 
fundada; 
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; 
II - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e 
desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 29, de 2000) 
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de 
princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem 
ou de decisão judicial. 
 
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Segundo Kiyoshi Harada, sobre o controle da atividade financeira do Estado: 
“(...) [C]ontrolar a execução orçamentária significa acompanhar e obter condições para, 
se for o caso, otimizar os meios de arrecadação da receita pública, de um lado, e adotar 
medidas de contenção dos gastos, de outro lado, ainda no decorrer do exercício. Trata-
se de verificar a compatibilidade entre o planejado e o que está sendo executado. Daí 
por que as metas anuais de receitas são desdobradas em metas bimestrais de 
arrecadação, como determina o art. 13 da LRF, exatamente para possibilitar a elaboração 
da programação financeira com o respectivo cronograma de execução mensal de 
desembolso. 
A fiscalização é feita sob vários ângulos. O controle externo cabe sempre ao Poder 
Legislativo (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais) com o 
auxílio dos respectivos Tribunais de Contas. Nos Municípios onde não houver Tribunal de 
Contas prestarão auxílio os Tribunais de Contas dos Estados ou os Conselhos ou Tribunais 
de Contas dos Municípios (art. 31, § 1 o , da CF).” 
Veremos, a seguir, os critérios para o controle. 
2. CRITÉRIOS PARA O CONTROLE 
Conforme vimos, a fiscalização do Estado e de sua atividade financeira vai além da observância da 
legalidade. O princípio 70 da Constituição, inclusive, adiciona outros princípios e aspectos levados 
em consideração para a fiscalização: 
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1. A Legalidade 
De acordo com Kiyoshi Harada, sob a legalidade impõe-se a verificação dos requisitos necessários 
à realização da despesa, isto é, ao gastar o dinheiro público o administrador deve observar 
rigorosamente as autorizações e as limitações da lei orçamentária sob execução. 
Isso significa que o pagamento deve ser feito sempre com a devida previsão orçamentária e não 
pode ir além doscréditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II, da CF), sob pena de caracterização 
do crime de responsabilidade (art. 85, VI, da CF). A realização de despesa pública impõe, ainda, a 
observância do procedimento estabelecido na Lei no 4.320/64, arts. 58 e seguintes. 
 
2. A Legitimidade 
A legitimidade traz à luz a relação entre gasto e valoração diante do necessário atendimento do 
interesse público. 
Para Harada: 
C
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té
ri
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p
a
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 o
 C
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n
tr
o
le Legalidade
Legitimidade
Economicidade
Aplicação de 
subvenções
Renúncia de 
Receitas
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Sob o enfoque da legitimidade, a fiscalização examina o mérito do ato praticado pelo 
agente público para detectar possível desvio de finalidade. Filosoficamente, a 
legitimidade precede a legalidade. O ato só será legítimo à medida que não contrariar a 
natureza do homem. Nem tudo que é legal é legítimo. Dessa forma, despesas excessivas 
com representação ou com cerimônias oficiais festivas, apesar de regulares do ponto de 
vista legal, porque financiadas com dotações orçamentárias próprias, podem ser 
questionadas sob o prisma da legitimidade se estiverem em descompasso com os valores 
fundamentais da sociedade. 
3. A Economicidade 
A economicidade diz respeito à análise do custo-benefício de determinada despesa. A ideia é que a 
opção mais eficiente, a melhor dentre as disponíveis ao gestor público deve ser a escolhida. 
4. A aplicação de subvenções 
Segundo Harada, as subvenções são auxílios governamentais concedidos às entidades públicas ou 
privadas, em geral, instituições sociais e educacionais, sem finalidades lucrativas, com o fito de 
ajudá-las na consecução de seus objetivos estatutários, destinados a secundar a ação do Estado. 
O art. 201, § 8o, da CF veda subvenção às entidades de previdência privada com finalidades 
lucrativas. Há aqui uma verificação se os valores repassados a entes sem fins lucrativos foram 
devidamente aplicados naquilo que se comprometeram gastar, com aprovação de prestação de 
contas. 
5. A renúncia de receitas. 
A eventual renúncia de receitas públicas só pode ocorrer em determinadas hipóteses e nas 
condições da lei. O exercício total da competência tributária não é compulsório, mas, uma vez 
exercitado e instituído o tributo, somente a lei poderá dispensar sua arrecadação. Por razões de 
política fiscal, a lei pode conceder incentivos fiscais consistentes em isenções, reduções de alíquotas, 
reduções da base de cálculo, bem como instituir hipóteses de moratória, de remissão e de anistia. 
Encontramos, sobre a renúncia de receitas o art. 14 da Lei de Responsabilidade fiscal: 
 
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual 
decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois 
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das 
seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 10.276, de 
2001) 
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I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de 
receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados 
fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; 
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por 
meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de 
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de 
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que 
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que 
correspondam a tratamento diferenciado. 
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput 
deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor 
quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. 
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica: 
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da 
Constituição, na forma do seu § 1º; 
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de 
cobrança. 
 
 
3 . TIPOS DE CONTROLE 
1. Controle Interno 
O controle interno está previsto na parte final do art. 70 da Constituição Federal , prevendo uma 
fiscalização “pelo sistema de controle interno da cada Poder. 
A Carta Magna fixa, desde logo, para os três Poderes parâmetros para a efetivação desse controle. 
Dispõe em seu art. 74: 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema 
de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos 
programas de governo e dos orçamentos da União; 
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II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos 
e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena 
de responsabilidade solidária. 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União. 
 
O controle interno é o controle exercido internamente pelos poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário, seu alcance está no art. 70, combinado com ao art. 74, ambos da Constituição Federal. 
Consiste na necessidade de cada poder possuir uma estrutura que tenha por finalidade analisar e 
conferir processos de pagamento, registros contábeis, relatórios e documentos, bem como o 
cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, o cumprimento de programas estabelecidos, 
dentre outras funções. 
É, basicamente, uma fiscalização prévia feita pelo próprio poder legislativo, executivo ou 
judiciário em relação aos seus próprios agentes, órgãos e instituições. 
 
Segundo Harada, o controle interno, apesar de contar com recursos materiais e pessoais próprios, 
atua de forma integrada e interdependente com o controle externo (inciso IV, do art. 74). Em nível 
infraconstitucional, o controle da execução orçamentária é disciplinado pela Lei no 4.320/64, 
recepcionada pela ordem constitucional vigente. 
A Lei 4.320/64 estabelece, em seu art. 75 três tipos de controle da execução orçamentária: 
1. o da legalidade dos atos; 
2. o da fidelidade funcional dos agentes públicos; e 
3. o do cumprimento do programa de trabalho. 
O controle da legalidade poderá ser prévio, concomitante ou subsequente (art. 77). 
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Além da tomada de contas anual, poderá haver , a qualquer tempo, levantamento, prestação ou 
tomada de contas de todos os responsáveis por bensou valores públicos (art. 78). O controle do 
cumprimento do programa de trabalho cabe ao órgão incumbido da elaboração da proposta 
orçamentária ou a outro indicado na legislação (art. 79). 
Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle interno 
“objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo e visa 
assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o 
acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e a avaliação 
dos respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade, 
conveniência, oportunidade e eficiência”. 
 
É importante destacar que o controle interno se baseia, também, no critério hierárquico, uma vez 
que apura irregularidades ou ilegalidades ocorridas dentro da esfera de cada poder. 
2. Controle Externo 
O Controle externo é exercido exclusivamente pelo Poder Legislativo de cada ente, com o auxílio 
dos tribunais de contas, de acordo com os arts. 70 a 73 da Constituição Federal. Veremos, adiante, 
uma sessão exclusiva sobre o funcionamento dos tribunais de contas. 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União 
 
3. Controle Privado 
O Controle Popular, privado ou Social (Whistleblowing), segundo a doutrina de Harrison Leite, 
consiste na participação por parte da sociedade diretamente no controle da atividade estatal, que 
pode se dar, por meio de representações e denúncias às diversas instâncias do sistema de controle 
(interno, externo e ministério público) ou mesmo por meio de ações junto ao poder judiciário 
através, por exemplo, de ação popular. Conforme vimos, ele está previsto expressamente na 
Constituição Federal: 
 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de: 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União. 
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A denúncia de irregularidades e de organizações do terceiro setor com a finalidade de controle 
social, bem como o interesse da mídia sobre as contas públicas aumentou vertiginosamente desde 
a Lei de acesso à informação (Lei 12. 527/11). 
Esquematizaremos, abaixo, os órgãos ou agentes de controle: 
 
 
 
 
4. A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. 
1. Conceito e Função 
 
Órgãos ou agentes 
de controle
Controle interno
Exercido 
internamente por 
cada um dos 
poderes
Critério Hierárquico
Auxílio do controle 
externo
Controle Externo
Exercido pelos 
Tribunais de Contas 
(Poder Legislativo)
Controle Privado
Exercido por 
qualquer cidadão, 
partido político, 
associação ou 
sindicato
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Os tribunais de Contas são órgãos auxiliares do Poder Legislativo. São colegiados, encarregados de 
fiscalização e controle do orçamento. Têm função de auxiliar o Legislativo, mas não estão a ele 
subordinados. 
Embora o Tribunal de Contas possua competências próprias, a titularidade de função do controle 
externo segundo CF é: 
❖ União – do Congresso Nacional 
❖ Estados – da Assembleia Legislativa 
❖ Distrito Federal – Câmara Legislativa 
❖ Municípios – Câmara de Vereadores. 
São parte do sistema de controle externo do orçamento o Tribunal de Contas da União (TCU), os 
Tribunais de Contas dos Estados e os Tribunais de Contas dos Municípios ou Conselho de Contas. 
A estrutura e o funcionamento desses órgãos são similares e decorrem das normas constitucionais 
que tratam da matéria. 
Segundo Marcus Abraham, 
 
A existência e o funcionamento desse órgão de fiscalização e controle não é uma 
exclusividade brasileira. Na Itália existe a Corte dei Conti, para controlar e julgar os gastos 
e as contas públicas. Na França há a Cours des Comptes, criada por Napoleão I para julgar 
todos os obrigados a prestar contas. Na Inglaterra existe o Committee of Public Accounts, 
formado por integrantes da Câmara dos Comuns, para verificar as contas, controlar o 
orçamento e intervir nos serviços administrativos. Nos Estados Unidos o controle é feito 
pelo Congresso, através de uma comissão fiscalizadora chamada de General Accounting 
Office, que dispõe de poderes para se opor à ação administrativa, apreciando o mérito e 
a legalidade da despesa a ser efetuada. 
 
