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SISTEMA DE ENSINO
AFO E ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
Livro Eletrônico
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Manuel Piñon
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais .......................................................................4
1. Ciclo Orçamentário .....................................................................................................4
1.1. Conceitos Introdutórios ............................................................................................4
1.2. Ciclo Orçamentário Resumido e Ampliado ................................................................6
1.3. Exercício Financeiro X Ciclo Orçamentário ............................................................... 11
1.4. Planejamento/Elaboração ...................................................................................... 12
1.5. Elaboração, Discussão e Aprovação do Orçamento ............................................... 12
1.6. A Execução do Orçamento .................................................................................... 20
1.7. Avaliação e Controle ...............................................................................................27
1.8. Prazos do Ciclo Orçamentário ................................................................................42
2. Créditos Adicionais ...................................................................................................44
Resumo ........................................................................................................................56
Mapas Mentais ............................................................................................................ 60
Questões Comentadas em Aula .................................................................................... 61
Questões de Concurso ..................................................................................................63
Gabarito ...................................................................................................................... 80
Gabarito Comentado ..................................................................................................... 81
Referências ................................................................................................................. 114
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
Apresentação
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nesta aula é avançar mais acerca do estudo do Orçamento Público, 
detalhando alguns assuntos e conhecendo um pouco mais acerca do Ciclo Orçamentário e 
dos Créditos Orçamentários adicionais.
Você verá na prática vários conceitos e informações aprendidos na aula inaugural e vai 
acertar muitas questões de prova com base naqueles artigos da CF que estudamos.
Se puder, avalie nossa aula depois.
Boa aula!
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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CICLO ORÇAMENTÁRIO E CRÉDITOS ADICIONAIS
1. CiClo orçamentário
1.1. ConCeitos introdutórios
O ciclo orçamentário, no sentido amplo, é um processo que abrange as etapas do planejamen-
to ao controle, passando pela elaboração e a própria execução da LOA – Lei Orçamentária Anual.
AprovaçãoAvaliação Ciclo Orçamentário
Elaboração
Execução
Na verdade, o ciclo orçamentário não é estanque, mas, sim, um processo dinâmico, flexí-
vel e contínuo, que passa pelas etapas de planejamento/elaboração, discussão/aprovação, 
execução, controle e avaliação no que diz respeito à programação de gastos do setor público 
do ponto de vista físico e financeiro, integrando planejamento e orçamento.
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Ciclo Orçamentário e Créditos Adicionais
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Plano Plurianual (PPA)
Planos nacionais,
regionais e setoriais
Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
Elaboração da proposta 
orçamentária anual (LOA)
Discussão, votação e aprova-
ção da Lei Orçamentária Anual
Execução
orçamentária e financeira
Controle e avaliação da execu-
ção orçamentária e financeira
Ciclo integrado de planejamento e orçamento
Os instrumentos de Planejamento e Controle Orçamentários podem ser assim visualizados:
Plano Plurianual (PPA)
Controle de execução 
orçamentária e financeira
Planos nacionais,
regionais e setoriais
Execução orçamentária
e financeira
Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
Elaboração da proposta 
orçamentária anual (LOA)
Aprovação da Lei
Orçamentária Anual
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A integração das etapas e também dos instrumentos de planejamento é fundamental, 
tendo em vista que o processo orçamentário não é algo isolado, já que, por exemplo, a ela-
boração da proposta de Orçamento Anual (LOA), primeira etapa do ciclo orçamentário, re-
nova-se anualmente e é resultante das definições da programação de médio prazo (PPA), 
que por sua vez detalha o plano de longo prazo (Planos Nacionais, Regionais e Setoriais), de 
acordo com as orientações anuais da LDO, refletindo, assim, a plena integração do processo 
de planejamento e orçamento.
1.2. CiClo orçamentário resumido e ampliado
Normalmente, o Ciclo Orçamentário é apresentado em provas de concursos na sua versão 
resumida, em que temos basicamente 4 fases. Entretanto, pode aparecer em sua prova uma 
referência ao Ciclo Orçamentário Ampliado que, ao incorporar as etapas relativas ao PPA à 
LDO, passa a ter 8 fases.
Sinteticamente falando, o ciclo orçamentário resumido ocorre em quatro etapas distintas:
• planejamento/elaboração da proposta orçamentária;
• elaboração/discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
• execução orçamentária e financeira;
• avaliação/controle.
Elaboração
Avaliação
Aprovação
Execução
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Questão 1 (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
O ciclo orçamentário pode ser definido como um rito legalmente estabelecido, com etapas 
que se repetem periodicamente e que envolvem elaboração, discussão, votação, controle e 
avaliação do orçamento.
Certo.
Sim,o ciclo orçamentário ocorre nas seguintes etapas:
• elaboração/planejamento da proposta orçamentária;
• discussão/estudo/aprovação da Lei de Orçamento;
• execução orçamentária e financeira; e
• avaliação/controle.
Do ponto de vista administrativo, o planejamento representaria a tentativa do adminis-
trador público de receber e compreender corretamente as demandas da sociedade, estimar 
a capacidade de recolhimento de recursos financeiros e alocar os recursos limitados às 
ações prioritárias.
É importante destacar que a fase de elaboração pode ser enquadrada na fase 1 (como 
acima) ou como integrante da fase 2 (como no desenho abaixo), já que o parlamento também 
colabora com a feitura dele por meio de emendas.
Numa última etapa, o Poder Público fiscalizaria e controlaria os gastos efetuados a fim 
de verificar a acuidade da programação. As informações obtidas pela fiscalização e controle 
dos gastos públicos, nas quais estarão destacados as falhas e os méritos do planejamento 
vigente, irão orientar no planejamento para o exercício subsequente.
Veja a seguir graficamente como é RESUMIDO o ciclo orçamentário:
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Planejamento
Execução
Controle Elaboração
Questão 2 (CESPE/DEPEN/AGENTE/2015) Julgue:
As fases do ciclo orçamentário podem ser aglutinadas de acordo com suas finalidades e pe-
riodicidades.
Errado.
Na verdade, NÃO podem ser aglutinadas, já que cada fase tem um responsável próprio, finali-
dade diversa e periodicidade que precisa ser atendida.
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO 
são incorporadas. Segundo Sanches1, o ciclo orçamentário ampliado desdobra-se em oito 
fases, quais sejam:
• formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de 
recursos pelo Executivo;
• apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
1 SANCHES, Osvaldo Maldonado: O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988: Revista de Adminis-
tração Pública, Rio de Janeiro: FGV, v. 27, n.4, pp. 54-76, out./dez. 1993.
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• elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• apreciação, adequação e autorização legislativa;
• execução dos orçamentos aprovados;
• avaliação da execução e julgamento das contas.
De acordo com a teoria defendida por esse doutrinador, no conceito resumido do Ciclo 
Orçamentário, existe uma aglutinação inapropriada das fases relativas ao PPA e à LDO, já que 
cada uma delas possui ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Planejamento das ações 
governamentais e elaboração 
das propostas orçamentárias
Discussão, votação e aprovação 
dessas leis (PPA, LDO e LOA)
Execução orçamentária
Controle e avaliação
da execução
Aprovação
Avaliação
Execução
Elaboração
Aproveite para visualizar graficamente como é o ciclo orçamentário numa visão ampliada:
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Ciclo / processo orçamentário
Avaliação e controle
7 - Execução
orçamentária
8 - Avaliação 
e controle 
da execução 
orçamentária
ExecuçãoDiscussão, votaçãoe aprovação
1 -
Elaboração
do PPA
3 -
Elaboração
da LDO
5 -
Elaboração
da LOA
6 - Discussão,
votação e 
aprovação da
LOA
4 - Discussão,
votação e 
aprovação da
LDO
2 - Discussão,
votação e 
aprovação do
PPA
Elaboração
Questão 3 (CESPE/STF/ANALISTA/2013) Com relação aos orçamentos públicos, julgue o 
item a seguir.
Nos termos da CF, o ciclo orçamentário desdobra-se em oito fases, cada uma com ritmo pró-
prio, finalidade distinta e periodicidade definida.
Certo.
No conceito mais abrangente de ciclo orçamentário, as etapas relativas ao PPA e à LDO são 
incorporadas desdobrando-se em oito fases, quais sejam:
• 1– formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• 2 – apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• 3 – proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação 
de recursos pelo Executivo;
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• 4 – apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• 5 – elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• 6 – apreciação, adequação e autorização legislativa;
• 7 – execução dos orçamentos aprovados;
• 8 – avaliação da execução e julgamento das contas.
1.3. exerCíCio FinanCeiro x CiClo orçamentário
De acordo com a nossa Norma Geral sobre Direito Financeiro e Orçamento Público, a Lei 
n. 4.320/1964, o exercício financeiro deve coincidir com o ano civil, ou seja, inicia-se no dia 1º 
de janeiro e termina em 31 de dezembro de cada ano. Confira, com grifos nossos:
Do Exercício Financeiro
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas;
II – as despesas nele legalmente empenhadas.
Guarde, portanto, que, enquanto o exercício financeiro atualmente no Brasil coincide com o 
ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano, o 
ciclo orçamentário é mais longo, já que começa no exercício anterior com as etapas de ela-
boração/planejamento da proposta orçamentária e de discussão/estudo/aprovação da Lei 
de Orçamento e somente se encerra nos exercícios seguintes com a sua avaliação e controle.
Questão 4 (CESPE/DPU/AGENTE/2016) Julgue:
Para efeitos da LOA, o exercício financeiro tem início com a aprovação da lei, não coincidindo 
este com o ano civil.
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Errado.
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra 
em 31 de dezembro de cada ano, não tendo início com a aprovação da lei, que ocorre no exer-
cício/ano anterior.
Amigo(a), agora vamos conhecer um pouco mais cada uma dessas etapas.
1.4. planejamento/elaboração
A Constituição Federal determinou a aprovação dosPlanos Plurianuais – PPA – que esta-
belecerão, de forma regionalizada, as Diretrizes, Objetivos e Metas – DOM – da administração 
pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e as relativas aos programas 
de duração continuada.
O legislador cuidou de garantir a aplicação uniforme dos recursos em todo o território 
nacional, exigindo a regionalização dos recursos planejados no PPA e executados com base 
nas leis orçamentárias anuais.
Além disso, limitou sua abrangência às despesas de capital, ou seja, das quais resulte um 
aprimoramento do serviço prestado pelo Estado ou a criação de um novo serviço, como, por 
exemplo, a construção de rodovias, incluídas as despesas decorrentes, no nosso exemplo, o 
custo de manutenção da nova estrada.
1.5. elaboração, disCussão e aprovação do orçamento
1.5.1. Elaboração do Orçamento
Feito o planejamento, o Poder Executivo deve encaminhar ao Parlamento o projeto de Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO), inovação da Constituição Federal de 1988, que constitui o 
elo entre planejamento e orçamento.
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A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as 
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, que deverão ser compatíveis com 
o PPA, orientará a elaboração da lei orçamentária, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Nem toda a programação prevista no PPA tem de estar presente nas LDO, pois o plano 
vale por quatro anos, enquanto a LDO, apenas por um ano.
Além disso, a LDO deve ressaltar as prioridades para a lei orçamentária do exercício sub-
sequente. Dessa forma, é comum que a LDO preveja a inclusão no orçamento de apenas uma 
parcela do previsto no PPA, muito embora não haja dispositivo legal ordenando a matéria.
Em seguida, a proposta para o orçamento do exercício subsequente é encaminhada ao 
Congresso, que deve assegurar a compatibilidade com a LDO e com o PPA.
Essa competência é exclusiva do CHEFE DO PODER EXECUTIVO, função essa exercida pelo 
Presidente da República (ou Governadores e Prefeitos). Tenha em mente que a iniciativa é 
sempre do Poder Executivo.
De acordo com o artigo 22 da Lei n. 4.320/1964, no que diz respeito ao seu conteúdo, a 
proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo, nos pra-
zos estabelecidos nas Constituições federal e estaduais e nas leis orgânicas dos municí-
pios, será composta por:
• Mensagem, que conterá exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, 
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos es-
peciais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justi-
ficação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, 
particularmente no tocante ao orçamento de capital. Essa mensagem presidencial é o 
instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da República e o Poder Legislativo usa-
do para encaminhar os projetos do PPA, da LDO e da LOA;
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• Projeto de Lei de Orçamento;
• Tabelas explicativas sobre receitas e despesas de vários anos, em colunas distintas e 
para fins de comparação;
• Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, 
em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar 
e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e 
administrativa.
Merecem destaque no âmbito da elaboração da proposta orçamentária as atividades pre-
liminares inerentes à alocação dos recursos, considerando o cenário fiscal, de modo a com-
patibilizar capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos, passando pelas 
etapas de fixação da meta fiscal, projeção de receitas, projeção das despesas obrigatórias e 
apuração das despesas discricionárias.
Para cada unidade administrativa, temos a respectiva proposta orçamentária parcial com 
a descrição resumida das suas principais finalidades, que necessita respeitar a política eco-
nômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global 
máximo para o orçamento de cada unidade administrativa, sendo acompanhada de tabelas 
explicativas da despesa, com a justificação detalhada de cada dotação solicitada.
As dotações orçamentárias são classificadas de forma a explicitar o montante de recur-
sos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas, como veremos adian-
te ao longo do curso.
Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existen-
tes, é possível abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, 
ainda que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como 
o Ministério Público da União.
Todos os Poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público) elaboram suas propostas or-
çamentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é o responsável constitu-
cionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo.
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Nesse sentido, a LRF reforçou essa autonomia administrativa e financeira dos poderes ao 
determinar que o Poder Executivo de cada ente coloque à disposição dos demais Poderes e 
do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas 
propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subse-
quente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Entretanto, se tais Poderes/Órgãos não encaminharem as respectivas propostas orça-
mentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de 
consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na LOA vigente, ajusta-
dos de acordo com os limites estipulados na LDO.
A CF/1988 não traz nenhuma diretriz em termos de orientação do que deve ser feito para o 
caso em que o Poder Legislativo não receba a proposta orçamentária no prazo fixado. Assim, 
nos socorremos à velha Lei n. 4.320/1964 que apresenta orientação nesse sentido:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Or-
gânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Assim, cabe ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento em vigência no mo-
mento como se fosse uma nova proposta. Essa solução “meia boca” ignora, por exemplo, os 
programas que já se encerraram ou que vêm a ser finalizados ao longo do exercício.
Registre-se que também para as Defensorias Públicas daUnião, Estaduais e do Distrito 
Federal também foram asseguradas autonomias funcional e administrativa e a iniciativa de 
sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na LDO, depois da entrada em 
vigor da EC – Emenda Constitucional n. 74/2013 –, que acrescentou o § 3º ao artigo 134 da 
CF/1988, estendendo as mesmas prerrogativas à Defensoria Pública da União (DPU) e do 
Distrito Federal. Confira:
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a 
iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orça-
mentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.
§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.
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DICA!
Não confunda EC – Emenda Constitucional – com Emenda ou 
Emenda Parlamentar! A EC é uma alteração da CF, enquanto 
Emenda ou Emenda Parlamentar, aqui em nossa matéria, é 
uma modificação nas Leis Orçamentárias.
As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compatí-
veis com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual, podem objetivar o acrés-
cimo de dotação orçamentária inicialmente proposta pelo Executivo ou a criação de uma nova 
despesa, bem como a redução ou supressão de dotação proposta.
Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessida-
de de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamen-
tar deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, a 
Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indicados 
os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus 
encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
1.5.2. Discussão, Estudo e Aprovação
É importante registrar que a fase de discussão e debate entre os membros do Poder 
Legislativo acerca da proposta enviada pelo executivo é regulada pelo artigo 166 da nossa 
CF/1988, abaixo transcrito com grifos nossos:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
Cabe a uma comissão mista permanente composta por senadores e deputados, denomi-
nada de CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização –, que tem 
o papel de examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos 
adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República, além de 
examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs-
tos na CF/1988 e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
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Similarmente, nos demais entes federados, temos uma comissão permanente comum, já 
que tem somente uma casa legislativa, sendo composta por deputados nos Estados e no DF 
e por vereadores nos Municípios.
É importante registrar ainda que, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista (não 
é no Plenário) da parte cuja alteração é proposta, o Presidente da República pode enviar men-
sagem para propor modificação nos projetos do PPA, da LDO, da LOA e de Crédito Adicionais.
De acordo com a nossa CF/1988 (artigo 166, § 8º), existe possibilidade de rejeição, ou seja, de 
não aceitação do projeto de LOA pelo Poder Legislativo.
As famosas “emendas parlamentares” têm por objetivo servir para aperfeiçoar o que o 
Poder Executivo propôs por meio dos instrumentos de planejamento e orçamento e têm o po-
der de influenciar no que tange à alocação do dinheiro público. Elas devem ser apresentadas 
na Comissão Mista, que deve emitir um parecer sobre elas, para depois serem apreciadas no 
plenário das 2 casas do CN – Congresso Nacional.
Além das emendas individuais de cada parlamentar, temos também as emendas apre-
sentadas pelas comissões – emendas de comissões permanentes da Câmara e do Senado 
(materialmente ligadas à área de atuação) – e as apresentadas pelas bancadas – emendas de 
bancada – estaduais (para matérias ligadas aos seus estados/DF).
O artigo 63 da nossa CF/1988 regula essa matéria no sentido de que não pode haver aumento 
da despesa prevista nos projetos apresentados pelo Poder Executivo. Também não podem as 
emendas apresentadas serem incompatíveis com o PPA e com a LDO.
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
Questão 5 (CESPE/TRT-8ª/ANALISTA/2016) Julgue:
O legislador tem a prerrogativa de apresentar qualquer tipo de modificação à lei orçamentária 
anual, quando essa é submetida à aprovação do Congresso Nacional.
Errado.
Na verdade, existem diversas restrições, como aquelas do artigo 63 da nossa CF/1988, que 
dispõem que não pode haver aumento da despesa prevista nos projetos apresentados pelo 
Poder Executivo, não podendo também as emendas apresentadas serem incompatíveis com 
o PPA e com a LDO, fora as restrições impostas pelo § 3º do artigo 166 da nossa Carta Magna.
Veja o que nos revela o § 3º do artigo 166 da nossa CF/1988:
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são chamadas de emendas de redação, pois vi-
sam melhorar o texto, tornando-lhe mais claro e preciso).
No que diz respeito às emendas parlamentares, a Lei n. 4.320/1964 também apresenta res-
trições a elas. De acordo com a Lei Geral dos Orçamento, não podem ser admitidas emenda que:
• altere a dotação solicitada para despesa de custeio, exceto se provada, nesse ponto, a 
inexatidão da proposta;
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
•conceda dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos 
competentes;
• conceda dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anterior-
mente criado;
• conceda dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Po-
der Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.
Tem sido frequente a aprovação de emendas parlamentares com recursos provenientes 
da Reserva de Contingência e de reestimativas de receitas.
O caso de emendas que objetivem aumentar a previsão de receitas não está, explicita-
mente, previsto na CF/1988, mas podem ser apresentadas e aprovadas sob a proteção do 
mandamento constitucional que prevê a aprovação de emendas que sejam relacionadas com 
a correção de erros ou omissões.
O Congresso Nacional revisa a previsão, que pode ser maior ou menor do que a do Poder 
Executivo. Se for maior, haverá receitas em maior quantidade que despesas e o excesso de 
receitas poderá ser utilizado para o atendimento às emendas parlamentares.
Entretanto, se a previsão de arrecadação de receitas feita no Congresso Nacional for me-
nor do que a encaminhada pelo Presidente da República, deverá haver cortes nas programa-
ções de despesa constantes do projeto de lei orçamentária.
Cabe lembrar que a revisão da estimativa de receitas pode ser feita em qualquer momento 
durante a tramitação da lei orçamentária no Congresso Nacional.
Para concluir essa etapa do Ciclo Orçamentário, resta falarmos um pouco acerca da apro-
vação e sanção da LOA.
Após discutidos o projeto de lei, deve haver a respectiva aprovação em cada uma das ca-
sas que formam o Congresso Nacional, que ocorre por maioria simples mesmo, já que é uma 
lei ordinária, embora com rito especial.
Guarde que, se os prazos para a aprovação de PPA, LDO e LOA previstos na CF/1988 não 
forem respeitados, nossa Carta Magna determina que a sessão legislativa não seja interrom-
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pida sem a aprovação da LDO. Assim, não haverá recesso parlamentar se a LDO não for apro-
vada, mas, como tal regra não se aplica à LOA ou ao PPA, pode haver esse recesso mesmo 
com a LOA ou PPA ainda pendentes de aprovação.
Com a sanção presidencial, que é a concordância do Chefe do Poder Executivo com o que 
foi aprovado no CN, encerra-se essa fase. Entretanto, caso haja o veto, que é a discordância 
do Chefe do Executivo do que voltou do CN, seja ele parcial ou total, ele deve ser apreciado 
pelo Poder Legislativo, que pode rejeitar ou confirmar o veto.
Anualmente a LDO determina que, se o Projeto de Lei Orçamentária – PLOA – não for 
sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro do ano corrente, parte da pro-
gramação dele constante poderá ser executada até o limite de 1/12 do total de cada ação pre-
vista no PLOA, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da respectiva lei.
Registre-se, porém, que o limite previsto de 1/12 ao mês não se aplica ao atendimento de 
algumas despesas determinadas na própria LDO daquele ano.
1.6. a exeCução do orçamento
A fase de execução orçamentária e financeira do orçamento público consiste na arreca-
dação das receitas e na realização das despesas, tornando real e operacional o que fora pla-
nejado e programado.
A LOA é organizada na forma de créditos orçamentários, suas respectivas dotações or-
çamentárias. Assim, o crédito orçamentário é composto pelo conjunto de categorias clas-
sificatórias e contas que especificam as ações e operações autorizadas na LOA, enquanto 
a dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. Em 
outras palavras, podemos dizer que, para um crédito orçamentário, temos uma dotação, que 
é o limite de recurso financeiro autorizado para aquele crédito.
Tenha em mente que os recursos orçamentários seguem o ciclo orçamentário em sentido 
amplo, que abrange as etapas do planejamento ao controle, passando pela elaboração e a 
própria execução da lei orçamentária anual.
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Iniciando a execução do orçamento, temos a programação orçamentária e financeira, que 
nada mais é do que a adaptação do fluxo dos pagamentos ao fluxo dos recebimentos, de 
modo que a despesa fixada seja “adaptada” ao resultado da arrecadação do ente.
Nessa linha de raciocínio, a mencionada programação visa customizar a velocidade de 
execução do orçamento ao fluxo de recursos financeiros, de modo a garantir a execução dos 
programas anuais de trabalho, realizados por meio do Sistema Integrado de Administração 
Financeira do Governo Federal – SIAFI –, com base nas diretrizes e regras estabelecidas pela 
legislação vigente.
O SIAFI é o principal instrumento de registro, acompanhamento e controle da execução 
orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
Guarde que as diretrizes gerais da programação financeira da despesa autorizada na LOA 
são fixadas em Decreto.
Nesse contexto, merece menção destacada a previsão no artigo 47 da Lei n. 4.320/1964 
de que, logo depois de promulgada a LOA, baseada nos limites nela fixados, o Poder Executivo 
deve aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária pode 
usar, sendo que essas cotas trimestrais podem ser modificadas durante o ano em função, por 
exemplo, das oscilações na receita pública.
É o Poder Legislativo que aprova a LOA, mas é o Poder Executivo que aprova o quadro de cotas 
trimestrais, logo após a promulgação da LOA e com base nos limites nela fixados. Assim, cabe 
ao Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade 
orçamentária fica autorizada a gastar.
Questão 6 (CESPE/PGE-PE/ASSISTENTE/2019) Para limitar os gastos do governo, um dos 
mecanismos utilizados é a publicação de decreto que disponha sobre a programação orça-
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mentária e financeira bem como o cronograma mensal de desembolso. Acerca desse assun-
to, julgue o item subsequente.
O ato pelo qual determinada unidade orçamentária ou administrativa transfere a outras uni-
dades orçamentárias ou administrativas o poder de utilizar créditos que lhes tenham sido 
dotados caracteriza o que se denomina descentralização de créditos.
Certo.
A descentralização de créditos ocorre quando uma unidade orçamentária transfere a outras 
unidades as dotações orçamentárias. Confira no MCASP, com grifos nossos:
As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando for efetuada movimentação de 
parte do orçamento, mantidas as classificações institucional, funcional, programática e econômi-
ca, para que outras unidades administrativas possam executar a despesa orçamentária.
O objetivo de se fixar essas cotas trimestrais é assegurar às unidadesorçamentárias, 
tempestivamente, recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa 
anual de trabalho, equilibrando receita arrecadada e a despesa realizada, para evitar even-
tuais insuficiências de caixa. Além disso, tenha mente que as cotas trimestrais podem ser 
alteradas durante o exercício, mas, claro, respeitando limite da dotação orçamentária.
Guarde ainda que, além dos créditos orçamentários previstos na LOA, a programação da 
despesa orçamentária abarca ainda os créditos adicionais e as operações extraorçamentárias.
A LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal – melhorou ainda mais essa ferramenta orçamentá-
ria ao determinar que a elaboração da programação financeira e do cronograma mensal de 
desembolso ocorram no prazo de 30 dias após a publicação da LOA. Veja o seu artigo 8º da 
LRF com grifos nossos:
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Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de di-
retrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Ainda nesse artigo, a LRF ordena que os recursos legalmente vinculados à finalidade es-
pecífica devem ser usados somente para atender ao objeto de sua vinculação, mesmo que 
em exercício diferente daquele em que ocorrer o ingresso. Mentalize recurso vinculado como 
sendo aquele que possui destinação obrigatória a determinada despesa e, assim, a LRF dis-
põe que, se é recurso vinculado, continuará vinculado, mesmo que em exercício financeiro 
diverso daquele em que tenha ocorrido o ingresso.
Nessa pegada, após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento da 
Despesa (QDD) será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional, 
os subprojetos e subatividades constantes da lei orçamentária anual, especificando as Uni-
dades Orçamentárias de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguri-
dade social, especificando, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o 
grupo de despesa e a modalidade de aplicação.
É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Guarde que executar o orçamento é, em verdade, realizar as despesas públicas nele previs-
tas, seguindo aqueles três estágios da execução das despesas previstos na Lei n. 4.320/1964: 
empenho, liquidação e pagamento.
Aqui entra em cena aquela ferramenta usada para limitação dos gastos do Governo Federal: 
o famoso “Decreto de contingenciamento dos gastos”, que nada mais é do que o Decreto de 
Programação Orçamentária e Financeira juntamente com a Portaria Interministerial que deta-
lha os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do 
exercício, tendo como suporte legal além da Lei n. 4.320/1964 e da LRF, as LDOs de cada ano.
Após a LRF e seu foco nas metas fiscais e do maior controle sobre os gastos públicos, tanto 
para equilibrar os orçamentos, como para indicar transparência dos compromissos governa-
mentais com a dívida pública, de modo a fomentar e manter expectativas claras e objetivas, a ad-
ministração pública buscou melhor programar financeiramente a execução das suas despesas.
Na prática, a execução do orçamento deve estar atrelada ao real ingresso de recursos, ou 
seja, à medida que os recursos financeiros vão ingressando nos cofres do governo, eles são li-
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berados para os órgãos setoriais das secretarias, baseado na programação financeira destes, 
para a execução dos seus programas de trabalho. Nessa pegada, acaba ficando a critério do 
Governo executar este ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
A execução orçamentária completa-se com a execução financeira. Esta passa pela pro-
gramação dos recursos financeiros de forma a garantir o atendimento à demanda de recursos 
aos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta.
Sinteticamente falando, a execução orçamentária é a utilização das dotações dos créditos 
consignados na LOA, enquanto a execução financeira é a utilização de recursos financeiros.
A correta gestão pública, pautada em uma execução orçamentária e financeira eficiente, 
advém da integração coerente entre o que foi planejado e o que será realmente realizado. 
Sendo assim, não há que se falar na alocação de recurso sem ter o entendimento dos concei-
tos de Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, 
o Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando re-
cursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.
Na prática, a execução orçamentária e a execução financeira ocorrem concomitantemente 
por estarem atreladas uma a outra. Se existir orçamento e não houver o financeiro, não poderá 
ocorrer a despesa. De outra parte, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo, 
caso não exista disponibilidade orçamentária.
Guarde, portanto, que a execução orçamentária pode ser definida simplesmente como a 
utilização dos créditos consignados na Lei Orçamentária Anual – LOA –, ou seja, a execução 
orçamentária é a utilização dos CRÉDITOS consignados no orçamento.
Por seu turno, a execução financeira, de modo distinto, representa a utilização de recursos 
financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades 
Orçamentárias pelo Orçamento.
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Lembre-se de que todo o processo orçamentário tem seu rito precípuo estabelecido no 
artigo 165 da CF/1988 que determina a necessidade do planejamento das ações de governo 
por meio do:
• Plano Plurianual de Investimentos – PPA;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
• Lei Orçamentária Anual – LOA.
As etapas seguintes à publicação da LOA, a nível federal, devem estar em consonância 
com as normas de execução orçamentária e de programação financeira da União.
Volto a destacar que, após a LOA ter sido aprovada e sancionada, o Quadro de Detalhamento 
da Despesa (QDD), será definido como sendo um instrumento que detalha, em nível operacional, 
os subprojetos e subatividades constantes da LOA, especificando as Unidades Orçamentárias 
de cada órgão, fundo ou entidades dos orçamentos fiscal e da seguridade social, especifican-
do, para cada categoria, a fonte de recursos, a categoria econômica, o grupo de despesa e a 
modalidade de aplicação. É o ponto de partida para a execução orçamentária.
Não é exagero reforçar que as dotaçõesorçamentárias são classificadas de forma a explici-
tar o montante de recursos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas.
Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existen-
tes, pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, 
ainda que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como 
o Ministério Público da União.
As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compatí-
veis com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual, podem objetivar o acrés-
cimo de dotação orçamentária inicialmente proposta pelo Executivo ou a criação de uma nova 
despesa, bem como a redução ou supressão de dotação proposta.
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http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/execucao-orcamentaria#this
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Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessida-
de de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamen-
tar deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, a 
Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indicados 
os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus 
encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
Ainda de acordo com a CF/1988 em seu artigo 168:
Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementa-
res e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e 
da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês.
A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem 
o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, 
o Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando re-
cursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.
Com a entrada da Emenda Constitucional – EC n. 86/2015 –, apelidada de “EC do orça-
mento impositivo”, tornou obrigatória a execução da programação orçamentária relativa às 
emendas individuais à LOA por parte dos congressistas, sendo que tais emendas serão apro-
vadas até 1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL – prevista no projeto de LOA encaminhado 
ao Congresso Nacional.
Registre-se que esse apelido não corresponde à realidade, uma vez que apenas uma pe-
quena fatia da LOA passou a ser de execução obrigatória, divergindo, assim, do conceito dou-
trinário de orçamento impositivo, aquele em que a aprovação da Lei obriga o Executivo a 
executar a LOA de forma mais amarrada.
Nesse contexto, merece destaque também a chamada “PEC dos Gastos”, que estabelece 
o “Novo Regime Fiscal” trazendo no artigo 111 do ADCT da nossa CF/1988 que:
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Art. 111. A partir do exercício financeiro de 2018, até o último exercício de vigência do Novo Regime 
Fiscal, a aprovação e a execução previstas nos § § 9º e 11 do art. 166 da Constituição Federal cor-
responderão ao montante de execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigido na forma es-
tabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Mastigando essa informação para você, o que a “PEC dos Gastos” trouxe à baila foi que, 
a partir de 2018 até o fim do Novo Regime Fiscal, a aprovação e execução das emendas indi-
viduais de execução obrigatória terão como limite o valor do exercício anterior acrescido do 
IPCA de 12 meses.
O novo Regime Fiscal também inovou ao constitucionalizar os famosos “restos a pagar”, 
uma vez que, até então, os resíduos passivos relativos às despesas empenhadas e ainda não 
pagas dentro do mesmo ano, só tinham previsão em legislação infraconstitucional, determi-
nando que os restos a pagar podem ser considerados, até o limite de 0,6% da RCL do ano an-
terior, para fins de cumprimento da execução financeira obrigatória de emendas individuais.
1.7. avaliação e Controle
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Superada a fase de execução, cabe agora ao Poder Executivo a obrigação de dar publici-
dade da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, sub-
metendo todo o processo à avaliação da sociedade.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arreca-
de, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos, ou sobre os quais a 
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. A mes-
ma ideia é válida para Estados, DF e Municípios.
Confira a literalidade do parágrafo único do artigo 70 da CF/1988:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União 
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Em termos de União, o Presidente deverá prestar contas ao Congresso Nacional, anual-
mente, até sessenta dias (60 dias) após o início da sessão legislativa. Se as contas do Presi-
dente da República não forem apresentadas ao Congresso Nacional até sessenta dias após a 
abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados deverá proceder à tomada de contas.
Quer as contas do Presidente da República sejam apresentadas espontaneamente no pra-
zo constitucional, quer sejam tomadas pela Câmara dos Deputados, dentro de sessenta dias 
após o seu recebimento, o Tribunal de Contas da União deverá apreciá-las mediante parecer 
prévio. O parecer prévio será encaminhado de volta ao Congresso Nacional.
Entramos agora em um tema relevante para o Direito Financeiro e para AFO: a fiscalização 
e o controle orçamentário.
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Podemos dizer que a avaliação orçamentária integra o controle orçamentário, consistindo 
em uma análise da eficácia e da eficiência das ações realizadas, servindo também paraava-
liar os responsáveis da gestão no que diz respeito ao alcance dos objetivos e maximização da 
utilização dos recursos públicos.
Quando falamos em análise da eficiência, avalia-se a medida da relação entre os recursos 
efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou progra-
ma frente a padrões estabelecidos.
Por outro lado, quando falamos em análise da eficácia, avalia-se a medida do grau de alcance 
das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto.
Temos ainda a avaliação da efetividade, que é relação entre os resultados alcançados 
(impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuação insti-
tucional. A efetividade possibilita que seja verificado se um dado programa produziu efeitos 
no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos, socioculturais, ins-
titucionais ou ambientais.
EFICIÊNCIA
Fazer corretamente
CUSTO
utilizar produtivamente
os recursos
custo-benefício
mínimo de perdas e/ou 
desperdícios
EFICÁCIA
fazer o que deve ser feito
RESULTADO
capacidade de
atingir objetivos
cumpre metas
realiza o que foi proposto
EFETIVIDADE
fazer corretamente o
que tem que ser feito
IMPACTO
transformar a
situação existente
mudança e
desenvolvimento
relação entre a produção
e capacidade de produzir
Em suma, de acordo com Alexandre Marinho e Luís Otávio Façanha:
A efetividade diz respeito à capacidade de se promover resultados pretendidos; a eficiência deno-
taria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e esforços; e a 
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eficácia remete a condições controladas e a resultados desejados de experimentos, critérios que, 
não se aplicam automaticamente às características e realidade dos programas sociais.
No âmbito do controle, merece destaque fiscalização orçamentária financeira do Estado, 
que possui caráter político no sentido de impedir que o Poder Executivo exceda os créditos 
que lhe foram concedidos, o desperdício dos recursos públicos e a dilapidação do patrimônio 
público, mas sem atrasar/parar a execução orçamentária para não prejudicar vida da popu-
lação e do próprio Estado.
Nessa mesma linha pensa o Doutrinador Kiyoshi Harada, que disse: “a fiscalização e con-
trole orçamentário serve justamente para coibir abusos do Poder Público no que se refere ao 
dinheiro público e sua destinação dentro da melhor destinação e com responsabilidade”.
A fundamentação legal da fiscalização dos Controles Interno e Externo tem sede no artigo 
70 da CF/1988, cujo objeto de análise tem três elementos distintos: legalidade, legitimidade 
e economicidade, no que diz respeito à despesa pública. Confira a literalidade que pode apa-
recer em sua prova:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
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Vale destacar que o foco dessa fiscalização é contábil, financeira, orçamentária, operacio-
nal e patrimonial da Fazenda Pública do Estado, nas 3 esferas: federal, estadual e municipal.
A fiscalização com foco no aspecto da legalidade visa verificar se a despesa está acordo com 
as normas previstas na Constituição, na Lei n. 4.320/1964 e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A fiscalização operacional é relacionada ao procedimento de arrecadação e liberação de verbas.
Vale destacar, na fiscalização financeira, a verificação da entrada e da saída de dinheiro, 
enquanto a orçamentária fiscaliza a correta execução do orçamento.
Já a fiscalização patrimonial está relacionada à própria execução orçamentária no senti-
do de mudanças patrimoniais, sendo que as alterações patrimoniais devem ser fiscalizadas 
permanentemente pelo Estado.
Sob o ponto de vista da legitimidade, verifica-se se houve eficiência do gasto em atender 
às necessidades públicas, conferindo se a despesa atingiu o bem jurídico valorado pela nor-
ma ao autorizá-la.
Quando a fiscalização é feita para a avaliar o nível de economicidade alcançado, con-
fere-se se despesa foi realizada com o menor custo possível, se houve a melhor relação 
custo-benefício para alcançar a finalidade pretendida.
Nessa toada, a CMO – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – 
examinará e emitirá parecer sobre as contas e o Plenário do Congresso Nacional deliberará 
sobre sua aprovação. Não há prazo legal para apreciação das contas pelo Congresso.
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
As contas podem ser aprovadas ou rejeitadas. Se for rejeitada, o Senado Federal irá pro-
cessar e julgar o Presidente da República, funcionando como presidente, o do Supremo Tribu-
nal Federal, exigindo-se quorum de dois terços dos votos do Senado.
Tanto a nossa Carta Magna quanto a própria Lei n. 4.320/1964 determinam a coexistência 
de dois sistemas de controle: interno e externo. O controle interno é aquele realizado pelo ór-
gão no âmbito da própria Administração, do próprio Poder, dentro de sua estrutura. O controle 
externo é aquele realizado por uma instituição independente e autônoma.
Veja o dispositivo da Lei n. 4.320/1964:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o 
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de re-
alização de obras e prestação de serviços.
De acordo com o próprio site do Ministério do Planejamento e Orçamento, que foi incor-
porado pelo Ministério da Economia, a fiscalização do Orçamento Público é realizada oficial-
mente de duas formas: pelos controles interno e externo.
Pelo Controle Interno, quando o controle é feito pelos órgãos do próprio Poder Executivo, 
especialmente pela Controladoria-Geral da União – CGU – e, ainda, cada Ministério possui um 
Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente à CGU.
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
O controle interno tem previsão constitucional no artigo 74 da CF/1988 e consiste em um 
sistema integrado de fiscalização dos três Poderes com o objetivo de apoiar o controle exter-
no em sua missão institucional.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e have-
res da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregulari-
dade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsa-
bilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da 
lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Veja agora os principais pontos da Lei n. 4.320/1964 acerca também do controle interno:
• O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle: legalidade, fidelidade funcional 
e cumprimento do programa de trabalho, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de 
Contas ou órgão equivalente;
• Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na 
legislação, caberá o controle estabelecido no cumprimento do programa de trabalho. 
Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previa-
mente estabelecidos para cada atividade;
• No que diz respeito à verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária, 
guarde que ela deve ser prévia, concomitante e subsequente;
• No que diz respeito à prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou 
por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada 
de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos;
• É da competência dos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exa-
ta observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentá-
ria, dentro do sistema que for instituído para esse fim.
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
Guarde ainda que, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, o 
responsável pelo controle interno deve comunicar o TCU ou ao Tribunal de Contas do Estado, 
Município ou dos Municípios, sob pena de responsabilidade solidária do chefe do Poder que 
se omitiu a esse respeito.
De acordo com Tathiane Piscitelli, deverão ser verificados:
• o cumprimento das metas previstas pelo Plano Plurianual, a execução dos programas 
de governo e dos orçamentos da União;
• a legalidade e resultados, quanto à eficácia e à eficiência, relativos aos gastos públicos 
realizados por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recur-
sos provenientes de subvenções; e
• o cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além 
de direitos e deveres da União.
O controle da execução orçamentária, previsto na Lei n. 4.320/1964, estabelece três tipos de 
controle orçamentário:
• 1) o de legalidade dos atos (prévio, concomitante ou subsequente);
• 2) da fidelidade funcional dos agentes públicos; e
• 3) o cumprimento do programa orçamentário.
Questão 7 (CESPE/CGM JOÃO PESSOA/TÉCNICO/2018) Em relação à atuação contábil, fi-
nanceira e orçamentária da União, julgue o item que se segue.
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma integrada, sistema 
de controle interno, com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano 
plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.
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Certo.
Assertiva de acordo com o artigo 74 da Constituição Federal, que trata do controle interno. 
Confira, com grifos nossos:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e have-
res da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Pelo Controle Externo, a nível federal, que é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio 
do Tribunal de Contas da União – TCU.
Registre-se que nos outros entes que integram o nosso Brasil, o controle externo é exer-
cido de forma similar, aplicando as disposições federais naquilo que couber.
Nessa toada, para os estados, cabe a sua realização à Assembleia Legislativa, com auxílio 
do TCE – Tribunal de Contas do Estado.
Já em âmbito municipal, é exercido pela Câmara Municipal, com auxílio também do TCE 
– Tribunal de Contas do Estado (regra geral) –, ou do Tribunal de Contas do Município (São 
Paulo – TCM-SP – e Rio de Janeiro – TCM-RJ), ou, quando for o caso, do Tribunal de Contas 
dos Municípios, no caso da Bahia – TCM-BA –, Pará – TCM-PA – e Goiás – TCM-GO.
Da mesma forma, no DF o Controle Externo é exercido pela Câmara Legislativa com o au-
xílio do TCDF – Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Confira diretamente na CF/1988:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal 
de Contas da União, ao qual compete:
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I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer pré-
vio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores pú-
blicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e man-
tidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra 
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer tí-
tulo,na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das con-
cessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não 
alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão téc-
nica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, 
e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União 
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acor-
do, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou 
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as 
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano 
causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cum-
primento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos 
Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, 
que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as me-
didas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de 
título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de 
suas atividades.
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Controle 
institucional
Controle Externo
Realizado pelo 
Poder Legislativo
Auxílio dos Tribunais 
de Contas
Controle Interno
CGU 
(órgão central do Sistema de 
Controle Interno do 
Poder Executivo Federal)
Controladorias dos 
Estados e 
Municípios ou 
órgãos equivalentes
Outros órgãos públicos
(Ministério Público Federal, Ministérios Pú-
blicos Estaduais, Tribunais de Justiça, Polícia 
Federal, Polícias Estaduais)
A nível federal, nós já temos consciência de que é do Poder Legislativo a responsabilidade 
pela realização do controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cujas fun-
ções estão delineadas no artigo 71 e 49, X, da CF/1988.
A fiscalização externa por parte do Congresso Nacional se dá especialmente por uma co-
missão mista permanente de Senadores e Deputados, que, nos termos do artigo 166 § 1º da 
CF/1988, é constituída para examinar e emitir pareceres sobre os projetos das leis orçamen-
tárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e, também, acerca dos planos 
e programas previstos na Magna Carta, com acompanhamento e fiscalização das gestões 
orçamentárias respectivas.
Vale destacar que essa Comissão Mista, no exercício de suas atividades, poderá verificar 
indícios de despesas não autorizadas e, nessa situação, de acordo com o artigo 72, caput, da 
CF/1988, poderá solicitar esclarecimentos à autoridade responsável.
Entretanto, caso os esclarecimentos solicitados não sejam prestados, ou considerados 
insuficientes, a Comissão Mista encaminha o caso para o TCU, a quem será solicitado que, no 
prazo de 30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto. Caso o TCU entenda que a 
despesa é irregular, a Comissão Mista poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, 
desde que possa causar “dano irreparável ou grave lesão à economia pública”, como consta 
o artigo 72, § 1º, § 2º, da CF/1988.
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Confira a literalidade que pode aparecer em sua prova:
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, diante de indícios de despe-
sas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios 
não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco 
dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará 
ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar 
dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Vamos agora conhecer um pouco mais sobre o TCU no artigo 73 da nossa CF/1988:
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, 
quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as 
atribuições previstas no art. 96.
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfa-
çam os seguintes requisitos:
I – mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III – notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administra-
ção pública;
IV – mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os co-
nhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I – um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alterna-
damente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista 
tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
II – dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3º Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impe-
dimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-lhes, 
quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40.
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular 
e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Perceba que o TCU, mesmo sendo um órgão que auxilia o Congresso Nacional no Controle 
Externo, possui atribuições constitucionais próprias, as quais não dependem de autorização 
ou necessariamente de provocação do Poder Legislativo.
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