6 POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO
EDUCACIONAL
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SUMÁRIO 
Estado e Políticas de Financiamento em Educação...........................................................3 
 
Parte I - Educação e cidadania: itens de uma agenda 
1) Educação: uma prioridade revisitada em nível mundial.............................................22 
2) Os novos requerimentos do processo produtivo........................................................23 
3) As demandas da cidadania moderna..........................................................................23 
4) A dimensão social e ética............................................................................................24 
5) Alguns consensos........................................................................................................25 
 
Parte II - A Educação fundamental brasileira: de costas para o futuro 
1) Introdução...................................................................................................................26 
2) Um padrão caótico de gestão.....................................................................................26 
3) Sem desempenho não há eqüidade............................................................................28 
 
Parte III - Tentando olhar o futuro: indicações para um novo padrão de gestão da 
política educacional no Brasil 
1) Introdução...................................................................................................................34 
2) Eleger objetivos e prioridades nacionais.....................................................................35 
3) Mudar o padrão de intervenção do Estado.................................................................39 
4) Adotar princípios compatíveis com objetivos e prioridades estratégicas para ordenar 
a formulação de políticas................................................................................................42 
 
Parte IV - Atuando nas contradições do presente: opções de políticas 
1) Qualificar a gestão escolar..........................................................................................42 
2) Capacitar os docentes.................................................................................................44 
3) Formular uma política do livro didático......................................................................45 
4) Rever o planejamento para expansão e ocupação da rede física...............................47 
5) Estabelecer diretrizes para articular a escola aos equipamentos de saúde, lazer e 
cultura.............................................................................................................................48 
6) Buscar alternativas para a formação docente.............................................................48 
7) Rever o padrão de financiamento e alocação de recursos.........................................49 
8) Levantar as dificuldades e alternativas de solução para a questão salarial................50 
9) Qualificar a demanda..................................................................................................51 
BIBLIOGRAFIA................................................................................................53 
 
 
 
 
 
3 
ESTADO E POLÍTICAS DE FINANCIAMENTO EM EDUCAÇÃO 
 
A educação escolar, em nosso país, desde a Independência, esteve de alguma maneira 
ligada a políticas públicas desde que se considerem essas últimas, entre outras coisas, 
como alguma forma de intervenção estatal na oferta e proteção de determinados 
direitos da cidadania. O Estado passa a ter um papel regulador no estabelecimento de 
uma política social ainda dentro de uma concepção liberal clássica. Tal é o caso da 
educação primária, como assinalado por clássicos do próprio liberalismo. 
Refletindo o pensamento de clássicos como Adam Schmidt, Alfred Marshall e Stuart 
Mill, Marshall (1967, p. 73) afirma que "a educação é um pré-requisito necessário da 
liberdade civil" e, como tal, uma pré-condição do exercício de outros direitos. O Estado, 
neste caso, ao interferir no contractus, próprio do mercado, não estava conflitando 
com os direitos civis, porque o status de cidadão supõe pessoas inteligentes e de bom 
senso. O mesmo autor assinala: "A educação das crianças está diretamente relacionada 
com a cidadania, e, quando o Estado garante que todas as crianças serão educadas, 
este tem em mente, sem sombra de dúvida, as exigências e a natureza da cidadania" 
(p. 73). 
Daí a instrução se tornar pública como função do Estado e, mais explicitamente, como 
dever do Estado, a fim de que, após o impulso interventor inicial que ela propicia, o 
indivíduo pudesse se autogovernar como ente dotado de liberdade e capaz de 
participar de uma sociedade de pessoas autônomas. 
Esse impulso interventor, para além da gratuidade, pode se revestir de outras ações 
como obrigatoriedade, assistência, diretrizes, autorização de funcionamento, 
planejamento e financiamento. 
Não é objeto desse estudo a análise de todos esses pontos. Ele pretende descrever um 
aspecto forte dessa intervenção estatal na oferta de um direito da cidadania no Brasil: 
como se deu a presença (progressiva) da União no financiamento da educação escolar, 
seja por desembolso direto, seja por meio de uma complementação financeira face à 
exigência do ensino obrigatório para o que hoje se denomina ensino fundamental. 
Pretende-se demonstrar que a atual forma vinculante de financiamento da educação 
básica, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e 
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), resultam de um entrelaçamento 
de três vertentes ou elos que vieram se constituindo ao longo da história da educação 
brasileira. Todavia, tais elos implicam uma concepção social de Estado tensionada à sua 
vertente liberal. 
O primeiro elo dessa longa cadeia é a existência desse liame entre Constituição, 
impostos e recursos vinculados. 
Segue-se, daí, a presença de uma burocracia presente no aparelho de Estado que, por 
meio de estudos técnicos, estatísticas e cálculos, ofereceu subsídios à tomada de 
decisões com relação às políticas educacionais. 
 
4 
Finalmente, buscar-se-á verificar a intervenção direta do aparato de Estado no âmbito 
empresarial por meio do salário-educação. Após a assinalação desses elos e seu 
eventual entrelaçamento, poder-se-á conceituar com mais propriedade uma face da 
presença do Estado na educação. 
Tais vertentes serão consideradas a fim de se entender como se chegou a uma ligação 
entre as formas de financiamento obrigatório da educação e o estabelecimento de 
fundos para tal. Nessa direção, pretende-se não só alçar o papel determinante do 
Estado nesse assunto, como também evidenciar a originalidade derivada do FUNDEB e 
de seu predecessor, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino 
Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF). 
 
I 
A presença, ao mesmo tempo progressiva e limitada, da União em matéria de 
educação se articula com a descentralização do ensino e com o regime federativo. 
Ao ampliar (ou não) o âmbito de sua presença, a União sempre oscilou entre um 
horizonte de um sistema nacional de educação (só existente entre 1824 e 1834) 
(Saviani, 2004) e um chão real de um sistema educacional descentralizado em sistemas 
de ensino,1 aí se destacando o sistema federal (antes: imperial) e os sistemas estaduais 
(antes: provinciais).2 
Ora, o marco básico de uma intervenção estatal-nacional decisiva nos sistemas de 
ensino é a Constituição Federal de 1934. Entretanto, já antes, havia alguma definição 
ou iniciativa relativa a esse papel do Estado. A Constituição Imperial de 1824 acolhe o 
ensino primário como direito do cidadão (art. 179, XXXII), sob a forma de prestação 
estatal gratuita. O Império também não abriu mão do caráter oficial dos certificados e 
diplomas (Chizzotti, in: Fávero, 1996). 
A Constituição Liberal de 1891 impõe a laicidade comocaracterística inerente a todas 
as escolas públicas da União, estados e municípios, mantém o Estado como detentor da 
validade dos diplomas e certificados, mas retira de seu texto a gratuidade. Essa última 
ficou por conta do regime autônomo dos estados (Cury, 2001). 
Já o financiamento da educação, pela via da União, comparece de modo pontual e 
precário em ordenamentos jurídicos negociados com os estados. É o caso, por 
exemplo, da iniciativa do governo federal em apoiar o desenvolvimento de escolas na 
zona rural nos estados, sob a forma de adesão e de contrapartida. 
Assim, a Reforma João Alves/Rocha Vaz, por meio do Decreto n. 16.782/A, de 13 de 
janeiro de 1925, estabelecia o concurso da União para a difusão do ensino primário. De 
acordo com o artigo 25 do Decreto, a União deveria subsidiar parcialmente o salário 
dos professores primários em exercício nas escolas rurais.3Caberia aos estados-
membros pagar o restante do salário, oferecer residência aos docentes, construir ou 
arranjar prédio escolar e fornecer o material didático.4 
 
5 
A situação começa a se alterar a partir da Revolução de 1930, especialmente com o 
processo sócio-político conducente à Assembléia Nacional Constituinte de 1933-1934.5 
Ela estabeleceu, para todos os entes federativos, a gratuidade e a obrigatoriedade do 
(então) ensino primário, um Plano Nacional de Educação sob Diretrizes e Bases e uma 
vinculação porcentual para a educação advinda da arrecadação dos impostos. Tais 
constrangimentos se dão dentro de um capítulo próprio em que a educação é 
reconhecida como direito de todos (art. 150), sendo a sua oferta sujeita ao 
reconhecimento e fiscalização oficiais. Importa salientar os aspectos do financiamento 
obrigatório. A Constituição Federal de 1934, em seu artigo 156, assevera: "A União e os 
Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal 
nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos, na manutenção e 
no desenvolvimento dos sistemas educativos". 
Com efeito, políticas públicas sem recursos se tornam declaratórias e potencialmente 
inócuas. Essa vinculação representa um vetor distintivo para a conformação do direito 
à educação no Brasil, uma raridade em constituições de outros países, e a formalização 
de demandas cuja inserção nacional se reproduz nos dispositivos similares correntes 
nos estados. Junto a isso, é preciso referir-se ao clima de época, pelo qual se atribuía 
ao planejamento e aos planos dele decorrentes a possibilidade de superar ou ao menos 
atenuar os conflitos sociais, em boa parte nascidos da contradição entre trabalho e 
capital. Como diz Gomes (2003, p. 113-114): 
Durante os anos 30, propostas para a instituição de um Estado forte e autoritário, que 
estavam sendo formuladas e debatidas no país havia mais de uma década, ganharam 
efetivo espaço político, acompanhadas de uma ideologia nacionalista que defendia o 
crescente centralismo e intervencionismo estatal em assuntos econômicos e sociais. 
Já antes dos anos de 1930, essa dimensão intervencionista do Estado foi destacada na 
Revisão Constitucional de 1925-1926. Esse clima far-se-á presente também face à 
educação escolar, seja em vários movimentos civis e estatais (Nagle, 1974), seja nos 
discursos de parlamentares na Revisão de 1925-1926. Veja-se, por exemplo, a fala de 
Leopoldino de Oliveira, deputado por Minas Gerais: 
Se verifica que a intervenção federal se faz necessária, sem peias outras, que não a do 
respeito à simultânea competência estadual e municipal, sem o que o Brasil ficará, pelo 
tempo de algumas gerações ainda, submerso na treva deusa do analphabetismo. (apud 
Cury, 2003, p. 75) 
A esse desiderato, a Carta de 1934, além do determinado pelo artigo 156, determinará 
no artigo 157: 
A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão uma parte de seus patrimônios 
territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação. 
§ 1º - As sobras das dotações orçamentárias, acrescidas de doações, percentagens 
sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos 
financeiros constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos 
 
6 
especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em 
lei. 
§ 2º - Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílio a alunos necessitados, mediante 
fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, 
dentária e médica, e para vilegiaturas. 6 
Tal clima responde aos anseios de renovação educacional e social defendidos pelos 
profissionais renovadores, em especial no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, 
quando este afirma: 
A autonomia econômica não se poderá realizar, a não ser pela instituição de um "fundo 
especial ou escolar", que, constituído de patrimônios, impostos e rendas próprias, seja 
administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, 
pelos próprios órgãos de ensino, incumbidos de sua direção. (1932, p. 50) 
Essa importância da educação escolar, tornada gratuita e obrigatória no primário em 
todo o país, só se viabilizaria se houvesse recursos públicos para mantê-la e 
desenvolvê-la.7 Por isso, a Constituição impõe a vinculação percentual a partir dos 
impostos arrecadados. E para que tal impositividade não ficasse sujeita à 
dispersividade e ao arbítrio de cada qual, a Constituição prevê uma lei nacional, 
competência privativa da União, expressa em um Plano Nacional de Educação (cf. 
Horta, in: Cury et al., 1997). 
Importa assinalar aqui que o Estado interventor respondia também à idéia de 
planejamento, seja pela via da Rússia leninista, seja pela definição constitucional da 
República de Weimar,8 ou ainda pela via do Capitalismo keynesiano. Sobre esse último, 
Przeworski (1989, p. 53) destaca e analisa as mobilizações das esquerdas européias do 
período: 
A revolução keynesiana – e foi verdadeiramente uma revolução – forneceu aos sociais-
democratas um objetivo e, com isso a justificativa para seu papel no governo, 
simultaneamente transformando o significado ideológico de políticas distributivas que 
favoreciam a classe trabalhadora (...). A sociedade não estava à mercê dos caprichos do 
mercado capitalista, a economia podia ser controlada e o bem-estar dos cidadãos 
continuamente intensificado pelo papel ativo do Estado (...). 
Posteriormente, por meio da Lei n. 378, em 13 de janeiro de 1937, a União justifica sua 
denominada ação supletiva, de acordo com os artigos 117 e 118 da mesma Lei, o 
desembolso de recursos voltados para a construção e manutenção de escolas primárias 
e profissionais em zonas rurais. 
A Constituição (outorgada) de 1937 retirou a vinculação constitucional de recursos para 
a educação, tal como ocorrerá 30 anos mais tarde, já sob outro tipo de regime 
autoritário.9 
A Constituição Federal (promulgada) de 1946 retoma, em boa parte, princípios da 
Constituição de 1934, como a vinculação de impostos para o financiamento da 
educação como direito de todos, a distinção entre a rede pública e a privada, a 
 
7 
gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primário. Repõe em termos federativos a 
autonomia dos estados na organização dos sistemas de ensino. Assim, no artigo 169, se 
lê: "Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante 
dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino". Por sua vez, o artigo 171 
da nova Lei Maior expressa: "Os estados e o Distrito Federal organizarão os seus 
sistemas de ensino. § único: Para o desenvolvimento desses sistemas, a União 
cooperará com auxílio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do 
respectivo Fundo Nacional". 
Sob essa Constituição deu-se, em 1961, a Lei n. 4.024/61 das Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional. Nela, a vinculação permanece e se amplia por estabelecer a 
necessidade de metas quantitativas e qualitativas, postas em um Plano Nacionalde 
Educação. Cada nível de ensino contaria com Fundo, cuja elaboração estaria a cargo do 
Conselho Federal de Educação. 
Essa Constituição foi bastante emendada após o golpe de 1964, fosse para instaurar um 
novo sistema tributário, fosse para incrementar um centralismo econômico e político 
da União, revogando a vinculação para a educação. São impostos à nação os Atos 
Institucionais, pelos quais, na verdade, foram suspensas as garantias constitucionais 
vigentes. 
É dentro desse quadro que ao Congresso existente se atribui a tarefa de elaborar uma 
outra Constituição, adaptada ao modelo político autoritário e ao modelo econômico 
concentrador de renda. Aí a noção da ordem se sobrepõe à da liberdade e da justiça. 
O capítulo da educação, condicionado ao clima da época, contempla alterações 
significativas: o ensino primário, gratuito e obrigatório nos estabelecimentos oficiais 
incorpora explicitamente a faixa etária de 7 a 14 anos. Quer dizer: houve extensão da 
obrigatoriedade associada à faixa etária. Contudo, em nome do planejamento de 
orçamentos plurianuais, da "teoria do capital humano", da racionalização dos recursos, 
em nome da ordem moral e cívica, coloca-se, no seu artigo 65, inciso III, que, 
ressalvados os impostos únicos e as disposições desta Constituição e de leis 
complementares, nenhum tributo terá a sua arrecadação vinculada a determinado 
órgão, fundo ou despesa. 
Com isso, caiu a vinculação de impostos para o financiamento da educação escolar. 
Fala-se apenas em prestação de assistência técnico-financeira da União para com os 
estados. 
Sob essa Constituição, se dá a Lei n. 5.540/68, da Reforma Universitária, uns poucos 
dias antes do AI-5, de 13 de dezembro de 1968. E não se pode esquecer que a ditadura 
elaborou muitos planos nacionais e regionais de desenvolvimento, nos quais 
comparecia a figura dos planos setoriais. 
A Constituição de 1967, já fragilizada, ficou ainda mais com a chamada Emenda 
Constitucional n. 1 da Junta Militar, de 1969. Essa Emenda refaz a Constituição de 1967 
 
8 
à luz e à letra dos Atos Institucionais. A desvinculação de verbas permanece conquanto 
ela reapareça apenas para os municípios e fora do capítulo da Educação. Os municípios, 
já gravados com o sistema tributário então vigente, poderiam sofrer intervenção no 
caso de não aplicarem o percentual de 20% dos impostos no ensino primário de suas 
redes. 
A emenda Calmon (ec n. 24/83), após sucessivas tentativas, repõe a vinculação cuja 
regulamentação só se dá por meio da Lei n. 7.348/85. A Constituição da República de 
1988 afirma a educação como o primeiro dos direitos sociais (art. 6º), como direito civil 
e político (capítulo da Educação) e ela, como dever de Estado, é afirmada por muitos 
modos. O próprio ensino fundamental é consagrado como direito público subjetivo, e o 
ensino médio, na versão original, é posto como progressivamente obrigatório. 
A vinculação reaparece e os programas suplementares de alimentação e saúde terão 
que ter outras fontes de receita que não os da manutenção do ensino 
Essa Constituição conheceu a Emenda Constitucional n. 14/96, que subvincula os 
recursos vinculados no FUNDEF. Dessa emenda decorreu a Lei n. 9.424/96, 
regulamentadora deste Fundo e que foi antecedida por alguns dias pela LDB n. 
9394/96. 
Pela Lei n. 10.172, de janeiro de 2001, seguindo o imperativo do artigo 214 da 
Constituição, o Congresso aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE). O Plano oficial, 
ainda que menos ousado do que aquele proposto por entidades educacionais, tem um 
diagnóstico realista da educação nacional e estabelece metas aceitáveis para serem 
atingidas com vistas ao acesso, permanência e qualidade da educação. Contudo, a 
força da área econômica impediu a aprovação de um aumento de recursos para as 
metas por meio dos vetos da Presidência da República. Sem recursos, o PNE tornou-se 
um ato declaratório. 
A Emenda Constitucional n. 53/06 criou o FUNDEB e, repetindo o FUNDEF, assinala a 
necessidade de um padrão de qualidade de ensino nacionalmente definido. Tramita no 
Congresso Nacional um projeto de conversão da Medida Provisória em Lei, a fim de 
regulamentar essa Emenda Constitucional. 
 
II 
A desvinculação de recursos financeiros em 1937 representou um grave atentado para 
as políticas públicas de manutenção e desenvolvimento da educação. Mas, não se pode 
ignorar, por outro lado, iniciativas de uma certa burocracia dentro Estado Novo.10 
Apesar da repressão e censura no período, havia grande expectativa com relação aos 
avanços tecnológicos advindos do desenvolvimento científico. Havia uma crença na 
solução dos problemas vividos por meio do progresso científico, abrindo-se espaço 
para a "racionalidade" trazida pelos técnicos. 
 
9 
A Constituição Federal de 1934 havia constituído órgãos técnico-consultivos da Câmara 
e do Senado, denominados Conselhos Técnicos (cf. art. 91, V da Constituição). Todos os 
ministérios seriam também assistidos por um ou mais Conselhos Técnicos. No caso da 
Educação, o artigo 152 da Constituição de 1934 constitui o Conselho Nacional de 
Educação. 
Com isso, fica mais claro o segundo elo importante do escopo desse estudo. Citando o 
posicionamento da Associação Brasileira de Educação (ABE), cujo teor será lícito 
estender para o clima da época, diz Horta (1997, p. 141): 
Naquele momento era muito forte, entre os educadores da abe, a crença de que as 
decisões no campo da educação se imporiam pela sua racionalidade técnica, e que esta 
mesma racionalidade garantiria a autonomia política dos educadores e dos órgãos de 
Educação. 
Urge destacar, como exemplo, a figura de Teixeira de Freitas, que, à frente da 
Secretaria de Estudos Estatísticos do Ministério da Educação e Saúde, estabeleceu a 
coleta racionalizada dos dados estatísticos da educação. À vista dos dados 
preocupantes revelados pelo Serviço de Estatística, Freitas11 subsidia a 1ª Conferência 
Nacional de Educação de 1941,12 apontando a necessidade de se retornar à vinculação 
orçamentária para a educação. É o que se dá com o Decreto-Lei n. 4.958, de 12 de 
novembro de 1942, instituindo o Fundo Nacional do Ensino Primário advindo de 
tributos federais criados para esse fim. A ampliação e melhoria do sistema escolar 
primário de todo o país eram seus objetivos. Veja-se: 
Art. 3º – Os recursos do Fundo Nacional de Ensino Primário se destinarão à ampliação e 
melhoria do sistema escolar primário de todo o país. Esses recursos serão aplicados em 
auxílios a cada um dos Estados e Territórios e ao Distrito Federal, na conformidade de 
suas maiores necessidades. 
Esse mesmo Decreto previa também que os auxílios federais estariam sujeitos a um 
Convênio Nacional do Ensino Primário, assinado em novembro de 1942, pelo ministro 
da Educação e representantes dos estados. Tal Convênio só seria acionado pelo 
Decreto-Lei n. 5.293, em 1º de março de 1943. 
Art. 1º – Fica ratificado o Convênio Nacional de Ensino Primário, de que trata o art. 4º 
do decreto-lei n. 4.958, de 14 de novembro de 1942, e celebrado, a 16 de novembro de 
1942, entre o Ministro da Educação e os chefes ou delegados dos governos dos 
Estados, do Distrito Federal e do Território do Acre. 
A União prestaria assistência técnica e financeira no desenvolvimento deste ensino nos 
estados, desde que estes aplicassem um mínimo de 15% da renda proveniente de seus 
impostos em ensino primário, chegando-se a 20% em 5 anos. Por sua vez, os estados se 
obrigavam a fazer convênios similares com os municípios, mediante decreto-lei 
estadual, visando repasse de recursos, desde que houvesse uma aplicação mínima 
inicial de 10% da renda advinda de impostos municipais em favor da educação escolar 
primária, chegando-se a 15% em 5 anos. 
 
10 
Somente por meio do Decreto-Lei n. 6.785, de 11 de agosto de 1944, o governo federal 
criou a fonte federal de onde haveria de tirar os seus recursos para a efetivação do 
Convênio por meio de taxas do imposto de consumo incidente sobre bebidas. 
Foi precisoum outro decreto que regulamentasse o Decreto-Lei n. 4.958 de 1942 e 
fizesse chegar aos estados a verba que a União propiciaria, a fim de apoiar a ampliação 
do ensino primário. O Decreto-Lei n. 8.529, de 2 de janeiro de 1946, Lei Orgânica do 
Ensino Primário, extinto o Estado Novo, mantém a presença da União nos termos do 
Decreto-Lei n. 4958/42. 
Provavelmente em função desses artigos da Constituição, o governo constitucional de 
Eurico Gaspar Dutra, junto com o ministro Clemente Mariani exaram o Decreto n. 
24.191, de 10 de dezembro de 1947, que dá nova redação aos artigos 4º e 5º do 
Decreto n. 19.513/45. 
Art. 4º - Os auxílios federais, provenientes do Fundo Nacional do Ensino Primário, serão 
aplicados nos termos seguintes: 
I - A importância correspondente a 70% do auxílio federal destinar-se-á a construções e 
reconstruções de prédios escolares, e à aquisição de equipamento didático, observados 
os termos do plano que for elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos e 
aprovado pelo Ministro de Estado. As obras serão executadas pela unidade federativa 
interessada ou, quando conveniente, a critério do Ministro Estado, pela administração 
federal. Correrão a conta dessa parcela as despesas referentes à execução do plano e 
fiscalização das obras. 
II - A importância correspondente a 25% do auxílio federal será aplicada na educação 
primária de adolescentes e adultos analfabetos, observados os termos do plano de 
ensino supletivo que for aprovado pelo Ministro de Estado. 
III - A importância correspondente a 5% do auxilio federal será aplicada na concessão 
de Bolsas de Estudo, na manutenção de cursos destinados à formação e 
aperfeiçoamento de pessoal docente e técnico-especializado de ensino primário e 
normal e no funcionamento de classes de ensino primário destinadas à demonstração 
de prática pedagógica, na forma do plano que for organizado pelo Instituto Nacional de 
Estudos Pedagógicos e aprovado pelo Ministro de Estado. 
Art. 5º - A concessão do auxilio federal dependerá, nos casos das alíneas I, do artigo 
anterior, de acordo celebrado entre o Ministério da Educação e Saúde e o 
representante devidamente autorizado da unidade federativa interessada, atendidos 
os critérios gerais indicados nos artigos anteriores, e mediante prévia autorização do 
Presidente da República. 
§ 1º - Os acordos serão assinados anualmente, em qualquer época, tendo em vista as 
disponibilidades do Fundo Nacional de Ensino Primário. 
§ 2º - Ao Ministério da Educação e Saúde incumbirá fiscalizar, em todos os seus termos, 
a execução dos acordos celebrados na forma do presente artigo. 
 
11 
Em 1955, por meio do Decreto n. 37.082, de 24 de março, houve outra regulamentação 
da aplicação dos recursos destinados ao Fundo do Ensino Primário. Dos recursos 
existentes no Fundo, 70% dos mesmos aplicar-se-iam em construções escolares e 
equipamento didático; 25% destinar-se-iam à alfabetização de jovens e adultos e 5% 
para bolsas de estudos voltadas para a capacitação de pessoal docente e técnico-
administrativo, com critérios estabelecidos pelo então Instituto Nacional de Estudos 
Pedagógicos (INEP). 
A versão final da Lei n. 4.024/61, além de confirmar a vinculação constitucional 
orçamentária, incumbiu, em seu artigo 92, o agora Conselho Federal de Educação dos 
procedimentos voltados à feitura do Plano Nacional de Educação, por meio de metas e 
fundos para cada nível de ensino. Elaborado em 1962, o Plano Nacional seria referido a 
cada fundo e com execução prevista dentro de um prazo determinado. As verbas 
seriam vinculadas a planos específicos e com metas quantitativas e qualitativas. 
Segundo Celso Kelly (1963, p. 11), "o plano se encaixa na ciência da administração de 
que os serviços de interesse público devem resultar obrigatoriamente de 
planificações". Ainda segundo o mesmo educador: 
(...) coube a Anísio Teixeira articular, num só documento, as metas quantitativas e 
qualitativas, as normas reguladoras da distribuição dos fundos nacionais do ensino 
primário e do ensino médio e as razões que impediam a formulação quanto ao ensino 
superior. (Idem, ibid.) 
Também o artigo 95 da LDB/61 estabelecia: "A União dispensará a sua cooperação 
financeira ao ensino sob a forma de: subvenção, de acordo com as leis especiais em 
vigor (...)". Sob essas inspirações gerais e determinações legais, Anísio Teixeira,13 em A 
educação é direito (1968), busca articular o caráter público da escola com sua 
democratização e com um financiamento estatal. Diz ele: 
(...) os serviços de educação constituam serviços autônomos, de responsabilidade 
conjunta da União, dos Estados e dos Municípios, superintendidos por Conselhos 
representativos da sociedade e de composição leiga (...). Os recursos mínimos previstos 
na Constituição para tais serviços passariam a ser considerados Fundos de Educação a 
serem administrados pelos Conselhos. (p. 81) 
Tomando como fundamento a importância do ensino primário para a configuração do 
direito à educação, Teixeira (1968, p. 56) assinala como competência comum dos entes 
federativos a prestação dessa obrigação: 
(...) a escola primária teria uma dimensão federal pelo cumprimento das diretrizes e 
bases federais, estadual, pela organização e pelo magistério, cuja formação e 
licenciamento ficariam atribuídos, privativamente, aos Estados, e municipal, pela sua 
imediata direção e administração e por tudo isto, nacional-brasileira. 
Para ele, a população escolarizável teria como base para o financiamento da educação 
pública o conceito de custo aluno/ano, para cujo concurso haveria a participação dos 
três níveis administrativos do poder público no financiamento da unidade escolar. 
 
12 
Para esse "custo-padrão" contribuiriam, com efeito, as três quotas: a municipal, 
correspondente ao resultado da divisão dos 20% de sua receita tributária pelas crianças 
escolarizáveis, em virtude da obrigatoriedade escolar; a estadual, correspondente ao 
resultado da divisão de 14% de sua receita tributária por esse mesmo número de 
crianças; e a da União, correspondente ao que faltasse para completar o total do custo-
padrão do aluno/ano, no serviço comum do ensino primário. (Idem, ibid., p. 82) 
A valorização do professor, por meio da elevação do seu salário e da atribuição da 
importância à formação e licenciamento do magistério, teria o condão de fortalecer a 
unidade escolar. Diz Teixeira (op. cit., p. 82): "A formação e o licenciamento do 
magistério seriam da competência exclusiva dos Estados, sem prejuízo do poder 
regulamentador das profissões conferido pela Constituição à União". 
A unidade escolar pública articular-se-ia com a comunidade, por intermédio de uma 
gestão constituída de órgãos colegiados. Diz o autor (p. 66): 
O fato de se fazer pública a educação não lhe retira o caráter de serviço em estreita 
articulação com a sociedade. A sociedade é mais ampla do que o Estado. Quando as 
circunstâncias a levam a transferir ou confiar ao Estado o ônus de ministrar e manter o 
ensino, a delegação é feita no pressuposto de serem dadas à escola as condições 
necessárias para o seu mais adequado funcionamento, no interesse geral da sociedade. 
Essa proposta de gestão da educação pública consagra o caráter autônomo da escola, 
abriga seu financiamento federativo e convoca a comunidade a compartilhar dos 
destinos da escola. O planejamento da educação pública ficaria, pois, sob a forma de 
um Estado Democrático de Direito. 
 
III 
O terceiro elo conducente ao conjunto do financiamento se impõe desde a 
Constituição de 1934, no seu artigo 139. Com efeito, ela dispunha sobre a 
responsabilidade de certas empresas com a educação escolar de seus empregados e 
dos seus filhos. Trata-se de uma forma de interferência estatal nas empresas nesse 
assunto, no caso de aí haver analfabetos. 
Sob a Carta de 1937, conforme o artigo 129, a Consolidação das Leis do Trabalho (clt), o 
Decreto-Lei n. 5.452/43 prevê, no artigo 399, diploma de benemerência às empresas 
quemantiverem creches e instituições de proteção aos menores em idade pré-escolar... 
Quase na mesma orientação, o artigo 427 previa aos menores empregados a concessão 
obrigatória de tempo que for necessário para a freqüência às aulas. Já o § único desse 
artigo dispunha: "Os estabelecimentos situados em lugar onde a escola estiver a maior 
distância que dois quilômetros, e que ocuparem, permanentemente, mais de trinta 
menores analfabetos, de 14 a 18 anos, serão obrigados a manter local apropriado em 
que lhes seja ministrada a instrução primária". 
 
13 
A empresa com tais características e que não cumprisse esse dispositivo incorria em 
penalidades expressas em multas. Esse dever das empresas vai se estendendo com 
maior clareza nas Constituições de 1946, 1967 e 1969. E é, ainda, sob a Constituição de 
1946 e sob a LDB da lei n. 4.024/61 que esse dispositivo se converterá, formalmente, 
em uma nova fonte de recursos para a educação. A Constituição de 1946, no seu artigo 
168, incisos III e iv, estabelece: 
III - as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cem 
pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores e os 
filhos destes; 
IV - as empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação, 
aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, 
respeitados os direitos dos professores (...). 
A lei n. 4.024/61 dispõe que os recursos federais destinados à educação (nove décimos) 
constituirão, em parcelas iguais, os Fundos Nacionais do ensino primário, do ensino 
médio e ensino superior. Determina, ainda, que o Conselho Federal de Educação 
elabore o Plano Nacional de Educação referente a cada Fundo. Assim, em 1962, o CFE 
entregou ao mec o primeiro Plano Nacional de Educação, que estabelecia objetivos e 
metas para um período de 8 anos. Com o Plano, estabelecem-se metas qualitativas e 
quantitativas para a educação, o que permite tanto uma revisão dos valores quanto 
uma previsão mais precisa de recursos para o PNE. 
Desse modo, o Poder Executivo tinha o desafio de cumprir a obrigação constitucional 
da escolaridade obrigatória, sob as leis vigentes, perseguindo as metas estabelecidas 
no PNE, tais como a matrícula até a quarta série de 100% da população escolar de 7 a 
11 anos e matrícula, na quinta e sexta séries, de 70% da população de 12 a 14 anos. 
Além de fixar o atendimento de 100% da população escolarizável, o Plano estende a 
escolarização obrigatória até aos 14 anos. Essa meta, junto com a de erradicar o 
analfabetismo, exigiria mais disponibilidade financeira com aporte de novas fontes de 
recursos. 
O salário-educação, terceiro elo da cadeia, fechava esse conjunto. Para a sua 
configuração, destaque-se o professor Carlos Pasquale, herdeiro de uma tradição ligada 
à educação pública. Estudioso do assunto, ele formula uma proposta de novo 
mecanismo de financiamento que poderia trazer mais recursos necessários à expansão 
do ensino. 
Abraçando a proposta, o Executivo encaminha ao Congresso projeto de lei que se torna 
a Lei n. 4.440/64, regulamentada pelo Decreto n. 55.551, de 12 de janeiro de 1965, 
alterado pelo Decreto n. 58.093, de 28 de março de 1966. É a lei do salário-educação. 
Trata-se de uma contribuição compulsória devida pelas empresas, destinada a 
suplementar os recursos públicos reservados para o ensino primário. 
A Lei introduz uma nova variável no apoio à educação: a determinação do custo do 
ensino primário por aluno. O Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos (INEP) foi 
 
14 
acionado para realizar estudos com esse fim. Vale a pena citar alguns desses cálculos 
feitos pelo professor Pasquale (1965, p. 21): 
Admitindo-se que: a) se atribua ao professor das classes de ensino primário a 
remuneração equivalente a 1,5 salário-mínimo (sm); b) as despesas com a 
remuneração do professor correspondam a 70% do custo total da manutenção desse 
ensino, sendo os 30% restantes representados pelas despesas de livros e material 
escolar (13%), prédio e equipamento (10%), direção e supervisão do ensino ( 7%); c) a 
matrícula média por classe seja de 30 alunos, o custo mensal per capita do ensino 
primário, em cada região do país, será dado pela fórmula: 
 
O custo do ensino primário assim determinado (7% do salário mínimo) será devido 
pelas empresas em relação a cada um dos filhos de empregados em idade de 
escolarização obrigatória. 
De acordo com as estimativas atuariais realizadas pelo Ministério do Trabalho e 
Previdência Social, e com índices etários aplicados ao Censo de 1960, correspondem a 
cada 100 filiados aos diversos Institutos de Previdência Social 30 menores de 7 a 11 
anos de idade. A contribuição relativa a cada empregado ativo deverá ser, então, 30% 
do custo do ensino primário de uma criança, isto é: 
 
A contribuição assim fixada (2% do salário mínimo) é que constitui o chamado "salário-
educação" e será arrecadada pelos Institutos de Previdência a que as empresas 
estiverem vinculadas. 
O salário-educação, desde o seu estabelecimento, teve sua aplicação determinada em 
lei, com impacto federativo. A divisão entre União e estados buscava compensar as 
diferenças regionais. Desse modo, de onde houvesse maior arrecadação poder-se-ia 
retirar uma parte para uma redistribuição onde os recursos fossem menores. Isso 
ajudava a responder ao ditame da Lei de Diretrizes e Bases que determinava à União 
aplicar os 50% do seu recolhimento na razão direta dos índices de analfabetismo. 
Outro dispositivo da Lei fixava a idade das crianças a serem atendidas e os valores 
atribuídos à contribuição (incisos i, II e III do artigo 8). A vinculação entre essas duas 
variáveis se dava de tal forma que qualquer alteração em uma delas implicaria 
proporcionalmente a alteração dos demais. Pretende-se com o dispositivo garantir o 
equilíbrio do sistema de custeio e abertura a revisões periódicas a serem fixadas por 
decreto. 
A Constituição Federal de 1988 dispõe, originalmente, sobre salário-educação no seu 
artigo 212, § 5º: "O ensino fundamental público terá como fonte adicional de 
financiamento a contribuição do salário-educação recolhida, na forma da lei, pelas 
empresas, que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de 
 
15 
seus empregados e dependentes". Contudo, a emenda constitucional 14/96 altera esse 
dispositivo para a seguinte redação: "O ensino fundamental público terá como fonte 
adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas 
empresas na forma da lei". 
A proposta de conversão da Medida Provisória n. 399-E/06, que regulamenta a Emenda 
Constitucional n. 53/06 (FUNDEB), dispõe, em seu artigo 5, parágrafo 1º: "É vedada a 
utilização dos recursos oriundos da arrecadação da contribuição social do salário-
educação a que se refere o parágrafo 5º do art. 212 da Constituição Federal na 
complementação da União aos Fundos". Trata-se, pois, de uma complementação para 
além da prevista no FUNDEB. 
 
IV 
As estatísticas da educação em geral e, especialmente, no ensino fundamental, 
apresentando resultados intoleráveis, o conhecimento de um processo histórico-
educacional claramente seletivo e elitista e a política de descontinuidade 
administrativa nas políticas educacionais dos governos acenderam, entre acadêmicos e 
profissionais, a consciência da importância da educação. Esses fatores, ampliados em 
uma sociedade globalizada, em que a ciência se incorpora, de modo galopante, ao 
mundo macro ou micro da produção, tornaram inadiável a luta dos profissionais do 
ensino por melhores condições de ensino/aprendizagem, incluídos aí seus salários. Daí 
a Constituição da República de 1988 (cr/88) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional (LDBen) conferirem tal relevância à educação que a eleva à categoria de 
princípio e de direito social (art. 6º da cr/88), articulando-a com a proteção à cidadania 
e com a dignidade da pessoa humana (art. 205 e 3º da cr/88). 
Ora,esses princípios, confrontados com um retrato real alarmante, propiciaram à 
consciência coletiva que é irracional ficar nesse estado. A oportunidade para sair desse 
estado se deu em 1994, quando da Conferência Nacional de Educação, em que as 
temáticas-chave foram o Plano Decenal de Educação para Todos e a busca de um 
Acordo Nacional de Educação para Todos. Por um inédito consenso, emergiu do Acordo 
o Pacto pela Valorização do Magistério e Qualidade da Educação. Vários foram os 
compromissos assumidos seja por associações e corporações educacionais, seja por 
entidades governamentais de todos os entes federativos. 
A tradução do Pacto de 1994, por meio do FUNDEF, representou a formalização de 
aspectos daquele pacto cujo estreitamento se deu não só pela menor disposição de 
diálogo, como também pelo não-cumprimento de pontos pactuados e pelo desembolso 
restrito de recursos claramente definidos na Lei n. 9.424/96, por parte da União. De 
todo modo, o FUNDEF representou um maior disciplinamento dos recursos vinculados 
e subvinculados; inclusive, para efeito de destinação do financiamento, criaram-se os 
Conselhos de Controle Social. 
 
16 
Duas iniciativas atuais de governo buscam recuperar aspectos do pacto de 1994, sem 
abandonar os pontos positivos advindos do FUNDEF. 
O primeiro é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de 
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), por meio da Emenda 
Constitucional n. 53/2006. Ela preserva pontos positivos do FUNDEF, amplia sua 
abrangência para a educação básica em seus níveis e modalidades, dispõe prazo para 
fixar, em lei específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do 
magistério público,14 explicita em valores pecuniários a complementação da União, 
aperfeiçoa os Conselhos de Controle do Fundo, reitera a obrigação dos planos de 
carreira e remuneração, com capacitação profissional em que a formação continuada 
deve promover a qualidade do ensino. 
O segundo é o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), no qual o mec assume 
um protagonismo compartilhado com os poderes públicos dos outros entes 
federativos. Nesse Plano, metas objetivas serão tomadas a partir de informações e 
dados trazidos pelas avaliações e indicadores feitos há 10 anos na educação básica. 
Essas metas, pactuadas por adesão com os entes federativos, terão o seu foco voltado 
para a aprendizagem e seus resultados com apoio na formação continuada. Resultados 
satisfatórios terão incentivos e resultados insatisfatórios terão o cuidado 
governamental para superação das deficiências. 
Se tais medidas forem articuladas entre si, se a União mais uma vez não descumprir os 
termos desse novo pacto, se houver vontade de e recursos para efetivar tais propósitos 
e metas, é possível dizer que estamos vislumbrando uma saída racional para um direito 
proclamado como direito social. 
 
V 
O que isso tudo significa em matéria de dever do Estado em suas políticas públicas para 
com a educação? 
Em que pesem as alternativas já reiteradamente apontadas de aumento do porcentual 
do PIB para a educação, em que pesem as lacunas verificadas (que podem deixar de 
existir), o financiamento da educação escolar representa uma clara intervenção do 
poder público em uma área que se define como um direito da cidadania. 
Essa intervenção, de caráter igualitário e universal, é, primeiramente, sobre o 
indivíduo, face ao ensino fundamental. Como ensino obrigatório, as pessoas na idade 
própria não têm escolha: ou vão para a escola ou vão para a escola. Bobbio (1987, p. 
23) deixa claro essa dimensão impositiva da obrigatoriedade escolar: 
Esta tentativa de escolher as reformas que são ao mesmo tempo liberadoras e 
igualitárias deriva da constatação de que há reformas liberadoras que não são 
igualitárias, como seria o caso de qualquer reforma de tipo neoliberal, que oferece 
ampla margem de manobra aos empresários para se desvencilharem dos vínculos que 
 
17 
advêm da existência de sindicatos e comitês de empresa, ao mesmo tempo em que se 
destina a aumentar a distância entre ricos e pobres; por outro lado, existem reformas 
igualitárias que não são liberadoras, como toda a reforma que introduz uma obrigação 
escolar, forçando todas as crianças a ir a escola, colocando a todos, ricos e pobres, no 
mesmo plano, mas por meio de uma diminuição da liberdade. 
Por sua vez, o Código Penal Brasileiro do Decreto-Lei n. 2.848, de 1940, não deixa por 
menos. Os pais que não provêem a educação obrigatória incorrem em crime de 
abandono intelectual, de acordo com o artigo 246. E a legislação pertinente obriga as 
empresas a participarem da efetivação desse direito, cumprindo a função social da 
propriedade, conforme o artigo 170, III, e artigo 5º, XXIII, da Constituição da República 
de 1988.15 
Por outro lado, o Estado continua tendo a competência privativa em relação ao caráter 
oficial dos certificados e diplomas da educação escolar16 e daí advém o artigo 209 da 
mesma Constituição, pelo qual cabe ao Estado condicionar a autorização de 
funcionamento das escolas próprias da iniciativa privada à obediência às normas gerais 
da educação e submetê-las, tal como faz com as do sistema público, à avaliação de 
qualidade. 
E, por ser direito público subjetivo, o poder público, face ao ensino obrigatório, não 
pode deixar de atender a todo o universo escolarizável. O titular deste direito é 
qualquer pessoa, de qualquer idade, que não tenha tido acesso à escolaridade 
obrigatória na idade apropriada ou não. O sujeito deste dever é o Estado. Assim, o 
direito público subjetivo explicita claramente a vinculação substantiva e jurídica entre 
seu titular e o sujeito do dever. Na prática, isso significa que qualquer criança ou adulto 
que não tenha entrado no ensino fundamental pode exigi-lo e o juiz deve deferir 
imediatamente, obrigando as autoridades constituídas a cumpri-lo: "O não 
cumprimento por parte das autoridades implica em responsabilidade da autoridade 
competente" (art. 208, § 2º). 
A mola insubstituível que põe em marcha este direito é (ou deve ser) a ação 
responsável do Estado e suas obrigações. E como esse direito não poderia ser efetivado 
sem os recursos necessários, a originalidade do Brasil está em ter consignado, na Lei 
Maior, a fonte desses investimentos, conforme o artigo 212. 
Ora, esse conjunto de constrangimentos normativos tem um significado de Estado e, 
como decorrência, um sentido para as políticas públicas da educação. E esse significado 
está na presença de um ordenamento estatal, no qual já se deu a passagem do Estado 
liberal clássico para o Estado sócio-assistencial. 
No primeiro, o Estado persegue a convivência entre indivíduos que buscam seus 
próprios fins individuais. Ele garante os interesses imersos no contrato, assegurando 
que esse tenha seu curso no campo próprio do privado. Nesse caso, se projeta a 
obediência às normas do direito privado e do direito penal como normas de conduta, 
ao mesmo tempo em que essa hegemonia tem como pressuposto ser a mais racional e 
 
18 
benéfica à convivência social. Desse modo, o Estado mantém o interesse de cada um 
ao não interferir e ao não representar o interesse de nenhum dos contratantes. 
No segundo, tem-se uma concepção oposta. Ao invés de ver a sociedade sob o modo 
contratual, cuja base é o indivíduo, tem-se como pilar ou a sociedade como um todo 
precedendo o indivíduo, ou a composição da sociedade em grupos sociais. Nesse caso, 
o interesse coletivo ou o bem comum expressam a melhor racionalidade como esforço 
conjugado de todos e comum a todos. 
É da passagem do Estado liberal clássico para um Estado social, enfaticamente 
rejeitada por Hayek e seus discípulos, que se fez presente, no mundo capitalista, a 
coexistência das normas advindas do direito público com as do direito privado. É dela e 
das lutas que fizeram dela uma conquista que o Estado pôde interferir no sistema 
contratual de mercado e impor direitos sociais ao lado dos direitos civis epolíticos, ou 
fazê-los tensionados por coexistirem entre si. 
Essa tensão nasce tanto do fato da intervenção em si, quanto do fato de os direitos 
sociais, formalizados em lei, serem um investimento que possui um custo saído dos 
fundos públicos. Assim, se faz necessário apontar as fontes para o preenchimento 
desses fundos. Tais fontes, recolhidas ao Estado para serem revertidas à coletividade 
como um todo, sob a forma de serviços públicos, podem ser tanto impostos sobre 
contribuintes em suas mais diversas formas, quanto outras formas de tributação. 
Nesse sentido, torna-se bastante improcedente acoimar o conjunto das políticas 
educacionais, no Brasil, como sendo caudatárias de um conservadorismo liberal. As 
reservas constitucionais do financiamento vinculado, a gratuidade no ensino oficial, o 
universalismo do direito ao ensino fundamental, seu caráter obrigatório para as 
pessoas de 6 a 14 anos e a competência privativa da certificação oficial para efeito de 
validade nacional não só contêm um horizonte equalizador, como também são 
amortecedores de políticas outras, tendentes a um conservadorismo social. O impacto 
de políticas liberalizantes em relação a direitos sociais torna-se diferenciado quando 
esses são protegidos por um ordenamento jurídico, cuja sustentação é a Constituição, 
que tem atrás de si uma longa história de pleitos, exigências e lutas. 
São dimensões obrigatórias a serem respeitadas, sob pena de insegurança jurídica, 
mesmo que programas de governos possam querer quebrá-las ou atenuar seu âmbito 
de aplicabilidade. 
Finalmente, a coexistência dessas dimensões igualitárias com outras até mesmo 
opostas no âmbito do Estado indica a abertura deste a uma gama de novos interesses 
não redutíveis ao elitismo e seletividade estruturais do Estado liberal clássico. 
 
Notas 
1. A descentralização do ensino primário se dá pelo Ato Adicional de 1834 (sobre o 
assunto, cf. Sucupira, in: Fávero, 1996). Essa descentralização se fez acompanhar do 
regime federativo quando da instauração da República. 
 
19 
2. Sobre a noção de sistemas no atual ordenamento jurídico, cf. Parecer CNE/CEB n. 
30/00. 
3. Aqui transparece o papel da União na complementação salarial negociada dos 
professores estaduais da zona rural, quando o estado-membro adere ao Convênio. 
4. A primeira intervenção direta e financiada pela União no ensino primário se dá 
mediante decretos federais em escolas do Sul do país, em que havia forte presença de 
população imigrada. Cf. Decretos n. 13.175/1918; 13.390/1919 e 13.460/1919. 
5. Sobre a educação no período, cf. Rocha (in: Fávero, 1996) e Cury (1988). 
6. Aqui comparece a exigência da instalação de um fundo, ou melhor, de fundos 
estaduais junto com um fundo federal. Como se sabe, no setor público, um fundo é 
constituído de recursos monetários destinados ao desenvolvimento de uma área 
específica. 
7. Sobre a obrigatoriedade, cf. Horta (1998). 
8. Sobre essa Constituição, cf. Cury (1988). 
9. Refiro-me à Constituição de 1967. 
10. Pode-se estar sob uma ditadura sem necessariamente servir a ela (cf. Horta, 1994; 
Schwartzman, 1984; Nunes, in: BOMENY, 2001). 
11. Para uma biografia desse ilustre baiano chamado Mario Augusto Teixeira de Freitas 
(1890-1956), cf. Fávero e Medeiros (1999, p. 393-401). 
12. Sobre essa Conferência, cf. Horta (in: Gomes, 2000, p. 143-172). 
13. Para uma biografia de Anísio Teixeira, cf. Nunes (in: Fávero & Britto, 1999) e Cury 
(2000). 
14. O projeto de Lei, regulamentando o artigo 214 da Constituição da República, está 
no Congresso Nacional. 
15. A função social da propriedade já comparece na Constituição de 1934, no artigo 
113, inciso 17, e na Constituição de 1967, artigo 157, III. 
16. Essa competência só foi desfeita, ainda assim de modo não absoluto, na chamada 
Reforma Rivadávia, entre 1911-1915. Sobre esse assunto, cf. Marques Jr. (1967). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20 
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22 
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO 
 Guiomar Namo de Mello 
Parte I - Educação e cidadania: itens de uma agenda 
1) Educação: uma prioridade revisitada em nível mundial 
A necessidade de enfrentar novos padrões de produtividade e competitividade, 
impostos pelo avanço tecnológico, está levando à redescoberta da educação como 
componente essencial das estratégias de desenvolvimento. 
Nos países industrializados mais adiantados já se tornou evidente que o conhecimento, 
a capacidade de processar e selecionar informações, a criatividade e a iniciativa 
constituem matérias-primas vitais para as economias modernas. Deslocam-se, assim, as 
prioridades de investimento em infra-estrutura e equipamentos para a formação de 
competências cognitivas e sociais da população. Esse deslocamento leva a que a 
educação adquira centralidade nas pautas governamentais e na agenda dos debates 
que buscam caminhos para uma reestruturação competitiva da economia, com 
eqüidade social. 
Diferentes países, de acordo com suas características históricas, promovem reformas 
em seus sistemas educacionais com a finalidade de torná-los mais eficientes e 
eqüitativos para preparar uma nova cidadania, capaz de enfrentar a revolução que está 
ocorrendo no processo produtivo e seus desdobramentos políticos, sociais e éticos. 
Nos países do Terceiro Mundo, sobretudo da América Latina, essa agenda de debates 
possui os mesmos componentes, mas requer que estes tenham pesos relativos 
diferentes e estratégias apropriadas às suas peculiaridades. Diferentemente da maioria 
dos países desenvolvidos, os do Terceiro Mundo precisam adequar as estratégias de 
desenvolvimento a situações conjunturais caracterizadas por: 
— políticas de ajuste econômico de curto prazo que dificultam consensos em torno de 
objetivos de longo alcance, como são os da educação; 
— instabilidade e fragilidade da experiência democrática, em função de longos 
períodos de governos autoritários, que prejudicam a articulação entre as instituições 
políticas e os atores sociais; 
— crescimento desigual, que faz conviver setores avançados tecnicamente com outros 
de mão-de-obra intensiva e ainda necessários à integração de grandes contingentes 
marginalizados da produção e do consumo; 
— grandes desigualdades na distribuição de renda, e ineficiência e desigualdade na 
oferta de serviços educacionais. 
Nesses países, é ainda mais imperativo que as estratégias para a transformação 
produtiva e para a inserção competitiva nos mercados mundiais não sejam dissociadas 
daquelas destinadas à promoção da eqüidade. 
A educação, neste caso, está convocada também, e talvez prioritariamente, para 
expressar uma nova relação entre desenvolvimento e democracia, como um dos 
 
23 
fatores que podem contribuir para associar o crescimento econômico com a melhoria 
da qualidade de vida e a consolidação dos valores da democracia. 
 
2) Os novos requerimentos do processo produtivo 
A aceleração da automação e a disseminação dos instrumentos de informação e 
comunicação afetam não apenas o processo produtivo como as formas organizacionais 
a ele associadas, abrangendo a concepção dós bens e serviços, as relações e as formas 
de gerenciamento do trabalho. Estas apontam na direção da substituição da divisão 
taylorista de tarefas por atividades integradas, realizadas em equipe ou 
individualmente, as quais exigem visão do conjunto, autonomia, iniciativa, capacidade 
de resolver problemas, flexibilidade. Amplia-se, assim, a necessidade de formação 
básica, tendendo a tornar mais tardia a especialização profissional. 
Tecnologias que trazem embutidas não apenas as funções manuais do ser humano, 
mas também as intelectuais, requerem - contrariamente à falsa idéia da substituição 
simplista do homem pela máquina - maior presença e competência das pessoas para 
exercerem funções de auto-regulação de nível superior. A intervenção humana para 
organizar o processo produtivo, prevenir falhas e garantir qualidade em cada etapa 
requer o desenvolvimento do raciocínio analítico, da habilidade e rapidez para 
processar informação e tomar decisões. Essa tendência ocorre tanto no setor de 
produção de bens manufaturados como no de serviços. 
Esses novos requerimentos do processo produtivo remetem para a escola a 
responsabilidade de propiciar um sólido domínio dos códigos instrumentais da 
linguagem e da matemática, e de conteúdos científicos. Critica-se, nesse sentido, a 
concepção de currículos que incluem uma grande diversidade de conteúdos pouco 
aprofundados e discute-se a necessidade de uma volta às disciplinas básicas (língua 
pátria, matemática, ciências, história e geografia), cujo tratamento propicie, mais que o 
domínio de informações específicas, a formação de habilidades cognitivas tais como: 
compreensão, pensamento analítico e abstrato, flexibilidade de raciocínio para 
entender situações novas e solucionar problemas. Além disso, a formação de 
competências sociais, como liderança, iniciativa, capacidade de tomar decisões, 
autonomia no trabalho, habilidade de comunicação, constituem novos desafios 
educacionais. Em contraposição ao acúmulo de informações segmentadas, torna-se 
mais importante dominar as formas de acesso à informação e desenvolver a 
capacidade de reunir e organizar aquelas que são relevantes. 
 
3) As demandas da cidadania moderna 
A crise das grandes estruturas verticalizadas e hierarquizadas, combinada com a 
diversidade trazida pelas tecnologias de comunicação e informação, está criando 
condições para novas formas de organização dos movimentos sociais. Estes tendem a 
 
24 
ser mais diversificados porque delimitados quanto a seus objetivos - preservação 
ambiental, direito do consumidor, combate à violência, por exemplo. 
As motivações desses movimentos são mais freqüentemente originadas em nível local 
e mais diretamente associadas à melhoria da qualidade de vida, do bairro, da região ou 
da cidade, até mesmo de uma instituição. 
Os partidos mais modernos estão buscando formas de incorporar movimentos desse 
tipo mas, mesmo assim, dada sua diversidade e mutações rápidas, eles detêm grande 
autonomia e, muitas vezes, dispensam - ou necessitam apenas como elemento auxiliar 
- a intermediação político-partidária para conquistarem seus objetivos. 
No entanto, essas formas de exercício da cidadania dependem, para sua efetividade, de 
conhecimento sobre a natureza dos problemas concretos que motivam a mobilização 
das pessoas, acesso e seletividade no uso da informação, domínio dos mecanismos 
legais e institucionais que existem para encaminhar suas demandas. 
Espera-se da escola, embora não apenas dela, que contribua para a qualificação dessa 
cidadania, que vai além da reivindicação da igualdade formal, para exercer de forma 
responsável a defesa de seus interesses. Aquisição de conhecimentos, compreensão de 
idéias e valores, formação de hábitos de convivência num mundo cambiante e plural 
são entendidas como condição para que essas formas de exercício da cidadania não 
produzam novas segmentações, mas contribuam para tornar a sociedade mais justa, 
solidária e integrada. 
 
4) A dimensão social e ética 
A constatação de que o crescimento econômico não conduz mecanicamente à 
superação das desigualdades sociais - fato evidente no Terceiro Mundo mas também 
nos países desenvolvidos - também tem levado a se repensar o papel da educação, não 
no paradigma clássico da teoria do capital humano, mas como elemento que pode 
dinamizar outros processos sociais importantes para alcançar maior eqüidade. 
Discutem-se valores e atitudes que deveriam estar sendo formados pela escolarização 
formal,bem como pela família, os meios de comunicação e outros âmbitos educativos 
informais. 
Padrões de vida e de consumo, sofisticados, mas também predatórios, que estão na 
origem da agressão ao meio ambiente e dificultam uma distribuição de renda mais 
justa, estariam reclamando da escola uma revalorização da ética da austeridade. A 
violência, a discriminação e a própria indiferença face à desigualdade social 
demandariam, por seu lado, a formação de uma ética de convivência mais solidária. 
Questiona-se a modernidade limitada à posse de bens e serviços tecnologicamente 
sofisticados, que não está associada à modernidade nas relações sociais, e facilitadora 
da tolerância e da aceitação da diversidade em sociedades cada vez mais complexas. 
Sobretudo, questiona-se a modernidade e a sofisticação do consumo quando estas 
convivem - como no caso dos países do Terceiro Mundo - com uma enorme 
 
25 
desigualdade na distribuição de renda, e ao mesmo tempo disseminam para o conjunto 
da sociedade um padrão de consumo ao qual apenas uma minoria pode ter acesso. 
A exposição e convivência com a racionalidade imposta pelas novas tecnologias de 
informação e comunicação atingem, hoje, todas as camadas sociais. Neste sentido, o 
padrão educacional de uma elite altamente informada e educada, e de uma grande 
massa apenas escolarizada para dar conta das tarefas elementares da industrialização e 
urbanização, foi abalado à medida que se esgotou o modelo econômico a que estava 
associado, modelo este que se sustentava na abundância de matéria-prima e de mão-
de-obra pouco qualificada e barata. 
Se hoje ninguém escapa dos impactos dos avanços tecnológicos, é preciso que a 
sociedade como um todo - e não apenas um grupo privilegiado que tem acesso aos 
bens e serviços que as novas tecnologias tornaram disponíveis - seja preparada para 
incorporar de modo adequado os instrumentos tecnológicos. Isso significa aprender a 
utilizá-los para melhorar a qualidade de vida, ampliando a base do mercado de 
consumo e os padrões de exigência quanto à qualidade. 
Por outro lado, a qualificação para o consumo, fundamentada mais na austeridade que 
na ostentação e associada ao aumento da produtividade e da competitividade, seria 
uma contribuição da educação para superar as desigualdades sociais que, 
isoladamente, os sistemas educacionais podem até acentuar. 
 
5) Alguns consensos 
Dessa ampla agenda, que tem orientado o debate e a formulação de políticas 
educacionais, alguns consensos em nível internacional parecem estar firmados. 
5.1. A educação passa definitivamente a ocupar, juntamente com a política de ciência e 
tecnologia, lugar central e articulado na pauta das macropolíticas do Estado, como 
fator importante para a qualificação dos recursos humanos requeridos pelo novo 
padrão de desenvolvimento, no qual a produtividade e a qualidade dos bens e 
produtos são decisivas para a competitividade internacional. 
5.2. Ainda que por si só a educação não assegure a justiça social, nem se possa esperar 
só dela a erradicação da violência, o respeito ao meio ambiente, o fim das 
discriminações sociais, e outros objetivos humanistas que se colocam hoje para as 
sociedades, ela é, sem dúvida, parte indispensável do esforço para tornar essas 
sociedades mais igualitárias, solidárias e integradas. 
5.3. A aquisição de conhecimentos básicos e a formação de habilidades cognitivas, 
objetivos tradicionais do ensino, constituem hoje condição indispensável para que 
todas as pessoas consigam, de modo produtivo, conviver em ambientes saturados de 
informações, e tenham capacidade para processá-las, selecionar o que é relevante, e 
continuar aprendendo. 
5.4. O conhecimento, a informação e uma visão mais ampla dos valores são a base para 
a cidadania organizada em sociedades plurais, cambiantes e cada vez mais complexas, 
 
26 
nas quais a hegemonia do Estado, dos partidos ou de um setor social específico tende a 
ser substituída por equilíbrios instáveis, que envolvem permanente negociação dos 
conflitos para estabelecer consensos. 
 
Parte II - A Educação fundamental brasileira: de costas para o futuro 
 
1) Introdução 
A análise que se faz nesta parte detém-se basicamente na questão da organização 
institucional do ensino fundamental, do acesso a esse ensino e de seu desempenho. 
Sem ignorar a importância de outros aspectos, nem deixar de reconhecer os avanços 
inegáveis que o sistema educacional brasileiro logrou nos últimos 40 anos, essa 
delimitação justifica-se em função dos pressupostos discutidos na primeira parte. 
Deve-se reconhecer, por exemplo, que o País conseguiu desenvolver centros de 
excelência no ensino superior e alcançou um padrão bastante avançado de 
investigação em áreas científicas e tecnológicas. No entanto, a convivência mesma 
desses avanços com a situação de penúria da escola obrigatória de base mostra o 
descompasso do sistema com as novas demandas econômicas e sociais, que supõem 
um salto educacional da sociedade como um todo. 
Da mesma forma, e já no âmbito do ensino fundamental, é preciso registrar o 
fantástico esforço desenvolvido pelo País para ampliar as oportunidades de acesso. A 
taxa de participação na 1ª série (1) desse ensino passou de cerca de 65% em fins da 
década de 30 a quase 95% no início dos anos 90, num período de acelerado 
crescimento demográfico, intensos fluxos migratórios, acentuada urbanização e 
industrialização. No entanto, o péssimo desempenho do sistema vem colocando 
sistematicamente em questão o princípio da eqüidade que inspirou esse esforço, na 
medida em que se garantiu o acesso à escola, mas não a conclusão do ensino 
obrigatório, nem um atendimento escolar com um padrão socialmente justo de 
qualidade para todos. 
Aceito o pressuposto de que é preciso preparar todos para conviver e incorporar os 
avanços tecnológicos, integrar a sociedade e diminuir a exclusão de amplos setores do 
mercado de trabalho e de consumo, é para a escola básica que temos de voltar os 
olhos. Verificar a que distância o ensino, nela oferecido, se encontra desses objetivos 
estratégicos é indispensável para dimensionar o esforço para reverter o quadro e 
colocá-lo em compasso com o novo padrão de desenvolvimento. 
 
2) Um padrão caótico de gestão 
— Os sistemas de ensino no Brasil padecem de um enorme centralismo e verticalização 
que debilitam as unidades prestadoras do serviço educacional, isto é, as escolas. Mais 
grave ainda é o fato de que o aparato burocrático educacional não presta contas, senão 
para si mesmo, dos resultados produzidos. 
 
27 
— O inchamento, multiplicidade e segmentação das instâncias burocráticas centrais e 
intermediárias consomem recursos que deveriam estar sendo destinados à melhoria da 
qualidade das escolas. 
— A expansão quantitativa não foi acompanhada de uma reorganização institucional 
que deveria ter, como foco principal de atenção, a organização escolar e as condições 
mínimas para seu funcionamento. Assim, à medida que aumentou o número de 
escolas, aumentaram e se diversificaram os controles centrais para ordenar, do centro 
para a periferia do sistema, o funcionamento dos milhares de unidades que executam 
as atividades-fins. 
— Currículos, programas, estatutos e carreiras do magistério, jornadas de trabalho, 
materiais de ensino/aprendizagem, todos esses aspectos foram decididos em nível 
central, não em termos de diretrizes básicas, mas em detalhes que determinam a 
gestão cotidiana das escolas. Com isto, muito pouco sobrou de margem de decisão a 
estas últimas. 
— A fragmentação curricular e a implantação de um modelo de 8 séries, congestionado 
nas iniciais e rarefeito nas terminais, devido à repetência e à evasão, ampliaram e 
diversificaram o número de docentes e especialistas. Isso dificultou uma distribuição 
mais racional dos recursos humanos pelo número de alunos, ampliando a diversidade 
de interesses corporativos que transitam no aparato público, tanto no nível central 
como no espaço escolar. 
— A concepção assistencialista dafunção da escola e do processo pedagógico gerou 
uma demanda por especialistas de diversas naturezas, de administradores de nível 
superior a médicos, dentistas, assistentes sociais e nutricionistas, ocasionando um ônus 
a mais nas folhas de pessoal que hoje comprometem de 80 a 95% dos orçamentos 
destinados à educação na maioria dos estados e municípios, esferas de governo que 
arcam com a parte mais significativa dos gastos, com a manutenção do ensino 
fundamental e médio. 
— A expansão da rede física também se deu de modo caótico, segundo interesses de 
políticos ou empreiteiras, de maneira que, embora o País disponha matematicamente 
de vagas para a população de 7 a 14 anos, há um enorme desencontro entre vagas e 
alunos. Há escolas ociosas e escolas congestionadas, e o turno intermediário (3° turno 
diurno) passou a ser cada vez mais freqüente nas periferias urbanas e outras regiões de 
grande concentração populacional. 
— A expansão quantitativa, além de aumentar os recursos gastos com a máquina 
burocrática, privilegiou o investimento na rede física e não previu o aporte permanente 
para o custeio que é indispensável para manter as escolas equipadas, em bom estado 
de conservação e, principalmente, para assegurar remuneração digna aos professores. 
— Os recursos humanos necessários para dar sustentação técnica à expansão 
quantitativa - sobretudo os professores - não foram formados a partir de diretrizes 
nacionais que garantissem a qualidade desses profissionais. Expandiu-se 
 
28 
desordenadamente a oferta de ensino superior - com forte predomínio do setor 
privado - sem nenhum controle dos resultados desses cursos, apesar das exigências 
prévias e cartoriais necessárias ao seu reconhecimento. 
— O agravamento da crise econômica e conseqüente crise de governabilidade, a partir 
da segunda metade dos anos 70, debilitou a capacidade do governo federal de 
formular objetivos e políticas estratégicas para a educação e coordenar o já então 
urgente esforço nacional para reverter o quadro de baixa produtividade dos sistemas 
de ensino, expresso pelos altos índices de fracasso escolar e sub-escolarização. 
— Não se desenvolveram sistemas de avaliação de resultados e de informações 
confiáveis para subsidiar a atuação nacional e regional do poder público como indutor 
de políticas e compensador de desigualdades. Isso debilitou a ação de planejamento 
diante de um sistema agigantado que incorporava em ritmo acelerado populações 
extremamente heterogêneas. 
— No vazio deixado pelo planejamento estratégico no nível federal, ocorreram 
processos que atuaram complementarmente para constituir o padrão caótico de 
gestão hoje existente: 
— promoveu-se uma descentralização decidida do centro - nível federal -, pela qual o 
ensino fundamental foi municipalizado sobretudo nos estados mais pobres do País, 
criando uma dualização de redes - a estadual e a municipal - sem prever mecanismos 
de integração regional; a alocação de recursos do governo federal para os estados e 
municípios, que deveria ter papel compensador, passou a ser feita em bases de curto 
prazo, sem definição de metas e com forte influência do clientelismo político. O mesmo 
padrão reproduziu-se no âmbito estadual na relação Estado-municípios. 
— Estabeleceram-se mecanismos de financiamento direto do governo federal às 
prefeituras, muitas vezes passando por fora das secretarias estaduais de Educação, 
ignorando o papel dos estados-membros da federação, como instâncias de governo e, 
portanto, também formuladoras e coordenadoras de políticas. 
— A ausência de continuidade e atualização financeira dos convênios, pela qual a 
sistemática de financiamento vem se efetuando, provoca uma enorme desigualdade, 
que hoje afeta sobretudo os alunos das redes municipais de ensino, cujo custo chega a 
ser 1/4 do custo-aluno estadual. 
— De tudo isso resulta a inexistência de um sistema coerente de colaboração entre 
União, estados e municípios. 
 
3) Sem desempenho não há eqüidade 
Um exame rigoroso da situação do ensino fundamental no Brasil revela, hoje, que o 
acesso a esse ensino está praticamente universalizado. Nossas crianças chegam à 
escola. O problema é que, apesar de nela permanecerem por um período de tempo 
suficiente para terminar o lº Grau, devido a fatores internos àquela e não - como 
 
29 
costuma afirmar o senso comum - por causa de suas condições materiais de vida, 
abandonam-na antes de terminar o curso. 
Se tomarmos a população jovem, chegamos à espantosa conclusão de que cerca de 
95% das crianças de cada geração, em algum momento de suas vidas, tiveram acesso à 
1ª série do ensino fundamental como indicado pela taxa de participação. Quanto à 
população de 7 a 14 anos, podemos constatar, pelo Gráfico 1, que 81,2% estão 
freqüentando a escola de lº Grau e 2,4%, a Pré-escola. Os 15,4%, que não estão, 
enquadram-se nas seguintes situações: 
 
 
 
— 3,6% estão aguardando ingresso, uma boa parte delas devido ao congestionamento 
que representa a existência de 50% de repetentes na matrícula da 1ª série. No entanto, 
essas crianças chegarão à escola após os 7 anos, com um pequeno atraso, o que não 
representa um problema grave; 
— 7,5% já tiveram acesso à escola e a abandonaram antes de completar 14 anos. Como 
vários estudos indicam uma alta correlação entre abandono e repetência, a maioria 
dessas crianças saiu da escola após várias repetências que as desmotivaram, e às suas 
famílias, a permanecer na escola, tornando esta última menos poderosa que o apelo do 
mercado informal de trabalho. Conforme se verá mais adiante, as maiores taxas de 
evasão ocorrem após 5 ou 6 anos de permanência no sistema, o que confirma essa 
hipótese; 
— dos 5,3% restantes, que efetivamente não têm acesso, 80% estão localizadas no 
Nordeste rural pobre, onde a inexistência de escola faz parte de um cenário de 
carências no qual a impossibilidade de acesso ao ensino talvez não seja a mais grave. 
A conclusão mais importante que se pode retirar desses dados vai contra o mito de que 
o País tem um déficit crônico e estrutural de vagas no ensino fundamental. Essa idéia 
não se sustenta, pelo menos de modo simples. Há com certeza grande desencontro 
entre vagas e crianças, que tem levado muitos sistemas a introduzir o turno 
 
30 
intermediário, e a promover uma ampliação gigantesca das unidades escolares que as 
torna quase inadiministráveis. Mesmo assim, isso não tem impedido que a grande 
maioria encontre uma vaga na escola. 
Costuma-se proclamar de modo espetaculoso que temos mais de 4.000.000 de crianças 
de 7 a 14 anos fora da escola. No entanto, pesquisa recente feita com base domiciliar 
pela PNAD (2) revela que cerca de 2.000.000 delas tiveram acesso à escola, mas se 
evadiram, após várias repetências. 
Já no ano de 1985, no Nordeste - onde se insiste no déficit absoluto de vagas - 30,75% 
dos alunos matriculados no 1º Grau tinham mais de 14 anos - 1.577.458 em números 
absolutos. Nesse mesmo ano, havia na região 1.832.295 crianças de 7 a 14 anos fora da 
escola. Isso significa que, se não fossem as contínuas repetências, a região toda 
precisaria, de fato, de apenas 254.837 novas vagas para universalizar o acesso ao 
ensino fundamental. Mais ainda, esse déficit estava concentrado em três estados: 
Maranhão, Bahia e Alagoas. Em todos os outros estados nordestinos, a chamada 
sobrematrícula, ou seja, alunos que estão no ensino fundamental com mais de 14 anos, 
era maior que o número de crianças fora da escola na faixa de 7 a 14 anos. É 
interessante dizer isso de outra forma, para evidenciar melhor o problema: na região 
mais pobre do Pais, 6 dos 9 estados já tinham, em 1985, mais vagas no ensino 
fundamental do que o total da população escolarizável de 7 a 14 anos. Só que parte 
significativa dessas vagas estava ocupada por repetentes (3). 
Para se ter uma idéia do que essa situação representa de desperdício em recursos 
humanos e materiais, vale a pena examinar esses mesmos dados, não para um único 
ano, mas para um determinado período