Na definição do autor, cabe ao Tribunal de Contas atuar na fiscalização contábil, financeira 
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado, incluindo os seus Poderes e as respectivas 
entidades de administração direta ou indireta, alcançando os administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, além das pessoas físicas ou jurídicas, que, 
mediante convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos, apliquem auxílios, subvenções ou 
recursos repassados pelo Poder Público. 
Temos, na Constituição Federal, dispositivos específicos para tratar do Tribunal de Contas da União, 
ressalvando que essas normas aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização 
dos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e 
Conselhos de Contas dos Municípios (art. 75), configurando, assim, um parâmetro para a criação e 
o funcionamento de todos os Tribunais de Contas brasileiros. 
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Importante ressaltar que em face da vedação constitucional à criação de novas Cortes 
de Contas municipais – somente os Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo 
possuem um Tribunal de Contas Municipal próprio. 
Nos demais Estados, em regra, os seus respectivos TCEs atuam tanto na fiscalização da 
administração estadual como das administrações municipais. Já os Estados da Bahia, Goiás e Pará 
possuem dois tribunais estaduais de contas: um Tribunal de Contas Municipais para fiscalizar todos 
os seus municípios, e um outro Tribunal de Contas do Estado, apenas para fiscalizar as contas do 
Estado-membro. 
5. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
1. Introdução 
De acordo com Kiyoshi Harada, o Tribunal de Contas da União tem sua origem no Decreto no 966-A, 
de 7-9-1890.: 
Todo Estado de Direito pressupõe a submissão do próprio Estado às leis que ele edita. Daí 
a necessidade de um órgão controlador da atividade estatal a fim de evitar que se 
cometam ilegalidades. Assim, a função originária do Tribunal de Contas da União era a de 
controlar a legalidade dos atos concernentes à execução orçamentária. Hoje, como 
sabemos, sua missão não se exaure no exame da legalidade. O exercício de uma das 
atribuições do Tribunal de Contas, consistente em “julgar as contas”, não lhe confere 
o exercício da atividade jurisdicional, privativo do Poder Judiciário. 
O Tribunal não julga as pessoas, limitando-se a julgar contas, isto é, restringe se a 
proferir uma decisão técnica, considerando-as regulares ou irregulares. Sua decisão não 
opera coisa julgada, pelo que tem natureza meramente administrativa. 
Tanto é assim que as contas julgadas pelo Tribunal de Contas podem ser reapreciadas pelo Poder 
Judiciário, como se depreende do art. 5o, incisos XXXV e XXXVII da CF , que introduz o princípio da 
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inafastabilidade da jurisdição e repele o “juízo ou tribunal de exceção”, respectivamente. O fato 
de a Súmula no 347 do STF prescrever que “o Tribunal de Contas, no exercício desuas atribuições, 
pode apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público” em nada socorre o 
posicionamento de autores que sustentam a natureza jurisdicional das decisões proferidas pelas 
Cortes de Contas. 
 
 
 
2. Composição 
Tribunal de Contas da União, que tem sua sede no Distrito Federal, com jurisdição em todo o 
território nacional, é composto de nove Ministros e tem quadro de pessoal próprio (art. 73 da CF). 
Seus Ministros são nomeados entre os brasileiros com mais de trinta e cinco anos e menos de 
sessenta anos de idade, que tenham idoneidade moral e reputação ilibada e que sejam portadores 
de notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração 
pública, comprovados com mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade 
profissional que exija esses conhecimentos (§ 1o). 
Os Ministros do TCU são escolhidos da seguinte forma: 
❖ um terço pelo Presidente da República, com a aprovação do Senado Federal, sendo dois 
alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, 
indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e 
merecimento; 
❖ dois terços pelo Congresso Nacional (§ 2o). 
 
Desde o advento da Constituição de 1988 não mais existe a livre indicação de pessoas pelo 
Presidente da República. 
Os ministros do TCU têm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e 
vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente podem aposentar-se com as 
vantagens do cargo quando o tiverem exercido efetivamente por mais de cinco anos (§ 3o). 
Verifique o quadro comparativo entre as organizações dos Tribunais de Contas e dos demais 
Tribunais de Contas: 
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3. Funções 
Dispõe a Constituição Federal em seu art. 71 que: 
 
Organização dos 
Tribunais de 
Contas
Composição
TCU: 9 Ministros
TCE/TCM: 
Conselheiros
Requisitos para 
provimento dos 
Cargos
Brasileiro
Idade:Entre 35 e 60 
anos
Idoneidade moral e 
reputação ilibada
Notório 
Conhecimento
No mínimo dez 
anos de 
experiência
Competência para 
indicação dos 
membros
TCU: 1/3 
Presidente e 2/3 
Congresso Nacional
TCE/TCM: 3 
Governador e 4 
Legislativo
Equivalência de 
Impedimentos e 
vantagens
TCU: Ministros do 
STJ
TCM: 
Desembargadores 
do TJ
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Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
 
 I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; 
 
 II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a 
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
 
 III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a 
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em 
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, 
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato 
concessório; 
 
 IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de 
comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 
 
 V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a 
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
 
 VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante 
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal 
ou a Município; 
 
 VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas 
Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções 
realizadas; 
 
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 VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
 
 IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao 
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
 
 X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
 
 XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
 § 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 
 
 § 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não 
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 
 
 § 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo. 
 
 § 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório 
de suas atividades. 
 
Pode-se, de acordo com Marcus Abraham, dizer que o Tribunal de Contas da União detém as 
seguintes funções: 
a) função fiscalizadora, relativa à fiscalização de atos de admissão de pessoal e de 
aposentadorias, de convênios com Estados, Municípios e Distrito Federal, de bens e rendas 
de autoridades públicas, de subvenções, de renúncias de receitas, de entrega de cotas do FPE, 
FPM e do IPI-exportações e da Cide, de contas nacionais de empresas supranacionais, da 
desestatização, de avaliação de programas, de recursos do Comitê Olímpico Brasileiro (COB) 
e do Comitê Paraolímpico Brasileiro (CPB), das despesas com pessoal, do endividamento 
público e receita, do alcance de metas da Lei de Diretrizes Orçamentárias, dos limites e 
condições de operações de crédito, dos recursos de alienação de ativos e dos Relatórios de 
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Gestão Fiscal e Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO (CF: art. 71, IV , V , VI 
e XI); 
b) função opinativa, ao apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República e 
dos Chefes dos Poderes Legislativo e Judiciário, e do Ministério Público (CF: art. 71, I); 
c) função julgadora, ao proceder aos julgamentos sobre as contas dos responsáveis por bens e 
valores públicos, por prejuízos ao Erário e por infrações decorrentes da não publicação do 
Relatório de Gestão Fiscal, da elaboração de anteprojeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 
sem metas fiscais, da inobservância de limitação de empenho ou da falta de medidas para 
redução das despesas de pessoal (CF: art. 71, II, III); 
d) função sancionadora, na aplicação de multas,na declaração de inidoneidade para licitar ou 
na inabilitação para exercício de função comissionada, na decretação da indisponibilidade de 
bens etc. (CF: art. 71, VIII); 
e) função corretiva, na emissão de determinações e recomendações aos órgãos jurisdicionados, 
na fixação de prazo para adoção de providências, na sustação de atos irregulares e na adoção 
de medidas cautelares (CF: art. 71, IX e X); 
f) função consultiva, na emissão de pareceres sobre a regularidade de despesas por solicitação 
da Comissão Mista do Orçamento ou quando da resposta a consulta sobre assuntos de sua 
competência (Lei Orgânica do TCU: art. 1º, XVII); 
g) função informativa, no fornecimento de informações acerca de trabalhos realizados, cálculos 
e dados consolidados, elementos e documentos a que tenha tido acesso (CF: art. 71, VII); 
h) função ouvidora, no recebimento e processamento de denúncias feitas por cidadão, partido 
político, associação civil ou sindicato, ou por representação feita pelo controle interno sobre 
irregularidades em licitação ou contrato administrativo (CF: art. 74, § 2º); 
i) função normativa, de expedir atos e instruções normativas (Lei Orgânica do TCU: art. 3º). 
A função fiscalizadora do TCU é exercida através dos seguintes instrumentos: levantamento, 
auditoria, inspeção, acompanhamento e monitoramento. 
A abrangência do controle dos Tribunais de Contas vem prevista no parágrafo único do art. 70 da 
Constituição, o qual estabelece que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais 
a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, tem o 
dever de prestar contas ao TCU. 
Isso significa que são submetidas à fiscalização e controle dos Tribunais de Contas todas 
as entidades da Administração Direta ou Indireta, fundos constitucionais de investimento 
ou de gestão, Entidades Fechadas de Previdência Privada – EFPP,Organizações sociais de 
interesse público (OSCIP), Conselhos de regulamentação profissional (CREA, CRM, CRO 
etc.), Serviços sociais autônomos (Sebrae, Sesi, Sesc, Senai, Senat etc.), beneficiários de 
bolsas de estudo e projetos de pesquisa e beneficiários de renúncias de receitas ou de 
incentivos fiscais. 
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Por algum tempo, o Supremo Tribunal Federal entendeu que o TCU não teria competência para 
fiscalizar as contas de empresas públicas e as sociedades de economia mista nem para julgar as 
contas dos seus administradores (vide MS 23.875 e 23.627). Em 2005, no entanto, revendo o seu 
entendimento anterior, a Suprema Corte indeferiu os Mandados de Segurança 25.092 (impetrado 
pela Companhia Hidroelétrica do São Francisco – CHESF) e 25.181 (impetrado pelo Banco do 
Nordeste – BNB), declarando expressamente que os precedentes dos MS 23.875 e 23.627 deviam 
ser revistos e reconhecendo a competência do TCU para a fiscalização das estatais e para o 
julgamento das contas de seus administradores, inclusive por meio de tomada de contas especiais. 
No julgamento conjunto dos citados mandados de segurança, o relator, Ministro Carlos Velloso, 
afirmou que “lesão ao patrimônio de uma sociedade de economia mista atinge, sem dúvida, o 
capital público e, portanto, o erário, além de atingir também o capital privado”. 
Quanto aos Conselhos de fiscalização e regulamentação profissional (CREA, CRM, CRO etc.), o 
entendimento do STF é no sentido de que estes devem se submeter à fiscalização do TCU, uma vez 
que constituem autarquias federais, cujas cobranças de contribuição possuem natureza tributária, 
na forma do art. 149 da CF (MS 21.797-RJ). 
Como de costume, aqui a Ordem dos Advogados do Brasil está em situação sui generis e não se 
submete ao regime de fiscalização e controle do TCU. Vejamos o esquema abaixo: 
 
 
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4. Natureza Jurídica das Decisões dos tribunais de Contas 
O Tribunal de Contas da União, diz o art. 73 da Constituição, é integrado por nove Ministros, tem 
sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional. Ele é 
vinculado, para efeitos orçamentários e de responsabilidade, ao Poder Legislativo, possuindo, 
entretanto, total independência em relação ao Congresso e às suas Casas. A dúvida surge a respeito 
de ser efetivamente ou não o Tribunal de Contas um órgão integrante do Poder Legislativo. 
Sã
o
 F
is
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U Administração Direta
Administração Indireta
Entidades de direito privado que manipulem 
bens ou fundos de governo
Pessoas jurídicas que recebem contribuições 
parafiscais (CREA, CRM, CRA, etc.)
***OBS: A OAB NÃO É FISCALIZADA PELO 
TCU
Qualquer empresa em que haja investimento 
público
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Parte da doutrina entende que se trata de órgão integrante daquele Poder legiferante, embora 
dotado de autonomia administrativa, sem, todavia, haver uma subordinação política. 
Para Marcus Abraham, 
“Entende-se que os Tribunais de Contas não possuem uma função jurisdicional 
propriamente dita, uma vez que suas decisões produzem apenas a coisa julgada 
administrativa, que pode ser revista pelo Poder Judiciário, o qual detém o monopólio 
jurisdicional no ordenamento jurídico brasileiro. A posição majoritária da doutrina e 
jurisprudência é a de que os julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas têm 
caráter administrativo e não jurisdicional. “ 
A esse respeito, José Afonso da Silva explica não se tratar propriamente de função jurisdicional, pois 
os Tribunais de Contas não julgam pessoas, nem dirimem conflitos de interesses, mas somente 
emanam um julgamento técnico de contas públicas. 
No mesmo sentido, afirma o Ministro Carlos Ayres Britto que os Tribunais de Contas não exercem 
a chamada função jurisdicional do Estado. 
A função jurisdicional do Estado é exclusiva do Poder Judiciário e é por isso que as Cortes de Contas: 
a) não fazem parte da relação dos órgãos componentes desse Poder (o Judiciário), como se vê da 
simples leitura do art. 92 da Lex Legum; 
b) também não se integram no rol das instituições que foram categorizadas como instituições 
essenciais a tal função (a jurisdicional, a partir do art. 127 do mesmo Código Político de 1988). 
Para Marcus Abraham, no entanto e mais do que em qualquer outro caso, seria possível aludir, a 
propósito do Tribunal de Contas, a uma atuação quase jurisdicional. 
“Se tal expressão puder merecer algum significado próprio, isso reside na forma 
processual dos atos e na estrutura autônoma e independente para produzir a instrução e 
o julgamento. A fórmula quase jurisdicional é interessante não para induzir o leitor a 
imaginar que a atuação do Tribunal de Contas é idêntica à do Judiciário, mas para destacar 
como se diferencia do restante das atividades administrativas e legislativas. “ 
Nenhum outro órgão integrante do Poder Executivo e do Poder Legislativo recebeu da 
Constituição poderes de julgamento equivalentes, inclusive no tocante à relevância e eficácia, aos 
assegurados ao Tribunal de Contas. 
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Este entendimento, aliás, também aparece no teor da Súmula no 6 do STF, que ressalva a 
competência revisora do Poder Judiciário sobre as decisões dos Tribunais de Contas. 
 Por outro lado, a Súmula nº 347 doSTF afirma que “O Tribunal de Contas, no exercício de suas 
atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público. 
Entretanto, cabe ressaltar que compete ao Poder Judiciário apenas verificar os aspectos formais do 
julgamento, vale dizer, se foi observado o devido processo legal e se não houve nenhuma violação 
de direito individual, vez que o Judiciário não pode adentrar o mérito e revisar as decisões dos 
Tribunais de Contas, por exemplo, declarando regulares as contas que haviam sido julgadas 
irregulares, ou vice-versa. 
Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a 
ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato 
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato 
de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. 
Exercido seu papel, o TCU poderá confirmar a regularidade dos atos e procedimentos praticados 
por seus fiscalizados, ou poderá rejeitá-los, emitindo recomendações ou determinações de 
correção e providências, sustá-los temporária ou definitivamente, ou, ainda, adotar medidas 
cautelares. 
 Além disso, poderá também, dentro do seu papel sancionador, aplicar penalidades aos infratores 
(Lei Orgânica do TCU, arts. 57 e 58). Assim, quando o responsável for julgado em débito, poderá 
ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao 
Erário. 
Poderá, também, aplicar multa aos responsáveis por: 
1. contas julgadas irregulares de que não resulte débito; 
2. ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de 
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; 
3. ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado 
dano ao Erário; 
4. não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do 
Relator ou a decisão do Tribunal; V – obstrução ao livre exercício das 
inspeções e auditorias determinadas; 
5. sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou 
auditorias realizadas pelo Tribunal; 
6. reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal. 
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 A s decisões do Tribunal de Contas de que resultem imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo (CF: § 3º, art. 71), podendo gerar inscrição em dívida ativa, para posterior 
cobrança através da respectiva ação de execução fiscal, nos moldes da Lei nº 6.830/1980, a ser 
proposta pelo ente beneficiário da condenação, vez que os próprios Tribunais de Contas não 
dispõem de legitimidade para executar suas próprias decisões condenatórias. 
 
 
LEGISLAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA DESTACADAS 
 
Conforme vimos, o controle a fiscalização das finanças públicas começa antes e termina depois do 
exercício financeiro, não ficando adstrito a esse período. 
Temos, na Seção IX da nossa Constituição Federal, sobre a fiscalização das Contas Públicas: 
 
SEÇÃO IX 
 
DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
 
 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de 
cada Poder. 
 
O art. 71 começa a abordar o controle externo, a cargo do Congresso Nacional e com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, com a seguinte competência (Grifos nossos): 
 
 
 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
 
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I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; 
 
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores 
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas 
e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, 
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
 
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer 
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem 
como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias 
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; 
 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de 
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 
 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União 
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, 
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a 
Município; 
 
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, 
ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções 
realizadas; 
 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
 
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IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato 
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara 
dos Deputados e ao Senado Federal; 
 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 
 
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar 
as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 
 
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo. 
 
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de 
suas atividades. 
 
 Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios 
de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou 
de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, 
no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários. 
 
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão 
solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias. 
 
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa 
causar dano irreparável ou grave lesão à economiapública, proporá ao Congresso Nacional 
sua sustação. 
 
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 Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito 
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no 
que couber, as atribuições previstas no art. 96. 
 
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que 
satisfaçam os seguintes requisitos: 
 
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; 
 
II - idoneidade moral e reputação ilibada; 
 
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de 
administração pública; 
 
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os 
conhecimentos mencionados no inciso anterior. 
 
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: 
 
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois 
alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, 
indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento; 
 
II - dois terços pelo Congresso Nacional. 
 
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e 
impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de 
juiz de Tribunal Regional Federal. 
 
 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de: 
 
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I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentos da União; 
 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; 
 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União; 
 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena 
de responsabilidade solidária. 
 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União. 
 
 Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, 
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem 
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. 
 
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas 
respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros. 
 
Sobre as funções dos Tribunais de Contas, dispõe a Constituição Federal em seu art. 71 que: 
 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
 
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 I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; 
 
 II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a 
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
 
 III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a 
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em 
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, 
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato 
concessório; 
 
 IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de 
comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 
 
 V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a 
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
 
 VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante 
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal 
ou a Município; 
 
 VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas 
Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções 
realizadas; 
 
 VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
 
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 IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao 
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
 
 X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
 
 XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
 § 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. 
 
 § 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não 
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. 
 
 § 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo. 
 
 § 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório 
de suas atividades. 
 
 
RESUMO 
1. CONTROLE E FISCALIZAÇÃO INTERNA E EXTERNA DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO. 
o A fiscalização de todo o ciclo orçamentário ocorre pelas discussões que envolvem a previsão 
da receita, a consolidação das despesas, os projetos de leis orçamentárias, sua execução, 
necessidades de empréstimos, bem como se a aplicação de recursos se deu como o previsto 
em lei. 
o O controle a fiscalização das finanças públicas começa antes e termina depois do exercício 
financeiro, não ficando adstrito a esse período. 
o Temos, na Seção IX da nossa Constituição Federal, sobre a fiscalização das Contas Públicas: 
❖ DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA Art. 70. A fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da 
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administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
❖ Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais 
a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 
2. CRITÉRIOS PARA O CONTROLE 
o Conforme vimos, a fiscalização do Estado e de sua atividade financeira vai além da 
observância da legalidade. O princípio 70 da Constituição, inclusive, adiciona outros princípios 
e aspectos levados em consideração para a fiscalização: 
o A Legalidade 
• De acordo com Kiyoshi Harada, sob a legalidade impõe-se a verificação dos requisitos 
necessários à realização da despesa, isto é, ao gastar o dinheiro público o 
administrador deve observar rigorosamente as autorizações e as limitações da lei 
orçamentária sob execução. 
• Isso significa que o pagamento deve ser feito sempre com a devida previsão 
orçamentária e não pode ir além dos créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, 
II, da CF), sob pena de caracterização do crime de responsabilidade (art. 85, VI, da CF). 
A realização de despesa pública impõe, ainda, a observância do procedimento 
estabelecido na Lei no 4.320/64, arts. 58 e seguintes. 
o A Legitimidade 
• A legitimidade traz à luz a relação entre gasto e valoração diante do necessário 
atendimento do interesse público. 
• Sob o enfoque da legitimidade, a fiscalização examina o mérito do ato praticado pelo 
agente público para detectar possível desvio de finalidade. Filosoficamente, a 
legitimidade precede a legalidade. O ato só será legítimo à medida que não contrariar 
a natureza do homem. Nem tudo que é legal é legítimo. Dessa forma, despesas 
excessivas com representação ou com cerimônias oficiais festivas, apesar de regulares 
do ponto de vista legal, porque financiadas com dotações orçamentárias próprias, 
podem ser questionadas sob o prisma da legitimidade se estiverem em descompasso 
com os valores fundamentais da sociedade. 
o A Economicidade 
• A economicidade diz respeito à análise do custo-benefício de determinada despesa. A 
ideia é que a opção mais eficiente, a melhor dentre as disponíveis ao gestor público deve 
ser a escolhida. 
o A aplicação de subvenções 
• Segundo Harada, as subvenções são auxílios governamentais concedidos às entidades 
públicas ou privadas, em geral, instituições sociais e educacionais, sem finalidades 
lucrativas, com o fito de ajudá-las na consecução de seus objetivos estatutários, 
destinados a secundar a ação do Estado. O art. 201, § 8o, da CF veda subvenção às 
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entidades de previdência privada com finalidades lucrativas. Há aqui uma verificação se 
os valores repassados a entes sem fins lucrativos foram devidamente aplicados naquilo 
que se comprometeram gastar, com aprovação de prestação de contas. 
o A renúncia de receitas. 
• A eventual renúncia de receitas públicas só pode ocorrer em determinadas hipóteses e nas 
condições da lei. O exercício total da competência tributária não é compulsório, mas, uma vez 
exercitado e instituído o tributo, somente a lei poderá dispensar sua arrecadação. Por razões 
de política fiscal, a lei pode conceder incentivos fiscais consistentes em isenções, reduções de 
alíquotas, reduções da base de cálculo, bem como instituir hipóteses de moratória, de 
remissão e de anistia. 
• Encontramos, sobre a renúncia de receitas o art. 14 da Lei de Responsabilidade fiscal. 
o Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da 
qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois 
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma 
das seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 
10.276, de 2001) 
3 . TIPOS DE CONTROLE 
o Controle Interno 
• O controle interno está previsto na parte final do art. 70 da Constituição Federal , 
prevendo uma fiscalização “pelo sistema de controle interno da cada Poder. 
• O controle interno é o controle exercido internamente pelos poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário, seu alcance está no art. 70, combinado com ao art. 74, ambos 
da Constituição Federal. Consiste na necessidade de cada poder possuir uma estrutura 
que tenha por finalidade analisar e conferir processos de pagamento, registros 
contábeis, relatórios e documentos, bem como o cumprimento das metas previstas no 
Plano Plurianual, o cumprimento de programas estabelecidos, dentre outras funções. 
É, basicamente, uma fiscalização prévia feita pelo próprio poder legislativo, executivo 
ou judiciário em relação aos seus próprios agentes, órgãos e instituições. 
• A Lei 4.320/64 estabelece, em seu art. 75 três tipos de controle da execução 
orçamentária: 
• o da legalidade dos atos; 
• o da fidelidade funcional dos agentes públicos; e 
• o do cumprimento do programa de trabalho. 
• O controle da legalidade poderá ser prévio, concomitante ou subsequente (art. 77). 
Além da tomada de contas anual, poderá haver , a qualquer tempo, levantamento, 
prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos 
(art. 78). O controle do cumprimento do programa de trabalho cabe ao órgão 
incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação 
(art. 79). 
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o Controle Externo 
• O Controle externo é exercido exclusivamente pelo Poder Legislativo de cada ente, com o 
auxílio dos tribunais de contas, de acordo com os arts. 70 a 73 da Constituição Federal. 
 
