Administração Pública para Concursos

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1 – APRESENTAÇÃO 
 
Olá, caro estudante: 
Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do 
Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina 
Administração Pública. 
Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável 
pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. 
Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida 
profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição 
onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou 
docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do 
Trabalho da UFMG. 
Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento 
para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver 
com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. 
Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, 
como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, 
pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. 
Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas. 
A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se 
apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as 
empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as 
empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir. 
Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a 
expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena 
de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha 
proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os 
tópicos do programa de maneira concisa e simples. 
Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico 
do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais 
importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em 
provas de Administração Pública. 
 
 
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2 – PROGRAMA 
No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10 
questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela 
ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a 
matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos, 
mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula 
demonstrativa), da seguinte maneira: 
Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e 
diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. 
Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais: 
reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das 
organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos 
serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços 
públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. 
Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As 
trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público. 
Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania. 
Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma 
boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão 
presentes em todo curso de Direito Administrativo. 
O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a 
administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do 
serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente. 
A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos, 
paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na 
produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não 
eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio. 
 
1. INTRODUÇÃO 
Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus 
26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como 
um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente. 
Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na 
América, alguns anos depois: 
“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em 
meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas, 
nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve 
unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos 
princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o 
governo não é um bem, é um mal necessário. 
...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro 
daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem, 
mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril 
que admiro. 
...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma 
vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157). 
 
Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que 
ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários 
daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970, 
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servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era 
igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com 
seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se 
tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las 
funcionar bem. 
É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a 
máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia. 
De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal 
necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos 
impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes 
escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico 
do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma 
Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do 
Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas 
públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e 
reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever 
para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual 
ou municipal. 
Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente 
envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo 
funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação 
das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes 
executar as leis e realizar os objetivos do Estado. 
Mas o que é o Estado e o Governo? 
O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para 
ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que 
uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da 
nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu 
território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte, 
ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos 
outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto, 
o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um 
organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um 
território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa 
jurídica de direito público internacionalmente reconhecida. 
Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo 
não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o 
Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder 
executivo. 
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Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e 
executá-las. 
Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o 
Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a 
máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser 
feito. 
Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse 
modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a 
alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os 
funcionários. 
Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos 
órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta 
pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de 
natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de 
fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312 
autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração, 
aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da 
Presidência da República. 
Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são 
servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários 
países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por 
concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança). 
Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem 
pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores 
públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua 
conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios 
(improbidade administrativa.) 
A Administração é também uma atividade política, porque não se pode 
governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há 
impossibilidade de uma administração estritamente técnica e 
profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e 
perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas 
estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração. 
Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os 
escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas 
das pessoas erradas para compor o Governo. 
 
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2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO 
PRIVADA – DIFERENÇAS 
Administração é também chamada Gestão, assim como administradores 
ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a 
Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções 
com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua 
produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado 
(segundo definição do dicionário Aurélio). 
Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a 
abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da 
comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo 
os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” 
(segundo Hely Meirelles). 
Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja 
feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos 
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e 
adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos 
os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou 
indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão 
do Estado. 
Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa 
privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. 
Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá 
idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização 
pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a 
denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas 
limitações. 
A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso, 
significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que 
não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de 
um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos 
proprietários ou dos acionistas de uma empresa. 
 
Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública 
e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores 
públicos: 
1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o 
agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma 
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grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a 
lei não proíbe. 
2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a 
necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de 
pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também 
engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são 
imputados à entidade administrativa em que ele atua. 
A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser 
impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades 
ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ). 
3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato 
administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o 
bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado, 
o justo e o injusto, o bem e o mal... 
4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela 
AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de 
licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos 
cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de 
interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo 
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º, 
XXXIII, CF). 
5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência 
com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no 
atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à 
burocracia da AP. 
A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem 
definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma 
segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores 
ou por critérios de responsabilidade social. 
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas 
administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a 
outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira 
representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são 
gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao 
lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos. 
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As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e 
acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas 
pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um 
negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos 
serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam. 
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração 
pública e privada. 
A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das 
organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é, 
empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam 
resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas 
ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com 
suas operações, como é o caso de exploraçãoe refino de petróleo, 
energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas 
(todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios 
estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades. 
Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar 
operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos 
últimos anos. 
A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e 
privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os 
consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública 
equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único 
fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas 
indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população, 
prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar 
um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do 
transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a 
economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as 
decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo 
principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das 
decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo. 
A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se 
que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões 
de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na 
administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado. 
Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou 
desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa 
privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem 
seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que 
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cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser 
avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc. 
No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos 
com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu 
desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus 
objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a 
que se propõe, porém isso é bastante difícil. 
Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de 
uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes 
mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a 
produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta 
avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua 
fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas 
isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos 
pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por 
professor. Os alunos podem não ter aprendido nada. 
Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos 
que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são 
empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa 
pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de 
punição se agirem de forma imprópria. 
Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de 
pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas 
organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração. 
Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes: 
As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os 
objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a 
avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos. 
 
 
 
 
 
 
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3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS 
 
Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos. 
No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para 
compreendermos os limites da Administração Pública. 
Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não 
são sinônimos. 
Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são 
criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou 
por recrutamento direto (se for cargo de confiança). 
Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e 
são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei. 
Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para 
empregos. 
Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida, 
com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com 
essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e 
não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e 
empregados públicos, participando da administração pública, mas 
regidos por contratos diferentes. 
O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades 
cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação 
por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres 
públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em 
comissão são os cargos de confiança. 
Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum 
motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste 
caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são 
chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens 
permanentes ou temporárias) e têm um teto. 
Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um 
regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode 
ser nacional, estadual ou municipal. 
Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os 
níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e 
funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário, 
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ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis 
específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por 
concurso ou nomeação em confiança. 
3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar 
Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam 
por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu 
desempenho e só então serão efetivados no cargo. 
Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser 
demitidos. 
Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo 
administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial 
transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de 
algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com 
a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas, 
para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de 
forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá 
ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar 
despesas com pessoal. 
Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um 
tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a 
sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço 
que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de 
jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc. 
Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se 
organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor 
civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos 
grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não 
ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no 
meio militar, porque coloca em risco a segurança pública. 
Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidorescivis, 
em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos 
cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de 
médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver 
acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de 
professor, sempre considerando a compatibilidade de horários. 
A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço, 
voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A 
Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria 
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do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com 
outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou 
pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar - 
conhecidos como Fundos de Pensão. 
 
3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras 
empresas e usuários de seus serviços 
Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há, 
segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a 
estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de 
Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais, 
com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país. 
Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos, 
entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O 
próprio governo ignora quantos funcionários tem. 
Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos 
governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as 
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações. 
As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig) 
caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a 
maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem 
ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a 
Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior 
liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas 
ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão 
federal, estadual ou municipal ao qual está ligada. 
As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da 
administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com 
patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de 
executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa 
Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência. 
Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração 
Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, 
autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis 
específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou 
participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem 
ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio 
público e sua proteção. 
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As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de 
compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei 
de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei. 
Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública. 
A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a 
proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por 
pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública, 
por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas 
formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam 
salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos. 
Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas 
licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e 
serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os 
resultados. 
As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também 
são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou 
contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O 
Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito 
na prática. 
Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo 
e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente. 
Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou 
que abusam de sua autoridade no exercício do cargo. 
 
3.3. Contratos de gestão 
Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de 
funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida 
por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de 
seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar 
serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que 
gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que 
cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de 
uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar, 
exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes, 
treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos 
com empresas licitadas. 
Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de 
uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e 
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financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo 
a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de 
1988). 
A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público - 
aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de 
gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e 
vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade 
administrativa, não seguindo os princípios da administração pública, 
podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer 
administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito 
público e privada prestadoras de serviços públicos. 
É bom lembrar que o agente público pode ser acionado, 
simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As 
três responsabilidades são independentes. 
Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo 
com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a 
terceiros por agentes públicos. 
Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os 
fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com 
os desafios da Administração Pública brasileira. 
Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição 
Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que 
interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo. 
 
4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 
Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no 
Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e o 
que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um 
conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem 
considerar as características próprias da sociedade brasileira, por 
inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa 
história. 
De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são 
considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da 
Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas, 
pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e 
desvios. 
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O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com 
grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um 
Estadounificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário, 
procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma 
federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é 
simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a 
Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O 
cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo. 
Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma 
Administração Pública criada como uma expressão das elites 
dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo 
controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta 
concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer 
prever tudo, controlar tudo e todos. 
Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração 
Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O 
formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança. 
Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras 
iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou 
como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional. 
O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em 
geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não 
aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na 
relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às 
influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do 
nível histórico de tais influências. 
Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade, 
mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam 
efeitos mútuos. 
A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um 
problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política 
combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos. 
A modernização, transformação ou mudança da Administração das 
empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu 
aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para 
superar este passado, marcado por grande decepção de todos os 
brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro 
que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de 
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lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do 
século XX. 
Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo 
bem retribuído com serviços? 
Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários 
projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo 
decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de 
Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo, 
visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e 
serviços. 
A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar 
resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da 
qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois 
torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que 
eles necessitam ou desejam. 
Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão 
de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços 
prestados e a maior eficiência no uso dos recursos. 
A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles 
não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus 
departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura 
verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram 
poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem 
funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem 
por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de 
decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam 
diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo 
baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera 
a Administração no Brasil. 
Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de 
conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim 
teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples 
e humilde seja tratado como cidadão respeitado. 
E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no 
futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui 
uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.” 
 
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Questões de concurso 
 
(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta: 
a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei, 
destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade 
gerar lucro, atuando num mercado competitivo. 
b) As organizações públicas são criadas pelo poder público, 
destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem 
como organizar a realização de atividades públicas. 
c) As organizações públicas se constituem de entes com 
personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades 
anônimas, sociedades limitadas, fundações. 
d) As organizações privadas se constituem de entes com 
personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de 
economia mista, fundações. 
e) A administração pública se estrutura em conselho de 
administração e conselho fiscal; e a administração privada em 
administração direta e indireta. 
Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma 
organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder 
público. 
 
(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características 
das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a 
opção correta: 
a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e 
normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o 
que a regra permite”. Já as organizações da administração pública 
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus 
regulamentos e normas podem ser mais simples. 
b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade, 
impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a 
observância de regulamentos e normas. 
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c) As organizações da administração pública se regem por 
regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo 
de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor 
privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma 
exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração. 
d) As organizações da administração pública se regem por 
regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só 
podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado 
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus 
regulamentos e normas podem ser mais simples. 
e) São princípios das organizações da administração direta a 
competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social, 
exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade. 
Resposta correta: letra D. 
Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as 
regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como 
explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao 
princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A 
Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não 
proíbe. 
 
FONTES DE CONSULTA 
CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos. 
Qualitymark, 1992. 
GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983. 
TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP,1987. 
LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982. 
CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988. 
ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO.