Aula_08 12 CRÉDITO PÚBLICO

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Aula 08
Direito Financeiro p/ Carreira Jurídica
2021 (Curso Regular) - Prof. Vanessa
Arns
Autor:
Vanessa Brito Arns
Aula 08
29 de Março de 2021
 
Sumário 
Direito Financeiro ................................................................................................................................. 2 
1. O empréstimo como processo financeiro ...................................................................................... 2 
2. Conceito de Crédito Público ........................................................................................................... 3 
3. Crédito Público como política de intervenção na economia ......................................................... 6 
4. Classificações do Crédito Público .................................................................................................. 8 
5. Crédito forçado ............................................................................................................................ 11 
6. Crédito voluntário ........................................................................................................................ 14 
7. A Atuação do Banco Central ....................................................................................................... 17 
Resumo ............................................................................................................................................... 20 
Considerações Finais ........................................................................................................................... 33 
Lista de Questões Comentadas .......................................................................................................... 34 
 
 
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DIREITO FINANCEIRO 
Na aula de hoje vamos continuar os estudos da disciplina de Direito Financeiro, e continuaremos 
com foco nos Créditos Públicos. 
Vejamos o tópico específico do edital que será abordado em aula: 
Crédito público. Conceito e classificação de crédito público. A Atuação do Banco Central. Sistema 
Financeiro Nacional. 
 Vamos explorar os vários tópicos que envolvem esses temas? 
Estou à disposição se surgirem dúvidas! Boa aula! 
 
1. O EMPRÉSTIMO COMO PROCESSO FINANCEIRO 
Conforme vimos ao longo do nosso curso os Estados, bem como os particulares, têm o seu 
funcionamento com base em suas próprias rendas, não só por parte de rendas tributárias, mas 
também oriundas da exploração de seu patrimônio. (receitas derivadas e originárias). 
No entanto, com muita frequência, os Estados gastam mais do que costumam arrecadar e precisam 
de recursos de terceiros, e vemos com frequência que os Estados costumam estar endividados. Na 
aula passada tratamos sobre o endividamento público como um todo, mas veremos que o crédito 
público é importante, também, em outras áreas das finanças públicas. 
O Estado pode tanto tomar empréstimos quanto realizá-los, e em ambos os casos chamamos de 
crédito público. Quando credor, o Estado fornece pecúnia, com objetivos específicos. 
No papel de credor, o Estado oferece recursos financeiros, normalmente através de agências oficiais 
de fomento, como o BNDES e a Caixa Econômica Federal, com juros competitivos e geralmente 
menores do que os normais do mercado. 
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Como devedor, conforme vimos na aula passada, o Estado utiliza o crédito como fonte de receitas 
para a realização das suas atividades, valendo-se geralmente da emissão de títulos públicos ou da 
efetivação de contratos de empréstimo específicos. Tal receita também é chamada pela doutrina de 
receita creditícia. 
 
2. CONCEITO DE CRÉDITO PÚBLICO 
Segundo Kyoshi Harada, a maioria dos autores costuma utilizar as expressões empréstimo público, 
crédito público e dívida pública como sinônimas, apesar de a palavra crédito ser antônima da palavra 
débito. A palavra crédito pode, também, significar confiança. Ter “crédito com certa pessoa” quer 
dizer “gozar de confiança junto daquela pessoa. 
Para alguns autores, entretanto, a noção de crédito público é mais ampla que a de empréstimo 
público: 
“O crédito público teria um sentido duplo, envolvendo tanto as operações em que o 
Estado toma dinheiro como aquelas em que fornece pecúnia. Já o empréstimo público 
seria aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a 
obrigação de devolvê-lo no futuro, normalmente acrescido de juros. “ 
Por isso, não obstante um e outro se situarem nos extremos da relação jurídica, os estudiosos, ao 
cuidarem da matéria, referem-se indistintamente a crédito público, empréstimo público ou dívida 
pública. O empréstimo público não se confunde com a receita pública, que pressupõe o ingresso de 
dinheiro aos cofres públicos, sem qualquer contrapartida, ou seja, corresponde a uma entrada de 
dinheiro que acresce o patrimônio do Estado. 
O empréstimo público não aumenta o patrimônio estatal, por representar mera entrada de caixa 
com a correspondência no passivo. A cada soma de dinheiro que o Estado recebe, a título de 
empréstimo, corresponde uma contrapartida no passivo, traduzida pela obrigação de restituir 
dentro de determinado prazo. 
Segundo Harada, “a definição da natureza jurídica do crédito público não tem sido pacífica na 
doutrina. Existem, na verdade, três posições acerca da matéria: a que considera o empréstimo 
público um simples ato de soberania, a que vê no crédito público o resultado de um ato legislativo 
e aquela que o considera como um contrato. “ 
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I. Segundo a tese do ato de soberania, o empréstimo público seria resultante do poder de 
autodeterminação e de auto-obrigação do Estado, insuscetível de controle, mesmo o 
jurisdicional, que pudesse compelir o Poder Público devedor ao seu cumprimento. Daí o 
direito de o Estado, unilateralmente, modificar as condições do empréstimo público. Essa tese 
seria insustentável nos dias atuais. A formulação dessa teoria, em sua origem, tem 
componente político, uma vez que a soberania é invocada para repelir qualquer tentativa 
de cobrança armada contra países em situação de inadimplência quanto ao crédito público. 
Temos, em Luis Maria Drago, a formação da chamada “doutrina Drago”, o seu maior 
defensor. Drago, Ministro do Exterior da Argentina, por ocasião da forçada cobrança por 
parte da Inglaterra, Alemanha e Itália, no porto de São Carlos, contra a Venezuela, diante de 
reclamações de credores estrangeiros por via diplomática. Para Drago, considerando o risco 
do empréstimo, era inadmissível a cobrança à força , de acordo com os teóricos do direito 
internacional, banindo a possibilidade de agressão militar ou ocupação do solo. 
 
II. Pela teoria do ato legislativo, o crédito público seria simplesmente o resultado de um ato 
legislativo, no qual tudo já estaria disciplinado, inclusive seu regime jurídico, restando ao 
mutuante, tão só, a faculdade de aderir àquilo que legalmente estiver estabelecido. Aqui, 
ao contrário da tese do ato de soberania, admite-se a submissão do Estado à lei que ele 
próprio elaborou, pelo que se vislumbra uma relação jurídica entre credor e devedor do 
crédito público. A maior parte da doutrina considera o crédito público como um contrato. No 
Natureza 
Jurídica do 
Crédito Público
Simples ato de 
Soberania
Ato Legislativo Mero Contrato
Direito Privado 
(mútuo)
Direito 
Administrativo 
(prevalescente) 
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fundo, a tese do ato legislativo, também, reconhece a natureza contratual, ainda que 
conduzindo o mutuante a uma situação estatutária. 
 
III. Para boa parte dos autores, no entanto, o crédito público é um contrato que objetiva a 
transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade 
pública para ser restituído, acrescido de juros, dentro de determinado prazo ajustado. 
Corresponde, portanto, na teoria geral dos contratos, ao mútuo, espécie do gênero 
empréstimo, ou seja, empréstimo de consumo, em contraposição ao comodato, que 
configura um empréstimo de uso. Conforme Geraldo Ataliba, a tese contratualista é 
francamente dominante na doutrina, havendo, no entanto, discussão quanto à natureza 
pública ou privada do direito que rege esse tipo de contrato. Geraldo Ataliba, que prestigia a 
corrente contratualista, mais precisamente as definições que põem em relevo o aspecto da 
confiabilidade do devedor , conceitua o “empréstimo público – gerador do débito público 
– como contrato pelo qual alguém transfere a uma pessoa pública – seja ela política ou 
meramente administrativa – certa quantia de dinheiro, com a obrigação desta de entregar 
igual quantia de dinheiro, com ou sem vantagens pecuniárias, no prazo convencionado”. 
Mais adiante acrescenta: “Se, porventura, se configurar situação em que a autonomia da 
vontade sofra detrimento de tal ordem que se desfigure, descaracteriza-se a relação jurídica 
de modo a configurar outra feição, obrigando a inteligência de que de empréstimo não mais 
se trata, mas de outra figura”. 
Para Kyoshi Harada, o crédito público, embora se assemelhe ao crédito privado, com este não se 
confunde, quer por comportar modalidades não encontráveis no empréstimo privado, quer em 
razão da presença do interesse público, que obriga a entidade pública, tomadora do crédito, a 
atuar sob a égide do regime administrativo. 
 Segundo o autor: 
Como consequência do estado de perenidade da entidade pública, não sujeita à falência, 
e como titular de privilégios próprios, o Estado consegue tomar empréstimos de dinheiro 
em condições inacessíveis ao setor privado. Além do mais, mediante implementação do 
princípio de autoridade, o Estado pode compelir seus súditos a emprestar dinheiro, dando 
nascimento aos chamados créditos públicos forçados, discutíveis quanto à sua natureza 
jurídica. 
Por tais razões, embora, em sua forma original e preponderante, o crédito público tenha seu 
fundamento em acordo de vontades, é importante relembrar o mestre Aliomar Baleeiro que, 
quando esse devedor sui generis, que é o Estado, por ato de autoridade, passar a compelir ao 
empréstimo os seus súditos, o “crédito público acaba por degenerar numa forma híbrida de 
tributação, ou imposto-empréstimo”; sendo, portanto, único e com suas próprias condições. 
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3. CRÉDITO PÚBLICO COMO POLÍTICA DE INTERVENÇÃO NA 
ECONOMIA 
A visão do Estado credor encontra razão, principalmente, quando falamos da atuação do Estado no 
meio econômico, seja por meio de assistência ao trabalhador (seguro-desemprego, salário mínimo, 
programas de integração social ou, no sentido monetário, favorecendo empréstimos com redução 
de juros, promovendo aumento de investimentos com o fim maior de promover geração de renda 
e emprego, bem como de fomentar indústrias específicas nacionalmente. 
É importante relembrar que, segundo os princípios da ordem econômica na Constituição Federal, o 
papel interventivo do Estado brasileiro na economia é excepcional. O setor privado deve ser o 
responsável por gerar a maior parte da riqueza e o Estado só deve participar ativamente da atividade 
econômica em situações de relevante interesse público: 
 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
Considerando a atuação excepcional do Estado, a ele cabe estabelecer o planejamento e as 
condições sob as quais são tomadas as decisões de favorecer a política macroeconômica, a estrutura 
tributária, leis e tribunais, todo o aparato regulatório, bem como a regulamentação de setores 
fundamentais da economia, que podem inclusive levar a um risco sistêmico. Como exemplo, temos 
o setor bancário, o setor do petróleo, da energia elétrica e setores com economia de escala. 
O Estado pode agir diretamente no campo econômico por meio das empresas públicas, sociedades 
de economia mista ou subsidiária. O Estado atua, principalmente, por meio de duas formas: em 
paralelo com entidades privadas ou em regime de monopólio. 
Há, ainda, a intervenção indireta, em que o Estado atua como agente normativo e regulador da 
atividade econômica: 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, 
na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este 
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 
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Nesse sentido, o Estado fiscaliza, incentiva ou planeja. São dois os termos aqui que nos interessam 
como atividade do Estado e o crédito público: “planejamento” e “incentivo:. É com base nessas duas 
funções precisamente que o Estado atua como credor público. 
De acordo com Harrison Leite1, 
“Há fomento da atividade econômica quando o Estado promove o 
desenvolvimento ou o progresso de algo. Pelo artigo 174, esse fomento se dá de 
dois modos: com o planejamento ou com o incentivo da economia. A distinção 
entre ambos está basicamente no tipo de normas jurídicas utilizadas: no 
planejamento, veiculam-se diretrizes para o desenvolvimento de determinado 
setor da economia, por meio de lei ordinária ou complementar. No incentivo, a 
atuação estatal é feita por uma pessoa jurídica ou fundo de recursos, criados 
especialmente para este fim.” 
De acordo com o autor, no caso da fiscalização, o Estado disciplina o exercício de direitos no domínio 
econômico, coincidindo com o exercício do poder de polícia, previsto no CTN (art. 78), que enseja a 
cobrança de taxa. Toda vez que o Estado restringe o exercício de um direito do cidadão para o bem 
da coletividade, está exercendo o seu poder de policiar condutas. No caso, pode haver uma restrição 
ao exercício de direitos econômicos, se for o caso. O Estado também traça normas que garantem o 
direito à livre concorrência também pelo poder de polícia. 
A intervenção na economia por parte do Estado, estudado precipuamente pelo direito econômico, 
pode ser bastante custosa: se o Estado explorar diretamente atividade econômica como empresário, 
praticando preços políticos, com remuneração menor se comparado ao seu custo, levando em 
consideração serviços públicos essenciais, tais custos surgem da arrecadação tributária para 
subsídio de tal atividade, como é o exemplo dos programas “Restaurante Popular”, que oferta 
refeições a preço menor do que o seu custo. 
Considerando-se diversos programas sociais para o país, como: 
I. Fundo de Financiamento do Estudante do Ensino Superior (FIES), operado pela Caixa 
Econômica Federal; 
II. Programa minha casa minha vida, subsidiado por recursos financeiros federais 
III. O programa de Sustentação de Investimento, criado para o financiamento de máquinas e 
equipamentos, entre outros. 
 
 
1 Leite, Harrison. Manual de Direito Financeiro. Ed. Juspodivm, 2019 
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Bem como a intervenção na economia ao incentivaralgum setor específico, por meio de atuação 
indireta na economia, com custos próprios para tal incentivo. O exemplo aqui são os empréstimos 
aos bancos de fomento (BNDES, CEF, BB) por um custo menor que a sua captação no mercado, que 
é dado pela taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e Custódia), tal empréstimo consiste em 
atuação do Estado como ente credor, sendo esta também uma forma de crédito público. 
Embora criticada por favorecer alguns grupos econômicos com interesses políticos, o fomento 
estatal faz parte da agenda de planejamento econômico do país e das escolhas políticas dos eleitos. 
É importante ressaltar, portanto, que o fomento é feito com dinheiro público e deve atender aos 
interesses da coletividade e planejamento econômico a longo prazo do país, favorecendo o mercado 
brasileiro independente de interesses escusos. 
 