o Controle Privado 
• O Controle Popular, privado ou Social (Whistleblowing), segundo a doutrina de Harrison 
Leite, consiste na participação por parte da sociedade diretamente no controle da 
atividade estatal, que pode se dar, por meio de representações e denúncias às diversas 
instâncias do sistema de controle (interno, externo e ministério público) ou mesmo por 
meio de ações junto ao poder judiciário através, por exemplo, de ação popular. Conforme 
vimos, ele está previsto expressamente na Constituição Federal: 
• Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, 
sistema de controle interno com a finalidade de: 
• § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União. 
• A denúncia de irregularidades e de organizações do terceiro setor com a finalidade de 
controle social, bem como o interesse da mídia sobre as contas públicas aumentou 
vertiginosamente desde a Lei de acesso à informação (Lei 12. 527/11). 
• Esquematizaremos, abaixo, os órgãos ou agentes de controle: 
 
o 4. A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. 
• Os tribunais de Contas são órgãos auxiliares do Poder Legislativo. São colegiados, 
encarregados de fiscalização e controle do orçamento. Têm função de auxiliar o 
Legislativo, mas não estão a ele subordinados. 
• Embora o Tribunal de Contas possua competências próprias, a titularidade de função do 
controle externo segundo CF é: 
• União – do Congresso Nacional 
• Estados – da Assembleia Legislativa 
• Distrito Federal – Câmara Legislativa 
• Municípios – Câmara de Vereadores. 
• Sãoparte do sistema de controle externo do orçamento o Tribunal de Contas da União 
(TCU), os Tribunais de Contas dos Estados e os Tribunais de Contas dos Municípios ou 
Conselho de Contas. A estrutura e o funcionamento desses órgãos são similares e 
decorrem das normas constitucionais que tratam da matéria. 
• Cabe ao Tribunal de Contas atuar na fiscalização contábil, financeira orçamentária, 
operacional e patrimonial do Estado, incluindo os seus Poderes e as respectivas entidades 
de administração direta ou indireta, alcançando os administradores e demais 
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responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, além das pessoas físicas ou jurídicas, 
que, mediante convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos, apliquem auxílios, 
subvenções ou recursos repassados pelo Poder Público. 
• Temos, na Constituição Federal, dispositivos específicos para tratar do Tribunal de Contas 
da União, ressalvando que essas normas aplicam-se, no que couber, à organização, 
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) e do Distrito Federal, 
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios (art. 75), configurando, 
assim, um parâmetro para a criação e o funcionamento de todos os Tribunais de Contas 
brasileiros. 
• Importante ressaltar que em face da vedação constitucional à criação de novas Cortes de 
Contas municipais – somente os Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem um 
Tribunal de Contas Municipal próprio. 
• Nos demais Estados, em regra, os seus respectivos TCEs atuam tanto na fiscalização da 
administração estadual como das administrações municipais. Já os Estados da Bahia, Goiás 
e Pará possuem dois tribunais estaduais de contas: um Tribunal de Contas Municipais para 
fiscalizar todos os seus municípios, e um outro Tribunal de Contas do Estado, apenas para 
fiscalizar as contas do Estado-membro. 
5. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
• Tribunal de Contas da União, que tem sua sede no Distrito Federal, com jurisdição em todo 
o território nacional, é composto de nove Ministros e tem quadro de pessoal próprio (art. 
73 da CF). 
• Seus Ministros são nomeados entre os brasileiros com mais de trinta e cinco anos e menos 
de sessenta anos de idade, que tenham idoneidade moral e reputação ilibada e que sejam 
portadores de notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou 
de administração pública, comprovados com mais de dez anos de exercício de função ou 
de efetiva atividade profissional que exija esses conhecimentos (§ 1o). 
• Os Ministros do TCU são escolhidos da seguinte forma: 
• um terço pelo Presidente da República, com a aprovação do Senado Federal, sendo dois 
alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, 
indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e 
merecimento; 
• dois terços pelo Congresso Nacional (§ 2o). 
 
• Desde o advento da Constituição de 1988 não mais existe a livre indicação de pessoas pelo 
Presidente da República. 
• Os ministros do TCU têm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos 
e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente podem aposentar-se 
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com as vantagens do cargo quando o tiverem exercido efetivamente por mais de cinco 
anos (§ 3o). 
 
• Pode-se, de acordo com Marcus Abraham, dizer que o Tribunal de Contas da União detém 
as seguintes funções: 
• função fiscalizadora, relativa à fiscalização de atos de admissão de pessoal e de 
aposentadorias, de convênios com Estados, Municípios e Distrito Federal, de bens e 
rendas de autoridades públicas, de subvenções, de renúncias de receitas, de entrega de 
cotas do FPE, FPM e do IPI-exportações e da Cide, de contas nacionais de empresas 
supranacionais, da desestatização, de avaliação de programas, de recursos do Comitê 
Olímpico Brasileiro (COB) e do Comitê Paraolímpico Brasileiro (CPB), das despesas com 
pessoal, do endividamento público e receita, do alcance de metas da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias, dos limites e condições de operações de crédito, dos recursos de alienação 
de ativos e dos Relatórios de Gestão Fiscal e Relatório Resumido de Execução 
Orçamentária – RREO (CF: art. 71, IV , V , VI e XI); 
• função opinativa, ao apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da 
República e dos Chefes dos Poderes Legislativo e Judiciário, e do Ministério Público (CF: 
art. 71, I); 
• função julgadora, ao proceder aos julgamentos sobre as contas dos responsáveis por bens 
e valores públicos, por prejuízos ao Erário e por infrações decorrentes da não publicação 
do Relatório de Gestão Fiscal, da elaboração de anteprojeto de Lei de Diretrizes 
Orçamentárias sem metas fiscais, da inobservância de limitação de empenho ou da falta 
de medidas para redução das despesas de pessoal (CF: art. 71, II, III); 
• função sancionadora, na aplicação de multas, na declaração de inidoneidade para licitar 
ou na inabilitação para exercício de função comissionada, na decretação da 
indisponibilidade de bens etc. (CF: art. 71, VIII); 
• função corretiva, na emissão de determinações e recomendações aos órgãos 
jurisdicionados, na fixação de prazo para adoção de providências, na sustação de atos 
irregulares e na adoção de medidas cautelares (CF: art. 71, IX e X); 
• função consultiva, na emissão de pareceres sobre a regularidade de despesas por 
solicitação da Comissão Mista do Orçamento ou quando da resposta a consulta sobre 
assuntos de sua competência (Lei Orgânica do TCU: art. 1º, XVII); 
• função informativa, no fornecimento de informações acerca de trabalhos realizados, 
cálculos e dados consolidados, elementos e documentos a que tenha tido acesso (CF: art. 
71, VII); 
• função ouvidora, no recebimento e processamento de denúncias feitas por cidadão, 
partido político, associação civil ou sindicato, ou por representação feita pelo controle 
interno sobre irregularidades em licitação ou contrato administrativo (CF: art. 74, § 2º); 
• função normativa, de expedir atos e instruções normativas (Lei Orgânica do TCU: art. 3). 
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• A função fiscalizadora do TCU é exercida através dos seguintes instrumentos: 
levantamento, auditoria, inspeção, acompanhamento e monitoramento. 
• A abrangência do controle dos Tribunais de Contas vem prevista no parágrafo único do 
art. 70 da Constituição, o qual estabelece que qualquer pessoa física ou jurídica, pública 
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores 
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de 
natureza pecuniária, tem o dever de prestar contas ao TCU. 
• Isso significa que são submetidas à fiscalização e controle dos Tribunais de Contas todas 
as entidades da Administração Direta ou Indireta, fundos constitucionais de investimento 
ou de gestão, Entidades Fechadas de Previdência Privada – EFPP,Organizações sociais de 
interesse público (OSCIP), Conselhos de regulamentação profissional (CREA, CRM, CRO 
etc.), Serviços sociais autônomos (Sebrae, Sesi, Sesc, Senai, Senat etc.), beneficiários de 
bolsas de estudo e projetos de pesquisa e beneficiários de renúncias de receitas ou de 
incentivos fiscais. 
• Por algum tempo, o Supremo Tribunal Federal entendeu que o TCU não teria competência 
para fiscalizar as contas de empresas públicas e as sociedades de economia mista nem 
para julgar as contas dos seus administradores (vide MS 23.875 e