Planejamento e orçamento público

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DESCRIÇÃO
Estudo do planejamento, da estrutura e dos processos do orçamento público.
PROPÓSITO
Compreender o conceito e a importância do orçamento público no cenário brasileiro de acordo
com as normas do Direito Financeiro e da legislação pertinente.
PREPARAÇÃO
Antes de iniciar o conteúdo deste texto, tenha em mãos a Constituição Federal de 1988
(CF/1988) para acompanhar os dispositivos mencionados da referida norma.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Definir o orçamento público
MÓDULO 2
Identificar os instrumentos de planejamento
MÓDULO 3
Identificar o processo orçamentário
INTRODUÇÃO
Para compreendermos o orçamento público, precisamos ter o conhecimento de uma série de
quesitos:
Atividade financeira estatal.
Tipo de orçamento utilizado.
Competência legislativa para elaborar e aprovar as leis orçamentárias.
Quais valores servem de base para a elaboração do orçamento.
Normas e legislação referentes ao orçamento.
No módulo 1, conheceremos como o Direito Financeiro regra a atividade financeira estatal,
assim como as funções, os princípios e as normas do orçamento público. No módulo 2,
apresentaremos o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA), além de fazermos uma inter-relação entre tais instrumentos.
Por fim, no módulo 3, abordaremos o ciclo orçamentário. Iniciaremos tal abordagem pela
elaboração da lei; em seguida, passaremos pela apreciação, aprovação, sanção, publicação e
execução dela; e, por fim, falaremos sobre a avaliação e o controle do orçamento público.
MÓDULO 1
 Definir o orçamento público
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTATAL (AFE)
De acordo com a doutrina, o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que tem por objeto
o estudo da AFE.
Ela consiste em:
Obter receitas.
Despender despesas.
Criar crédito.
Gerir e planejar o orçamento público.
O Estado precisa obter receitas para aplicar esses recursos em despesas de custeio da
atividade estatal e realizar investimentos.
EXEMPLO
Obras de saneamento e de infraestrutura.
Quando esses recursos não são suficientes para fazer frente à totalidade das despesas, o
Estado necessita criar receitas. Nesse caso, a solução encontrada é contrair empréstimos.
EXEMPLO
Endividar-se por meio das operações de crédito.
Diante de tal realidade, resta a seguinte pergunta:
Como seria possível planejar e organizar todos esses recursos e dispêndios?
Resposta: a gestão desses recursos e a aplicação deles serão feitas por meio do orçamento
público.
Conforme nosso ordenamento jurídico, ou seja, a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), é
tarefa do Estado o bem comum da sociedade. Para isso, ele deve atender às necessidades
públicas contidas em seu texto.
EXEMPLO
Saúde, educação, segurança, transporte, habitação, previdência e justiça.
O estudo do Direito Financeiro é mais amplo que o do Tributário. Vimos que aquele
compreende o conjunto de normas que tratam da atividade financeira do Estado. Já este versa
sobre o conjunto de normas que tratam dos tributos, regulando os impostos, as taxas e as
contribuições de melhoria.
ORÇAMENTO
FUNÇÕES ECONÔMICAS OU CLÁSSICAS
A partir da crise capitalista ocorrida na década de 1930, surgiu a necessidade da intervenção
do Estado na economia. Dessa maneira, ele passou a controlar o orçamento público.
A lei orçamentária é o instrumento de planejamento que tem as receitas previstas e as
despesas fixadas para determinado exercício financeiro, sendo elaborada pelo Poder Executivo
e aprovada pelo Legislativo.
Com isso, o Estado interfere na economia por meio da referida lei. Ele tem funções econômicas
e fiscais, sendo o orçamento o principal instrumento de função da ação estatal na economia.
De acordo com a doutrina, o Estado exerce três funções econômicas em relação ao
orçamento:
A) FUNÇÃO ALOCATIVA
Eis as principais características para o Estado intervir utilizando essa função:
Não há eficiência do setor privado (sistema de mercado);
O setor privado não consegue suprir as necessidades da população.
Por conta disso, o Estado oferece bens e serviços para a sociedade.
 EXEMPLO
Realizar investimentos na infraestrutura econômica e disponibilizar provisão de bens públicos
e meritórios.
BENS PÚBLICOS E MERITÓRIOS
São aqueles que devem ou podem ser produzidos pelo Estado, embora possam ser
explorados economicamente pelo setor privado para evitar que a população de baixa
renda não tenha acesso ao consumo deles por não poder pagar seu preço.
Altos investimentos desestimulam o setor privado pelo fato de a aplicação imediata de recursos
só trazer retorno no longo prazo, já que o retorno demora muito para se concretizar. Nesse
caso, o Estado realiza os investimentos na infraestrutura econômica.
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 EXEMPLO
Áreas de transporte, energia, comunicações e armazenamento.
Para alguns doutrinadores, há duas externalidades a serem observadas:
EXTERNALIDADES POSITIVAS
EXTERNALIDADES NEGATIVAS
EXTERNALIDADES POSITIVAS
Os benefícios sociais são gerados por meio do incentivo de subsídios ou isenções para, por
exemplo, investimentos na criação de malha ferroviária, tendo em vista que mais pessoas
utilizarão o transporte público.
EXTERNALIDADES NEGATIVAS
São prejuízos sociais, como, por exemplo, a poluição de rio, sendo função do Estado aumentar
o tributo da empresa, aplicar multas etc.
Em relação à provisão de bens púbicos e meritórios, existe uma demanda por certos bens
cujas características particulares inviabilizam o fornecimento deles pelo setor privado (sistema
de mercado):
BENS PÚBLICOS
BENS MERITÓRIOS (OU SEMIPÚBLICOS)
BENS PÚBLICOS
São usufruídos pela população; não podem, assim, ser individualizados e recusados pelos
consumidores. A iluminação pública é um exemplo.
BENS MERITÓRIOS (OU SEMIPÚBLICOS)
Excluem parcela da população sem recursos para pagar por eles. Podem ser fornecidos tanto
pelo Estado quanto por um particular. A educação e a saúde, por exemplo, não são
necessariamente oferecidas pelo Estado. Elas podem ser pagas para o particular por meio do
orçamento, como ocorre com a subvenção social para uma organização não governamental
(ONG).
B) FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
Vejamos agora quais são as principais características da intervenção do Estado utilizando a
função distributiva:
Promover ajustamentos na distribuição de renda, corrigindo as falhas de mercado
(desigualdades sociais, monopólios empresariais etc.) inerentes ao sistema econômico
capitalista criador da separação entre as classes sociais.
Apropriar a renda e a riqueza de forma diferenciada na sociedade, ou seja, retirá-las
de uma parcela da população e transferi-las para outra com o objetivo de tornar a
sociedade menos desigual possível.
São exemplos da função distributiva:
UTILIZAÇÃO DO IMPOSTO PROGRESSIVO
Ela pode se dar por:
- Impostos diretos (o ônus recai sobre os contribuintes que arcam com o imposto conforme seu
patrimônio e sua renda).
- Financiamento dos programas de alimentação, transporte e moradia populares.
Por exemplo: Imposto de renda progressivo ou sobre grandes fortunas (embora previsto
constitucionalmente, esse imposto ainda não foi implementado no Brasil).
CONCESSÃO DE SUBSÍDIOS
Ela pode ser aplicada aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre
aqueles consumidos.
Por exemplo: Subsídio agrícola para os produtos da cesta básica.
TRANSFERÊNCIAS DIRETAS
Existe a situação de distribuição direta à população.
Por exemplo: Programa Bolsa Família.
C) FUNÇÃO ESTABILIZADORA
Ela é considerada a mais moderna das três funções.
As principais características para o Estado intervir são:
Manter a estabilidade econômica por meio de instrumentos macroeconômicos.
Estabilizar o valor da moeda.
Assegurar o nível de emprego.
Estabilizar os preços.
Estabelecer uma política monetária e fiscal (mexer nas receitas e despesas).
Atuar sobre a demanda agregada (disposição de gastar dos consumidores, das
famílias, dos capitalistas ou de qualquer outro comprador).
Se a demandafor superior à capacidade de produção, os preços tenderão a subir, mas,
se ela for inferior, a tendência será que eles diminuam. Consequentemente, haverá
desemprego.
Mecanismo de política de estabilização (o Estado atua sobre a demanda agregada,
aumentando ou reduzindo conforme as necessidades).
Podemos destacar sua atuação tanto nas receitas, por meio da alteração de alíquotas dos
tributos, tendo menos recursos no setor privado (IPI e IOF), quanto nas despesas, por meio da
realização de obras públicas, absorvendo parcela da população desempregada e contratando
mão de obra.
Em relação à demanda agregada, os principais instrumentos são a política:
Fiscal (gastos e tributos);
Cambial;
Monetária;
De controle de preços e salários.
Outro exemplo é a redução ou aumento de juros, gastos ou investimentos públicos e
impostos.
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO
O tipo de orçamento utilizado depende do regime político vigente que conste no ordenamento
jurídico de um país de acordo com sua forma de governo.
Há três tipos de orçamento:
LEGISLATIVO
A competência para a elaboração, a votação e o controle do orçamento é do Poder Legislativo,
ficando a cargo do Executivo a competência para a execução do orçamento.
EXECUTIVO
A competência para a elaboração, a votação e a execução do orçamento é do Poder
Executivo, ficando a cargo do Legislativo a competência para o controle do orçamento.
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ATENÇÃO: Alguns autores entendem que todas as competências desse tipo cabem ao
Executivo.
MISTO
A competência para a elaboração e a execução do orçamento é do Poder Executivo, ficando a
cargo do Legislativo a competência para a votação e o controle do orçamento.
No Brasil, predomina o tipo de orçamento misto. As competências do Poder Executivo e do
Poder Legislativo estão previstas na CF/1988. Tendo em vista esse modelo, pode-se afirmar
que o orçamento público no nosso País é autorizativo.
O Poder Executivo elabora a lei orçamentária e recebe do Legislativo uma autorização para
realizar os gastos públicos. Com isso, o Executivo executa o orçamento de acordo com a lei,
cumprindo, assim, o princípio orçamentário da legalidade.
 SAIBA MAIS
Duas emendas à Constituição introduziram uma nova situação em relação à execução do
orçamento. Ambas instituíram a obrigatoriedade de execução de pequena parcela dele por
meio das chamadas emendas parlamentares individuais ou coletivas. Com isso, o Legislativo
incluiu na lei orçamentária dispositivos de execução obrigatória por parte do Executivo. São as
chamadas emendas parlamentares impositivas. Apesar dessas emendas, o orçamento
continua sendo autorizativo.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DAS LEIS
ORÇAMENTÁRIAS
De acordo com o artigo 165 da CF/1988:
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
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o Plano Plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Na esfera federal, a competência para apreciar e aprovar os instrumentos de planejamento é
do Poder Legislativo. É o que dispõe a CF/1988 em três artigos:

Artigo 48 – Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, não
exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de
competência da União, especialmente sobre: [...]
II - Plano Plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual [...].
Artigo 68, §1º – Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: [...]
III - Planos Plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos [...].
Artigo 166 – Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional na forma do regimento comum.
Dessa maneira, os instrumentos de planejamento são de iniciativa do Poder Executivo e
aprovados pelo Legislativo.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Nesse assunto, o Manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP), de 2018, trata
de forma clara e objetiva dos principais princípios orçamentários:
 ATENÇÃO
Os princípios orçamentários visam estabelecer diretrizes norteadoras básicas a fim de conferir
racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração, execução e controle
do orçamento público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os
entes federativos – União, estados, Distrito Federal e municípios –, [esses princípios] são
estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina.
Observaremos agora as principais características dos princípios mencionados no MCASP:
Unidade ou
totalidade
Estabelece que a lei orçamentária contenha todas as receitas e
despesas de um mesmo ente da Federação, incluindo todos os
poderes e órgãos numa só lei.
Universalidade
A lei orçamentária de cada ente federado tem de conter todas as
receitas e despesas dele.
Anualidade ou
periodicidade
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1º de
janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
Exclusividade
A LOA não contém dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para a abertura de créditos suplementares e a contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
Orçamento
bruto
Todas as receitas e despesas devem constar na lei orçamentária
pelos seus totais, estando vedadas quaisquer deduções.
Legalidade
Não pode haver despesa pública sem autorização legislativa
prévia. A lei orçamentária e a que instituir créditos suplementares e
especiais, aprovadas pelo Poder Legislativo, são os instrumentos
legais que autorizam a aplicação dos recursos públicos.
Publicidade
O ato de divulgação do orçamento constitui condição de eficácia
(validade).
Transparência
Ela inclui três ações: 
• Divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade. 
• Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão
fiscal. 
• Disponibilizar para qualquer pessoa informações sobre a
arrecadação da receita e a execução da despesa.
Não
vinculação da
receita de
impostos
É proibido vincular a receita proveniente de impostos a órgão,
fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria
CF/1988.
Outros
princípios não
mencionados
no MCASP
Eles também são utilizados dentro do contexto do orçamento
público. 
Listaremos alguns desses princípios a seguir: 
• Programação; 
• Clareza; 
• Especificação ou discriminação; 
• Equilíbrio; 
• Exatidão; 
• Unidade de caixa ou tesouraria. 
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
NORMAS SOBRE O ORÇAMENTO PÚBLICO
Apontaremos as principais normas que tratam do orçamento público:
Constituição Federal de 1988 (CF/1988).
Lei nº 4.320/1964 (institui normas de Direito Financeiro para os entes federados).
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000).
Manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP).
Manual técnico do orçamento.
Decreto Federal nº 93.872/1986 (dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do
Tesouro Nacional).
Portaria Interministerial Secretaria de Orçamento Federal e Secretaria Tesouro Nacional
nº 163/2001 (dispõe sobre normas gerais de consolidação das contas públicas para os
entes federados).
INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata conceitua orçamento público e mostra
suas funções, competências, seus princípios e normas.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FGV – 2016) INDEPENDENTEMENTE DAS COMPETÊNCIAS
ESPECÍFICAS DOS ENTES ESTATAIS, SUAS ATRIBUIÇÕES SÃO
GERADORAS DE CRESCENTES DESPESAS QUE EXIGEM CADA VEZ
MAIS RECURSOS PARA SEU FINANCIAMENTO. QUANDO UM ENTE
ESTATAL PROPÕE NO ORÇAMENTO A ESTRUTURAÇÃO DO ANEL
VIÁRIO PARA O ESCOAMENTO DA PRODUÇÃO EM DETERMINADAREGIÃO, TRATA-SE DE UMA ATIVIDADE DO ÂMBITO DA SEGUINTE
FUNÇÃO DO ORÇAMENTO:
A) Alocativa
B) Distributiva
C) Estabilizadora
D) Fiscal
E) Investimento
2. (CESPE – ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TRT – 7ª
REGIÃO – 2017 – ADAPTADA) NA TRAMITAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL (LOA), UM DEPUTADO FEDERAL APRESENTOU UMA EMENDA
PROPONDO A CRIAÇÃO DE UMA AGÊNCIA DE FOMENTO NO CENTRO-
OESTE. SEU OBJETIVO É INCENTIVAR PROJETOS DE
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL DA REGIÃO POR MEIO DA
CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS E FINANCIAMENTOS. EM
DECORRÊNCIA DE SEU OBJETIVO, A EMENDA PROPOSTA PELO
PARLAMENTAR, NESSA SITUAÇÃO HIPOTÉTICA, VIOLA O PRINCÍPIO
DA:
A) Discriminação
B) Universalidade
C) Unidade
D) Exclusividade
E) Unicidade
GABARITO
1. (FGV – 2016) Independentemente das competências específicas dos entes estatais,
suas atribuições são geradoras de crescentes despesas que exigem cada vez mais
recursos para seu financiamento. Quando um ente estatal propõe no orçamento a
estruturação do anel viário para o escoamento da produção em determinada região,
trata-se de uma atividade do âmbito da seguinte função do orçamento:
A alternativa "A " está correta.
 
Como um investimento em infraestrutura demanda um montante relevante, o particular não vai
poder realizar essa obra. Desse modo, o governo utiliza os recursos públicos para efetuar esse
investimento, viabilizando-os graças ao orçamento.
2. (Cespe – analista judiciário – administrativa – TRT – 7ª Região – 2017 – adaptada) Na
tramitação da Lei Orçamentária Anual (LOA), um deputado federal apresentou uma
emenda propondo a criação de uma agência de fomento no Centro-Oeste. Seu objetivo é
incentivar projetos de desenvolvimento econômico e social da região por meio da
concessão de empréstimos e financiamentos. Em decorrência de seu objetivo, a emenda
proposta pelo parlamentar, nessa situação hipotética, viola o princípio da:
A alternativa "D " está correta.
 
A criação de uma agência de fomento é entendida como um “dispositivo estranho” à previsão
das receitas e à fixação das despesas, não estando inserida nas hipóteses de exceção. De
acordo com o princípio da exclusividade, não cabe um dispositivo estranho que não esteja no
rol das ressalvas previstas no texto constitucional.
MÓDULO 2
 Identificar os instrumentos de planejamento
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
A CF/1988 introduziu no ordenamento jurídico um novo modelo de planejamento. Ele é
composto por três leis orçamentárias:
PPA
LDO
LOA
Esses instrumentos de planejamento são leis independentes, mas atuam de forma conjunta,
conforme designa a própria Constituição.
 ATENÇÃO
Por isso, não existe uma hierarquia formal entre as leis orçamentárias. Cada uma, afinal,
possui suas competências diretamente previstas na CF/1988.
Do ponto de vista do nível de planejamento público, segundo a doutrina, as leis
orçamentárias adotam a seguinte forma:
PPA (planejamento estratégico)
LDO (planejamento tático)
LOA (planejamento operacional)
Parte da doutrina, porém, entende que o PPA também pode ter planejamento tático e que a
LDO pode ter um planejamento operacional.
O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas, e a LDO busca as prioridades no PPA e orienta
a elaboração da LOA. Ou seja, a LDO faz a integração entre o plano estratégico e o
operacional. Percebemos aqui a presença de uma hierarquia material de compatibilidade.
Descreveremos a seguir as três leis orçamentárias (citadas logo acima) que compõem o
modelo de planejamento:
PLANO PLURIANUAL (PPA)
De acordo com o artigo 165, §1º, da CF/1988:

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Esmiuçaremos agora cada ponto abordado na citação acima:
A forma regionalizada apresentada na CF/1988 refere-se a uma localização espacial, como o
Vale do São Francisco e a Bacia Amazônica, para se realizar um gasto. Ela também pode ser
realizada por regiões macroeconômicas.
Por exemplo: Regiões Sudeste, Nordeste, Norte, Sul e Centro-Oeste.
As diretrizes são as orientações e os macro-objetivos que indicam o caminho definido pelo
governo responsável pela elaboração do PPA.
Por exemplo: A melhoria das condições de saúde no município do Rio de Janeiro.
Já os objetivos são sempre mensuráveis por um indicador, expressando um resultado sobre o
público-alvo e descrevendo a finalidade de um programa com concisão e precisão.
Por exemplo: Diminuir a mortalidade infantil na localidade X.
As metas, por sua vez, são um conjunto de operações cujos produtos contribuem para os
objetivos do programa.
Por exemplo: Construir a rede de esgoto do bairro, executar uma campanha de vacinação em
massa em crianças de 0 a 5 anos e promover a construção de moradias dignas e a extinção de
palafitas.
As despesas de capital, por fim, precisam ser entendidas em seu sentido macro: elas
significam, na verdade, despesas com investimentos.
Por exemplo: Obras de infraestrutura e em anéis viários, compra de equipamentos e
construção de escolas e hospitais.
A CF/1988 dispõe ainda sobre as “despesas de capital e outras delas decorrentes”. Já
mencionamos o significado das despesas de capital.
Mas o que significa o trecho “outras delas decorrentes”?
Elas são entendidas como despesas correntes (para o funcionamento e a manutenção da
atividade estatal, ou seja, despesas de custeio) decorrentes desses investimentos.
 EXEMPLO
Na construção de um hospital (que é uma despesa de capital – investimentos), é preciso
contratar pessoal (médicos, enfermeiras, assistentes administrativos etc.), além de pagar, entre
outras coisas, a energia elétrica, o telefone e o gás. Todos os itens citados são despesas
correntes que decorreram da construção desse hospital (despesas de capital – investimentos).
As despesas relativas aos programas de duração continuada são aquelas relacionadas a
programas que fornecem bens e serviços para a sociedade. Elas estão vinculadas a programas
com duração ao longo do tempo, tendo uma duração superior a dois exercícios.
Uma importante observação sobre o artigo 167, §1º, da CF/1988:
ARTIGO 167, §1º, DA CF/1988
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime
de responsabilidade.
Trata-se de uma vedação expressamente prevista na CF/1988. Se o investimento não estiver
previsto no PPA, será necessária a criação de uma lei autorizando a inclusão desse
investimento.
Como vimos anteriormente, a competência para a elaboração do PPA é do Poder Executivo,
enquanto sua aprovação cabe ao Legislativo. Com isso, as leis orçamentárias seguem um rito
próprio.
Os prazos da União para o envio e a devolução desse instrumento, segundo o artigo 35, §2º,
ADCT, CF/1988, são os seguintes:
ARTIGO 35, §2º, ADCT, CF/1988
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, §9º, I e II, serão
obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do Plano Plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa.
O PPA, portanto, tem vigência no início do segundo ano de um mandato governamental e se
encerra no final do primeiro ano do mandato seguinte. Por isso, ele é um instrumento de
planejamento para o período de quatro anos, sendo considerado de médio prazo.
Em relação aos outros entes federados (estados, DF e municípios), esse prazo deve estar
contido nas respectivas Constituições estaduais e leis orgânicas.
Observemos agora o artigo 165, §9º, da CF/1988:
ARTIGO 165, §9º, DA CF/1988
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência,os prazos, a elaboração e a organização do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
O artigo 3º da LRF, que é uma lei complementar, trata do PPA. Porém, o referido dispositivo foi
integralmente vetado, não tendo assim nenhuma lei tratando da elaboração e organização
desse instrumento de planejamento.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
Conforme o artigo 165, §2º, da CF/1988:

A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração
Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO trata das metas fiscais como prevê a LRF. Já as prioridades referem-se aos programas
que o governo entende como prioridade na sua execução.
Como o PPA é uma lei válida para quatro anos, a LDO busca ano a ano quais “investimentos”
devem ser realizados nesse período. Para isso, ela orienta a LOA a executá-los em cada ano.
A LDO faz a integração entre o planejamento de médio prazo (PPA) e o de curto prazo (LOA).
Também serão incluídos nela os “investimentos” para o seu período de vigência. Além disso, a
LDO orientará a elaboração da LOA durante todo prazo de vigência dessa lei, iniciando na 1ª
etapa do ciclo orçamentário até seu controle e avaliação (4ª etapa desse ciclo).
A LDO também dispõe sobre as alterações na legislação tributária. Ela não altera nem cria
tributos. Caso haja alguma alteração na legislação tributária, a LDO orienta quanto a
internalização dos efeitos das mesmas no orçamento. Algumas estatais são consideradas
agências financeiras oficiais de fomento.
Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Caixa
Econômica Federal são bons exemplos disso.
A LDO estabelece como essas estatais irão aplicar seus recursos. A competência para
elaboração dela é do Poder Executivo, enquanto sua aprovação é responsabilidade do
Legislativo.
Os prazos da União para o envio e a devolução desse instrumento são, segundo o artigo 35,
§2º, ADCT, CF/1988, os seguintes:

Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, §9º, I e II, serão
obedecidas as seguintes normas:
II - o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do
primeiro período da sessão legislativa.
Nesse caso, a LDO poderá ter vigência no mesmo ano de sua elaboração, produzindo efeitos
após sanção e publicação, já orientando a elaboração da LOA na 1ª etapa do ciclo
orçamentário.
A LDO então é um instrumento de planejamento válido para o período que se refere à LOA,
sendo considerado de curto prazo. Em relação aos outros entes federados (estados, DF e
municípios), esse prazo deverá estar contido nas respectivas Constituições estaduais e leis
orgânicas.
Observemos o artigo 165, §9º, da CF/1988:
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
O artigo 4º da LRF, que é uma lei complementar, trata da LDO:

A Lei de Diretrizes Orçamentárias atenderá o disposto no §2º do artigo 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea
b do inciso II deste artigo, no artigo 9º e no inciso II do §1º do artigo 31;
c. (VETADO)
d. (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, 2000
De acordo com a LRF, a LDO conterá dois Anexos:
Anexo de Metas Fiscais (AMF) e Anexo de Riscos Fiscais (ARF).
ANEXO DE METAS FISCAIS (AMF)
ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF)
ANEXO DE METAS FISCAIS (AMF)
O AMF estabelecerá metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que
se referirem e para os dois seguintes.
ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF)
Já o ARF avaliará os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Além disso, a mensagem que encaminhar o projeto de LDO da União apresentará, em anexo
específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros
e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o
exercício subsequente.
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
A LOA compreende o Orçamento Fiscal (OF), Orçamento de Investimento (OI) e Orçamento da
Seguridade Social (OS).
Observe o artigo 165, §5º, da CF/1988:

A Lei Orçamentária Anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público.
O Orçamento Fiscal (OF) contempla todas as despesas que não estão no Orçamento de
Investimento (OI) e no Orçamento da Seguridade Social (OS).
O OI contempla somente as despesas dos investimentos das empresas estatais independentes
ou não dependentes (EEI).
As EEI são empresas que não dependem de recursos do controlador para se manter. Isto é,
elas conseguem se manter sem receber recursos do ente controlador para pagar suas
despesas.
 ATENÇÃO
As despesas consideradas de manutenção de suas atividades e outras que não sejam
investimentos NÃO fazem parte do OI. São encaminhadas em anexo específico junto com o
Projeto de LOA e aprovadas por decreto. Todas as despesas das empresas estatais
dependentes (EED) entram no OF e no OS.
De acordo com o artigo 194, da CF/1988, a seguridade social compreende um conjunto
integrado de ações, de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Então, essas despesas estão
dentro do OS. As demais despesas com segurança, educação, transporte, habitação etc. estão
contidas no OF.
A competência para elaboração da LOA é do Poder Executivo e a de aprovação é do Poder
Legislativo. Os prazos da União para envio e devolução desse instrumento, conforme artigo 35,
§2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da CF/1988, são:
 SAIBA MAIS
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, §9º, I e II, serão
obedecidas as seguintes normas:
III - o Projeto de Lei Orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.
Então, a LOA é um instrumento de planejamento válido para o período a que se refere, um
exercício financeiro, sendo considerado de curto prazo. Em relação aos outros entes federados
(estados, DF e municípios), esse prazo deverá estar contido nas respectivas legislações
estaduais e leis orgânicas.
Observe o artigo 165, §8º, da CF/1988:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares
e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,nos termos da
lei.
Esse dispositivo consagra o princípio orçamentário da exclusividade.
A LOA então:
É um instrumento de planejamento, de acordo com o artigo 165, da CF/1988.
Dispõe sobre a estimativa (previsão) da receita e fixação da despesa, cumprindo com o
princípio orçamentário do equilíbrio, pois as receitas e despesas são em igual valor.
É válida para um exercício financeiro, cumprindo com o princípio orçamentário da
anualidade.
Contém somente de matéria orçamentária, cumprindo com o princípio orçamentário da
exclusividade.
Conforme o princípio da anualidade, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se
referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA.
O orçamento deve ter vigência limitada a um período anual. De acordo com o artigo 34 da Lei
nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil. Portanto, inicia em 1º de janeiro
e termina em 31 de dezembro de cada ano.
Segue o artigo 165, §9º, da CF/1988:
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
O artigo 5º da LRF, que é uma lei complementar, trata da LOA. Cabe destacar que essa lei
contém a reserva de contingência de acordo com o artigo 5º, III, b, da LRF:

Artigo 5º - O Projeto de Lei Orçamentária Anual, elaborado de forma compatível com o Plano
Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta lei complementar:
[...]
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na
receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao:
[...]
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, 2000
Por conta disso, a reserva de contingência consignada na Lei Orçamentária Anual é destinada
exclusivamente ao atendimento de passivos contingentes e aos outros riscos e eventos fiscais
imprevistos com a capacidade de afetar as contas públicas.
CRÉDITOS ADICIONAIS
Os recursos para a execução dos programas de trabalho do governo são especificados por
intermédio dos créditos orçamentários aprovados pelo Poder Legislativo no orçamento anual.
O crédito orçamentário inicial ou ordinário é aquele aprovado na LOA (autorização
legislativa). Já as dotações orçamentárias (montantes fixados na LOA) estão consignadas
aos créditos orçamentários, constituindo o limite do recurso autorizado.
Durante a execução orçamentária (3ª etapa do ciclo orçamentário), pode haver a necessidade
de retificar ou ajustar o orçamento. A LOA, assim, pode ser alterada por conta dos créditos
adicionais.
Créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei Orçamentária. Como a iniciativa da LOA é de competência privativa do chefe do
Executivo, a abertura de crédito adicional também compete a ele.
Existem três espécies de créditos adicionais, conforme determina a Lei nº 4.320/1964. O
MCASP também trata desses créditos.
De acordo com o artigo 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais são classificados em:

I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica;
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoção intestina ou calamidade pública.
A CF/1988 atualizou as hipóteses de abertura dos créditos extraordinários, sendo eles
admitidos para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Por exemplo, as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
A CF/1988, em seu artigo 167, V, proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem
haver:
Prévia autorização legislativa.
Indicação dos recursos correspondentes.
Os créditos suplementares e especiais serão, segundo o artigo 42 da Lei nº 4.320/1964,
autorizados por lei e abertos por decreto executivo. No entanto, os extraordinários não são
autorizados por lei.
Os créditos extraordinários serão abertos, na verdade, por um decreto do Poder Executivo.
Em seguida, será dado o imediato conhecimento dele ao Legislativo, impõe o artigo 44 da Lei
nº 4.320/1964.
 DICA
Essa espécie de crédito adicional, no caso da União, pode ser aberta por medida provisória,
informa o artigo 167, §3º, da CF/1988.
O artigo 43 da Lei nº 4.320/1964 menciona que a abertura dos créditos suplementares e
especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e é precedida
de uma exposição justificativa.
A mencionada lei não trata da obrigatoriedade de existência de recursos disponíveis para abrir
o crédito extraordinário. Normalmente, após a retirada dos recursos de onde houver algum,
será feita a abertura do crédito usando a anulação parcial ou total de dotação de onde o
recurso foi retirado.
De acordo com o artigo 43, §1º, da Lei nº 4.320/1964, são considerados recursos disponíveis
para fins de abertura de créditos suplementares e especiais:

I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos
adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao
Poder Executivo realizá-las.
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata mostra como é realizado o
planejamento do orçamento público.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FGV – 2019) A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988
ESTABELECEU TRÊS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E
ORÇAMENTO. SOBRE ESSES INSTRUMENTOS, É INCORRETO AFIRMAR
QUE:
A) A Lei Orçamentária Anual é de iniciativa do chefe do Poder Executivo.
B) O Plano Plurianual deve estabelecer os programas de duração continuada.
C) A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento de conexão entre o PPA e o orçamento
anual.
D) O Plano Plurianual tem a vigência de quatro anos, iniciando-se no primeiro exercício do
mandato do chefe do Poder Executivo.
E) A Lei Orçamentária Anual conterá três peças orçamentárias: o orçamento fiscal, o de
investimento das estatais e o da seguridade social.
2. (FCC – 2017) DETERMINADO TRIBUNAL VERIFICOU, EM JUNHO DE
2017, A NECESSIDADE DE REALIZAR REFORMAS, CUJA EXECUÇÃO
DURARIA SEIS MESES, NO COMPLEXO DE IMÓVEIS DELE. NO
ENTANTO, APESAR DA PREVISIBILIDADE QUANTO À NECESSIDADE DE
TAIS REFORMAS, NÃO HAVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA EM CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS ESPECÍFICOS PARA A SUA REALIZAÇÃO. ASSIM, DE
ACORDO COM AS DETERMINAÇÕES DA LEI Nº 4.320/1964, PARA A
EXECUÇÃO DAS DESPESAS COM AS REFORMAS NO TRIBUNAL, FOI
NECESSÁRIA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS...
A) Extraorçamentários
B) Complementares
C) Suplementares
D) Especiais
E) Extraordinários
GABARITO
1. (FGV – 2019) A Constituição da República de 1988 estabeleceu três instrumentos de
planejamento e orçamento. Sobre esses instrumentos, é incorreto afirmar que:
A alternativa "D " está correta.
 
O PPA é válido para quatro anos: considerado de médio prazo, ele inicia sua vigência no
segundo exercício financeiro do mandato presidencial e se encerra no final do primeiro ano do
mandato seguinte.
2. (FCC – 2017) Determinado tribunal verificou, em junho de 2017, a necessidade de
realizar reformas, cuja execução duraria seis meses, no complexo de imóveis dele. No
entanto, apesar da previsibilidade quanto à necessidade de tais reformas, não havia
dotação orçamentária em créditos orçamentários específicos para a sua realização.
Assim, de acordo com as determinações da Lei nº 4.320/1964, para a execução das
despesas com as reformas no tribunal, foi necessária a abertura de créditos adicionais...
A alternativa "D " está correta.
 
Como não há dotação orçamentária para tal despesa, é necessário abrir um crédito adicionalespecial, pois essa espécie é a utilizada para as despesas não previstas no orçamento.
MÓDULO 3
 Identificar o processo orçamentário
CICLO ORÇAMENTÁRIO DA LOA
O ciclo orçamentário se trata de um processo contínuo, dinâmico e flexível. É possível agrupar
as atividades relacionadas a esse ciclo em quatro fases ou etapas:
Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária.
Apreciação, estudo, aprovação (discussão), sanção e publicação da Lei
Orçamentária.
Execução da Lei Orçamentária.
Avaliação e controle da execução orçamentária (acompanhamento).
Podemos concluir, portanto, que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício
financeiro, pois tal exercício corresponde a uma das fases do ciclo, ou seja, à execução do
orçamento.
A fase de preparação da proposta orçamentária e sua elaboração legislativa, afinal, precedem
o exercício financeiro, enquanto a de avaliação e prestação de contas (controle interno e
externo) ultrapassam-no:
EXERCÍCIO FINANCEIRO (UM ANO)
CICLO ORÇAMENTÁRIO (MAIS DE UM ANO)
EXERCÍCIO FINANCEIRO (UM ANO)
Coincide com o ano civil (01/01 a 31/12). Trata-se do período no qual o orçamento é
executado, conforme dispõe o artigo 34 da Lei nº 4.320/1964.
CICLO ORÇAMENTÁRIO (MAIS DE UM ANO)
Começa com a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária e termina somente após a avaliação
e prestação de contas (controle interno e externo). O exercício financeiro (ou execução
orçamentária) está dentro desse ciclo.
Tomando como base o ano de 2021, as 1ª e 2ª etapas seriam realizadas em 2020, enquanto a
3ª ocorreria em 2021. Já a 4ª etapa, em regra, aconteceria a partir do ano seguinte (2022).
 ATENÇÃO
Neste caso, a etapa de controle e avaliação pode ocorrer em 2020, 2021 ou após 2022, tendo
em vista que existem três tipos de controle: prévio, concomitante ou posterior.
Analisaremos agora cada etapa do ciclo orçamentário. Para isso, utilizaremos como parâmetro
o ente federativo União:
ELABORAÇÃO DO PROJETO DE LEI
ORÇAMENTÁRIA (1ª ETAPA)
A primeira situação trata do cenário fiscal, pois é necessário analisar como será realizada a
alocação dos recursos.
O Poder Executivo vai:
Fixar a meta fiscal (metas de receita, despesa, resultado nominal, resultado primário etc.).
Projetar as receitas (efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de
preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante, sendo eles
acompanhados do demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos).
Projetar as despesas obrigatórias (despesas de pessoal, com funcionamento e
manutenção, custeio etc.).
Apurar as despesas discricionárias (com investimentos, programas assistenciais etc.).
Em seguida, os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, da
Defensoria Pública e dos Tribunais de Contas encaminharão ao Poder Executivo suas
respectivas propostas orçamentárias para fins de consolidação do Projeto de Lei Orçamentária
(PLOA). Depois, o Poder Executivo enviará para o Congresso Nacional o PLOA consolidado,
tendo em vista que a iniciativa é desse Poder.
 ATENÇÃO
Como vimos anteriormente, o Executivo encaminhará o PLOA até o dia 31 de agosto do
referido exercício financeiro. Caso não envie nesse prazo, ele incorrerá em crime de
responsabilidade previsto no artigo 85, VI, da CF/1988.
APRECIAÇÃO, ESTUDO, APROVAÇÃO
(DISCUSSÃO), SANÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LOA
(2ª ETAPA)
Segundo o artigo 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos
créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do
regimento comum.
Essa apreciação é realizada conjuntamente no Plenário do Congresso Nacional. No entanto, a
apuração é feita de forma separada por maioria simples, isto é, a votação ocorre em cada Casa
Legislativa (Senado e Câmara dos Deputados).
O chefe do Executivo envia os projetos de lei para o Poder Legislativo. No Legislativo, esses
projetos são encaminhados para uma Comissão Mista Permanente formada por deputados e
senadores, que devem emitir um parecer sobre eles de acordo com o previsto no artigo 166,
§1º, I, da CF/1988.
No âmbito federal, essa comissão é chamada de Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização. Também conhecida como Comissão Mista de Orçamento (CMO), ela é
composta por 40 membros (30 deputados e 10 senadores).
Os parlamentares podem propor modificações ao PLOA por meio das chamadas emendas
parlamentares. Entretanto, existe a necessidade de se observar algumas limitações previstas
no texto constitucional.
De acordo com artigo 166, §2º, as emendas devem ser apresentadas à CMO, que sobre elas
emitirá parecer, e apreciadas na forma regimental pelo Plenário das duas Casas do Congresso
Nacional.
Já o §3º do artigo 166 da CF/1988 trata dos requisitos para que os parlamentares possam
propor emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
(créditos adicionais).
As referidas emendas somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Além disso, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando forem incompatíveis com o Plano Plurianual, aponta o artigo 166, §4º, da
CF/1988.
Houve duas alterações significativas na CF/1988 no que tange às emendas dos
parlamentares:
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 (EC 86/2015)
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 100/2019 (EC 100/2019)
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 (EC 86/2015)
Acrescentou dispositivos que tornarão obrigatória a execução da programação orçamentária
quando cada parlamentar emendar o PLOA. São as chamadas emendas individuais dos
parlamentares.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 100/2019 (EC 100/2019)
Alterou alguns dispositivos da EC 86/2015 em relação às emendas dos parlamentares. O EC
100/2019 tornou obrigatória a execução da programação orçamentária das chamadas
emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de estado ou do Distrito Federal. Isso
significa que, quando houver emenda proposta por bancadas de parlamentares (coletivas), elas
também serão de execução obrigatória.
Por fim, após a devolução do PLOA aprovado pelo Poder Legislativo, devolvido até o dia 22/12,
o chefe do Poder Executivo sanciona, promulga e publica a LOA, tornando-a válida.
EXECUÇÃO DA LOA (3ª ETAPA)
É o período em que ocorre a chamada execução orçamentária. Com isso, arrecadam-se as
receitas previstas e realizam-se (gastam-se) as despesas fixadas (créditos orçamentários).
Essas receitas são desdobradas em metas bimestrais de arrecadação. Seu acompanhamento
é efetuado, segundo o artigo 165, §3º, da CF/1988, por meio do relatório resumido da
execução orçamentária.
Os artigos 8º e 9º da LRF também tratam da execução orçamentária
A liberação dos recursos para os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério
Público, da Defensoria Pública e do Tribunal de Contas deve ser realizada até o dia 20 de cada
mês por meio dos duodécimos (parcelas mensais), conforme estipula o artigo 168 da CF/1988.
Tendo em vista a EC 86/2015 e a EC 100/2019, as emendas individuais e coletivas dos
parlamentares passaram a ser de execução obrigatória. Por isso, elas precisam ser realizadas
durante o exercício financeiro da respectiva LOA.
AVALIAÇÃO E CONTROLE DA EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA (4ª ETAPA)
A avaliação é realizada mediante a utilização dos seguintes critérios:
Efetividade (resultados pretendidos e cumprimento dos objetivos).
Eficácia (resultados esperados ou alcançados e cumprimento de metas).
Eficiência (resultados com recursos disponíveis e relação custo-benefício).Já o controle, conforme dispõe o artigo 70 da CF/1988, é efetivado por meio dos sistemas de
controle externo e interno:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Falaremos a seguir sobre esses dois tipos de controle:
Controle interno
Representa o controle realizado pela própria Administração sobre seus atos, objetivando, com
isso, verificar sua adequação. É o chamado controle administrativo que o próprio Poder exerce
sobre si mesmo (autotutela).

Controle externo
Trata-se do controle realizado por agentes estranhos ao órgão controlado, sendo, portanto,
aquele exercido por um Poder sobre o outro. Ele configura, portanto, um controle político.
Refere-se, afinal, a um controle exercido externamente à estrutura do Poder controlador. Além
disso, busca a preservação e o equilíbrio das instituições políticas democráticas do país.
Trataremos aqui do controle externo do tipo financeiro, isto é, do chamado controle
financeiro ou controle político-financeiro, o qual, nos termos da seção IX, capítulo I, do título IV
da CF/1988 (artigos 70 a 75), deve ser exercido pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo)
com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU).
Exemplos desse auxílio do TCU
- Apreciação das contas do Poder Executivo pelo Tribunal de Contas mediante parecer prévio.
- Auditoria realizada pelo Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa dos
poderes e órgãos públicos.
- Fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas referente à legalidade dos atos de admissão
de pessoal na Administração Pública.
No caso das contas do chefe do Poder Executivo, o Congresso Nacional julga anualmente as
que são prestadas pelo presidente da República com o auxílio de um parecer prévio emitido
pelo TCU.
O controle está extremamente ligado à auditoria, isto é, controle, fiscalização e auditoria podem
ser consideradas expressões sinônimas. Isso significa verificar, examinar e vistoriar.
É atribuição do presidente da República prestar anualmente ao Congresso Nacional, até 60
dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior. Caso ele
não as preste no prazo estabelecido na CF/1988 (artigo 84, XXIV), compete à Câmara dos
Deputados proceder a tomada de contas (artigo 51, II, da CF/1988).
O Congresso Nacional recebe a prestação de contas do presidente da República e a
encaminha de imediato ao TCU. Esse tribunal tem a incumbência de apreciar as contas
prestadas anualmente pelo presidente mediante um parecer prévio cuja elaboração tem um
prazo de 60 dias (a contar de seu recebimento), completa o artigo 71, I, da CF/1988.
O TCU elabora o seu parecer prévio e encaminha ao Congresso Nacional. No Congresso, cabe
à CMO emitir outro parecer (sob a forma de projeto de decreto legislativo) sobre as contas do
presidente da República (artigo 166, §1º, I, da CF/1988).
O julgamento das contas do chefe do Executivo pelo Congresso Nacional se concretiza
graças a um decreto legislativo.
De acordo com o artigo 70, parágrafo único, da CF/1988:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”
Por força do artigo 71, II, da CF/1988, compete ao TCU o julgamento das:

[...] contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO
Para Sanches (1993), o ciclo orçamentário (também chamado de ciclo orçamentário ampliado)
possui oito fases/etapas:
Formulação do planejamento plurianual pelo Executivo.
Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo.
Proposição de metas e prioridades para a Administração e da política de alocação
de recursos pelo Executivo.
Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo.
Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo.
Apreciação, adequação e autorização legislativa.
Execução dos orçamentos aprovados.
Avaliação da execução e julgamento das contas.
Segundo Sanches (1993), tais fases são insuscetíveis de aglutinação, já que cada uma possui
ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
 ATENÇÃO
As fases 1 e 2 são referentes ao PPA. Já as 3 e 4 dizem respeito à LDO. Por fim, as fases 5 a
8 tratam da LOA. Essas últimas são as mesmas do ciclo orçamentário inicialmente considerado
pela maioria da doutrina.
PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata fala sobre como funciona o processo de
elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e suas especificidades.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FGV – 2017) O CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO ALFA
ENCAMINHOU O PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL À
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA SOB FORTE CRÍTICA DA OPINIÃO PÚBLICA,
QUE NÃO CONCORDAVA COM A DRÁSTICA DIMINUIÇÃO DAS
DOTAÇÕES DESTINADAS A CERTOS PROGRAMAS SOCIAIS. SENSÍVEL
A ESSA REALIDADE, UM GRUPO DE PARLAMENTARES APRESENTOU
EMENDA AO PROJETO, AMPLIANDO CONSIDERAVELMENTE AS
REFERIDAS DOTAÇÕES. 
 
NA MESMA OCASIÃO, OS PARLAMENTARES INFORMARAM QUE OS
RECURSOS NECESSÁRIOS DECORRERIAM DE: 
I. ANULAÇÃO DE PEQUENA PARTE DAS DOTAÇÕES PARA PESSOAL; 
II. ANULAÇÃO DE PARTE DAS DOTAÇÕES DESTINADAS AO
PAGAMENTO DOS JUROS INCIDENTES SOBRE A DÍVIDA PÚBLICA; 
III. OUTROS PROGRAMAS SOCIAIS. 
 
À LUZ DA NARRATIVA ACIMA, A RESPEITO DAS DOTAÇÕES A SEREM
ANULADAS EM DECORRÊNCIA DA EMENDA PARLAMENTAR, É
CORRETO AFIRMAR QUE, CONSOANTE À SISTEMÁTICA
CONSTITUCIONAL, A ANULAÇÃO SERIA POSSÍVEL EM RELAÇÃO A
AQUELA(S) REFERIDA(S) EM:
A) I, II e III
B) II e III
C) I e III
D) I e II
E) III
2. (FCC – 2013) ACERCA DAS CONTAS PRESTADAS ANUALMENTE PELO
PRESIDENTE DA REPÚBLICA, SUA APRECIAÇÃO É DE COMPETÊNCIA
DE:
A) Controladoria Geral da União, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 90
dias a contar de seu recebimento.
B) Senado Federal, mediante parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas da União.
C) Câmara dos Deputados até o encerramento da sessão legislativa.
D) Congresso Nacional, mediante parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas da União.
E) Tribunal de Contas da União, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 60 dias
a contar de seu recebimento.
GABARITO
1. (FGV – 2017) O chefe do Poder Executivo do estado Alfa encaminhou o projeto de Lei
Orçamentária Anual à Assembleia Legislativa sob forte crítica da opinião pública, que
não concordava com a drástica diminuição das dotações destinadas a certos programas
sociais. Sensível a essa realidade, um grupo de parlamentares apresentou emenda ao
projeto, ampliando consideravelmente as referidas dotações. 
 
Na mesma ocasião, os parlamentares informaram que os recursos necessários
decorreriam de: 
I. Anulação de pequena parte das dotações para pessoal; 
II. Anulação de parte das dotações destinadas ao pagamento dos juros incidentes sobre
a dívida pública; 
III. Outros programas sociais. 
 
À luz da narrativa acima, a respeito das dotações a serem anuladas em decorrência da
emenda parlamentar, é correto afirmar que, consoante à sistemática constitucional, a
anulação seria possível em relação a aquela(s) referida(s) em:
A alternativa "E " está correta.
 
De acordo com o texto constitucional, não cabe aos parlamentares propor alteração de
anulação de dotações para pessoal nem a anulação de parte delas para o pagamento de juros
da dívida pública. A única hipótese quea CF/1988 permite, nessa questão, é a anulação de
recursos dos programas sociais.
2. (FCC – 2013) Acerca das contas prestadas anualmente pelo presidente da República,
sua apreciação é de competência de:
A alternativa "E " está correta.
 
De acordo com o texto constitucional, o presidente da República envia suas contas para o
Congresso Nacional, que as encaminha de imediato para o TCU. O TCU as analisará e emitirá
um parecer prévio, que deverá ser elaborado em 60 dias a contar de seu recebimento. Em
seguida, o TCU devolverá as contas para que o Congresso Nacional proceda o julgamento
delas.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste conteúdo, aprendemos como funciona o planejamento público, identificando a atividade
financeira do Estado e quem possui a competência para elaborar e aprovar as leis
orçamentárias. Também identificamos os valores que norteiam a elaboração dessas leis.
Conhecemos ainda quais são os instrumentos de planejamento governamental e sua interação,
inclusive o processo de alteração do orçamento propriamente dito. Além disso, vimos o
funcionamento do ciclo de elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento público
denominado processo orçamentário.
Você agora já possui um panorama geral do planejamento e do orçamento público. Com isso,
pode atuar com ou nas diversas áreas da gestão pública – ou, até mesmo como cidadão,
compreender a importância de tal assunto.
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 1988.
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília,
2000.
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP). 8. ed. Publicado em:
18 dez. 2018. Consultado na internet em: 13 abr. 2021.
PALUDO, A. V. Orçamento público, AFO e LRF. 10. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
PACELLI, G. Administração financeira e orçamentária. 3. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.
PASCOAL, V. Direito financeiro e controle externo. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense; São
Paulo: Método, 2019.
SANCHES, O. M. O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de 1988.
Revista de administração pública. v. 27. n. 4. Rio de Janeiro: FGV, out./dez. 1993. p. 54-76.
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Estes manuais abrangem detalhadamente as receitas e as despesas orçamentárias. Por isso,
os indicamos como leitura complementar:
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP). 8. ed. Parte I.
Publicado em: 18 dez. 2018. Consultado na internet em: 13 abr. 2021.
BRASIL. Manual técnico do orçamento – MTO 2021. 3. ed. Consultado na internet em:
13 abr. 2021.
CONTEUDISTA
Sergio Albuquerque Barata
 CURRÍCULO LATTES
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