4. CLASSIFICAÇÕES DO CRÉDITO PÚBLICO 
Assim como vimos nas despesas e receitas públicas, são muitas as classificações existentes na 
doutrina quanto aos créditos públicos. Veremos aqui os principais, que costumam cair em provas de 
carreiras jurídicas. 
1. Empréstimo perpétuo e empréstimo temporário 
Considerando a temporalidade, o empréstimo público pode ser perpétuo ou temporário. O 
perpétuo, segundo a doutrina, será remível ou irremível, conforme haja ou não a faculdade de o 
Estado efetuar a restituição do capital quando quiser. Segundo a doutrina, empréstimo público sem 
a possibilidade de exigir a restituição do capital perde a característica de receita creditícia. 
2. Dívida pública flutuante e dívida pública fundada 
Existem os empréstimos públicos a curto e a longo prazo, e verificamos tais prazos de acordo com 
o pagamento no mesmo ou no exercício financeiro subsequente ao que foram contraídos. 
Corresponde, de certa forma, à classificação que distingue a dívida pública em flutuante e fundada. 
A chamada dívida flutuante é a “contraída a curtos prazos para satisfazer necessidades 
momentâneas do Tesouro, provenientes de despesas imprevistas e da falta de receitas ainda não 
cobradas”. 
Não existe unanimidade na doutrina quanto à sua conceituação, mas se pode dizer que o critério de 
tempo se constitui no elemento caracterizador desta espécie de dívida. 
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Aliomar Baleeiro, afirma que tal dívida, baseada em seu prazo de duração, acaba por prestigiá-la à 
medida que sustenta que se caracteriza a dívida flutuante quando é levantada para cobertura de 
déficit e para antecipação de receita. Ambas as hipóteses estão ligadas à questão da necessidade 
momentânea do Tesouro. 
A dívida fundada, de acordo com Aliomar Baleeiro, é aquela contraída a longo prazo, ou até sem 
prazo certo e sem obrigação de resgate com pagamento de prestação e juros. Tal motivo é dividível 
em amortizável e perpétua. Tem caráter estável e não varia de acordo com o fluxo de receitas e 
despesas como ocorre com a dívida flutuante, destinando-se, em geral, a financiar investimentos 
rentáveis e duráveis. 
A conhecida dívida perpétua é aquela contraída por período indefinido, obrigando-se o Estado 
apenas a pagar os juros, como ocorre geralmente com a nossa dívida fundada, no âmbito federal. 
 Amortizável é a dívida fundada contraída com prazo certo de resgate, como ocorre no âmbito 
estadual. De acordo com Kyoshi Harada, alguns autores consideram essa subdivisão como uma 
classificação do empréstimo público. 
No nosso sistema jurídico-constitucional, o não pagamento, pelos Estados e Municípios, da 
dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, sem motivo de força maior , enseja, 
respectivamente, a intervenção da União e do Estado, nos termos dos arts. 34, V, a, e 35, I, da 
CF. 
3. Empréstimos internos e empréstimos externos 
Outra classificação colocada pela maioria dos autores é a que distingue os empréstimos públicos 
em internos e externos. Crédito interno é aquele que o Estado obtém internamente, no seu 
território nacional. 
Já o chamado crédito externo é proveniente de contrato de mútuo, em moeda estrangeira, com 
pessoa estrangeira. 
Segundo Kyoshi Harada, “quando o empréstimo advém do governo de outro país ou de instituição 
sediada em outro território, denomina-se crédito estrangeiro. Quando os recursos são fornecidos por 
instituições multinacionais, plurinacionais ou internacionais, que são aquelas não vinculadas a 
nenhum país determinado, estamos diante do chamado crédito internacional.” 
Em ambas as hipóteses caracteriza-se o empréstimo externo, regido por normas de Direito 
Internacional Público. 
4. Créditos compulsórios e créditos voluntários 
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Existe também uma classificação a que divide os empréstimos públicos em compulsórios e 
voluntários. O chamado pela doutrina de crédito forçado é aquele obtido sem anuência, apenas por 
ato de autoridade, ou no poder de império do Estado, por meio dos tributos. 
Conforme Kyoshi Harada, 
“Apesar de seu caráter híbrido e anômalo, reconhecido pela maioria dos autores, e 
por isso mesmo bastante combatido, esse tipo de crédito compulsório é disciplinado 
em vários países, servindo, geralmente, como instrumento de captação de recursos 
financeiros para atender às despesas extraordinárias decorrentes de situações 
conjunturais excepcionais, ou de instrumento de absorção temporária do poder 
aquisitivo.” 
É, portanto, uma espécie de crédito para casos extremos, extraordinários, como é a figura do 
empréstimo compulsório.É importante destacar, no entanto, sua natureza tributária. 
De acordo com Harada, devido à imprecisão doutrinária quanto a sua natureza jurídica muitos 
autores classificam o empréstimo compulsório como crédito público impróprio. Na verdade, como 
é tributo, o empréstimo compulsório não pode ser incluído no rol de créditos públicos, pelo menos 
em termos de Ciência Jurídica: 
A ausência de qualquer uma dessas notas tipificadoras desfaz a característica de 
mútuo. Outrossim, empréstimo compulsório seria uma contradictio in terminis: se se 
tratar de empréstimo não poderá ser compulsório, da mesma forma que, se for 
compulsório, não poderá ser empréstimo. 
Enquanto o empréstimo compulsório possa ser considerado como crédito público em termos de 
Ciência das Finanças, enquanto objeto de estudo do Direito Financeiro não pode ser classificado 
como crédito público, mas como tributo. 
O empréstimo voluntário ou crédito público próprio é aquele contraído sob a égide do princípio 
da autonomia da vontade. Resulta sempre de um contrato de mútuo ou da aquisição de títulos 
representativos da dívida pública. O elemento de vontade e espontaneidade é essencial. 
Conforme Harada, “o mutuante, invariavelmente, objetiva uma contraprestação do Estado: além da 
devolução do dinheiro no prazo estipulado, o pagamento de juros e, no caso brasileiro, a atualização 
monetária do capital mutuado.” 
5. Classificação constitucional 
Na classificação constitucional, ressalta Regis Fernandes de Oliveira, temos: 
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a) operações de crédito por antecipação de receita; 
b) operações de crédito em geral. 
As operações de crédito por antecipação de receita, conforme vimos, são uma modalidade de 
empréstimo que o Estado promove com o objetivo de suprir o déficit de caixa. São empréstimos 
de curto prazo a serem devolvidos no mesmo exercício financeiro. Para tanto a Constituição até abre 
exceção ao princípio da vedação da vinculação do produto da arrecadação de impostos a órgãos, 
fundos ou despesas, permitindo a utilização de receitas futuras como instrumento de garantia nas 
“operaçõesde crédito por antecipação de receitas” (art. 167, IV). 
 As operações de curto prazo, conhecidas pela sigla AROs (antecipação de receitas orçamentárias), 
hoje, são disciplinadas pela Resolução do Conselho Monetário Nacional (Resolução no 2.008/93), 
que prescreve a liquidação dessas operações até o 30o dia do exercício seguinte ao da celebração 
do contrato que Estados e Municípios, mediante negociações políticas, vêm conseguindo dilatar 
esse prazo máximo transformando as dívidas de curto prazo em empréstimos de longo prazo, em 
geral, com o aval da União. Com isso desvirtuam-se as finalidades das AROs, que passam a se 
constituir em instrumentos de elevado potencial corrosivo sobre o déficit público. 
As chamadas operações de crédito em geral são aquelas que, por exclusão, não se acham 
compreendidas nas operações de crédito por antecipação de receitas, correspondendo aos 
empréstimos de longo prazo que objetivam atender, em geral, despesas de capital (Investimentos, 
Inversões Financeiras e Transferências de Capital). Essa classificação, de certa forma, assemelha-se 
àquela que divide o empréstimo público em dívidas flutuantes e dívidas fundadas. 
Veremos adiante as possibilidades de Crédito Forçado e Crédito Voluntário. 
5. CRÉDITO FORÇADO 
Alguns autores negam a existência de crédito forçado como modalidade de crédito público, já que 
não está presente a autonomia da vontade entre as partes. No entanto, o crédito público comporta 
modalidades peculiares não encontráveis no privado. Por isso, a doutrina costuma traçar 
considerações acerca das técnicas do crédito forçado. 
1. Técnicas do crédito involuntário 
Como esclarece Aliomar Baleeiro, o legislador costuma lançar mão de três principais técnicas para 
obtenção do crédito involuntário: 
a) retenção dos depósitos de dinheiro que as pessoas fizeram nas instituições bancárias ou 
financeiras; 
b) assenta o empréstimo em um fato gerador de tributo, dando ao particular a opção entre 
pagar o tributo ou emprestar um múltiplo do valor deste; 
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c) usa do poder de imprimir curso forçado a bilhetes bancários ou cédulas do Tesouro. 
 
 
2. Utilização de fundos de estabelecimentos 
É prática comum a canalização de recursos financeiros, por diferentes governos, por meio das 
Caixas Econômicas, empresas bancárias destinadas a recolher e movimentar a poupança popular, 
mediante pagamento de juros razoáveis. No Brasil, as Caixas Econômicas são constituídas em forma 
de empresas públicas. 
Hoje em dia quase todos os países dispõem de um Banco Central que, com a autoridade exercida 
sobre a rede de instituições financeiras e bancárias, acabam canalizando recursos ao Tesouro. 
De acordo com Harada, 
“Os bancos centrais funcionam como depositários das reservas a que os bancos 
comerciais estão obrigados na proporção dos depósitos à vista recebidos diariamente. O 
Banco Central, como órgão normativo do Sistema Financeiro Nacional, geralmente exerce 
suas atribuições mediante resoluções, instruções e circulares. “ 
A Lei 4.595 de 1964, a chamada lei bancária, atribui ao Conselho Monetário Nacional a finalidade 
de formular a política de moeda e de crédito, podendo para tal tomar deliberações sobre toda a 
matéria financeira, com base nas quais o Banco Central baixa resoluções, com efeito cogente, em 
relação às instituições financeiras em geral e aos bancos em particular. 
Conforme ensina Kyoshi Harada, o Banco Central, mediante resoluções, instruções e circulares, 
preenche as lacunas da lei com a rapidez exigida pela dinâmica do fenômeno econômico, regulando 
a matéria financeira que envolve o interesse público. Não são simples normas regulamentares de 
caráter administrativo, mas normas com força de lei. Graças a esses instrumentos normativos, o 
Banco Central intervém no mercado financeiro com manobras, exercendo um controle sobre o meio 
circulante e o crédito. Assim, pelo mecanismo de aumento ou diminuição das reservas obrigatórias, 
o Banco Central injeta dinheiro na circulação ou dela retira à medida que força a contratação de 
créditos nos bancos comerciais, por meio de compra e venda de títulos de dívida pública. 
“Quando o Banco Central intervém de sua própria iniciativa no mercado, para comprar 
títulos, ele aumenta as disponibilidades de reserva dos bancos particulares e favorece a 
expansão do crédito. Quando, ao contrário, vende títulos no mercado e recolhe dinheiro, 
ele diminui as reservas dos bancos e contrai o volume de crédito.” 
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Dessa forma, o Estado, por meio de seu Banco Central, acaba por transformar o sistema bancário 
do país em órgão auxiliar do Tesouro, suprindo as insuficiências das receitas tributárias por meio de 
absorção de títulos da dívida pública, ainda que objetivando, direta ou indiretamente, a disciplina 
do meio circulante. O crédito público assim obtido pelo Poder Público contrasta, a toda evidência, 
com a técnica de obtenção de empréstimo de dinheiro na visão proporcionada pela teoria dos 
contratos. 
3. Papel-moeda 
Antigamente, para a emissão de moeda, tínhamos como regra o padrão ouro e o portador poderia 
trocar a moeda ou cédula pelo ouro correspondente nos bancos. O ouro não mais representa aquela 
característica de instrumento monetário por excelência, substituído que se encontra pela emissão 
de papel-moeda, que tem curso forçado em caráter definitivo. Esse fato propicia o agravamento 
do processo inflacionário sempre que houver emissões exageradas para utilização irracional, 
causando as possíveis hiperinflações, que são sempre drásticas em países cujo governo comete tal 
irresponsabilidade. 
4. Inflação sistemática 
Detendo o Estado o poder de emitir papel-moeda, em tese poderia fabricar quanto dinheiro 
quisesse, transformando as emissões em processo habitual e regular de financiamento dos gastos 
públicos. Assim, o exercício do poder tributário não objetivaria a arrecadação de dinheiro, mas teria 
por escopo deixar menos valor em poder dos particulares para que estes reduzissem suas despesas. 
No Brasil, a emissão de moeda compete privativamente à União por meio do Banco Central (arts. 
21, VII, e 164 da CF e art. 10 da Lei no 4.595/64), bem como a legislação sobre o sistema monetário 
e garantias dos metais (art. 22, VI, da CF). 
Segundo a doutrina, governos despóticos normalmente abusam tanto do uso do instrumento 
tributário saturando a capacidade econômica dos contribuintes, como também do instrumento 
monetário, realizando emissões em massa para o financiamento de obras públicas. Há aqui um 
agravamento sistemático da pressão inflacionária a impor maiores sacrifícios aos indivíduos. 
 Conforme ensina o Professor Kyoshi Harada, entre os adeptos da inflação destacou-se o professor 
honorário da Universidade de Bruxelas, o engenheiro belga Victor Brien, que chegou a pregar a 
substituição de impostos pela “inflação dirigida” ou “inflação sistemática”, que evitaria os 
inconvenientes da inflação ordinária, conjugando-se a inflação com escala móvel de salários e 
preços. A inflação sistemática, em tese, tem o poder de provocar o aumento das forças produtivas 
do país na medida em que pode gerar grandes lucros incentivando os investimentos. 
 
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6. CRÉDITO VOLUNTÁRIO 
 
Conforme vimos, o chamado crédito público próprio é aquele que resulta da livre manifestação de 
vontade do credor (mutuante) e do devedor (mutuário), necessariamente uma entidade pública ou 
órgão da Administração. 
Comporta várias divisões que citamos: dívida flutuante edívida fundada, esta última subdividida 
em perpétua e amortizável; dívida interna e dívida externa. Efetivamente, o Estado pode contrair 
empréstimos como um particular qualquer, utilizando-se dos instrumentos dos mais variados, como 
o contrato de mútuo, contrato de abertura de crédito, contrato de confissão de dívida com ou sem 
oferecimento de garantia, crédito documentário etc., além de contar com meios peculiares de 
atração do crédito. 
Vamos aprender sobre alguns desses instrumentos de captação do crédito público, que se 
diferenciam das modalidades utilizadas por particulares. 
1. Prêmios de reembolso 
O governo pode emitir títulos públicos aos seus pares ou abaixo. Conforme ensina Kyoshi Harada, 
uma apólice ou um bônus do valor nominal de R$ 1,00, por exemplo, pode ser lançado ao mercado 
por esse valor ou por R$ 0,90, ou por qualquer outro valor abaixo do valor nominal. 
Denomina-se de prêmio de reembolso a diferença entre o valor nominal do título e o real nas 
emissões abaixo do par. Por exemplo: 
Uma apólice do valor nominal de R$ 1,00, rendendo juros de 5% a.a., se for lançada por 
R$ 0,80, assegurará a seu titular um juro real e efetivo de 6,25% a.a. 
O título público, apesar de certos privilégios que lhe são conferidos, como a possibilidade de sua 
utilização como caução, depósito em repartição pública etc., pode não ser o suficiente para atrair 
possíveis interessados. Os chamados prêmios de reembolso funcionam então como uma “prévia e 
aleatória indenização do prejuízo que sofrem os titulares da dívida pública em função da perda de 
poder aquisitivo da moeda, conforme ensina Aliomar Baleeiro. Hoje, esses títulos sofrem a 
incidência da atualização monetária por meio de índices próprios. 
2. Juros progressivos 
Historicamente, como consequência Segunda Guerra Mundial e a necessidade de recursos 
financeiros, vários países passaram a adotar nova técnica de obtenção do crédito público, 
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combinando o método do prêmio de reembolso com a cumulação de juros compostos. Com o 
emprego dessa técnica a taxa de juros irá aumentando na proporção do aumento do prazo de 
resgate do título público, como forma de estimular o credor a não reclamar o reembolso do capital 
à curto prazo. 
3. Moeda e empréstimos indexados 
Com a chegada nas inflações aos países, também a partir do final da Segunda Grande Guerra, os 
credores passaram a exigir cláusulas contratuais que assegurassem o reajustamento das 
prestações ao ouro ou alinhamento a moedas fortes como o dólar, a libra esterlina ou o franco 
suíço. Esse sistema logo cedeu à técnica de empréstimos indexados 
Tal técnica foi, de acordo com a doutrina, largamente adotada na França. 
O index era, de início, o da cotação das moedas metálicas no câmbio livre da Bolsa de 
Paris, assegurando, desta forma, que o resgate do título na mesma paridade da cotação 
do ouro à época de sua subscrição. 
Com o tempo surgiram outros “indexadores”baseados na cotação dos produtos e serviços das 
empresas públicas, como o preço do kWh, do carvão, das passagens de trem, de terceira classe etc. 
O crédito público indexado, que funciona em virtude da inflação, pode ser também a causa de sua 
precipitação, ou seja, a indexação poderia criar um círculo vicioso da inflação. No Brasil, a 
introdução da correção monetária ocorreu em 1964, com a criação das Obrigações Reajustáveis do 
Tesouro Nacional, sucessivamente substituídas por OTNs, BTNs e TRs por diversos “planos 
econômicos”. Talvez aí esteja a raiz da inflação brasileira que, para evitar que se chegue ao estágio 
de hiperinflação, vem sendo, periodicamente, reprimida e controlada. 
4. Títulos da dívida pública 
Outra forma bastante comum de captação de crédito público tem sido o lançamento de títulos da 
dívida pública das mais variadas espécies. Tais títulos podem ser criados nominativos ou ao 
portador ou, ainda, transmissíveis por endosso; podem ser de grande importância ou de médio ou 
pequeno valor para atender a todos os segmentos da sociedade; as apólices podem conter cupons 
destacáveis para facilitar o pagamento de juros. 
 No Brasil, as três entidades políticas promovem o lançamento de títulos públicos, sob 
forma nominativa e ao portador, por meio de banqueiros, que colocam sua rede de 
agências a serviço do Estado, mediante percepção de comissões. 
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A União encarrega o Banco Central para a compra e venda de seus títulos públicos. Por isso, utiliza-
se comumente de títulos públicos, para favorecer a sua dívida interna, ou mesmo para o 
financiamento de projetos, obras e serviços considerados prioritários, suprindo as deficiências de 
suas receitas tributárias, Estados e Municípios também começaram a realizar operações de crédito 
com emissão de títulos públicos, sob as mais variadas denominações: apólices, bônus, certificados 
etc. 
É importante destacar que Estados e Municípios são livres para estipular sobre a emissão de títulos 
da dívida pública, prescrevendo a forma de reembolso, as vantagens e privilégios concedidos aos 
subscritores dos títulos, não se submetendo às prescrições da Lei de Mercados e Capitais, Lei no 
4.728, de 1965. 
Temos ainda, com extrema importância para o lançamento de títulos públicos a intervenção das 
Bolsas de Valores. As Bolsas são órgãos auxiliares dos poderes públicos na fiscalização dos 
lançamentos de emissões de títulos por subscrição pública, nos termos do art. 1o da Lei no 2.146, 
de 1953. Entretanto, pelo nosso sistema constitucional, a fiscalização dos poderes públicos limita-
se, geralmente, às atividades privadas. Logo, a intermediação de corretor oficial só se faz necessária 
em se tratando de lançamento de títulos particulares por subscrição pública. 
5. Lotos 
As Lotos foram criadas para a distribuição de prêmios em dinheiro mediante sorteio periódico, anual 
ou semestral. 
Era a técnica usual no passado, nos países da Europa, onde o crédito era escasso e por 
isso mesmo os subscritores de títulos públicos eram atraídos pela loto. Hoje, tem sido 
abandonada pela maioria dos países essa técnica, reputada imoral. 
Entre nós, os Estados-membros têm recorrido a essa técnica de distribuição de prêmios 
promovendo o resgate antecipado de títulos sorteados. Já a União tem demonstrado total repúdio 
à utilização de lotos ou sorteios, como método de atrair a subscrição de seus títulos públicos. 
É importante lembrar que a União mantém a loteria como atividade econômica a ser explorada por 
concessionários. As loterias são reguladas pelo Decreto-lei no 204 de 1967, cabendo a concessão ao 
governo federal, sendo toleradas as loterias estaduais. Quando a loto passa a ser explorada de forma 
autônoma, do ponto de vista financeiro, passa a ter natureza de receita originária do Estado. 
6. Conversão 
A doutrina aponta a conversão como forma de extinção do crédito público. Para Kyoshi Harada, 
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“A conversão é uma técnica pela qual, quando os títulos públicos se cotam no mercado 
financeiro bem acima do par, o Tesouro afronta seus subscritores, oferecendo-lhes a 
opção entre a troca por outro de menor juro ou o resgate imediato. “ 
 
 
7. A ATUAÇÃO DO BANCO CENTRAL 
O Banco Central (BC) é o guardião dos valores do Brasil. O BC é uma autarquia federal, vinculada - 
mas não subordinada - ao Ministério da Economia, e foi criado pela Lei nº 4.595/1964. O Banco 
Central do Brasil é responsável por diversas tarefas no sistema financeiro nacional, que listamos 
abaixo:2 
 
 
Inflação baixa e estável 
Mantera inflação sob controle, ao redor da meta, 
é objetivo fundamental do BC. 
 
A estabilidade dos preços preserva o valor do 
dinheiro, mantendo o poder de compra da moeda
. Para alcançar esse objetivo, o BC utiliza a política 
monetária, política que se refere às ações do BC 
que visam afetar o custo do dinheiro (taxas de 
juros) e a quantidade de dinheiro (condições de 
liquidez) na economia. 
 
 
2 Disponível em https://www.bcb.gov.br/acessoinformacao/institucional 
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Sistema financeiro seguro e eficiente Faz parte da missão do BC assegurar que o sistema 
financeiro seja sólido (tenha capital suficiente 
para arcar com seus compromissos) e eficiente. 
Banco do governo O BC detém as contas mais importantes do 
governo e é o depositório das reservas 
internacionais do país. 
Banco dos bancos As instituições financeiras precisam manter 
contas no BC. Essas contas são monitoradas para 
que as transações financeiras aconteçam com 
fluidez e para que as próprias contas não fechem 
o dia com saldo negativo. 
Emissor do dinheiro O BC gerencia o meio circulante, que nada mais é 
do que garantir, para a população, o fornecimento 
adequado de dinheiro em espécie. 
 
Com a nova redação dada ao art. 192 da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 40, de 
2003 desapareceu a expressa previsão de lei complementar para a organização, o funcionamento e 
a fixação de atribuições do Banco Central. 
Entretanto, desde logo, a Constituição Federal cometeu ao Banco Central algumas das atribuições, 
assim como prescreveu de antemão a forma de investidura de seus diretores. 
O presidente e diretores serão nomeados pelo Presidente da República (art. 84, XIV, da CF) depois 
de aprovados os nomes respectivos pelo Senado Federal, por voto secreto, após arguição pública 
(art. 52, III, d, da CF). 
 
 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal 
Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da 
República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando 
determinado em lei; 
 
Nos termos do art. 164 da Magna Carta, cabe exclusivamente ao Banco Central exercer a 
competência da União para emitir moeda. 
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Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo 
banco central. 
 
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao 
Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
 
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 
 
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e 
das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos 
previstos em lei. 
 
Tal autarquia federal detém, então, o monopólio no que se refere à emissão de papel-moeda, 
expressão que compreende a cunhagem de moeda metálica. Hoje em dia, diferente do que foi 
historicamente, o papel-moeda não guarda proporção com o lastro ouro, pois passou a ter curso 
forçado em caráter definitivo, servindo como meio regular de pagamento pelo valor nele expresso. 
 Uma emissão exagerada de papel moeda poderia desencadear um processo inflacionário, por isso 
cabe ao Congresso Nacional dispor sobre moeda e limites de sua emissão. Outrossim, exatamente 
para não inflacionar a moeda, fica vedada a seu órgão emissor a concessão, direta ou indireta, de 
empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão que não seja instituição financeira, conforme 
vimos acima (§ 1o do art. 164 da CF). 
 O Banco Central tem, ainda, o papel de comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros (§ 2o do art. 164 da CF). Isto quer 
dizer que, quando há excesso de dinheiro em circulação, o Banco Central promove a absorção 
temporária do poder aquisitivo, com a venda de títulos públicos enxugando o mercado; quando 
ocorre fenômeno inverso, o Banco Central passa a comprar títulos públicos colocando mais 
dinheiro no mercado. 
De acordo com Ives Gandra da Silva Martins 
“O que me parece ter o dispositivo determinado é que se a oferta da moeda lato sensu 
(quantidade de moeda e velocidade de sua circulação) decorrer da atuação do setor 
privado, sendo, portanto, causa e não efeito, ou se o mesmo acontecer com o nível da 
taxa de juros, por força de especulação, poderá o Banco Central emprestar recursos ao 
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Tesouro Nacional vinculados a tal atuação exclusiva para que este regularize o fenômeno 
conjuntural. E apenas nesta hipótese, portanto não permanente, mas circunstancial, abre 
o constituinte uma possibilidade ao financiamento.” 
Cabe ao Banco Central o papel de depositário das disponibilidades de caixa da União: 
“As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central; as dos Estados, 
do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das 
empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos 
previstos em lei” (§ 3o do art. 164 da CF). 
O papel do Banco Central nas finanças públicas é, portanto, essencial, tanto no papel de “banco dos 
bancos” no Sistema Financeiro Nacional, quanto em seu papel como emissor de moeda e depositário 
das disponibilidades de caixa da União. 
 
RESUMO 
❑ O EMPRÉSTIMO COMO PROCESSO FINANCEIRO 
o O Estado pode tanto tomar empréstimos quanto realizá-los, e em ambos os casos chamamos 
de crédito público. Quando credor, o Estado fornece pecúnia, com objetivos específicos. 
o No papel de credor, o Estado oferece recursos financeiros, normalmente através de agências 
oficiais de fomento, como o BNDES e a Caixa Econômica Federal, com juros competitivos e 
geralmente menores do que os normais do mercado. 
o O Estado utiliza o crédito como fonte de receitas para a realização das suas atividades, 
valendo-se geralmente da emissão de títulos públicos ou da efetivação de contratos de 
empréstimo específicos. Tal receita também é chamada pela doutrina de receita creditícia. 
 
❑ CONCEITO DE CRÉDITO PÚBLICO 
Para alguns autores, entretanto, a noção de crédito público é mais ampla que a de empréstimo 
público: 
“O crédito público teria um sentido duplo, envolvendo tanto as operações em que o Estado toma 
dinheiro como aquelas em que fornece pecúnia. Já o empréstimo público seria aquele ato pelo qual 
o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de devolvê-lo no futuro, 
normalmente acrescido de juros. “ 
Por isso, não obstante um e outro se situarem nos extremos da relação jurídica, os estudiosos, ao 
cuidarem da matéria, referem-se indistintamente a crédito público, empréstimo público ou dívida 
pública. O empréstimo público não se confunde com a receita pública, que pressupõe o ingresso de 
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dinheiro aos cofres públicos, sem qualquer contrapartida, ou seja, corresponde a uma entrada de 
dinheiro que acresce o patrimônio do Estado. 
O empréstimo público não aumenta o patrimônio estatal, por representar meraentrada de caixa 
com a correspondência no passivo. A cada soma de dinheiro que o Estado recebe, a título de 
empréstimo, corresponde uma contrapartida no passivo, traduzida pela obrigação de restituir 
dentro de determinado prazo. 
Segundo a tese do ato de soberania, o empréstimo público seria resultante do poder de 
autodeterminação e de auto-obrigação do Estado, insuscetível de controle, mesmo o jurisdicional, 
que pudesse compelir o Poder Público devedor ao seu cumprimento. Daí o direito de o Estado, 
unilateralmente, modificar as condições do empréstimo público. Essa tese seria insustentável nos 
dias atuais. A formulação dessa teoria, em sua origem, tem componente político, uma vez que a 
soberania é invocada para repelir qualquer tentativa de cobrança armada contra países em situação 
de inadimplência quanto ao crédito público. Temos, em Luis Maria Drago, a formação da chamada 
“doutrina Drago”, o seu maior defensor. Drago, Ministro do Exterior da Argentina, por ocasião da 
forçada cobrança por parte da Inglaterra, Alemanha e Itália, no porto de São Carlos, contra a 
Venezuela, diante de reclamações de credores estrangeiros por via diplomática. Para Drago, 
considerando o risco do empréstimo, era inadmissível a cobrança à força , de acordo com os teóricos 
do direito internacional, banindo a possibilidade de agressão militar ou ocupação do solo. 
Pela teoria do ato legislativo, o crédito público seria simplesmente o resultado de um ato legislativo, 
no qual tudo já estaria disciplinado, inclusive seu regime jurídico, restando ao mutuante, tão só, a 
faculdade de aderir àquilo que legalmente estiver estabelecido. Aqui, ao contrário da tese do ato de 
soberania, admite-se a submissão do Estado à lei que ele próprio elaborou, pelo que se vislumbra 
uma relação jurídica entre credor e devedor do crédito público. A maior parte da doutrina considera 
o crédito público como um contrato. No fundo, a tese do ato legislativo, também, reconhece a 
natureza contratual, ainda que conduzindo o mutuante a uma situação estatutária. 
 Para boa parte dos autores, no entanto, o crédito público é um contrato que objetiva a transferência 
de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma entidade pública para ser 
restituído, acrescido de juros, dentro de determinado prazo ajustado. Corresponde, portanto, na 
teoria geral dos contratos, ao mútuo, espécie do gênero empréstimo, ou seja, empréstimo de 
consumo, em contraposição ao comodato, que configura um empréstimo de uso. Conforme Geraldo 
Ataliba, a tese contratualista é francamente dominante na doutrina, havendo, no entanto, discussão 
quanto à natureza pública ou privada do direito que rege esse tipo de contrato. Geraldo Ataliba, que 
prestigia a corrente contratualista, mais precisamente as definições que põem em relevo o aspecto 
da confiabilidade do devedor , conceitua o “empréstimo público – gerador do débito público – 
como contrato pelo qual alguém transfere a uma pessoa pública – seja ela política ou meramente 
administrativa – certa quantia de dinheiro, com a obrigação desta de entregar igual quantia de 
dinheiro, com ou sem vantagens pecuniárias, no prazo convencionado”. 
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❑ CRÉDITO PÚBLICO COMO POLÍTICA DE INTERVENÇÃO NA ECONOMIA 
A visão do Estado credor encontra razão, principalmente, quando falamos da atuação do Estado no 
meio econômico, seja por meio de assistência ao trabalhador (seguro-desemprego, salário mínimo, 
programas de integração social ou, no sentido monetário, favorecendo empréstimos com redução 
de juros, promovendo aumento de investimentos com o fim maior de promover geração de renda e 
emprego, bem como de fomentar indústrias específicas nacionalmente. 
É importante relembrar que, segundo os princípios da ordem econômica na Constituição Federal, o 
papel interventivo do Estado brasileiro na economia é excepcional. O setor privado deve ser o 
responsável por gerar a maior parte da riqueza e o Estado só deve participar ativamente da atividade 
econômica em situações de relevante interesse público: 
 Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional 
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
Considerando a atuação excepcional do Estado, a ele cabe estabelecer o planejamento e as 
condições sob as quais são tomadas as decisões de favorecer a política macroeconômica, a estrutura 
tributária, leis e tribunais, todo o aparato regulatório, bem como a regulamentação de setores 
fundamentais da economia, que podem inclusive levar a um risco sistêmico. Como exemplo, temos 
o setor bancário, o setor do petróleo, da energia elétrica e setores com economia de escala. 
O Estado pode agir diretamente no campo econômico por meio das empresas públicas, sociedades 
de economia mista ou subsidiária. O Estado atua, principalmente, por meio de duas formas: em 
paralelo com entidades privadas ou em regime de monopólio. 
Há, ainda, a intervenção indireta, em que o Estado atua como agente normativo e regulador da 
atividade econômica: 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma 
da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor 
público e indicativo para o setor privado. 
Nesse sentido, o Estado fiscaliza, incentiva ou planeja. São dois os termos aqui que nos interessam 
como atividade do Estado e o crédito público: “planejamento” e “incentivo:. É com base nessas 
duas funções precisamente que o Estado atua como credor público. 
O Estado disciplina o exercício de direitos no domínio econômico, coincidindo com o exercício do 
poder de polícia, previsto no CTN (art. 78), que enseja a cobrança de taxa. Toda vez que o Estado 
restringe o exercício de um direito do cidadão para o bem da coletividade, está exercendo o seu 
poder de policiar condutas. No caso, pode haver uma restrição ao exercício de direitos econômicos, 
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se for o caso. O Estado também traça normas que garantem o direito à livre concorrência também 
pelo poder de polícia. 
A intervenção na economia por parte do Estado, estudado precipuamente pelo direito econômico, 
pode ser bastante custosa: se o Estado explorar diretamente atividade econômica como empresário, 
praticando preços políticos, com remuneração menor se comparado ao seu custo, levando em 
consideração serviços públicos essenciais, tais custos surgem da arrecadação tributária para subsídio 
de tal atividade, como é o exemplo dos programas “Restaurante Popular”, que oferta refeições a 
preço menor do que o seu custo. 
Considerando-se diversos programas sociais para o país, como: 
Fundo de Financiamento do Estudante do Ensino Superior (FIES), operado pela Caixa Econômica 
Federal; 
Programa minha casa minha vida, subsidiado por recursos financeiros federais 
O programa de Sustentação de Investimento, criado para o financiamento de máquinas e 
equipamentos, entre outros. 
Bem como a intervenção na economia ao incentivar algum setor específico, por meio de atuação 
indireta na economia, com custos próprios para tal incentivo. O exemplo aqui são os empréstimos 
aos bancos de fomento (BNDES, CEF, BB) por um custo menor que a sua captação no mercado, que 
é dado pela taxa SELIC (Sistema Especial de Liquidação e Custódia), tal empréstimo consiste em 
atuação do Estado como ente credor, sendo esta também uma forma de crédito público. 
Embora criticada por favorecer alguns grupos econômicos com interesses políticos, o fomento 
estatal faz parte da agendade planejamento econômico do país e das escolhas políticas dos eleitos. 
É importante ressaltar, portanto, que o fomento é feito com dinheiro público e deve atender aos 
interesses da coletividade e planejamento econômico a longo prazo do país, favorecendo o mercado 
brasileiro independente de interesses escusos. 
 
❑ CLASSIFICAÇÕES DO CRÉDITO PÚBLICO 
Assim como vimos nas despesas e receitas públicas, são muitas as classificações existentes na 
doutrina quanto aos créditos públicos. Veremos aqui os principais, que costumam cair em provas de 
carreiras jurídicas. 
Empréstimo perpétuo e empréstimo temporário 
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Considerando a temporalidade, o empréstimo público pode ser perpétuo ou temporário. O 
perpétuo, segundo a doutrina, será remível ou irremível, conforme haja ou não a faculdade de o 
Estado efetuar a restituição do capital quando quiser. Segundo a doutrina, empréstimo público sem 
a possibilidade de exigir a restituição do capital perde a característica de receita creditícia. 
Dívida pública flutuante e dívida pública fundada 
Existem os empréstimos públicos a curto e a longo prazo, e verificamos tais prazos de acordo com o 
pagamento no mesmo ou no exercício financeiro subsequente ao que foram contraídos. 
Corresponde, de certa forma, à classificação que distingue a dívida pública em flutuante e fundada. 
A chamada dívida flutuante é a “contraída a curtos prazos para satisfazer necessidades 
momentâneas do Tesouro, provenientes de despesas imprevistas e da falta de receitas ainda não 
cobradas”. 
Não existe unanimidade na doutrina quanto à sua conceituação, mas se pode dizer que o critério de 
tempo se constitui no elemento caracterizador desta espécie de dívida. 
Aliomar Baleeiro, afirma que tal dívida, baseada em seu prazo de duração, acaba por prestigiá-la à 
medida que sustenta que caracteriza-se a dívida flutuante quando é levantada para cobertura de 
déficit e para antecipação de receita.A mbas as duas hipóteses estão ligadas à questão da 
necessidade momentânea do Tesouro. 
A dívida fundada, de acordo com Aliomar Baleeiro, é aquela contraída a longo prazo, ou até sem 
prazo certo e sem obrigação de resgate com pagamento de prestação e juros. Tal motivo é dividível 
em amortizável e perpétua. Tem caráter estável e não varia de acordo com o fluxo de receitas e 
despesas como ocorre com a dívida flutuante, destinando-se, em geral, a financiar investimentos 
rentáveis e duráveis. 
A conhecida dívida perpétua é aquela contraída por período indefinido, obrigando-se o Estado 
apenas a pagar os juros, como ocorre geralmente com a nossa dívida fundada, no âmbito federal. 
 Amortizável é a dívida fundada contraída com prazo certo de resgate, como ocorre no âmbito 
estadual. De acordo com Kyoshi Harada, alguns autores consideram essa subdivisão como uma 
classificação do empréstimo público, como retromencionado. 
No nosso sistema jurídico-constitucional, o não pagamento, pelos Estados e Municípios, da dívida 
fundada por mais de dois anos consecutivos, sem motivo de força maior , enseja, respectivamente, 
a intervenção da União e do Estado, nos termos dos arts. 34, V, a, e 35, I, da CF. 
Empréstimos internos e empréstimos externos 
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Outra classificação colocada pela maioria dos autores é a que distingue os empréstimos públicos em 
internos e externos. Crédito interno é aquele que o Estado obtém internamente, no seu território 
nacional. 
Já o chamado crédito externo é proveniente de contrato de mútuo, em moeda estrangeira, com 
pessoa estrangeira. 
Segundo Kyoshi Harada, “quando o empréstimo advém do governo de outro país ou de instituição 
sediada em outro território, denomina-se crédito estrangeiro. Quando os recursos são fornecidos 
por instituições multinacionais, plurinacionais ou internacionais, que são aquelas não vinculadas a 
nenhum país determinado, estamos diante do chamado crédito internacional.” 
Em ambas as hipóteses caracteriza-se o empréstimo externo, regido por normas de Direito 
Internacional Público. 
Créditos compulsórios e créditos voluntários 
Existe também uma classificação a que divide os empréstimos públicos em compulsórios e 
voluntários. O chamado pela doutrina de crédito forçado é aquele obtido sem anuência, apenas por 
ato de autoridade, ou no poder de império do Estado, por meio dos tributos. 
Conforme Kyoshi Harada, 
“Apesar de seu caráter híbrido e anômalo, reconhecido pela maioria dos autores, e por isso mesmo 
bastante combatido, esse tipo de crédito compulsório é disciplinado em vários países, servindo, 
geralmente, como instrumento de captação de recursos financeiros para atender às despesas 
extraordinárias decorrentes de situações conjunturais excepcionais, ou de instrumento de absorção 
temporária do poder aquisitivo.” 
É, portanto, uma espécie de crédito para casos extremos, extraordinários, como é a figura do 
empréstimo compulsório.É importante destacar, no entanto, sua natureza tributária. 
De acordo com Harada, devido à imprecisão doutrinária quanto a sua natureza jurídica muitos 
autores classificam o empréstimo compulsório como crédito público impróprio. Na verdade, como 
é tributo, o empréstimo compulsório não pode ser incluído no rol de créditos públicos, pelo menos 
em termos de Ciência Jurídica: 
A ausência de qualquer uma dessas notas tipificadoras desfaz a característica de mútuo. Outrossim, 
empréstimo compulsório seria uma contradictio in terminis: se se tratar de empréstimo não poderá 
ser compulsório, da mesma forma que, se for compulsório, não poderá ser empréstimo. 
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Enquanto o empréstimo compulsório possa ser considerado como crédito público em termos de 
Ciência das Finanças, enquanto objeto de estudo do Direito Financeiro não pode ser classificado 
como crédito público, mas como tributo. 
O empréstimo voluntário ou crédito público próprio é aquele contraído sob a égide do princípio da 
autonomia da vontade. Resulta sempre de um contrato de mútuo ou da aquisição de títulos 
representativos da dívida pública. O elemento de vontade e espontaneidade é essencial. 
Conforme Harada, “o mutuante, invariavelmente, objetiva uma contraprestação do Estado: além 
da devolução do dinheiro no prazo estipulado, o pagamento de juros e, no caso brasileiro, a 
atualização monetária do capital mutuado.” 
❑ Classificação constitucional 
Na classificação constitucional, ressalta Regis Fernandes de Oliveira, temos: 
operações de crédito por antecipação de receita; 
operações de crédito em geral. 
As operações de crédito por antecipação de receita, conforme vimos, são uma modalidade de 
empréstimo que o Estado promove com o objetivo de suprir o déficit de caixa. São empréstimos de 
curto prazo a serem devolvidos no mesmo exercício financeiro. Para tanto a Constituição até abre 
exceção ao princípio da vedação da vinculação do produto da arrecadação de impostos a órgãos, 
fundos ou despesas, permitindo a utilização de receitas futuras como instrumento de garantia nas 
“operações de crédito por antecipação de receitas” (art. 167, IV). 
 As operações de curto prazo, conhecidas pela sigla AROs (antecipação de receitas orçamentárias), 
hoje, são disciplinadas pela Resolução do Conselho Monetário Nacional (Resolução no 2.008/93), 
que prescreve a liquidação dessas operações até o 30o dia do exercício seguinte ao da celebração 
do contrato. 
que Estados e Municípios, mediante negociações políticas, vêm conseguindo dilatar esse prazo 
máximo transformando as dívidasde curto prazo em empréstimos de longo prazo, em geral, com o 
aval da União. Com isso desvirtuam-se as finalidades das AROs, que passam a se constituir em 
instrumentos de elevado potencial corrosivo sobre o déficit público. 
As chamadas operações de crédito em geral são aquelas que, por exclusão, não se acham 
compreendidas nas operações de crédito por antecipação de receitas, correspondendo aos 
empréstimos de longo prazo que objetivam atender, em geral, despesas de capital (Investimentos, 
Inversões Financeiras e Transferências de Capital). Essa classificação, de certa forma, assemelha-se 
àquela que divide o empréstimo público em dívidas flutuantes e dívidas fundadas. 
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Veremos adiante as possibilidades de Crédito Forçado e Crédito Voluntário. 
CRÉDITO FORÇADO 
Alguns autores negam a existência de crédito forçado como modalidade de crédito público, já que 
não está presente a autonomia da vontade entre as partes. No entanto, o crédito público comporta 
modalidades peculiares não encontráveis no privado. Por isso, a doutrina costuma traçar 
considerações acerca das técnicas do crédito forçado. 
Técnicas do crédito involuntário 
Como esclarece Aliomar Baleeiro, o legislador costuma lançar mão de três principais técnicas para 
obtenção do crédito involuntário: 
retenção dos depósitos de dinheiro que as pessoas fizeram nas instituições bancárias ou financeiras; 
assenta o empréstimo em um fato gerador de tributo, dando ao particular a opção entre pagar o 
tributo ou emprestar um múltiplo do valor deste; 
usa do poder de imprimir curso forçado a bilhetes bancários ou cédulas do Tesouro. 
 
Utilização de fundos de estabelecimentos 
É prática comum a canalização de recursos financeiros, por diferentes governos, por meio das Caixas 
Econômicas, empresas bancárias destinadas a recolher e movimentar a poupança popular, mediante 
pagamento de juros razoáveis. No Brasil, as Caixas Econômicas são constituídas em forma de 
empresas públicas. 
Hoje em dia quase todos os países dispõem de um Banco Central que, com a autoridade exercida 
sobre a rede de instituições financeiras e bancárias, acabam canalizando recursos ao Tesouro. 
A Lei 4.595 de 1964, a chamada lei bancária, atribui ao Conselho Monetário Nacional a finalidade 
de formular a política de moeda e de crédito, podendo para tal tomar deliberações sobre toda a 
matéria financeira, com base nas quais o Banco Central baixa resoluções, com efeito cogente, em 
relação às instituições financeiras em geral e aos bancos em particular. 
Conforme ensina Kyoshi Harada, o Banco Central, mediante resoluções, instruções e circulares, 
preenche as lacunas da lei com a rapidez exigida pela dinâmica do fenômeno econômico, regulando 
a matéria financeira que envolve o interesse público. Não são simples normas regulamentares de 
caráter administrativo, mas normas com força de lei. Graças a esses instrumentos normativos, o 
Banco Central intervém no mercado financeiro com manobras, exercendo um controle sobre o meio 
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circulante e o crédito. Assim, pelo mecanismo de aumento ou diminuição das reservas obrigatórias, 
o Banco Central injeta dinheiro na circulação ou dela retira à medida que força a contratação de 
créditos nos bancos comerciais, por meio de compra e venda de títulos de dívida pública. 
“Quando o Banco Central intervém de sua própria iniciativa no mercado, para comprar títulos, ele 
aumenta as disponibilidades de reserva dos bancos particulares e favorece a expansão do crédito. 
Quando, ao contrário, vende títulos no mercado e recolhe dinheiro, ele diminui as reservas dos 
bancos e contrai o volume de crédito.” 
Dessa forma, o Estado, por meio de seu Banco Central, acaba por transformar o sistema bancário do 
país em órgão auxiliar do Tesouro, suprindo as insuficiências das receitas tributárias por meio de 
absorção de títulos da dívida pública, ainda que objetivando, direta ou indiretamente, a disciplina 
do meio circulante. O crédito público assim obtido pelo Poder Público contrasta, a toda evidência, 
com a técnica de obtenção de empréstimo de dinheiro na visão proporcionada pela teoria dos 
contratos. 
Papel-moeda 
Antigamente, para a emissão de moeda, tínhamos como regra o padrão ouro e o portador poderia 
trocar a moeda ou cédula pelo ouro correspondente nos bancos. O ouro não mais representa aquela 
característica de instrumento monetário por excelência, substituído que se encontra pela emissão 
de papel-moeda, que tem curso forçado em caráter definitivo. Esse fato propicia o agravamento do 
processo inflacionário sempre que houver emissões exageradas para utilização irracional, causando 
as possíveis hiperinflações, que são sempre drásticas em países cujo governo comete tal 
irresponsabilidade. 
Inflação sistemática 
Detendo o Estado o poder de emitir papel-moeda, em tese poderia fabricar quanto dinheiro 
quisesse, transformando as emissões em processo habitual e regular de financiamento dos gastos 
públicos. Assim, o exercício do poder tributário não objetivaria a arrecadação de dinheiro, mas teria 
por escopo deixar menos valor em poder dos particulares para que estes reduzissem suas despesas. 
No Brasil, a emissão de moeda compete privativamente à União por meio do Banco Central (arts. 
21, VII, e 164 da CF e art. 10 da Lei no 4.595/64), bem como a legislação sobre o sistema monetário 
e garantias dos metais (art. 22, VI, da CF). 
Segundo a doutrina, governos despóticos normalmente abusam tanto do uso do instrumento 
tributário saturando a capacidade econômica dos contribuintes, como também do instrumento 
monetário, realizando emissões em massa para o financiamento de obras públicas. Há aqui um 
agravamento sistemático da pressão inflacionária a impor maiores sacrifícios aos indivíduos. 
 Conforme ensina o Professor Kyoshi Harada, entre os adeptos da inflação destacou-se o professor 
honorário da Universidade de Bruxelas, o engenheiro belga Victor Brien, que chegou a pregar a 
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substituição de impostos pela “inflação dirigida” ou “inflação sistemática”, que evitaria os 
inconvenientes da inflação ordinária, conjugando-se a inflação com escala móvel de salários e 
preços. A inflação sistemática, em tese, tem o poder de provocar o aumento das forças produtivas 
do país na medida em que pode gerar grandes lucros incentivando os investimentos. 
CRÉDITO VOLUNTÁRIO 
 
Conforme vimos, o chamado crédito público próprio é aquele que resulta da livre manifestação de 
vontade do credor (mutuante) e do devedor (mutuário), necessariamente uma entidade pública ou 
órgão da Administração. 
Comporta várias divisões que citamos: dívida flutuante e dívida fundada, esta última subdividida em 
perpétua e amortizável; dívida interna e dívida externa. Efetivamente, o Estado pode contrair 
empréstimos como um particular qualquer, utilizando-se dos instrumentos dos mais variados, como 
o contrato de mútuo, contrato de abertura de crédito, contrato de confissão de dívida com ou sem 
oferecimento de garantia, crédito documentário etc., além de contar com meios peculiares de 
atração do crédito. 
Vamos aprender sobre alguns desses instrumentos de captação do crédito público, que se 
diferenciam das modalidades utilizadas por particulares. 
Prêmios de reembolso 
O governo pode emitir títulos públicos aos seus pares ou abaixo. Conforme ensina Kyoshi Harada, 
uma apólice ou um bônus do valor nominal de R$ 1,00, por exemplo, pode ser lançado ao mercado 
por esse valor ou por R$ 0,90,ou por qualquer outro valor abaixo do valor nominal. 
Denomina-se de prêmio de reembolso a diferença entre o valor nominal do título e o real nas 
emissões abaixo do par. Por exemplo: 
Uma apólice do valor nominal de R$ 1,00, rendendo juros de 5% a.a., se for lançada por R$ 0,80, 
assegurará a seu titular um juro real e efetivo de 6,25% a.a. 
O título público, apesar de certos privilégios que lhe são conferidos, como a possibilidade de sua 
utilização como caução, depósito em repartição pública etc., pode não ser o suficiente para atrair 
possíveis interessados. Os chamados prêmios de reembolso funcionam então como uma “prévia e 
aleatória indenização do prejuízo que sofrem os titulares da dívida pública em função da perda de 
poder aquisitivo da moeda, conforme ensina Aliomar Baleeiro. Hoje, esses títulos sofrem a incidência 
da atualização monetária por meio de índices próprios. 
Juros progressivos 
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Historicamente, como consequência Segunda Guerra Mundial e a necessidade de recursos 
financeiros, vários países passaram a adotar nova técnica de obtenção do crédito público, 
combinando o método do prêmio de reembolso com a cumulação de juros compostos. Com o 
emprego dessa técnica a taxa de juros irá aumentando na proporção do aumento do prazo de 
resgate do título público, como forma de estimular o credor a não reclamar o reembolso do capital 
à curto prazo. 
Moeda e empréstimos indexados 
Com a chegada nas inflações aos países, também a partir do final da Segunda Grande Guerra, os 
credores passaram a exigir cláusulas contratuais que assegurassem o reajustamento das prestações 
ao ouro ou alinhamento a moedas fortes como o dólar, a libra esterlina ou o franco suíço. Esse 
sistema logo cedeu à técnica de empréstimos indexados 
Tal técnica foi, de acordo com a doutrina, largamente adotada na França. 
O index era, de início, o da cotação das moedas metálicas no câmbio livre da Bolsa de Paris, 
assegurando, desta forma, que o resgate do título na mesma paridade da cotação do ouro à época 
de sua subscrição. 
Com o tempo surgiram outros “indexadores”baseados na cotação dos produtos e serviços das 
empresas públicas, como o preço do kWh, do carvão, das passagens de trem, de terceira classe etc. 
E 
O crédito público indexado, que funciona em virtude da inflação, pode ser também a causa de sua 
precipitação, ou seja, a indexação poderia criar um círculo vicioso da inflação. No Brasil, a introdução 
da correção monetária ocorreu em 1964, com a criação das Obrigações Reajustáveis do Tesouro 
Nacional, sucessivamente substituídas por OTNs, BTNs e TRs por diversos “planos econômicos”. 
Talvez aí esteja a raiz da inflação brasileira que, para evitar que se chegue ao estágio de hiperinflação, 
vem sendo, periodicamente, reprimida e controlada. 
Títulos da dívida pública 
Outra forma bastante comum de captação de crédito público tem sido o lançamento de títulos da 
dívida pública das mais variadas espécies. Tais títulos podem ser criados nominativos ou ao portador 
ou, ainda, transmissíveis por endosso; podem ser de grande importância ou de médio ou pequeno 
valor para atender a todos os segmentos da sociedade; as apólices podem conter cupons destacáveis 
para facilitar o pagamento de juros. 
 No Brasil, as três entidades políticas promovem o lançamento de títulos públicos, sob forma 
nominativa e ao portador, por meio de banqueiros, que colocam sua rede de agências a serviço do 
Estado, mediante percepção de comissões. 
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A União encarrega o Banco Central para a compra e venda de seus títulos públicos. Por isso, utiliza-
se comumente de títulos públicos, para favorecer a sua dívida interna, ou mesmo para o 
financiamento de projetos, obras e serviços considerados prioritários, suprindo as deficiências de 
suas receitas tributárias, Estados e Municípios também começaram a realizar operações de crédito 
com emissão de títulos públicos, sob as mais variadas denominações: apólices, bônus, certificados 
etc. 
É importante destacar que Estados e Municípios são livres para estipular sobre a emissão de títulos 
da dívida pública, prescrevendo a forma de reembolso, as vantagens e privilégios concedidos aos 
subscritores dos títulos, não se submetendo às prescrições da Lei de Mercados e Capitais, Lei no 
4.728, de 1965. 
Temos ainda, com extrema importância para o lançamento de títulos públicos a intervenção das 
Bolsas de Valores. As Bolsas são órgãos auxiliares dos poderes públicos na fiscalização dos 
lançamentos de emissões de títulos por subscrição pública, nos termos do art. 1o da Lei no 2.146, 
de 1953. Entretanto, pelo nosso sistema constitucional, a fiscalização dos poderes públicos limita-
se, geralmente, às atividades privadas. Logo, a intermediação de corretor oficial só se faz necessária 
em se tratando de lançamento de títulos particulares por subscrição pública. 
Lotos 
As Lotos foram criadas para a distribuição de prêmios em dinheiro mediante sorteio periódico, anual 
ou semestral. 
Era a técnica usual no passado, nos países da Europa, onde o crédito era escasso e por isso mesmo 
os subscritores de títulos públicos eram atraídos pela loto. Hoje, tem sido abandonada pela maioria 
dos países essa técnica, reputada imoral. 
Entre nós, os Estados-membros têm recorrido a essa técnica de distribuição de prêmios promovendo 
o resgate antecipado de títulos sorteados. Já a União tem demonstrado total repúdio à utilização de 
lotos ou sorteios, como método de atrair a subscrição de seus títulos públicos. 
É importante lembrar que a União mantém a loteria como atividade econômica a ser explorada por 
concessionários. As loterias são reguladas pelo Decreto-lei no 204 de 1967, cabendo a concessão ao 
governo federal, sendo toleradas as loterias estaduais. Quando a loto passa a ser explorada de forma 
autônoma, do ponto de vista financeiro, passa a ter natureza de receita originária do Estado. 
Conversão 
A doutrina aponta a conversão como forma de extinção do crédito público. Para Kyoshi Harada, 
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“A conversão é uma técnica pela qual, quando os títulos públicos se cotam no mercado financeiro 
bem acima do par, o Tesouro afronta seus subscritores, oferecendo-lhes a opção entre a troca por 
outro de menor juro ou o resgate imediato. “ 
 
❑ A ATUAÇÃO DO BANCO CENTRAL 
O Banco Central (BC) é o guardião dos valores do Brasil. O BC é uma autarquia federal, vinculada - 
mas não subordinada - ao Ministério da Economia, e foi criado pela Lei nº 4.595/1964. O Banco 
Central do Brasil é responsável por diversas tarefas no sistema financeiro nacional 
O presidente e diretores serão nomeados pelo Presidente da República (art. 84, XIV, da CF) depois 
de aprovados os nomes respectivos pelo Senado Federal, por voto secreto, após arguição pública 
(art. 52, III, d, da CF). 
 
 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
(...) 
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente 
e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei; 
 
Nos termos do art. 164 da Magna Carta, cabe exclusivamente ao Banco Central exercer a 
competência da União para emitir moeda. 
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco 
central. 
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro