AFO Ciclo orçamentário

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SISTEMA DE ENSINO
AFO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
Livro Eletrônico
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
Manuel Piñon
Sumário
Apresentação ................................................................................................................................... 3
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais .................................................................................. 4
1. Ciclo Orçamentário ..................................................................................................................... 4
1.1. Conceitos Introdutórios ........................................................................................................... 4
1.2 Ciclo Orçamentário Resumido e Ampliado .......................................................................... 6
1.3. Exercício Financeiro x Ciclo Orçamentário ....................................................................... 10
1.4. Planejamento/Elaboração .................................................................................................... 11
1.5. Elaboração, Discussão e Aprovação do Orçamento ........................................................12
1.6. A Execução do Orçamento .....................................................................................................19
1.7. Avaliação e Controle ..............................................................................................................24
1.8. Prazos do Ciclo Orçamentário ............................................................................................. 37
2. Créditos Adicionais ...................................................................................................................40
2.1. Créditos Suplementares e Especiais ..................................................................................43
2.2. Créditos Extraordinários ......................................................................................................48
Resumo ............................................................................................................................................ 53
Mapas Mentais .............................................................................................................................. 56
Questões Comentadas em Aula ................................................................................................. 58
Questões de Concurso ................................................................................................................. 62
Gabarito ......................................................................................................................................... 156
Referências ................................................................................................................................... 158
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ApresentAção
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nessa aula é avançar mais acerca do estudo do Orçamento Públi-
co, detalhando alguns assuntos e conhecendo um pouco mais acerca do Ciclo Orçamentário 
(incluindo a fiscalização e o controle interno e externo dos orçamentos) e dos Créditos Orça-
mentários Adicionais.
Hoje você novamente verá na prática vários conceitos e informações aprendidos na aula 
inaugural. Além disso, vai acertar muitas questões de prova com base naqueles artigos da CF 
que estudamos na aula inicial.
Boa aula!
Prof. Manuel Piñon
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CICLO ORÇAMENTÁRIO E CRÉDITOS ADICIONAIS
1. CiClo orçAmentário
1.1. ConCeitos introdutórios
O ciclo orçamentário, no sentido amplo, é um processo que abrange as etapas do plane-
jamento ao controle, passando pela elaboração e a própria execução da LOA – Lei Orçamen-
tária Anual.
CICLO ORÇAMENTÁRIO
ELABORAÇÃO
EXECUÇÃO
AVALIAÇÃO APROVAÇÃO
Na verdade, o ciclo orçamentário não é estanque, mas sim um processo dinâmico, flexível 
e contínuo, que passa pelas etapas de planejamento/elaboração, discussão/aprovação, exe-
cução, controle e avaliação no que diz respeito à programação de gastos do setor público do 
ponto de vista físico e financeiro, integrando planejamento e orçamento.
001. (CESPE/TCE-PE/ANALISTA/2017) A respeito do ciclo, do processo e dos princípios do 
orçamento público, julgue o item subsequente.
Constituído por diversas etapas, desde a proposta orçamentária até a aprovação da lei orça-
mentária, o ciclo orçamentário é, ao longo de todo exercício, um processo intermitente no que 
diz respeito a análises e decisões.
Na verdade, o ciclo orçamentário é um processo dinâmico, flexível, integrado e contínuo, onde 
se planeja, elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de gastos do setor públi-
co tanto no aspecto físico quanto financeiro.
Errado.
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CICLO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Plano Plurianual (PPA)
Controle e avaliação da execução 
orçamentária e financeira
Execução orçamentária e 
financeira
Discussão, votação e aprovação da Lei 
Orçamentária Anual
Elaboração da proposta 
orçamentária anual (LOA)
Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO)
Planos nacionais, regionais 
e setoriais
Os instrumentos de Planejamento e Controle Orçamentários podem ser assim visualizados:
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO)
Planos nacionais e setoriais
Controle da execução 
orçamentária e financeira
Execução orçamentária e 
financeira
Elaboração da proposta 
orçamentária anual (LOA)
Aprovação da 
Lei Orçamentária Anual
A integração das etapas e também dos instrumentos de planejamento é fundamental, ten-
do em vista que o processo orçamentário não algo isolado, já que, por exemplo, a elaboração 
da proposta de Orçamento Anual (LOA), primeira etapa do ciclo orçamentário, renova-se anu-
almente e é resultante das definições da programação de médio prazo (PPA), que por sua vez 
detalha o plano de longo prazo (Planos Nacionais, Regionais e Setoriais), de acordo com as 
orientações anuais da LDO, refletindo assim a plena integração do processo de planejamento 
e orçamento.
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1.2 CiClo orçAmentário resumido e AmpliAdo
Normalmente, o Ciclo Orçamentário é apresentado em provas de concursos na sua versãoresumida, onde temos basicamente 4 fases. Entretanto, pode aparecer em sua prova uma re-
ferência ao Ciclo Orçamentário Ampliado que, ao incorporar as etapas relativas ao PPA à LDO, 
passa a ter 8 fases.
Sinteticamente falando, o ciclo orçamentário resumido ocorre em quatro etapas distintas:
• 1) planejamento / elaboração da proposta orçamentária;
• 2) elaboração / discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
• 3) execução orçamentária e financeira; e
• 4) avaliação/controle.
Aprovação
ExecuçãoAvaliação
Elaboração
002. (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
O ciclo orçamentário pode ser definido como um rito legalmente estabelecido, com etapas que 
se repetem periodicamente e que envolvem elaboração, discussão, votação, controle e avalia-
ção do orçamento.
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O ciclo orçamentário ocorre nas seguintes etapas:
• 1) elaboração/planejamento da proposta orçamentária;
• 2) discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
• 3) execução orçamentária e financeira; e
• 4) avaliação/controle.
Note que no item está faltando a fase de execução.
Entretanto, não vamos brigar com a questão. Se for para brigar, vamos deixar para a fase de 
recursos, que, nesse caso, não tiveram efeito.
Note que no item, o CESPE fala que o ciclo orçamentário envolve as etapas de elaboração, 
discussão, votação, controle e avaliação do orçamento, ou seja, o item não afirma que o ciclo 
orçamentário envolve somente essas etapas. Em outras palavras, o CESPE disse que tais eta-
pas estão contidas no ciclo orçamentário, o que é verdade.
Caso tivesse a palavra “somente” ou a palavra “apenas” no item, ela seria falsa, já que, como 
bem sabemos, a execução também é uma etapa que não foi contemplada no item.
Certo.
Do ponto de vista administrativo, o planejamento representaria a tentativa do administra-
dor público de receber e compreender corretamente as demandas da sociedade, estimar a 
capacidade de recolhimento de recursos financeiros e alocar os recursos limitados às ações 
prioritárias.
Importante destacar que a fase de elaboração pode ser enquadrada na fase 1 (como antes 
apresentado) ou como integrante da fase 2 (como no desenho seguinte), já que o parlamento 
também colabora com a feitura do Orçamento Público por meio de emendas.
Numa última etapa, o Poder Público fiscalizaria e controlaria os gastos efetuados a fim de 
verificar a acuidade da programação. As informações obtidas pela fiscalização e controle dos 
gastos públicos, nas quais estarão destacados as falhas e os méritos do planejamento vigente, 
irão orientar no planejamento para o exercício subsequente.
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Controle e avaliação 
da execução
Execução 
orçamentária
Planejamento das ações 
governamentais e 
elaboração das propostas 
orçamentárias
Discussão, votação 
e aprovação dessas leis 
(PPA, LDO e LOA)
Avaliação Elaboração
Execução Aprovação
Veja a seguir graficamente como é RESUMIDO o ciclo orçamentário:
Planejamento
Execução
Controle Elaboração
003. (CESPE/DEPEN/AGENTE/2015) Julgue:
As fases do ciclo orçamentário podem ser aglutinadas de acordo com suas finalidades e pe-
riodicidades.
Na verdade, NÃO podem ser aglutinadas, já que cada fase tem um responsável próprio, finali-
dade diversa e periodicidade que precisa ser atendida.
Errado.
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O PULO DO GATO
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO são 
incorporadas.
De acordo com a teoria defendida pelo doutrinador SANCHES, Osvaldo Maldonado, que 
não pode ser considerada como doutrina majoritária, mas que pode ser cobrada em sua pro-
va, em “O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988: Revista de Admi-
nistração Pública, Rio de Janeiro: FGV, v. 27, n.4, pp. 54-76, out./dez. 1993, o ciclo orçamentário 
ampliado desdobrar-se em oito fases, quais sejam:
• 1 – formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• 2 – apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• 3 – proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação 
de recursos pelo Executivo;
• 4 – apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• 5 – elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• 6 – apreciação, adequação e autorização legislativa;
• 7 – execução dos orçamentos aprovados;
• 8 – avaliação da execução e julgamento das contas.
De acordo com a teoria defendida por esse doutrinador, no conceito resumido do Ciclo 
Orçamentário existe uma aglutinação inapropriada das fases relativas ao PPA e à LDO, já que 
cada uma delas possui ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Aproveite para visualizar graficamente como é o ciclo orçamentário numa visão ampliada:
Ciclo/processo orçamentário
Elaboração Execução
Avaliação e 
controle
Discussão, 
votação
e aprovação
1 -
Elaboração
do PPA
2 - Discussão,
votação e 
aprovação 
do PPA
4 - Discussão,
votação e 
aprovação
da LDO
7 - Execução
orçamentária
8 - Avaliação 
e controle 
da execução 
orçamentária
6 - Discussão,
votação e 
aprovação 
da LOA
3 -
Elaboração
da LDO
5 -
Elaboração
da LOA
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004. (CESPE/STF/ANALISTA/2013) Com relação aos orçamentos públicos, julgue o 
item a seguir.
Nos termos da CF, o ciclo orçamentário desdobra-se em oito fases, cada uma com ritmo pró-
prio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Embora no texto da CF não esteja escrito em sua literalmente que o ciclo orçamentário seja 
desdobrado em 8 fases, parte da DOUTRINA, com base no texto da CF, organizou o ciclo orça-
mentário ampliado em 8 fases. Assim, o entendimento do CESPE nessa questão foi de que a 
divisão do ciclo orçamentário em 8 fases não contraria a CF.
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO são 
incorporadas desdobrando-se em oito fases, quais sejam:
• 1 – formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• 2 – apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• 3 – proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação 
de recursos pelo Executivo;
• 4 – apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• 5 – elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• 6 – apreciação, adequação e autorização legislativa;
• 7 – execução dos orçamentos aprovados;
• 8 – avaliação da execução e julgamento dascontas.
Certo.
1.3. exerCíCio FinAnCeiro x CiClo orçAmentário
De acordo com a nossa Norma Geral sobre Direito Financeiro e Orçamento Público, a Lei n. 
4.320/1964, o exercício financeiro deve coincidir com o ano civil, ou seja, inicia-se no dia 01 de 
janeiro e termina em 31 de dezembro de cada ano. Confira, com grifos nossos:
Do Exercício Financeiro
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Guarde, portanto, que enquanto o exercício financeiro atualmente no Brasil coincide com o ano 
civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano, o ciclo 
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orçamentário é mais longo, já que começa no exercício anterior com as etapas de elaboração/
planejamento da proposta orçamentária e de discussão/estudo/aprovação da Lei de Orça-
mento e somente se encerra nos exercícios seguintes com a sua avaliação e controle.
005. (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
Para efeitos da LOA, o exercício financeiro tem início com a aprovação da lei, não coincidindo 
este com o ano civil.
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra 
em 31 de dezembro de cada ano, não tendo início com a aprovação da lei, que ocorre no exer-
cício/ano anterior.
Errado.
006. (CESPE/TRT-8ª/ANALISTA/2016) Julgue:
Ao aprovar a LOA, o Poder Legislativo autoriza que o Poder Executivo aplique os recursos fi-
nanceiros em gastos necessários à manutenção dos serviços públicos ao longo do exercício 
financeiro, o qual não coincide com o ano civil.
Na verdade, quando aprova a LOA o Congresso Nacional emite uma autorização ao Poder Exe-
cutivo para que este gaste o dinheiro necessário à manutenção dos serviços públicos ao longo 
do exercício financeiro QUE COINCIDE com o ano civil.
Errado.
Amigo(a), agora vamos conhecer um pouco mais acerca de cada uma dessas etapas do 
ciclo orçamentário.
1.4. plAnejAmento/elAborAção
A Constituição Federal determinou a aprovação dos Planos Plurianuais –PPA – que esta-
belecerão, de forma regionalizada, as Diretrizes, Objetivos e Metas – DOM da administração 
pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e as relativas aos programas 
de duração continuada.
O legislador cuidou de garantir a aplicação uniforme dos recursos em todo o território 
nacional, exigindo a regionalização dos recursos planejados no PPA e executados com base 
nas leis orçamentárias anuais.
Além disso, limitou sua abrangência às despesas de capital, ou seja, das quais resulte 
um aprimoramento do serviço prestado pelo Estado ou a criação de um novo serviço, como 
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a construção de rodovias, incluídas as despesas decorrentes, no nosso exemplo, o custo de 
manutenção da nova estrada.
1.5. elAborAção, disCussão e AprovAção do orçAmento
1.5.1. Elaboração do Orçamento
Feito o planejamento, o Poder Executivo deve encaminhar ao Parlamento o projeto de Lei 
de Diretrizes Orçamentárias LDO, inovação da Constituição Federal de 1988, que constitui o 
elo de ligação entre planejamento e orçamento.
A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, que deverão ser compatíveis com 
o PPA, orientará a elaboração da lei orçamentária, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Note que nem toda a programação prevista no PPA tem que estar presente nas LDO, pois o 
plano vale por quatro anos, enquanto a LDO, apenas por um ano.
Além disso, a LDO deve ressaltar as prioridades para a lei orçamentária do exercício sub-
sequente. Dessa forma, é comum que a LDO preveja a inclusão no orçamento de apenas uma 
parcela do previsto no PPA, muito embora não haja dispositivo legal ordenando a matéria.
Em seguida, a proposta para o orçamento do exercício subsequente é encaminhada ao 
Congresso, que deve assegurar a compatibilidade com a LDO e com o PPA.
Essa competência é exclusiva do CHEFE DO PODER EXECUTIVO, função essa exercida pelo 
Presidente da República (ou Governadores e Prefeitos). Tenha em mente que a iniciativa é 
sempre do Poder Executivo.
007. (CESPE/SE-DF/ANALISTA/2017) A respeito do orçamento público, julgue o item a seguir.
As etapas que compõem o processo orçamentário no DF incluem a elaboração da proposta 
orçamentária pela Câmara Legislativa e a aprovação pelo governador do DF.
Na verdade, a proposta orçamentária é elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo 
Legislativo.
Errado.
De acordo com o artigo 22 da Lei n. 4.320/1964, no que diz respeito ao seu conteúdo, a 
proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos 
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estabelecidos nas Constituições federal e estaduais e nas leis orgânicas dos municípios, será 
composta por:
• 1) Mensagem, que conterá exposição circunstanciada da situação econômico-financei-
ra, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos 
especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e jus-
tificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, 
particularmente no tocante ao orçamento de capital. É importante registrar que essa 
mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da 
República e o Poder Legislativo usado para encaminhar os projetos do PPA, da LDO e da 
LOA;
• 2) Projeto de Lei de Orçamento – PLOA;
• 3) Tabelas explicativas sobre receitas e despesas de vários anos, em colunas distintas 
e para fins de comparação;
• 4) Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, 
em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar 
e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e 
administrativa.
Merecem destaque no âmbito da elaboração da proposta orçamentária, as atividades pre-
liminares inerentes à alocação dos recursos, considerando o cenário fiscal, de modo a com-
patibilizar capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos, passando pelas 
etapas de fixação da meta fiscal, projeção de receitas, projeção das despesas obrigatórias e 
apuração das despesas discricionárias.
Para cada unidade administrativa, temos a respectiva proposta orçamentária parcial com 
a descrição resumida das suas principais finalidades, que necessita respeitar a política eco-
nômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global 
máximo para oorçamento de cada unidade administrativa, sendo acompanhada de tabelas 
explicativas da despesa, com a justificação detalhada de cada dotação solicitada.
As dotações orçamentárias são classificadas de forma a explicitar o montante de recursos 
empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas, como veremos adiante ao 
longo do curso.
Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existen-
tes, pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, 
ainda que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem 
como o Ministério Público da União.
Todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público) elaboram suas propostas orça-
mentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é o responsável constitucio-
nalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.
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Nesse sentido, a LRF reforçou essa autonomia administrativa e financeira dos poderes ao 
determinar que o Poder Executivo de cada ente coloque à disposição dos demais Poderes e do 
Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas pro-
postas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, 
inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Entretanto, se tais Poderes/órgãos não encaminharem as respectivas propostas orça-
mentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de 
consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na LOA vigente, ajusta-
dos de acordo com os limites estipulados na LDO.
A CF/1988 não traz nenhuma diretriz em termos de orientação do que deve ser feito para 
o caso em que o Poder Legislativo não receba a proposta orçamentária no prazo fixado. As-
sim, nos socorremos à velha Lei n. 4.320/1964 que apresenta orientação nesse sentido:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Or-
gânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Assim, cabe ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento em vigência no mo-
mento como se fosse uma nova proposta.
Note que essa solução “meia boca” ignora, por exemplo, os programas que já se encerra-
ram ou que vem a ser finalizados ao longo do exercício.
Registre-se que também para as Defensorias Públicas da União, Estaduais e do Distrito 
Federal também foi assegurada autonomias funcional e administrativa e a iniciativa de sua 
proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na LDO e subordinação ao disposto 
no artigo 99 §2º da CF/1988, depois da entrada em vigor da EC – Emenda Constitucional 
74/2013, que acrescentou o § 3º ao artigo 134 da CF/1988, estendendo essas prerrogativas à 
Defensoria Pública da União – DPU e do Distrito Federal. Confira:
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a 
iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orça-
mentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.
§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.
Registre-se que o Pleno do STF por meio da ADPF 307 determinou a suspensão do trâ-
mite legislativo do PLOA justamente por ausência de consolidação da proposta da Defen-
soria Pública Estadual nos termos em que fora encaminhada, mesmo em consonância 
com a LDO.
DICA!
Não confunda EC – Emenda Constitucional com Emenda ou 
Emenda Parlamentar. A EC é uma alteração da Constituição 
Federal – CF, enquanto Emenda ou Emenda Parlamentar, aqui 
em nossa matéria, é uma modificação nas Leis Orçamentárias.
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As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compa-
tíveis com a LDO e com o PPA, podem objetivar o acréscimo de dotação orçamentária inicial-
mente proposta pelo Executivo ou a criação de uma nova despesa, bem como a redução ou 
supressão de dotação proposta.
Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessida-
de de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamentar 
deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, a 
Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indica-
dos os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e 
seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
1.5.2. Discussão, Estudo e Aprovação
A fase de discussão e debate entre os membros do Poder Legislativo acerca da proposta 
enviada pelo executivo é regulada pelo artigo 166 da nossa CF/1988, a seguir transcrito com 
grifos nossos:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
Cabe a uma comissão mista permanente composta por senadores e deputados, deno-
minada de CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, que tem 
o papel de examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos 
adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República, exami-
nar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na 
CF/1988 e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
Similarmente, nos demais entes federados temos uma comissão permanente comum, já 
que tem somente uma casa legislativa, sendo composta por deputados nos Estados e no DF e 
por vereadores nos Municípios.
É importante registrar ainda que, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista (não 
é no Plenário) da parte cuja alteração é proposta, o Presidente da República pode enviar men-
sagem para propor modificação nos projetos do PPA, da LDO, da LOA e de Crédito Adicionais.
De acordo com a nossa CF/1988 (artigo 166, § 8º) existe possibilidade de rejeição, ou seja, de 
não aceitação do projeto de LOA pelo Poder Legislativo.
Embora muitas vezes tenhamos uma certa antipatia ou insatisfação com atuação dos re-
presentantes do povo, as famosas “emendas parlamentares” tem por objetivo, em tese, servir 
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para aperfeiçoar o que o Poder Executivo propôs por meio dos instrumentos de planejamento 
e orçamento e tem o poder de influenciar no que tange à alocação do dinheiro público.
O PULO DO GATO
As Emendas Parlamentares devem ser apresentadas na ComissãoMista, que deve emitir um 
parecer sobre elas, para depois serem apreciadas no plenário das 2 casas do CN – Congres-
so Nacional.
Além das emendas individuais de cada parlamentar, temos também as emendas apre-
sentadas pelas comissões – emendas de comissões permanentes da Câmara e do Senado 
(materialmente ligadas à área de atuação, como educação e saúde) e as apresentadas pelas 
bancadas – emendas de bancada – estaduais (para matérias ligadas aos seus estados/DF).
O artigo 63 da nossa CF/1988 regula essa matéria no sentido de que não pode haver 
aumento da despesa prevista nos projetos apresentados pelo Poder Executivo. Também as 
emendas apresentadas não podem ser incompatíveis com o PPA e com a LDO.
008. (CESPE/TRT-8ª/ANALISTA/2016) Julgue:
O legislador tem a prerrogativa de apresentar qualquer tipo de modificação à lei orçamentária 
anual, quando essa é submetida à aprovação do Congresso Nacional.
Embora o parlamentar possa apresentar emendas ao projeto de LOA, para que elas sejam 
aprovadas pelo CN, existem diversas restrições que precisam ser atendidas, como aquelas do 
artigo 63 da nossa CF/1988, que nos diz que não pode haver aumento da despesa prevista nos 
projetos apresentados pelo Poder Executivo, não podendo também as emendas apresentadas 
serem incompatíveis com o PPA e com a LDO. Além disso, temos também as restrições impos-
tas pelo § 3º do artigo 166 da nossa Carta Magna.
Errado.
Veja o que nos revela o § 3º do artigo 166 da nossa CF/1988:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
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III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de redação, pois visam 
melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso).
009. (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Acerca dos instrumentos de planejamento e orçamen-
to, julgue o item a seguir.
Para que determinada emenda ao projeto de lei orçamentária seja aprovada, é suficiente que 
ela tenha sido apresentada na Comissão Mista de Orçamentos e não anule despesas de pes-
soal e encargos sociais, do serviço da dívida ou de transferências constitucionais.
Na verdade, a assertiva está errada, já que uma emenda ao projeto da LOA ou a um projeto que 
o modifique somente pode ser aprovada se respeitadas as seguintes condições:
• Seja compatível com o PPA e com a LDO;
• Indique os recursos necessários. Lembrando que são admitidos apenas os provenientes 
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
− dotações para pessoal e seus encargos;
− serviço da dívida;
− transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; 
ou
• Seja relacionada:
− com a correção de erros ou omissões; ou
− com os dispositivos do texto do projeto de lei (a famosa emenda de redação, já que 
seu intuito é melhorar o texto).
Seguindo essa linha de raciocínio, podemos concluir que além de apresentar na Comissão 
Mista de Orçamentos e de não anular despesas apontadas, ainda precisa existir compatibili-
dade com o PPA e com a LDO.
Errado.
No que diz respeito às emendas parlamentares, a Lei n. 4.320/1964 também apresenta 
restrições. De acordo com a Lei Geral dos Orçamento, não pode ser admitida emenda que:
• altere a dotação solicitada para despesa de custeio, exceto se provada, nesse ponto, a 
inexatidão da proposta;
• conceda dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos 
competentes;
• conceda dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anterior-
mente criado;
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• conceda dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Po-
der Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.
É importante registrar que tem sido frequente a aprovação de emendas parlamentares com 
recursos provenientes da Reserva de Contingência e de reestimativas de receitas.
O caso de emendas que objetivem aumentar a previsão de receitas não está, explicita-
mente, previsto na CF/1988, mas podem ser apresentadas e aprovadas sob a proteção do 
mandamento constitucional que prevê a aprovação de emendas que sejam relacionadas com 
a correção de erros ou omissões.
O Congresso Nacional revisa a previsão, que pode ser maior ou menor do que a do Poder 
Executivo. Se for maior, haverá receitas em maior quantidade que despesas e o excesso de 
receitas poderá ser utilizado para o atendimento às emendas parlamentares.
Entretanto, se a previsão de arrecadação de receitas feita no Congresso Nacional for me-
nor do que a encaminhada pelo Presidente da República, deverá haver cortes nas programa-
ções de despesa constantes do projeto de lei orçamentária.
Cabe lembrar que a revisão da estimativa de receitas pode ser feita em qualquer momento 
durante a tramitação da lei orçamentária no Congresso Nacional.
Para concluir essa etapa do Ciclo Orçamentário, resta falarmos acerca da aprovação e 
sanção da LOA.
Após discutido o projeto de lei (PLOA), deve haver a respectiva aprovação em cada uma 
das casas que formam o Congresso Nacional, que ocorre por maioria simples, já que é uma 
lei ordinária, embora com rito especial.
DICA!
Nossa Carta Magna determina que a sessão legislativa não 
seja interrompida sem a aprovação da LDO. Assim, não haverá 
recesso parlamentar se a LDO não for aprovada. Entretanto, 
como tal regra não se aplica à LOA ou ao PPA, pode haver 
esse recesso mesmo com a LOA ou PPA ainda pendentes de 
aprovação.
Com a sanção presidencial, que é a concordância do Chefe do Poder Executivo com o que 
foi aprovado no CN, encerra-se a essa fase. Entretanto, caso haja o veto, que é a discordância 
do Chefe do Executivo do que voltou do CN, seja parcial ou total, ele deve ser apreciado pelo 
Poder Legislativo, que pode rejeitar ou confirmar o veto.
Anualmente, a LDO determina que se o Projeto de Lei Orçamentária – PLOA não for san-
cionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, parte da programação 
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dele constante poderá ser executada até o limite de 1/12 do total de cada ação prevista no 
PLOA, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei. Regis-
tre-se, porém, que o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de algumas 
despesas determinadas naprópria LDO daquele ano.
1.6. A exeCução do orçAmento
A fase de execução orçamentária e financeira do orçamento público consiste na arre-
cadação das receitas e na realização das despesas, tornando real e operacional o que fora 
planejado e programado.
A LOA é organizada na forma de créditos orçamentários com suas respectivas dotações 
orçamentárias.
Assim, o crédito orçamentário é composto pelo conjunto de categorias classificatórias e 
contas que especificam as ações e operações autorizadas na LOA, enquanto a dotação é o 
montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. Em outras palavras, 
podemos dizer que para um crédito orçamentário temos uma dotação, que é o limite de recur-
so financeiro autorizado para aquele crédito.
É importante ter em mente que os recursos orçamentários seguem o ciclo orçamentário 
em sentido amplo, que abrange as etapas do planejamento ao controle, passando pela elabo-
ração e a própria execução da lei orçamentária anual.
Iniciando a execução do orçamento, temos a programação orçamentária e financeira que 
nada mais é do que a adaptação do fluxo dos pagamentos ao fluxo dos recebimentos, de modo 
que a despesa fixada seja “adaptada” ao resultado da arrecadação do ente.
Nessa linha de raciocínio, a mencionada programação visa customizar a velocidade de 
execução do orçamento ao fluxo de recursos financeiros, de modo a garantir a execução dos 
programas anuais de trabalho, realizados por meio do Sistema Integrado de Administração 
Financeira do Governo Federal – SIAFI, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela 
legislação vigente.
O SIAFI é do que o principal instrumento de registro, acompanhamento e controle da exe-
cução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
Guarde que as diretrizes gerais da programação financeira da despesa autorizada na LOA 
são fixadas em Decreto.
Nesse contexto, merece menção destacada a previsão no artigo 47 da Lei n. 4.320/1964, 
de que, logo depois de promulgada a LOA, baseada nos limites nela fixados, o Poder Executi-
vo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária 
pode usar, sendo que essas cotas trimestrais podem ser modificadas durante o ano em fun-
ção, por exemplo, das oscilações na receita pública.
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O PULO DO GATO
Quem aprova a LOA é o Poder Legislativo, mas é o Poder Executivo quem aprova o quadro 
de cotas trimestrais, logo após a promulgação da LOA e com base nos limites nela fixados. 
Assim, cabe ao Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada 
unidade orçamentária fica autorizada a gastar.
010. (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) Para limitar os gastos do governo, um dos meca-
nismos utilizados é a publicação de decreto que disponha sobre a programação orçamentária 
e financeira bem como o cronograma mensal de desembolso. Acerca desse assunto, julgue o 
item subsequente.
O ato pelo qual determinada unidade orçamentária ou administrativa transfere a outras unida-
des orçamentárias ou administrativas o poder de utilizar créditos que lhes tenham sido dota-
dos caracteriza o que se denomina descentralização de créditos.
Exato. A descentralização de créditos ocorre quando uma unidade orçamentária transfere a 
outras unidades as dotações orçamentárias. Confira no MCASP, com grifos nossos:
As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando for efetuada movimentação de 
parte do orçamento, mantidas as classificações institucional, funcional, programática e econômica, 
para que outras unidades administrativas possam executar a despesa orçamentária.
Certo.
O objetivo de se fixar essas cotas trimestrais é assegurar às unidades orçamentárias, tem-
pestivamente, recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual 
de trabalho, equilibrando a receita arrecadada e a despesa realizada, para evitar eventuais in-
suficiências de caixa. Além disso, tenha mente que as cotas trimestrais podem ser alteradas 
durante o exercício, mas, claro, respeitando limite da dotação orçamentária.
Guarde ainda que, além dos créditos orçamentários previstos na LOA, a programação da 
despesa orçamentária abarca ainda os créditos adicionais e as operações extraorçamentárias.
A LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal melhorou ainda mais essa ferramenta orçamentária 
ao determinar que a elaboração da programação financeira e do cronograma mensal de de-
sembolso ocorra no prazo de 30 dias após a publicação da LOA. Veja o artigo 8º da LRF, com 
grifos nossos:
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Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de di-
retrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Ainda nesse artigo, a LRF ordena que os recursos legalmente vinculados à finalidade es-
pecífica devem ser usados somente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em 
exercício diferente daquele em que ocorrer o ingresso.
Mentalize recurso vinculado como sendo aquele que possui destinação obrigatória a de-
terminada despesa e, assim, a LRF dispõe que se é recurso vinculado, continuará vinculado, 
mesmo em exercício financeiro diverso daquele em que tenha ocorrido o ingresso.
Nessa pegada, após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento da 
Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional, 
os subprojetos e subatividades constantes da lei orçamentária anual, especificando as Unida-
des Orçamentárias de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguridade 
social, especificando, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o gru-
po de despesa e a modalidade de aplicação.
É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Importante guardar que Executar o Orçamento é, na verdade, realizar as despesas públi-
cas nele previstas, seguindo os três estágios da execução das despesas previstos na Lei n. 
4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.
Aqui entra em cena uma ferramenta usada para limitação dos gastos do Governo Federal: 
o famoso “Decreto de contingenciamento dos gastos”, que na mais é do que o Decreto de Pro-
gramação Orçamentária e Financeira juntamente com a Portaria Interministerial que detalha 
os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do 
exercício, tendo como suporte legal além da Lei n. 4.320/1964 e da LRF, a LDO de cada ano.
Após a entrada em vigor da LRF com seu foco no atendimento das metas fiscais e do maior 
controle sobre os gastos públicos, tanto para equilibrar os orçamentos, como para indicar 
transparência dos compromissos governamentais com a dívida pública, de modo a fomentar 
e manter expectativas claras e objetivas, a administração pública buscou melhor programar 
financeiramente a execução das suas despesas.
Na prática, a execução do orçamento deve estar atrelada ao real ingresso de recursos, ou 
seja, à medida que os recursos financeiros vão ingressando nos cofres do governo, eles são 
liberados para osórgãos setoriais baseado na programação financeira para a execução dos 
seus programas de trabalho. Nessa pegada, acaba ficando a critério do Governo executar este 
ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
A execução orçamentária completa-se com a execução financeira, que passa pela progra-
mação dos recursos financeiros de forma a garantir o atendimento à demanda de recursos aos 
órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta.
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DICA!
Sinteticamente falando, a execução orçamentária é a utiliza-
ção das dotações dos créditos consignados na LOA, enquanto 
a execução financeira é a utilização de recursos financeiros.
A correta gestão pública, pautada em uma execução orçamentária e financeira eficiente, 
advém da integração coerente entre o que foi planejado e o que será realmente realizado. Sen-
do assim, não há que se falar na alocação de recurso sem ter o entendimento dos conceitos 
de PPA, LDO e LOA.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, o 
Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando recur-
sos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.
Na prática, a execução orçamentária e a execução financeira ocorrem, concomitantemen-
te, por estarem atreladas uma a outra. Se existir orçamento e não houver o financeiro, não 
poderá ocorrer a despesa. De outra parte, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá 
gastá-lo, caso não exista disponibilidade orçamentária.
Guarde, portanto, que a execução orçamentária pode ser definida simplesmente como a 
utilização dos créditos consignados na Lei Orçamentária Anual – LOA, ou seja, a execução 
orçamentária é a utilização dos CRÉDITOS consignados no orçamento.
Por seu turno, a execução financeira, de modo distinto, representa a utilização de recursos 
financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades 
Orçamentárias pelo Orçamento.
Lembre-se de que todo o processo orçamentário tem seu rito precípuo estabelecido no 
artigo 165 da CF/1988 que determina a necessidade do planejamento das ações de governo 
por meio do:
• Plano Plurianual de Investimentos – PPA;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
• Lei Orçamentária Anual – LOA.
As etapas seguintes à publicação da LOA, à nível federal, devem estar em consonância 
com as normas de execução orçamentária e de programação financeira da União.
Volto a destacar que após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento da 
Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional, 
os subprojetos e subatividades constantes da LOA, especificando as Unidades Orçamentárias 
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de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguridade social, especifican-
do, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o grupo de despesa e a 
modalidade de aplicação. É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Não é demais reforçar que as dotações orçamentárias são classificadas de forma a explici-
tar o montante de recursos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas.
Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existen-
tes, pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, 
ainda que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem 
como o Ministério Público da União.
Vale revermos agora a CF/1988 em seu artigo 168:
Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementa-
res e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e 
da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês.
Ainda falando em execução orçamentária, vale informar que com a entrada da Emenda 
Constitucional – EC 86/2015, apelidada de “EC do orçamento impositivo”, tornou obrigatória a 
execução da programação orçamentária relativas às emendas individuais à LOA por parte dos 
congressistas, sendo que tais emendas serão aprovadas até 1,2% da Receita Corrente Líquida 
– RCL prevista no projeto de LOA encaminhado ao Congresso Nacional.
Depois tivemos a promulgação da EC 100/2019, por meio das quais as emendas de banca-
da também passaram a ser obrigatórias (limite para a execução de 0,8% em 2020 e, a partir de 
2021, de 1% da RCL) e houve a revogação dos incisos I a IV do § 14, que tratavam das medidas 
a serem tomadas em caso de impedimento de ordem técnica que inviabilizassem a execução 
das emendas.
No dia 12/12/2019 o Congresso Nacional promulgou a EC – Emenda Constitucional 
105/2019, acrescentando o artigo 166-A em nossa Carta Magna, tratando das emendas indi-
viduais impositivas.
Vale ressaltar que tais Emendas Constitucionais são estudadas com mais detalhes em aula 
específica no tópico orçamento autorizativo x orçamento impositivo.
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1.7. AvAliAção e Controle
Superada a fase de execução, cabe agora ao Poder Executivo a obrigação de dar publici-
dade da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, sub-
metendo todo o processo à avaliação da sociedade.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, 
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos, ou sobre os quais a União 
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Essa ideia é 
válida para Estados, DF e Municípios.
Confira a literalidade do parágrafo único do artigo 70 da CF/1988:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União 
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Em termos de União, o Presidente deverá prestar contas ao Congresso Nacional, anual-
mente, até sessenta dias (60 dias) após o início da sessão legislativa.
Se as contas do Presidente da República não forem apresentadas ao Congresso Nacional 
até sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados deverá pro-
ceder à tomada de contas.
Quer as contas do Presidente da República sejam apresentadas espontaneamente no pra-
zo constitucional, quer sejam tomadas pelaCâmara dos Deputados, dentro de sessenta dias 
após o seu recebimento, o Tribunal de Contas da União deverá apreciá-las mediante parecer 
prévio. O parecer prévio será encaminhado de volta ao Congresso Nacional.
Entramos agora em um tema relevante para o Direito Financeiro e para AFO: a fiscalização 
e o controle orçamentário.
Podemos dizer que a avaliação orçamentária integra o controle orçamentário, consistindo 
em uma análise da eficácia e da eficiência das ações realizadas, servindo também para avaliar 
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os responsáveis da gestão no que diz respeito ao alcance dos objetivos e maximização da 
utilização dos recursos públicos.
Quando falamos em análise da eficiência, avalia-se a medida da relação entre os recursos 
efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa 
frente a padrões estabelecidos.
Por outro lado, quando falamos em análise da eficácia, avalia-se a medida do grau de al-
cance das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação 
ao previsto.
Temos ainda a avaliação da efetividade, que é relação entre os resultados alcançados 
(impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuação institu-
cional. A efetividade possibilita que seja verificado se um dado programa produziu efeitos no 
ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos, socioculturais, institucio-
nais ou ambientais.
EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE
CUSTO RESULTADO IMPACTO
Fazer corretamente
Fazer o que 
deve ser feito
Fazer corretamente o que 
tem que ser feito
Utilizar produtivamente 
os recursos
Capacidade de 
atingir objetivos
Transforma a 
situação existente
Custo-benefício Cumpre metas
Mudança e 
desenvolvimento
Mínimo de perdas 
e/ou desperdícios
Realiza o que 
foi proposto
Relação entre a 
produção e a 
capacidade de produção
Em suma, de acordo com Alexandre Marinho e Luís Otávio Façanha:
A efetividade diz respeito à capacidade de se promover resultados pretendidos; a eficiência deno-
taria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e esforços; e a 
eficácia remete a condições controladas e a resultados desejados de experimentos, critérios que, 
não se aplicam automaticamente às características e realidade dos programas sociais.
No âmbito do controle, merece destaque fiscalização orçamentária e financeira do Estado, 
que possui caráter político no sentido de impedir que o Poder Executivo exceda os créditos 
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que lhe foram concedidos, o desperdício dos recursos públicos e a dilapidação do patrimônio 
público, mas sem atrasar/parar a execução orçamentária para não prejudicar vida da popula-
ção e do próprio Estado.
Nessa linha pensa o Doutrinador Kiyoshi Harada, que disse:
A fiscalização e controle orçamentário serve justamente para coibir abusos do Poder Público no que 
se refere ao dinheiro público e sua destinação dentro da melhor destinação e com responsabilidade.
A fundamentação legal da fiscalização dos Controles Interno e Externo tem sede no artigo 
70 da CF/1988, cujo objeto de análise tem três elementos distintos: legalidade, legitimidade e 
economicidade no que diz respeito à despesa pública. Confira a literalidade que pode aparecer 
em sua prova, com grifos nossos:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
DICA!
Legalidade = observância dos requisitos normativos.
Legitimidade = eficiência do gasto.
Economicidade = custo x benefício.
Sob o ponto de vista da legitimidade verifica-se se houve eficiência do gasto em atender 
as necessidades públicas, conferindo se a despesa atingiu o bem jurídico valorado pela norma 
ao autorizá-la.
Quando a fiscalização é feita para a avaliar o nível de economicidade alcançado, confere-se 
se despesa foi realizada com o menor custo possível, se houve a melhor relação custo/benefí-
cio para alcançar a finalidade pretendida.
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No que diz respeito à aplicação de subvenções, a ideia verificar se os valores repassados 
a entidades sem fins lucrativos, como ONGs e OSs, foram efetivamente aplicados naquilo que 
devia ter sido, bem como aprovar as respectivas prestações de contas.
Note que também foi dado destaque à fiscalização da renúncia de receitas. A ideia do 
constituinte foi reforçar a necessidade de sejam realizadas fiscalizações para verificar se as 
desonerações fiscais nas suas variadas formas (isenções, reduções de alíquotas, crédito pre-
sumido etc.) atingiram ou não a sua finalidade. Registre-se que esse tema recebeu atenção 
especial no artigo 14 da LRF.
Vale destacar que o foco dessa fiscalização é contábil, financeiro, orçamentária, operacio-
nal e patrimonial da Fazenda Pública do Estado, nas 3 esferas: federal, estadual e municipal.
A fiscalização com foco no aspecto da legalidade visa verificar se a despesa está acordo 
com as normas previstas na Constituição, na Lei n. 4.320/1964 e na LRF – Lei de Responsabi-
lidade Fiscal.
A fiscalização operacional é relacionada ao procedimento de arrecadação e liberação 
de verbas.
Vale destacar, na fiscalização financeira, temos a verificação da entrada e da saída de di-
nheiro, enquanto na fiscalização orçamentária fiscaliza-se a correta execução do orçamento.
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O PULO DO GATO
Importante destacar que a fiscalização orçamentária envolve todas as etapas do ciclo or-
çamentário, ou seja, todas as etapas do ciclo orçamentário devem ser objeto de controle e 
fiscalização.
Já a fiscalização patrimonial está relacionada à própria execução orçamentária no sentido 
de mudanças patrimoniais, sendo que as alterações patrimoniais devem ser fiscalizadas per-
manentemente pelo Estado.
A CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização examinará e emitirá 
parecer sobre as contas e o Plenário do Congresso Nacional deliberará sobre sua aprovação. 
Não há prazo legal para apreciação das contas pelo Congresso.
As contas podem ser aprovadas ou rejeitadas.Se forem rejeitadas, o Senado Federal irá 
processar e julgar o Presidente da República, funcionando como presidente, o do Supremo 
Tribunal Federal, exigindo-se quórum de dois terços dos votos do Senado.
Tanto a nossa Carta Magna quanto a própria Lei n. 4.320/1964 determinam a coexistência 
de dois sistemas de controle: interno e externo. O controle interno é aquele realizado pelo ór-
gão no âmbito da própria Administração, do próprio Poder, dentro de sua estrutura. O controle 
externo é aquele realizado por uma instituição independente e autônoma.
Veja o dispositivo da Lei n. 4.320/1964:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o 
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
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II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de reali-
zação de obras e prestação de serviços.
Em nível federal, de acordo com o próprio site do Ministério do Planejamento e Orçamento, 
que foi incorporado pelo Ministério da Economia, “a fiscalização do Orçamento Público é reali-
zada oficialmente de duas formas: pelos controles interno e externo.
Pelo Controle Interno, quando o controle é feito pelos órgãos do próprio Poder Executivo, 
especialmente pela Controladoria-Geral da União – CGU e, ainda, cada Ministério possui um 
Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente à CGU.
O controle interno tem previsão constitucional no artigo 74 da CF/1988, e consiste em um 
sistema integrado de fiscalização dos três Poderes com o objetivo de apoiar o controle externo 
em sua missão institucional.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres 
da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade 
ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade 
solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da 
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Veja agora os principais pontos da Lei n. 4.320/1964 acerca do controle interno:
• o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle: legalidade, fidelidade funcional e 
cumprimento do programa de trabalho, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Con-
tas ou órgão equivalente;
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• o órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na le-
gislação, caberá o controle estabelecido no cumprimento do programa de trabalho. Esse 
controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente 
estabelecidos para cada atividade;
• no que diz respeito à verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária, guar-
de que ela deve ser prévia, concomitante e subsequente;
• no que diz respeito à prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou 
por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada 
de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos;
• é da competência dos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata 
observância os limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, 
dentro do sistema que for instituído para esse fim.
Guarde ainda que, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, o res-
ponsável pelo controle interno deve comunicar o TCU ou ao Tribunal de Contas do Estado, 
Município ou dos Municípios, sob pena de responsabilidade solidária do chefe do Poder que se 
omitiu a esse respeito.
De acordo com Tathiane Piscitelli, deverão ser verificados:
a) o cumprimento das metas previstas pelo Plano Plurianual, a execução dos programas de governo 
e dos orçamentos da União;
b) a legalidade e resultados, quanto à eficácia e à eficiência, relativos aos gastos públicos realiza-
dos por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recursos provenientes de 
subvenções; e
c) o cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além de direi-
tos e deveres da União.
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011. (CESPE/CGM-JOÃO PESSOA/TÉCNICO/2018) Em relação à atuação contábil, financei-
ra e orçamentária da União, julgue o item que se segue.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma integrada, sistema de 
controle interno, com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plu-
rianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.
O item, de acordo com o artigo 74 da Constituição Federal, que trata do controle interno. Con-
fira, com grifos nossos:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres 
da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Certo.
Pelo Controle Externo, que, em nível federal, é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxí-
lio do Tribunal de Contas da União – TCU.
Registre-se que nos outros entes que integram o nosso Brasil, o controle externo é exercido 
de forma similar, aplicando as disposições federais naquilo que couber.
Nessa toada, para os estados, cabe a sua realização à Assembleia Legislativa, com auxílio 
do TCE- Tribunal de Contas do Estado.
Já em âmbito municipal, é exercido pela Câmara Municipal, com auxílio também do TCE 
– Tribunal de Contas do Estado(regra geral) ou do Tribunal de Contas do Município (São Pau-
lo- TCM-SP e Rio de Janeiro – TCM-RJ) ou, quando for o caso, do Tribunal de Contas dos Mu-
nicípios, no caso da Bahia – TCM-BA, Pará – TCM-PA e Goiás – TCM-GO.
Dessa mesma forma, no DF o Controle Externo é exercido pela Câmara Legislativa com o 
auxílio do TCDF – Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Confira na diretamente na CF/1988:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal 
de Contas da União, ao qual compete:
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I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio 
que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públi-
cos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas 
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregu-
laridade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, 
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, 
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões 
de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão 
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e 
demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União parti-
cipe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, 
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou 
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as 
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano 
causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cum-
primento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos 
Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que 
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medi-
das previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título 
executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas 
atividades.
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Controle 
Institucional
Controle Externo
Realizado pelo 
Poder Legislativo
Auxílio dos Tribunais
de Contas
Controle Interno
CGU 
(órgão central do Sistema de 
Controle Interno do 
Poder Executivo Federal)
Controladorias dos 
Estados e 
Municípios ou 
órgãos equivalentes
Outros órgãos públicos
(Ministério Público Federal, Ministérios 
Públicos Estaduais, Tribunais de Justiça, 
Polícia Federal, Polícias Estaduais)
012. (CESPE/MDIC/AGENTE/2014) No que se refere ao ciclo orçamentário, julgue o item.
O controle externo da execução orçamentária realizada pelo MDIC constitui atribuição da Con-
troladoria-Geral da União, conforme previsão constitucional.
O item está errado, pois a CGU é um órgão de Controle Interno, sendo o Controle Externo atri-
buição do Congresso Nacional com o auxílio do TCU.
Errado.
Em nível federal, nós já temos consciência que é do Poder Legislativo a responsabilidade 
pela realização do controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cujas fun-
ções estão delineadas no artigo 71 e 49, X da CF/1988.
A fiscalização externa por parte do Congresso Nacional se dá especialmente na CMO – 
Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados, que nos termos do artigo 166 § 1º da 
CF/1988, é constituída para examinar e emitir pareceres sobre os projetos das leis orçamen-
tárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e, também acerca dos planos 
e programas previstos na Magna Carta, com acompanhamento e fiscalização das gestões 
orçamentárias respectivas.
Vale destacar essa CMO, no exercício de suas atividades, poderá verificar indícios de des-
pesas não autorizadas e, nessa situação, de acordo com o artigo 72, caput, da CF/1988, poderá 
solicitar esclarecimentos à autoridade responsável.
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Entretanto, caso os esclarecimentos solicitados não sejam prestados, ou considerados 
insuficientes, a CMO encaminha o caso para o TCU, a quem será solicitado que, no prazo de 
30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto. Caso o TCU entenda que a despesa 
é irregular, a Comissão Mista poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, desde que 
possa causar “dano irreparável ou grave lesão à economia pública”, como consta o artigo 72, 
§ 1º, § 2 º da CF/1988.
Confira a literalidade que pode aparecer em sua prova:
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de des-
pesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios 
não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco 
dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará 
ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar 
dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Vamos agora conhecer um pouco mais sobre o TCU no artigo 73 da nossa CF/1988:
Art.