PDC_C1_Introducao_Politica_Nacional_Ebook

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PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL
CURSO 1
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL
CEPED/UFSC – Florianópolis, 2021.
1ª EDIÇÃO . Atualizado em maio de 2021
CURSO 1
FICHA INSTITUCIONAL
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Presidente da República
Jair Messias Bolsonaro
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – MDR
Ministro
Rogério Simonetti Marinho
SECRETARIA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL – SEDEC
Secretário
Alexandre Lucas Alves
DEPARTAMENTO DE ARTICULAÇÃO E GESTÃO – DAG
Diretora
Karine da Silva Lopes
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA – UFSC
Reitor
Prof. Ubaldo Cesar Balthazar, Dr.
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA – SEAD
Secretário de Educação a Distância
Prof. Luciano Patrício Souza de Castro, Dr.
CENTRO DE ESTUDOS E PESQUISAS EM ENGENHARIA E DEFESA CIVIL – CEPED
Coordenador Geral
Prof. Amir Mattar Valente, Dr.
Coordenadora do Projeto
Profa. Ana Maria Bencciveni Franzoni, Dra.
Coordenador Técnico
Rafael Schadeck
FUNDAÇÃO DE ESTUDOS E PESQUISAS SOCIOECONÔMICOS – FEPESE
Presidente
Prof. Raimundo Nonato de Oliveira Lima
CURSO 1
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL
 30 horas
CURSO 3
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
GESTÃO DE RISCO
 30 horas
CURSO 2
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
ATUAÇÃO NO ÂMBITO MUNICIPAL
 30 horas
CURSO 4
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
GESTÃO DE DESASTRE
 30 horas
JORNADA 
DO ALUNO
GUIA DE AMBIENTAÇÃO – COMO LER O E-BOOK
Você sabia?
Direciona 
para materiais 
complementares a 
fim de aprofundar 
conhecimentos sobre 
determinado assunto.
Atenção! 
Destaca informações 
importantes que precisam 
ser vistas com maior atenção.
Está na lei
Reproduz o texto de uma 
lei, normativa ou decreto.
Trazendo 
para a realidade
Exemplifica como 
determinada diretriz, lei, 
regra ou determinação 
aplica-se na prática.
Nota 
Esclarece um 
termo ou aprofunda 
uma informação que 
está no corpo 
do texto.
O objetivo deste Guia de Ambientação é orientar você na leitura e utilização correta dos conteúdos dos cursos da Capacitação em Proteção e Defesa Civil. 
Este guia deve servir de base para que você encontre as informações necessárias para resolver suas dúvidas relacionadas ao que encontrar em cada tópico do material.
SIGLAS E ABREVIATURAS
AMC Adaptação às Mudanças Climáticas
ANA Agência Nacional de Águas
Cemaden Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Nacionais
Cenad Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
Cobrade Classificação e Codificação Brasileira de Desastres
Codar Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos
Conpdec Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil
Coredecs Coordenadorias Regionais de Defesa Civil
CPRM Serviço Geológico do Brasil
CPTEC Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos
DAG Departamento de Articulação e Gestão
DIRDN Década Internacional para Redução dos Desastres Naturais
DOP Departamento de Obras de Proteção e Defesa Civil
ECP Estado de Calamidade Pública
EIRD Estratégia Internacional de Redução de Desastres
FIDE Formulário de Informações do Desastres 
Funcap Fundo Especial para Calamidades Públicas 
Geacap Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas 
GRD Gestão de Riscos de Desastres 
GT Grupo de Trabalho
MDR Ministério do Desenvolvimento Regional
MJNI Ministério da Justiça e Negócios Interiores
ONU Organização das Nações Unidas
P&DC Proteção e Defesa Civil 
PNDC Política Nacional de Defesa Civil 
PNPDEC Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
RRD Redução de Riscos de Desastres 
SE Situação de Emergência
SEDC Sistema Estadual de Defesa Civil 
Sedec Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil
Sedec (antigo) Secretaria Especial de Defesa Civil 
Sindec Sistema Nacional de Defesa Civil 
Sinpdec Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
UNDRR Escritório das Nações Unidas para Redução de Risco de Desastres
Para atuar na área de Proteção e Defesa Civil (P&DC), você deve se preparar!
E um dos primeiros passos para isso é entender o histórico, os órgãos relacionados e a legislação 
aplicada à área. Para explicar melhor esses tópicos de estudo, o curso foi organizado em três módulos.
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL
CURSO 1
MARCELO CAMARGO, AGÊNCIA BRASIL
SUMÁRIO
MÓDULO 1
A PROTEÇÃO 
E DEFESA CIVIL 
NO BRASIL 
página 10
MÓDULO 2
CONCEITOS 
PRELIMINARES 
 
página 43
MÓDULO 3
CONTEXTO 
DOS DESASTRES 
 
página 80
CONSIDERAÇÕES 
FINAIS 
 
página 97
9PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
OBJETIVOS
Os conteúdos seguem uma linha de raciocínio: inicia-se falando sobre o histórico da Defesa Civil, 
na sequência, a discussão avança sobre os principais conceitos para, então encerrar apresentando 
o contexto dos desastres no Brasil e no mundo por meio de exemplos e dados históricos.
Realizando o curso com dedicação e atenção, ao final de seus estudos, você deve:
Compreender os principais conceitos 
relacionados a riscos e a desastres.
Conhecer os principais 
aspectos normativos.
Compreender a P&DC 
como política pública.
MÓDULO 1
A PROTEÇÃO 
E DEFESA CIVIL 
NO BRASIL 
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11PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL NO BRASIL
MARCELLO CASAL JR, AGÊNCIA BRASIL
Neste módulo será tratado sobre a 
Proteção e Defesa Civil Nacional, 
seus conceitos e o contexto em que 
está inserida. Para isso, o conteúdo 
aborda: o histórico da Defesa Civil; 
a Política Nacional de Proteção e 
Defesa Civil; o Sistema Nacional de 
Proteção e Defesa Civil; a Secretaria 
Nacional de Proteção e Defesa Civil 
e as atribuições da União, estados 
e municípios.
Comece seus estudos!
12PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
H istoricamente, o conceito de P&DC deriva de um esforço nacional para proteger populações expostas aos riscos de ataques militares e a grandes desastres. Na 
sua organização básica, foram incorporados cinco princípios voltados às ações de: 
HISTÓRICO
ORIGEM DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
ARQUIVO SEDEC
Atuação da P&DC
13PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Quando se resgata as origens da Defesa Civil, pode-se tomar como ponto 
de partida três momentos cruciais no seu desenvolvimento institucional:
ORIGENS DA DEFESA CIVIL
Em detalhes, o primeiro serviço implantado de de-
fesa civil teve início no Reino Unido, durante a Primeira 
Grande Guerra, após um bombardeio de áreas civis por 
 zepelins alemães, ocorrido em janeiro de 1915. Tal ex-
periência estimulou a criação de programas de P&DC em 
outros países nas décadas seguintes (anos 1920 e 1930), 
à medida que as ameaças de guerra e bombardeio aéreo 
aumentavam, especialmente após o início das ameaças 
de uso de armas nucleares. 
 Grande dirigível 
rígido de construção 
alemã, com carcaça 
metálica, usado para 
travessias do Atlântico 
na década de 1930 
(PRIBERAM, 2020).
períodos das duas grandes 
guerras mundiais (1914 – 
1918 e 1939 – 1945).
período pós-Guerra Fria 
e o início da era digital 
(1947 a 1991). 
1º e 2º momentos
3º momento
THE NATIONAL ARCHIVES, 1930
RICHARD R. GANCZAK, 1944
WIKIPEDIA
14PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
No entanto, foi apenas no final da Guerra Fria (1947 
a 1991) que o foco da defesa civil saiu da defesa con-
tra ataques militares para a prevenção, preparação 
e resposta de emergências, situações de crise e de-
sastres em geral. O novo conceito é descrito por vários 
termos, cada um com seu significado específico, como: 
» gerenciamento de crises;
» gerenciamento de emergências;
» preparação para emergências;
» planejamento de contingência;
» contingência civil;
» ajuda civil;
» proteção civil.
Assim, a história nos mostra que, no primeiro e se-
gundoperíodo, as atenções estiveram voltadas para o 
risco de ataques militares, principalmente aos ataques 
aéreos. Em seguida, após a dissolução da URSS no fim 
de 1991, o que marcou o fim da Guerra Fria e resultou 
em uma certa "tranquilidade" no mundo quanto aos ris-
cos de uma nova guerra intercontinental, os serviços 
de defesa civil passaram a atuar de maneira mais efeti-
va no atendimento de ocorrências de desastres.
Na esteira dos acontecimentos mundiais decorren-
tes da 2ª grande guerra, o Brasil instituiu a sua primei-
ra Defesa Civil no mesmo momento em que declarou 
guerra contra a Alemanha e os demais países que 
compunham o bloco do Eixo em 22 de agosto de 1942. 
 Vapor Itagiba era o navio brasileiro 
de carga e de passageiros.
Tal fato se deu após uma sequência de ataques aos 
navios de nacionalidade brasileira, ocupados por civis, 
entre os dias 15 e 17 de agosto do mesmo ano, torpede-
ados pelo submarino alemão U-507. 
As vítimas do vapor Itagiba foram resgatadas 
pelo cargueiro Arará, que também acabou atacado por 
torpedos pelo submarino alemão, indo à pique e cau-
sando a morte de 20 tripulantes e 36 passageiros.
ANTES:
Proteção para as família atingidas pelas guerras
DEPOIS:
Foco para prevenção, preparação e resposta
REPRODUÇÃO
15PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A notícia dos afundamentos fez com que a po-
pulação brasileira fosse às ruas exigindo do governo 
da época uma resposta imediata aos ataques, o que 
culminou na declaração de guerra do Brasil à Ale-
manha e à Itália e na criação do Serviço de Defesa 
Passiva Antiaérea, em agosto de 1942, tendo como 
referência o modelo britânico de proteção passiva. 
Isso se deve a uma difusão do que ocorria, principal-
mente no continente europeu, onde os países que 
abrigavam as grandes batalhas vinham, paulatina-
mente, desenvolvendo os seus serviços de prote-
ção a ataques aéreos.
Somente no ano seguinte, em 1943, a denomina-
ção de Defesa Passiva Antiaérea foi alterada para 
Serviço de Defesa Civil, sob a supervisão da Diretoria 
Nacional do Serviço da Defesa Civil, do então Ministério 
da Justiça e Negócios Interiores (MJNI). Este órgão aca-
bou sendo extinto em 1946, bem como suas respecti-
vas diretorias regionais criadas nos estados, territórios 
e no Distrito Federal, tendo em vista o fim da Segunda 
Grande Guerra e a reorganização do Ministério, que 
acabou criando, em 1946, o Conselho de Segurança 
Nacional ( Decreto nº 9.775, de 6 de setembro de 
1946), que passou a tratar das questões de segurança, 
dentre elas, a segurança global da população.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial e diante 
do baixo risco de ataques militares, a reorganização 
do Serviço de Defesa Civil no Brasil foi se adaptando 
para atender as demandas originadas pelas ocorrên-
cias de desastres.
 O Decreto 
nº 9.775 foi revogado 
pelo Decreto-Lei nº 
348, de 1968.
ACERVO, FOLHAPRESS
ARAQUÉM DE ALCÂNTARA
As décadas de 
1960 e 1970 
representam 
o período em 
que o olhar do 
país se voltou a 
essas questões, 
motivado pelas 
fortes chuvas 
que assolaram a 
Região Sudeste 
(foto acima) e 
de uma intensa 
seca na Região 
Nordeste (foto 
ao lado), ocorrida 
entre os anos de 
1966 e 1967.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del9775impressao.htm
16PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Na busca por alcançar os anseios políticos em aten-
dimento aos eventos desses anos, já em 1967, com a 
criação do Ministério do Interior, uma série de organi-
zações estaduais emergiram com o viés de Defesa Civil. 
No entanto, antes da criação do Ministério do In-
terior, o estado da Guanabara, atual estado do Rio de 
Janeiro, ainda em 1966, após as chuvas intensas que 
provocaram inundações, enxurradas e deslizamen-
tos em seu território, constituiu um Grupo de Traba-
lho (GT) que teve como objetivo organizar métodos 
de mobilização dos órgãos de governo em casos de 
catástrofes. 
Esse GT foi responsável pela elaboração do primei-
ro Plano Diretor de Defesa Civil do estado da Guana-
bara, o qual atribuiu diretrizes de organização estadu-
al, tendo como exemplo a criação das Coordenadorias 
Regionais de Defesa Civil (Coredecs) e a definição de 
atribuições dirigidas aos órgãos que compunham o 
Sistema Estadual de Defesa Civil (SEDC), marcando, 
assim, a institucionalização da primeira estrutura esta-
dual de Defesa Civil no Brasil. 
A Sedec foi responsável por apoiar tecnicamente 
e administrativamente o Geacap, sendo, portanto, o 
embrião do que existe atualmente em pleno funcio-
namento, correspondendo à atual Secretaria Nacional 
de Proteção e Defesa Civil, de mesma sigla: Sedec.
As duas décadas seguintes, além de marcarem o 
término do século XX, o fim da Guerra Fria e o início 
da era digital, congregaram, também nesse período, 
os princípios da prevenção em Defesa Civil que emer-
giram paralelamente à evolução de uma consciên-
cia ambiental, impulsionada por diversas campanhas 
mundiais sobre a necessidade de preservação da na-
tureza e do meio ambiente. Foi nesse contexto que, em 
1988, se criou o Sistema Nacional de Defesa Civil (Sin-
dec), fortalecido dois anos após, quando a Organização 
das Nações Unidas (ONU) estabeleceu:
o ano de 1990 como o início da Década Internacional 
para Redução dos Desastres Naturais (DIRDN).
O Brasil, como um dos países signatários nessa inicia-
tiva da ONU – a qual tinha como objetivo central promo-
ver uma campanha voltada à redução de danos huma-
nos, materiais e prejuízos socioeconômicos provocados 
por desastres, especialmente nos países em desenvol-
vimento – elaborou um plano nacional de redução de 
desastres para a década de 1990, estabelecendo metas 
e programas a serem alcançados até o ano 2000.
 O Ministério do Interior tinha, entre suas 
competências, a missão de assistir às populações 
atingidas por calamidades públicas em todo 
território nacional.
Nos 10 anos seguintes, outros estados seguiram 
com a mesma iniciativa, como:
1970
 Rio Grande do Sul.
1972
 Paraná e Minas Gerais.
1973
 Santa Catarina.
1976
 São Paulo.
Os grandes avanços desse período foram notórios 
na esfera federal, com destaque para a criação:
» da instituição do Fundo Especial para Calamida-
des Públicas (Funcap), em 1969;
» do Grupo Especial para Assuntos de Calamida-
des Públicas (Geacap), em 1970;
» da Secretaria Especial de Defesa Civil (Sedec), 
em 1979.
17PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
O referido documento resultou na então Política 
Nacional de Defesa Civil (PNDC), respaldada em qua-
tro princípios básicos:
1. Prevenção;
2. Preparação;
3. Resposta;
4. Reconstrução.
A partir desse momento, ganha força uma visão das 
fases do pré e do pós-desastre. 
Diante disso, as duas primeiras décadas do século 
XXI reuniram os anos em que a discussão em torno do 
tema Redução de Riscos de Desastres (RRD) ganhou 
força em escala mundial, com reflexos diretos na gestão 
federal e nas gestões estaduais e municipais no Brasil. 
Isso se deve às iniciativas da ONU, quando organizou as:
CONFERÊNCIAS MUNDIAIS
Fonte: Ceped/UFSC (2021).
 A RRD visa prevenir 
novos riscos e reduzir 
riscos existentes, 
contribuindo para o 
fortalecimento da 
resiliência e, portanto, 
para o alcance do 
desenvolvimento 
sustentável. Uma 
política global de 
RRD é definida no 
Marco de Sendai e 
endossada pelas 
Nações Unidas para 
a Redução do Risco 
de Desastres 2015-
2030, cujo resultado 
esperado é: “A redução 
substancial do risco de 
desastres e de perdas 
em vidas, meios de 
subsistência, saúde 
e ativos econômicos, 
físicos, sociais, 
culturais e ambientais 
de pessoas, empresas, 
comunidades e países.” 
(UNISDR, 2015).
3ª Conferência 
Mundial para 
Redução deRiscos de 
Desastres, 
realizada em 
Sendai, capital 
de Miyagi, no 
Japão.
2ª Conferência Mundial 
para Redução de Desastres, 
realizada em Kobe, capital 
de Hyogo, no Japão.
2015
1ª Conferência Mundial 
para Prevenção de 
Desastres, realizada em 
Yokohama, capital de 
Kanagawa, no Japão.
1994
2005
O tema foi levantado pela ONU, em 1972, 
na Conferência de Estocolmo, evento que 
tratava sobre Meio Ambiente Humano. Vinte 
anos depois, o assunto voltou à tona e foi 
amplamente debatido na Conferência de 
1992, no Rio de Janeiro, a qual abordou uma 
série de aspectos que envolvem a relação 
entre Desenvolvimento e Meio Ambiente, e na 
Cúpula de Joanesburgo, em 2002, responsável 
por discutir sobre o Desenvolvimento 
Sustentável (LAGO, 2006).
18PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A 1ª Conferência Mundial (1994) apresentou a Es-
tratégia e Plano de Ação de Yokohama, primeiro plano 
voltado à instituição de uma política de redução de de-
sastres com orientações sociais comunitárias. Além de 
ser precursora da Estratégia Internacional de Redução 
de Desastres (EIRD/UNISDR) reiterando a importância 
da gestão do risco integrada em todos os âmbitos da 
defesa civil.
Como resultado da 2ª Conferência Mundial (2005), 
168 países membros da ONU, entre os quais o Brasil, 
foram signatários de um acordo denominado de Marco 
de Ação de Hyogo, no qual se instituiu aos países par-
ticipantes a adoção de um Quadro de Ações a serem 
desenvolvidas durante os 10 anos seguintes (2005 a 
2015), com o objetivo de construir a resiliência das na-
ções e das comunidades diante o risco de ocorrência 
de desastres.
Já a 3ª Conferência (2015) demonstrou claramente 
que há um amadurecimento e um avanço no debate 
acerca da RRD quando, nos mesmos moldes da confe-
rência anterior, o encontro teve como objetivos:
» Avaliar o avanço, alcance e lacunas na execução 
do Marco de Ações de Hyogo;
» Propor uma nova agenda com ações e metas a 
serem trabalhadas pelos países nos 15 anos se-
guintes (2015 – 2030).
Tanto o Marco de Hyogo como o Marco de Sendai 
são documentos que trazem em sua essência 
intenções de caráter político, e, em momentos 
diferentes, estabelecem responsabilidades aos 
governos em atendimento perante às necessidades 
de proteção da população e, consequentemente, 
estimulam os planejamentos estratégicos 
necessários à execução das ações programadas e 
promoção de uma cultura de prevenção a desastres. 
Para essa nova fase, as ações desejadas tiveram 
um caráter de continuidade e/ou complementarie-
dade às ações iniciadas entre 2005 e 2015. Da mesma 
forma, como foi estabelecido na conferência anterior, 
o evento realizado em 2015 instituiu um novo marco, 
denominado de Marco de Sendai. É o compromisso 
vigente que se estende até 2030.
Dessa vez, o objetivo abordou a prevenção e a RRD 
a partir da implementação de medidas que permeiam 
todas as áreas de gestão (economia, meio ambiente, 
desenvolvimento social, infraestruturas, saúde, edu-
cação, legislação e outras), integrando-as de forma 
que seja possível reduzir a exposição a perigos e tam-
bém a vulnerabilidade a desastres; assim como opor-
tunizar meios de otimização das ações de preparação 
para resposta e recuperação, tornando os organismos 
institucionais mais resilientes.
PRIORIDADES DO MARCO DE SENDAI
O Marco de Sendai propõe quatro prioridades a serem trabalhadas até 2030. São elas:
Compreensão do 
risco de desastres; 
Investimento na redução 
do risco de desastres para a resiliência;
Fortalecimento da governança 
para gerenciar o risco de desastres; 
Melhoria na preparação para desastres 
para uma resposta efetiva e “reconstruir 
melhor” (Build Back Better) na recuperação, 
reabilitação e reconstrução.
1 3
2 4
Caso queira ler mais sobre o 
Marco de Sendai, acesse o material 
complementar na plataforma moodle.
https://addiemooc38.escolavirtual.gov.br/pluginfile.php/10755/mod_folder/content/0/PDC_C1_Marco_Sendai_Material_Complementar.pdf?forcedownload=1
https://addiemooc38.escolavirtual.gov.br/pluginfile.php/10755/mod_folder/content/0/PDC_C1_Marco_Sendai_Material_Complementar.pdf?forcedownload=1
19PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Retomando o contexto nacional, observa-se que, após uma sequência de graves ocorrências de 
desastres – registradas a partir de 2008, em Santa Catarina, passando por Alagoas e Pernambuco, 
em 2010 e tendo como ápice o desastre da Região Serrana no Rio de Janeiro, em 2011 –, o país 
passou por sua última grande reformulação legal na área de P&DC.
WILSON DIAS, AGÊNCIA BRASIL
TÂNIA RÊGO, AGÊNCIA BRASIL
ANTÔNIO CRUZ, AGÊNCIA BRASIL
 Palmares (PE)
Blumenau (SC)
Petrópolis (RJ)
20PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
No Brasil, o processo teve início em 2009, com a 
1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência 
Humanitária, cujos 1.500 delegados representantes 
dos estados, Distrito Federal e municípios brasileiros 
aprovaram 104 diretrizes, reafirmando, especialmen-
te, a importância do fortalecimento das instituições 
de Defesa Civil municipais. Esse conteúdo foi levado à 
Câmara dos Deputados e Senado Federal, com insta-
lação de comissões para discussão, e culminou com a 
aprovação da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012.
Já em 2014, em Brasília, ocorreu a 2ª Conferência 
Nacional de Proteção e Defesa Civil com cerca de 1,5 
mil pessoas representando suas localidades no debate. E 
das mais de 900 propostas oriundas das etapas prepara-
tórias da conferência, foram priorizados 10 princípios e 30 
diretrizes, os quais orientam a continuação do processo 
[...] políticas e práticas de gestão de riscos 
de desastres baseadas numa compreensão 
do risco em todas as suas dimensões de 
vulnerabilidade, ameaça, capacidade, exposição 
de pessoas e bens, características dos perigos e 
meio ambiente.” (UNISDR, 2015, p. 10).
de aperfeiçoamento da cultura de P&DC em nosso país.
Atualmente, tanto a legislação quanto os especia-
listas da área orientam que as estruturas de P&DC de-
vem ser organizadas com a participação comunitária, 
incluindo a construção de:
Observe o exemplo das 
casas conjugadas, com baixa 
infraestrutura, em área íngreme 
e suscetível a deslizamentos. 
Aqui você pode ver um 
cenário suscetível a impactos 
de ameaças ou perigos, ou 
seja, trata-se de uma área 
vulnerável, com elementos 
(pessoas e bens) expostos. 
Esse exemplo permite compreender o risco em 
suas dimensões (assunto aprofundado no Módulo 2 
deste curso) e permite, também, enfatizar a necessi-
dade de medidas completas de atuação em P&DC. 
Diante disso, conclui-se que as ações de P&DC devem 
estar orientadas para: a gestão de riscos e de desas-
tres, o aumento da resiliência e o desenvolvimento 
sustentável. 
No contexto nacional, poderíamos dizer que o esta-
belecimento de uma agenda que priorize essas ações 
incluiria:
» A atualização do Banco de Dados de Registros 
de Desastres;
» A melhoria e ampliação do mapeamento dos 
riscos de desastres no Brasil;
» A constante atualização do Atlas Brasileiro de 
Desastres Naturais;
» A implantação efetiva do Plano Nacional de Pro-
teção e Defesa Civil;
» A continuidade e o aperfeiçoamento do Sistema 
de Informações e Monitoramento de Desastres;
» O aperfeiçoamento constante da Política Nacional 
de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), mediante a 
regulamentação da Lei nº 12.608/2012, por meio do 
Decreto nº 10.593/2020, com a finalidade de garan-
tir a efetividade dos direitos por ela assegurados;
» O aperfeiçoamento constante do Sistema Na-
cional de Proteção Civil (Sinpdec) em todos os 
níveis (federal, estadual e municipal).
MANU DIAS, GOVERNO DA BAHIA
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12608.htm
21PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL:INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
EVOLUÇÃO DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Recapitulando, reveja os principais fatos que marcaram a história da P&DC, o seu conceito e o que institui a Lei nº 12.608/12:
Anos 1940
Primeiras iniciativas em 
resposta ao período de guerra. 
1970-1980
Foco ampliado para ações 
de preparação e resposta.
1990-2000
ONU estabelece a década de 1990 como 
a Década Internacional para a Redução de 
Desastres Naturais; 1ª Conferência Mundial 
sobre Prevenção de Desastres Naturais 
em Hyokoama, em 1994; e a criação 
do Escritório das Nações Unidas para 
Redução de Riscos de Desastres em 1999.
1980-1990
Foco redefinido para ações de prevenção, 
preparação e resposta – ciclo dos desastres.
1960-1970
Primeiras estruturas com foco 
apenas nas ações de resposta.
CONTINUA NA 
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ARQUIVO MUNICIPAL DE CARAGUATATUBA, FUNDACC
REPRODUÇÃO
22PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Fonte: Ceped/UFSC (2021).
2005-2015
Criação, em 2005, do Centro Nacional de 
Gerenciamento de Riscos e Desastres (Cenad), sob a 
coordenação da Sedec, com o intuito de gerenciar as 
ações estratégicas de preparação e resposta a desastres 
em todo o território nacional; 2ª Conferência Mundial 
para Redução de Desastres, que aprova o Marco de 
Ação de Hyogo, com foco no aumento da resiliência 
das Nações e das Comunidades ante os desastres; 1ª 
Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência 
Humanitária em 2009, que aprova 104 diretrizes 
para o fortalecimento das instituições de defesa civil 
municipais; aprovação da Lei nº 12.608, de 10 de abril 
de 2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção 
e Defesa Civil (PNPDEC) e dispõe sobre o Sistema 
Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sinpdec); 2ª 
Conferência Nacional de Proteção e Defesa Civil, em 
2014, que aprova 10 princípios e 30 diretrizes para 
orientar a continuação do processo de aperfeiçoamento 
da cultura de P&DC.
2015-2030
3ª Conferência Mundial das Nações Unidas sobre a 
Redução do Risco de Desastres que aprova o Marco 
de Ação de Sendai, reforçando a ideia da importância 
do aprimoramento do trabalho científico e técnico sobre 
a redução do risco de desastres, desenvolvimento 
sustentável e resiliência em todos os níveis e regiões.
No Brasil, o foco concentra-se no aperfeiçoamento 
da PNPDEC, que recentemente regulamentou a Lei 
nº 12.608/2012, por meio do Decreto nº 10.593, 
de 24/12/2020 com a finalidade de assegurar a 
efetividade dos direitos por ela previstos e a melhoria 
constante do Sinpdec.
A
R
Q
U
IV
O
, U
N
D
R
R
23PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
LEI Nº 12.608/2012
O que institui a 
Lei nº 12.608/2012?
Fonte: Ceped/UFSC (2021).
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
O que é Proteção e Defesa Civil (P&DC)?
A P&DC é um arranjo resultante de ações coordenadas pelos diferentes poderes do Estado, fortalecidas por entidades não 
governamentais e pela população; sendo somadas a meios viabilizadores, tais como legislações e planejamentos orçamentários. 
A P&DC é observada, na prática, pela atuação na Gestão de Risco e Gerenciamento de Desastres, como pode ser observado a seguir:
Fonte: Ceped/UFSC (2021).
Prevenção Mitigação Preparação
Gestão de Risco
DepoisDuranteAntes
Gerenciamento de Desastres
Resposta Recuperação
DESASTRE
Política Nacional de 
Proteção e Defesa Civil
PNPDEC
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – Sinpdec
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC
24PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL – PNPDEC
A PNPDEC determina os objetivos e as diretrizes a 
serem adotadas para a redução dos riscos de desas-
tres, visando garantir a segurança e o bem-estar da 
população e promover o desenvolvimento sustentá-
vel do país, em articulação com outras políticas pú-
blicas correlatas. Ela consolida as medidas definidas 
no Marco de Ação de Hyogo (2005), que compreende 
as ações de prevenção, mitigação, preparação, respos-
ta e recuperação, de forma articulada com as demais 
políticas públicas.
De acordo com o que propõe a Lei nº 12.608/2012, 
em seu parágrafo único, artigo 3º, a PNPDEC prevê 
também a integração das políticas. Ela diz que:
A PNPDEC deve integrar-se às políticas de 
ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, 
saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão 
de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, 
educação, ciência e tecnologia e às demais 
políticas setoriais, tendo em vista a promoção do 
desenvolvimento sustentável. (BRASIL, 2012).
ESTÁ NA LEI
 Entende-se como resiliência a capacidade de 
um sistema, comunidade ou sociedade exposta a 
perigos de resistir, absorver, acomodar, se adaptar, 
transformar e se recuperar dos efeitos de um evento 
adverso de maneira oportuna e eficiente, incluindo 
a preservação e a restauração de suas estruturas 
básicas essenciais e funções por meio da gestão de 
risco. (UNISDR, 2017, online).
O artigo 5º da mesma lei institui 15 objetivos com 
foco na RRD, promoção e continuidade de ações de 
P&DC, estimulação do desenvolvimento de cidades 
resilientes e processos sustentáveis de desenvolvi-
mento urbano.
Os principais avanços que se teve em relação à po-
lítica nacional nos últimos anos são:
» a integração com as diversas políticas públicas, 
tendo em vista a promoção do desenvolvimento 
sustentável;
» a instituição do plano nacional e dos planos es-
taduais de P&DC, além dos planos de contin-
gência em nível municipal;
» a criação do Sistema Integrado de Informações 
sobre Desastres;
» a profissionalização e qualificação permanente 
dos agentes de P&DC;
» o estabelecimento de Cadastro Nacional de 
municípios em áreas suscetíveis à ocorrência de 
deslizamentos de grande impacto;
» definição de atribuições e divisão de competên-
cias entre as três esferas administrativas; 
» a inclusão dos princípios da P&DC e a educação 
ambiental nos currículos do Ensino Fundamen-
tal e Médio.
25PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A PNPDEC tem como principal característica a sua 
natureza sistêmica que demanda a atuação integra-
da e articulada entre todos os atores responsáveis. Ela 
está fundamentada na Constituição Federal, que garan-
te a todos a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, 
à igualdade, à segurança e à propriedade. Portanto, tra-
ta-se de uma política pública com princípios, objetivos, 
diretrizes e estratégias orientadores da atuação do po-
der público e de suas relações com a sociedade.
DIRETRIZES DA PNPDEC
Estabelece no seu artigo 4º, incisos I a VI, da Lei nº 12.608/2012, as seguintes diretrizes:
I. Atuação articulada entre a União, os estados, o Distrito Federal e 
os municípios para redução de desastres e apoio às comunidades atingidas
Atuar de forma articulada significa estabelecer canais de comunicação e integração de 
ações entre os diferentes níveis de governo, visando ampliar a capacidade de gestão dos 
riscos de desastres, de forma a minimizar os impactos dos desastres, em especial nas 
áreas atingidas pelos eventos adversos. Essa articulação é importante para racionalizar 
e otimizar recursos, bem como para uma melhor avaliação dos riscos, já que muitas 
vezes o risco de um desastre pode ultrapassar as fronteiras entre municípios ou estados.
II. Abordagem sistêmica das ações
As ações que abrangem o ciclo de P&DC – prevenção, mitigação, preparação, resposta e 
recuperação – não devem ser tratadas de forma isolada, uma vez que a gestão integral 
dos riscos de desastres é complexa e abrangente. É indicado pensar em um ciclo de 
gestão com fases interligadas, complementares e continuadas.
III. Priorização das ações preventivas à minimização de desastres
As atividadesde prevenção devem ser priorizadas, o que significa que se deixa de 
focar apenas na ocorrência do desastre. Assim, a ênfase deve ser em reduzir o risco e 
promover ações que tornem a população mais participativa na construção da resiliência 
e cada vez menos vulnerável em relação aos eventos adversos.
TÂNIA RÊGO, AGÊNCIA BRASIL
26PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
IV. Adoção da bacia hidrográfica como unidade de análise das 
ações de prevenção de desastres relacionados aos corpos d’água
Boa parte dos desastres está relacionada aos cursos de água que se estendem para além 
das divisas municipais. Assim, a gestão do risco do desastre não deve ficar limitada ao 
munícipio. É de fundamental importância considerar a bacia ou as microbacias hidrográficas 
na análise dos riscos de desastres para poder compreender os problemas a serem tratados.
V. Planejamento com base em pesquisas e estudos 
sobre áreas de risco e incidência de desastres no território nacional
O conhecimento e a avaliação dos riscos de desastres devem ser a premissa para o 
planejamento das ações de P&DC, e, para isso, é importante o desenvolvimento de 
estudos e pesquisas que o fundamentem. Informações sobre o regime pluviométrico, 
características geomorfológicas do solo, secas, incêndios, entre outros, além de dados 
sobre as intervenções antrópicas, usos inadequados do solo, ocupações irregulares do 
território, infraestrutura e obras inapropriadas podem levar ao melhor conhecimento 
e avaliação dos riscos de desastres. Além disso, vale lembrar que a valorização do 
conhecimento empírico também faz parte dos estudos das áreas de risco.
VI. Participação da sociedade civil
A prevenção aos desastres é responsabilidade compartilhada do poder público, do 
setor privado e da sociedade. A participação da sociedade será mais efetiva se houver 
conscientização acerca dos riscos, ameaças e vulnerabilidades, bem como o comprometimento 
de todos. Nesse sentido, a educação é essencial como forma de conscientizar e capacitar a 
população para contribuir com a execução das atividades de P&DC. Trata-se de abrir-se para 
ouvir as demandas e o conhecimento popular, construindo, com a participação da população, 
o processo de mudança de cultura, por meio da adoção de práticas seguras para autoproteção 
e promoção da resiliência no território.
ARI SCHRAMM E HELENA MARQUARDT, ADR IBIRAMA
27PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
O SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL – Sinpdec
A Defesa Civil no Brasil está organizada sob a forma de um sistema denominado 
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sinpdec), coordenado pela Secretaria 
Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec), pertencente ao Ministério do Desen-
volvimento Regional (MDR). Cabe ao Sinpdec a implementação da doutrina estabe-
lecida na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil.
 O Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) 
tem sua estrutura regimental e quadro de cargos/
funções organizados pelo Decreto nº 10.290, de 
24 de março de 2020, que revogou o Decreto 
nº 9.666, de 2 de janeiro de 2019. Algumas alterações 
na estrutura, remanejo e transformação de cargos 
foram necessários em face da fusão dos extintos 
Ministério das Cidades e Ministério da Integração 
Nacional (ato realizado por meio da Medida Provisória 
nº 870, de 1º de janeiro de 2019, convertida para Lei 
nº 13.844, de 18 de junho de 2019).
ORGANIZAÇÃO DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
coordena
O Sinpdec é constituído por órgãos e entidades da 
administração pública federal, dos estados, do Distrito 
Federal e dos municípios e por entidades públicas e 
privadas de atuação significativa na área de P&DC, sob 
a centralização da Sedec. A lei prevê, ainda, a possibili-
dade de mobilização da sociedade civil para atuar em 
Situação de Emergência (SE) ou Estado de Calamida-
de Pública (ECP), no apoio logístico para o desenvolvi-
mento das ações de P&DC (BRASIL, 2020b).
Secretaria Nacional de 
Proteção e Defesa Civil 
Sedec
Ministério do Desenvolvimento Regional 
MDR
Doutrina estabelecida na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
PNPDEC
Sistema Nacional de 
Proteção e Defesa Civil 
Sinpdec
implementa
28PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
COMPOSIÇÃO DO SINPDEC
Representado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil
Responsável por coordenar as ações de P&DC em todo o território nacional
Representado pelos órgãos de P&DC e órgãos setoriais 
em âmbito estadual, com coordenação de cada 
Coordenadoria e/ou Secretaria Estadual 
de Proteção e Defesa Civil
Representado pelos órgãos de P&DC 
e órgãos setoriais em âmbito municipal, 
com coordenação de cada órgão municipal
Representado pelos órgãos de P&DC e 
órgãos setoriais em âmbito federal, 
com coordenação da Sedec
Responsável pela articulação, coordenação
e execução do Sinpdec em nível estadual
Responsável pela articulação, coordenação
e execução do Sinpdec em nível federal
Responsável pela articulação, coordenação
e execução do Sinpdec em nível municipal 
Fonte: adaptado de Brasil (2012).
ESTRUTURA ESTADUALESTRUTURA FEDERAL ESTRUTURA MUNICIPAL
Entenda a composição do Sinpdec:
ÓRGÃO CENTRAL
29PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
O bom trabalho e a integração dos órgãos que com-
põem um sistema produzem sinergia. Essa sinergia 
se traduz no esforço para alcançar objetivos e metas 
realizadas pelas várias partes envolvidas, trabalhando 
conjuntamente em prol de um bem comum. Assim: 
A ação organizada de forma integrada e global do 
Sinpdec proporciona um resultado multiplicador 
e potencializador, muito mais eficiente e eficaz do 
que a simples soma das ações dos órgãos que o 
compõem. (BRASIL, 2007, p. 10).
Semelhante à PNPDEC, o Sinpdec também foi es-
tabelecido pela Lei nº 12.608/2012. Vale destacar que 
todos os órgãos do Sinpdec têm atribuições relevan-
tes, incluindo a atuação de extrema importância dos 
órgãos municipais de P&DC, pois é no município que 
os desastres ocorrem e iniciam as primeiras ações de 
atendimento à população.
Significa que a população dos municípios irão sempre conviver com eventos naturais 
adversos, os quais tem se mostrado mais presentes nas últimas décadas. Esse aumento 
se dá tanto na frequência quanto na intensidade e, somados a um padrão histórico de 
urbanização inadequada e vulnerabilidade social, resultam em impactos humanos e 
econômicos crescentes. Além das ameaças naturais, os municípios estão expostos aos 
riscos que determinadas tecnologias – na forma de produtos ou processos industriais 
típicos das áreas urbanas – podem causar, como danos à saúde e ao meio ambiente.
FERNANDO FRAZÃO, AGÊNCIA BRASIL
30PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Em vista disso, no contexto do Sinpdec, são os 
municípios que devem identificar e conhecer sobre 
os riscos dos desastres locais e devem estar prepa-
rados para atender imediatamente as populações 
atingidas, reduzindo perdas, danos humanos, mate-
riais e ambientais.
Por isso a importância de investir esforços em P&DC, 
com o objetivo de realizar a gestão do risco de desas-
tres, construindo cidades mais seguras e resilientes e 
garantindo uma resposta pronta e eficiente para aten-
der aos desastres e situações de crise em geral. Essa 
deve ser a principal premissa do órgão de P&DC em 
âmbito municipal. 
Ainda de acordo com a Lei nº 12.608/2012, regula-
mentada pelo Decreto nº 10.593/2020, o sistema atua 
no planejamento, na articulação e na coordenação das 
ações de gerenciamento de riscos e de desastres no 
território nacional e é integrado pelo:
» Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil 
(Conpdec);
» Órgão e entidadesdo Sistema Federal de Prote-
ção e Defesa Civil;
» Órgão e entidades dos sistemas estaduais e Dis-
trital de P&DC;
» Órgão e entidades dos sistemas municipais de 
P&DC;
» Entidades privadas com atuação relevante na 
área de P&DC;
» Organizações da sociedade civil.
COMPOSIÇÃO DO CONPDEC
Atualmente o Conpdec é composto por representantes dos seguintes órgãos e entidades:
Conpdec
PRESIDENTE
Ministério do 
Desenvolvimento 
Regional
Ministério 
do Meio Ambiente
Ministério da Justiça 
e Segurança Pública
Ministério 
da Cidadania
Órgãos estaduais 
ou distrital de P&DC
Ministério 
da Defesa
Órgãos municipais 
de P&DC
Ministério do 
Desenvolvimento Regional 
(Sedec)
Instituição de ensino 
e pesquisa com notório 
saber na área de GRD
Ministério 
da Saúde
Secretaria de Governo da 
Presidência da República
Organização da 
sociedade civil com 
atuação reconhecida 
na área de P&DC
31PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Antes de ver sobre a Sedec, veja a compilação das 
informações mais importantes relacionadas à legisla-
ção aplicada ao Sinpdec. Acompanhe o resumo:
De acordo com o artigo 14, do Decreto nº 10.593/2020, 
ao Conpdec, como órgão colegiado de natureza consul-
tiva, integrante da estrutura do MDR, compete propor:
I. os critérios para a elaboração do Plano 
 Nacional de Proteção e Defesa Civil e as medidas 
 necessárias ao cumprimento de suas metas; 
 
II. o monitoramento da implementação do 
 Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil; 
 
III. a criação de programas relacionados à 
 matéria de proteção e defesa civil; 
 
IV. a elaboração e a alteração de atos normativos 
 relacionados à matéria de proteção e defesa civil; 
 
V. os procedimentos destinados ao atendimento de 
 crianças, adolescentes, gestantes, pessoas idosas 
 e pessoas com deficiência em situação de 
 desastre, observada a legislação aplicável; e 
 
VI. as diretrizes complementares à implementação 
 da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. 
 
ESTÁ NA LEI
(BRASIL, 2020b).
RESUMO DAS LEGISLAÇÕES DO SINPDEC
ATO LEGAL TEMÁTICA
Lei nº 12.608/2012
(Conversão da Medida 
Provisória nº 547, de 2011)
Institui a PNPDEC, dispõe sobre o Sinpdec e sobre o Conpdec; autoriza a criação do 
Sistema de Informações e Monitoramento de Desastres, altera a Lei nº 12.340/2010, 
a Lei nº 10.257/2001, a Lei nº 6.766/1979, a Lei nº 8.239/1991 e a 
Lei nº 9.394/1996; e dá outras providências.
Lei nº 12.340/2010
(Conversão da Medida 
Provisória n° 494, de 2010)
Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e às entidades 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para a execução de ações de 
prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas 
atingidas por desastres e sobre o Funcap e dá outras providências.
Lei nº 12.983/2014
Altera a Lei nº 12.340/2010, para dispor sobre as transferências de recursos da União 
aos órgãos e às entidades dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para a 
execução de ações de prevenção em áreas de risco e de resposta e recuperação em 
áreas atingidas por desastres e sobre o Funcap e demais providências.
CONTINUA NA PRÓXIMA PÁGINA »
32PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
ATO LEGAL TEMÁTICA
Decreto nº 10.593/2020
Regulamenta a Lei nº 12.608/2012, dispondo sobre a organização e o funcionamento 
do Sinpdec e do Conpdec e abordando ainda questões relacionadas ao Plano Nacional 
de Proteção e Defesa Civil e o Sistema Integrado de Informações sobre Desastres.
Decreto nº 7.257/2010
Regulamenta a Medida Provisória nº 494, de 2 de julho de 2010, para dispor sobre 
o Sinpdec, sobre o reconhecimento de SE e ECP, sobre as transferências de recursos 
para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais 
e reconstrução nas áreas atingidas por desastres e dá outras providências.
Instrução Normativa 
MDR nº 36/2020
Estabelece procedimentos e critérios para o reconhecimento federal e para 
declaração de SE ou ECP pelos municípios, estados e pelo Distrito Federal 
e dá outras providências.
Portaria MI nº 413/2018
Define procedimentos sobre o envio de informações e alertas à população pelos 
órgãos e entidades municipais e estaduais de P&DC.
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Fonte: adaptado Brasil (2021).
33PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A SECRETARIA NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL – Sedec
A Sedec integra a estrutura organizacional do MDR, 
atuando como órgão específico singular, sendo res-
ponsável por uma das áreas finalísticas de competên-
cia do Ministério.
Conforme o Decreto nº 10.593/2020 estabelece 
em seu artigo 5º, a Sedec exerce o papel de órgão 
central do Sinpdec e de coordenação do PNPDEC. 
Dentre suas competências principais estão a coorde-
nação e o suporte técnico ao Sinpdec, além da articu-
lação com as entidades do âmbito federal.
Cabe também à Sedec:
» Implementar normas, instrumentos, programas 
e ações relacionadas à proteção, à defesa civil e 
à gestão de riscos e de desastres;
» Promover o treinamento de recursos humanos 
para ações de P&DC, gestão de riscos e de de-
sastres;
» Coordenar e promover ações conjuntas dos ór-
gãos integrantes do Sinpdec, em articulação com 
os estados, o Distrito Federal e os municípios.
COMPETÊNCIAS DA SEDEC
São exercidas, de forma integrada, pelos seguintes órgãos:
DAG
Departamento de 
Articulação e Gestão;
DOP
Departamento de Obras 
de Proteção e Defesa Civil;
Cenad
Centro Nacional de Gerenciamento 
de Riscos e Desastres.
ARQUIVO SEDEC
34PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Já ao DOP compete desenvolver e implementar 
programas, apoiar projetos e obras de prevenção em 
áreas de risco de desastres, de restabelecimento de 
serviços essenciais e de reconstrução. 
O DOP, por meio de suas três Coordenações-Gerais 
(Coordenação Geral de Restabelecimento e Recons-
trução, Coordenação Geral de Prevenção e Programas 
Estratégicos e Coordenação Geral de Estudos e Avalia-
ção), atua ainda na:
» Coordenação, em âmbito nacional, das ações 
de prevenção, restabelecimento e recuperação 
em apoio aos órgãos estaduais, distritais e mu-
nicipais de P&DC;
» Articulação, em âmbito nacional, das intervenções 
estruturantes de prevenção em áreas de risco de 
desastres, restabelecimento e reconstrução;
» Análise e acompanhamento da execução de 
convênios, termos de compromissos, contratos 
e outros instrumentos relacionados com às suas 
competências.
Como esses departamentos estão decompostos 
em coordenações, você os vê detalhadamente no or-
ganograma que demonstra a composição da Sedec ao 
final deste tópico.
De forma resumida, pode-se dizer que ao DAG 
compete a gestão das transferências de recursos da 
Sedec e a articulação com o Sinpdec. Por meio de suas 
duas Coordenações-Gerais (Coordenação Geral de 
Gestão e Coordenação Geral de Articulação do Sinp-
dec), o DAG atua:
» Na supervisão da elaboração do plano plurianu-
al, do plano estratégico e dos orçamentos anu-
ais da Sedec, incluindo o acompanhamento da 
execução orçamentária e financeira;
» Na proposta e aperfeiçoamento dos normativos 
relacionados às ações de P&DC e gestão de ris-
cos e de desastres;
» No fortalecimento e capacitação do Sinpdec.
Finalmente, ao Cenad compete promover o de-
senvolvimento de estudos relacionados à avaliação e 
mapeamento de riscos, realizar as ações de monitora-
mento e preparação para desastres, além de articular 
o apoio federal para o desenvolvimento de ações de 
resposta em âmbito nacional.
Por meio de suas duas Coordenações-Gerais (Coor-
denação Geral de Gerenciamento de Riscos e Coorde-
nação Geral de Gerenciamento de Desastres), o Cenad 
atua ainda na:
» Difusãode alertas de desastres e orientação so-
bre ações de preparação para estados, Distrito 
Federal e municípios;
» Análise das solicitações de reconhecimento fe-
deral de SE ou de ECP;
» Analise das solicitações de apoio complementar 
para assistência às vítimas de desastres em su-
porte aos estados, municípios e Distrito Federal;
» Mobilização e coordenação de equipes ope-
racionais integrantes do Sinpdec nas ações de 
resposta em apoio a Entes Federativos afetados 
por desastres.
Conheça todas as competências da Sedec no site do MDR.
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/competencias
35PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
ESTRUTURA DA SEDEC
Compreenda melhor a estrutura da 
Sedec pelo organograma a seguir:
Fonte: adaptado do MDR (2021).
COORDENAÇÕES-GERAIS COORDENAÇÕES ESPECÍFICAS
CGG Coordenação-Geral de Gestão
CGA Coordenação-Geral de Articulação do Sinpdec
CGGR Coordenação-Geral de Gerenciamento de Riscos
CGGD Coordenação-Geral de Gerenciamento de Desastres
CGRR CG. de Restabelecimento e Reconstrução
CGPP CG. de Prevenção e Projetos Estratégicos
CGEA Coordenação-Geral de Estudos e Avaliação
CSP Coordenação de Sistematização de Processos
CPP Coordenação de Planejamento e Projetos
COIR Coord. de Orçamento e Instrumentos de Repasse
CN Coordenação de Normatização
CFA Coordenação de Fortalecimento e Capacitação
CPRE Coordenação de Preparação
COARI Coordenação de Análise de Riscos
CMA Coordenação de Monitoramento e Alerta
CRSA Coord. de Reconhecimento, Socorro e Assistência
COD Coordenação de Operações em Desastres
Core Coordenação de Reconstrução
Corse Coord. de Restabelecimento de Serviços Essenciais
Cope Coordenação de Prevenção
CPE Coordenação de Programas Estratégicos
CEI Coordenação de Estudos Integrados
COA Coordenação de Avaliação
Secretaria Nacional de 
Proteção e Defesa Civil – Sedec
Departamento de 
Articulação e Gestão – DAG
Centro Nacional de Gerenciamento 
de Riscos e Desastres – Cenad
Departamento de Obras de 
Proteção e Defesa Civil – DOP
Gabinete – GAB-Sedec
COORDENAÇÕES-GERAIS
COORDENAÇÕES
CGG CGGD CGRR CGPP CGEACGGRCGA
CSP
CPP
COIR
CN
CFA
CPRE
COARI CRSA
CMA
COD
Core
Corse
Cope
CPE
CEI
COA
36PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
ATRIBUIÇÕES DA 
UNIÃO, ESTADOS 
E MUNICÍPIOS
Mais uma vez é necessário se fundamentar na Lei 
nº 12.608/2012 para tratar das atribuições dos Entes 
Federados em relação à P&DC no Brasil. Assim, em 
seu artigo 9º, a lei estabelece que compete a todos 
os Entes Federados o desenvolvimento de uma cul-
tura nacional de prevenção de desastres destinada 
ao desenvolvimento da consciência nacional acerca 
dos riscos de desastre em todo o país.
União
Especificamente em âmbito federal, como já dito, 
a Sedec representa a União como órgão central do 
Sinpdec. É ela a responsável por coordenar as ações 
de P&DC em todo o território nacional, com o objetivo 
de reduzir os riscos de desastres, compreendido pelas 
ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta 
e recuperação, de forma multissetorial e nos três níveis 
de governo (federal, estadual e municipal), buscando 
integração e ampla participação comunitária.
O artigo 6º da Lei 
nº 12.608/2012 
estabelece como 
competência 
da União, 
entre outras 
atribuições, 
a expedição 
de normas 
e diretrizes 
gerais para a 
implementação 
e execução da 
Política Nacional 
de Proteção 
e Defesa Civil 
(PNPDEC), 
bem como a 
coordenação 
do Sinpdec, em 
articulação com 
os estados, o 
Distrito Federal e 
os municípios. 
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37PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Estado
Por sua vez, em âmbito estadual, todas as Unida-
des Federativas no Brasil possuem um órgão respon-
sável por desenvolver as atividades de P&DC em seus 
respectivos territórios. Esses órgãos são responsáveis 
pela articulação, coordenação e execução do Sinpdec 
em nível estadual.
Para que isso ocorra, é importante que haja a ins-
titucionalização da política, aprovada em lei estadual, 
que indique com clareza:
» As competências e as formas de articulação do 
estado e dos municípios relativas às atividades 
de P&DC;
» Os órgãos e instituições que devem atuar, isto 
é, os membros do sistema de P&DC no âmbito 
estadual;
» A forma de atuação desses órgãos;
» Os mecanismos de articulação com os órgãos 
setoriais;
» As formas de participação da população.
A institucionalização estadual da PNPDEC estabele-
cerá o marco referencial para a atuação administrativa 
dos órgãos estaduais de P&DC, assim como dos inte-
grantes do Sinpdec no estado (órgãos setoriais, de apoio, 
setor privado, entidades comunitárias, entre outros). 
É no artigo 7º da 
mesma lei que 
está estabelecida 
a competência 
das Unidades 
Federativas que, 
entre outras 
atribuições, 
devem executar a 
PNPDEC em seu 
âmbito territorial, 
coordenar as 
ações do Sinpdec 
em articulação 
com a União e 
os municípios 
e instituir o 
Plano Estadual 
de Proteção 
e Defesa Civil 
correspondente.
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38PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
Município
 
Em relação aos órgãos municipais de P&DC, de 
acordo com o artigo 8º da Lei nº 12.608/2012, entre 
outras atribuições, estão a execução da PNPDEC e a 
coordenação das ações do Sinpdec em âmbito local, 
ambos em articulação com a União e os estados, assim 
como a incorporação das ações de P&DC no planeja-
mento municipal.
No entanto, 
apenas planos 
bem elaborados 
pelos órgãos 
de governo não 
são suficientes. 
É preciso que 
a comunidade 
seja envolvida 
para participar 
das atividades de 
P&DC no espaço 
municipal, 
atuando em 
parceria com a 
administração 
pública desde o 
planejamento até 
a execução das 
ações de P&DC.
A partir desse conhecimento, é possível prepa-
rar-se para enfrentá-los, utilizando-se de planos 
para prevenir e mitigar os riscos de desastres, bem 
como para responder e recuperar-se de seus efei-
tos, construindo cidades com capacidade de resis-
tir, absorver ou se recuperar de forma eficiente dos 
efeitos de um desastre. 
Dentre as funções primordiais do órgão municipal de P&DC 
está conhecer e identificar os riscos de desastres no município. 
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 B
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39PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
COMPETÊNCIAS EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL PARA CADA ESFERA
Confira no quadro a seguir as atribuições que competem à esfera municipal, estadual e federal:
PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Sistema Nacional de 
Proteção e Defesa Civil (Sinpdec)
Coordenar as ações do Sinpdec 
em articulação com os estados, o 
Distrito Federal e os municípios.
Coordenar as ações do Sinpdec em 
âmbito estadual em articulação com a 
União e os municípios.
Coordenar as ações do Sinpdec em âmbito 
local em articulação com a União e os estados.
Política Nacional de Proteção 
e Defesa Civil (PNPDEC)
Expedir normas para a implementação 
e execução da PNPDEC.
Executar em âmbito estadual a PNPDEC. Executar localmente a PNPDEC.
Plano de Proteção e Defesa civil
Instituir em seu âmbito. Instituir em seu âmbito. Incorporar as ações de P&DC no 
planejamento municipal.
Sistema de Informações 
de desastres – S2ID
Instituir e manter sistema de informações de 
monitoramento de desastres, em ambiente 
informatizado, visando o oferecimento de 
informações atualizadas para prevenção, 
mitigação, alerta, resposta e recuperação em 
situações de desastre em todo o território nacional.
Fornecer dados e informações sobre 
desastres e processos de reconhecimento 
e transferência de recursos.
Registrar desastresocorridos no estado.
Consultar e acompanhar processos de 
reconhecimento federal de SE ou ECP e 
processos de transferência de recursos 
para ações de resposta e recuperação.
Registrar desastres ocorridos no município.
Consultar e acompanhar processos de 
reconhecimento federal de SE ou ECP e 
processos de transferência de recursos 
para ações de resposta e recuperação.
Conheça mais sobre o S2ID.
CONTINUA NA PRÓXIMA PÁGINA »
https://s2id.mi.gov.br/paginas/sobre.xhtml
40PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Áreas de risco
Apoiar os estados, o Distrito Federal e os 
municípios no mapeamento das áreas de risco, 
nos estudos de identificação de ameaças, 
suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de 
desastre e nas demais ações de prevenção, 
mitigação, preparação, resposta e recuperação.
Identificar e mapear as principais áreas de risco, 
em articulação com a União e os municípios.
Apoiar os municípios no levantamento 
das áreas de risco.
Estabelecer medidas de segurança contra
desastres nas proximidades de escolas e
hospitais situados em áreas de risco.
Identificar e mapear as principais 
áreas de risco no território municipal.
Promover a fiscalização das áreas de risco de 
desastre e vedar novas ocupações nessas áreas.
Vistoriar edificações e áreas de risco e promover, 
quando for o caso, a intervenção preventiva e a 
evacuação da população das áreas de alto risco 
ou das edificações vulneráveis.
Manter a população informada sobre as áreas de 
risco e sobre como agir diante de emergências.
Elaborar planos de contingência 
e realizar simulados.
Estabelecer medidas de segurança 
contra desastres em escolas e hospitais 
em áreas de risco.
CONTINUA NA PRÓXIMA PÁGINA »
Conheça mais exemplos de planos de contingência no Banco de Boas Práticas do MDR.
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/protecao-e-defesa-civil/capacitacoes-e-boas-praticas
41PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Decretação de SE ou ECP
Instituir e manter sistema próprio para 
o reconhecimento em nível federal.
Estabelecer critérios e condições para a 
declaração e o reconhecimento de SE e ECP.
Apoiar a União, quando solicitado, na 
homologação do decreto municipal de SE e ECP.
Declarar SE ou ECP, quando for 
o caso, em nível estadual.
Declarar SE ou ECP.
Avaliar danos e prejuízos.
Promover a coleta, a distribuição e o controle 
de itens de assistência e suprimentos em 
situações de desastre.
Organizar e administrar abrigos provisórios 
ou prover solução de moradia temporária 
às famílias atingidas por desastres.
Monitoramento de 
riscos meteorológicos, 
hidrológicos e geológicos
Realizar ações de monitoramento e alerta 
em articulação com os estados, o Distrito 
Federal e os municípios.
Emitir avisos e alertas em articulação
com Centros de Monitoramento oficiais. 
Instituir e manter cadastro nacional de 
municípios com áreas suscetíveis à 
ocorrência de desastres.
Realizar ações de monitoramento e alerta 
em articulação com a União e os municípios.
Emitir avisos e alertas em articulação 
com Centros de Monitoramento oficiais.
Realizar ações de monitoramento e alerta 
em articulação com a União e os estados.
Criar centros de monitoramento locais 
para emitir avisos e alertas em articulação 
com a União e os estados.
Manter a população informada sobre riscos 
e a ocorrência de eventos extremos.
Organizar e administrar a emissão 
de alerta e alarme.
CONTINUA NA PRÓXIMA PÁGINA »
42PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Promoção de 
estudos e capacitação
Promover estudos e fomentar a pesquisa 
sobre riscos e desastres no âmbito nacional.
Oferecer capacitação de recursos humanos 
para as ações de P&DC. 
Oferecer capacitação de recursos 
humanos para as ações de P&DC. 
 
Oferecer capacitação de recursos humanos 
para as ações de P&DC.
Mobilizar e capacitar os radioamadores 
para atuação na ocorrência de desastres.
Cultura de prevenção 
de riscos e desastres
Desenvolver uma cultura nacional 
de prevenção de riscos e desastres.
Apoiar a comunidade docente no 
desenvolvimento de materiais didáticos 
relacionados ao desenvolvimento da 
cultura de prevenção de desastres.
Estimular comportamentos preventivos 
capazes de evitar ou minimizar a ocorrência 
de desastres em âmbito nacional.
Desenvolver a cultura de prevenção 
de riscos e desastres em âmbito estadual.
Estimular comportamentos preventivos 
capazes de evitar ou minimizar a ocorrência 
de desastres em âmbito estadual.
Desenvolver a cultura de prevenção de 
riscos e desastres em âmbito municipal.
Estimular comportamentos preventivos 
capazes de evitar ou minimizar a ocorrência 
de desastres em âmbito municipal.
Fonte: adaptado de Brasil (2017c, 2020c).
Mais detalhes sobre as funções e estrutura dos órgãos 
municipais estão no próximo módulo. Siga conosco!
MÓDULO 2
CONCEITOS 
PRELIMINARES 
TO
M
A
Z SILVA
, A
G
ÊN
C
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 B
R
A
SIL
44PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
CONCEITOS PRELIMINARES
ARQUIVO SEDEC
Neste módulo você deve refletir 
sobre as principais discussões que 
se articulam às ações de um gestor 
de proteção e defesa civil, reunindo 
alguns pressupostos do contexto 
internacional com definições que 
permitem compreender o processo 
do desastre, por meio da gestão 
integrada de risco em P&DC.
45PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A o final dos seus estudos, você deve conseguir recordar detalhes do contexto internacional e 
reconhecer algumas definições fundamentais para o 
entendimento do processo de desastre, desde a sua 
ocorrência até a sua gestão adequada.
Para começar a compreender esse tema, você deve 
saber que os estudos sobre riscos e desastres ocorrem 
em todo o mundo e têm na Organização das Nações 
Unidas (ONU) uma das referências mais importan-
tes e difundidas. Ao longo de décadas, profissionais e 
pesquisadores trabalham atualizando conceitos e dire-
trizes de gestão para, cada vez mais, adequarem-se à 
realidade de nossa sociedade. 
Conforme estudado no Módulo 1, é nesse contexto 
que a ONU estabeleceu a década de 1990 como a Dé-
cada Internacional para a Redução de Desastres Na-
turais. A partir desse período, alguns acontecimentos 
foram fundamentais para a evolução dessa temática. 
Acompanhe na linha do tempo.
Yokohama
LINHA DO TEMPO
1994
Ocorre a 1ª Conferência 
Mundial sobre Prevenção de 
Desastres Naturais na cidade 
de Yokohama, no Japão.
1999
Lançamento da Década Internacional para 
Redução de Desastres Naturais (IDNDR, na 
sigla em inglês), quando a ONU passou a fazer 
recomendações sobre a importância da criação 
de redes associativas interdisciplinares para a 
investigação integrada e aplicada em todos os 
campos relacionados com a gestão do risco.
2000
As Nações Unidas estabelecem a Estratégia 
Internacional para Redução de Desastres 
(UNISDR, na sigla em inglês) como uma força-
tarefa e uma secretaria sob a autoridade direta do 
Subsecretário-Geral para Assuntos Humanitários, 
definindo o Dia Internacional para Redução de 
Desastres para segunda quarta-feira de outubro.
2015
A 3ª Conferência Mundial para Redução 
de Riscos de Desastres validou o Marco de 
Sendai. Ambos os acordos, tanto o Marco de 
Ação de Hyogo quanto o Marco de Sendai, 
reforçam a importância do aprimoramento do 
trabalho técnico e científico sobre a RRD e sua 
mobilização por meio da coordenação de redes 
existentes e de institutos de pesquisa científica 
em todos os níveis e regiões. O Marco de Sendai 
está vigente até o ano de 2030. 
2005
As recomendações apontadas após a criação 
da UNSDRforam reiteradas na 2ª Conferência 
Mundial para Redução de Desastres, que 
aprovou o Marco de Ação de Hyogo, como 
compromisso das nações para execução de 
políticas públicas relacionadas ao tema. Esse 
compromisso teve sua vigência iniciada a partir 
da data de realização da conferência e vigorou 
até o ano de 2015.
As informações completas sobre 
os acontecimentos citados acima 
você encontrará, em inglês, no 
site da UNDRR. Fonte: Ceped/UFSC (2021).
https://www.undrr.org/about-undrr/history
46PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
O United Nations Office for Disaster Risk 
Reduction (UNDRR) surgiu como estratégia 
internacional das Nações Unidas para 
redução de desastres, correspondendo 
pela sigla ISDR em inglês ou EIRD 
(Estratégia Internacional das Nações 
Unidas para Redução de Desastres) em 
português. 
Com o avanço da importância do tema, 
passou para o status de escritório, 
assumindo a denominação United Nations 
Office for Disaster Risk Reduction, ou 
seja, Escritório das Nações Unidas para 
Redução de Desastres. Hoje, como retrato 
da evolução conceitual, o escritório tem 
a missão de servir como ponto focal da 
ONU para a coordenação da Redução de 
Risco de Desastres (RRD em português 
ou DRR em inglês) em todo o mundo, 
respondendo pela sigla UNDRR. 
Esses conceitos são desenvolvidos mais 
detalhadamente ao longo deste módulo, tenha atenção!
Como visto, o Marco de Sendai, validado na 3ª Con-
ferência Mundial das Nações Unidas sobre a Redução 
de Riscos de Desastres, teve papel fundamental para 
reforçar a importância do aprimoramento do trabalho 
técnico e científico sobre a RRD e sua mobilização. 
Esse importante acordo também dispõe em sua prio-
ridade 1 sobre a compreensão clara do risco e suas 
dimensões. Veja:
As políticas e práticas para a gestão do 
risco de desastres devem ser baseadas em 
uma compreensão clara do risco em todas 
as suas dimensões de vulnerabilidade, 
capacidade, exposição de pessoas e bens, 
características dos perigos e meio ambiente. 
Tal conhecimento pode ser aproveitado 
para realizar uma avaliação de riscos pré-
desastre, para prevenção e mitigação e para 
o desenvolvimento e a implementação de 
preparação adequada e resposta eficaz a 
desastres. (UNISDR, 2015, p. 10).
Marco de Sendai
PRIORIDADE 1. COMPREENSÃO DO RISCO DE DESASTRES. 
ARQUIVO, UNDRR
47PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
O tempo vem demonstrando que os compromis-
sos estabelecidos nas Conferências Mundiais têm sido 
importantes instrumentos para aumentar a percepção 
pública e corporativa sobre a RRD, gerando compro-
misso político, concentrando e catalisando as ações de 
uma série de partes interessadas em todos os níveis.
Como resultado, observa-se uma diminuição da 
mortalidade em alguns casos de desastres, eviden-
ciando que a “[...] redução do risco de desastres é um 
investimento custo-eficiente na prevenção de perdas 
futuras.” (UNISDR, 2015, p. 3).
No entanto, os desastres continuam a gerar diversos 
impactos, e estudos indicam que a exposição de pes-
soas e bens crescem em escala maior e mais veloz do 
que a redução da vulnerabilidade. Tendo como conse-
quência “[...] novos riscos e um aumento constante em 
perdas por desastres, com significativo impacto sobre a 
Evidências e relatórios em diversos âmbitos demonstram que, desde a 
aprovação do Marco de Ação de Hyogo (2005-2015) e do Marco de Sendai 
(2015-2030), houve um significativo avanço na RRD em âmbito local e global. 
economia, a sociedade, a saúde, a cultura e o meio am-
biente, a curto, médio e longo prazo [...]. É urgente e fun-
damental prever, planejar e reduzir o risco de desastres, 
a fim de proteger de forma mais eficaz pessoas, comu-
nidades e países, seus meios de vida, saúde, patrimônio 
cultural, patrimônio socioeconômico e ecossistemas, 
fortalecendo, assim, sua resiliência.” (UNISDR, 2015, p. 4).
Para tanto, o primeiro passo é compreender os 
conceitos associados à RRD, expressão tão utilizada 
pelas Nações Unidas e órgãos de P&DC em todo o 
mundo. Para começar, você deve compreender a ideia 
de construção social do risco e sua implicação para o 
entendimento de gestão de riscos de desastres (GRD), 
passando tanto pelos aspectos normativos e legais 
como pelos teóricos, técnicos e práticos.
No próximo tópico, o risco e seus elementos são os 
temas focais de estudo. Siga alerta!
Perceba que, apesar do conteúdo que 
se segue apresentar-se de forma densa, 
a proposta é concentrar toda a parte 
conceitual neste início de curso para facilitar 
sua retomada sempre que necessário. Ou 
seja, no decorrer dos outros módulos de 
estudos dessa capacitação, alguns conceitos 
serão abordados de forma mais aplicada, 
e, se houver necessidade de reforçar suas 
definições, você sabe que pode retornar a este 
ponto do conteúdo.
48PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A construção social do risco, ou produção social 
do risco, remete à ideia de que entre os fatores gerado-
res das circunstâncias de risco sempre haverá um pro-
cesso social (interação do ser humano com o ambiente) 
que os desencadeiam. São problemas de desenvolvi-
mento, na maior parte das vezes relacionados ao plane-
jamento inadequado do uso e ocupação do solo.
Portanto, é fundamental aos gestores públicos, em 
especial, e a toda a sociedade, de forma geral, com-
preender que riscos, e consequentemente desastres, 
são resultado da intervenção humana no ambiente. 
Isso explica por que a expressão “desastres naturais” 
está cada vez mais em desuso, dando-se preferência 
ao emprego da expressão “desastres” apenas.
Essa mudança é sutil e ainda está em processo de 
consolidação. Veja, por exemplo, que a própria Lei nº 
12.608/2012 ainda utiliza a expressão “desastres natu-
rais”, assim como a Classificação e Codificação Brasi-
leira de Desastres (Cobrade), ao dividir os desastres em 
naturais ou tecnológicos. 
A Cobrade é a referência legal quanto aos tipos de 
desastres e foi construída com base na origem dos 
eventos causadores, sendo instituída pela Instrução 
Normativa nº 1, de 24 de agosto de 2012, em substi-
tuição à antiga Codificação de Desastres, Ameaças e 
Riscos (Codar).
RISCO DE DESASTRE
Logo, quando se admite que riscos e desastres são 
resultado da intervenção humana no ambiente, admi-
te-se também a responsabilidade pelas ocorrências e 
a possibilidade de atuar para reduzi-los. Dessa forma, 
é importante que se tenha uma atuação voltada para a 
redução de riscos por parte do gestor público à frente 
de um órgão de P&DC. Essa atuação deve refletir nos 
fatores de ameaça, exposição e vulnerabilidade; po-
dendo ser contraposta pelo desenvolvimento de ca-
pacidades e resiliência. Entenda melhor observando 
a ilustração a seguir.
 A Instrução 
Normativa nº 01, de 
24 de agosto de 2012, 
foi substituída pela 
Instrução Normativa 
nº 02, de 20 de 
dezembro de 2016, 
que, atualmente, 
foi substituída pela 
Instrução Normativa 
nº 36, de 4 de 
dezembro de 2020 
(IN MDR nº 36/2020). 
Todas adotam a 
Cobrade como a 
classificação padrão 
para desastres.
RISCOS DE DESASTRES
Fonte: adaptado 
de UNDRR (2019).
49PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Os conceitos sobre risco de desastres podem so-
frer variações conforme a maneira como as instituições 
abordam o tema. O fundamental é que seja compreen-
dido que o risco é composto por: ameaça, exposição 
e vulnerabilidade. E, para sua minimização, é neces-
sário atuar em um ou em todos esses componentes.
Com o objetivo de promover um entendimento 
comum dos conceitos sobre risco de desastres, o Es-
critório das Nações Unidas para Redução de Risco de 
Desastres (UNDRR) apresentou,em 2017, uma revisão 
da terminologia, disponível em um glossário on-line. 
Essa atualização foi desenvolvida por um grupo in-
tergovernamental de especialistas, estabelecido pela 
Assembleia Geral da ONU. Não há tradução oficial do 
glossário para o português. Dessa forma, ao longo da 
capacitação, são apresentados os conceitos principais.
Para compreender cada um dos 
elementos que compõe o risco de desastre, 
acompanhe as definições a seguir:
O risco é circunstância potencial ou, segundo cons-
ta na IN MDR nº 36/2020, “[...] potencial de ocorrência 
de um evento adverso sob um cenário vulnerável [...]” 
(BRASIL, 2020c). São três os fatores que, combinados, 
influenciam na concretização dessa possibilidade: a 
ameaça, a exposição e a vulnerabilidade, cada um de-
les descritos na sequência. 
A ameaça é definida como “[...] um processo, fenô-
meno ou atividade humana que possa causar perdas 
de vidas, lesões ou outros impactos à saúde, danos 
materiais, perturbação social e econômica ou degra-
dação ambiental” (UNISDR, 2017, tradução nossa). 
Por sua vez, a exposição refere-se às pessoas, pro-
priedades, infraestruturas e outros elementos ou sis-
temas localizados em áreas sujeitas a ocorrências de 
ameaças. Essas situações podem referir-se ao número 
de pessoas ou variar em função do tipo de infraestru-
tura e edificações expostas. Pode ser combinada com 
a vulnerabilidade e a capacidade dos elementos frente 
a uma ameaça para avaliar o seu impacto nas pessoas 
ou na economia, por exemplo, e suas consequências 
futuras (UNISDR, 2017).
A vulnerabilidade é determinada por fatores ou 
processos físicos, sociais, econômicos e ambientais 
Observe na sequência 
(nas próximas páginas) 
dois exemplos fictícios de 
uma cidade que tem uma 
praça com uma enorme 
árvore, que é considerada 
um símbolo, e uma área de 
morros com construções 
precárias.
que aumentam a predisposição aos impactos de um 
evento natural, tecnológico ou de origem antrópica em 
um indivíduo, uma comunidade, infraestruturas, pro-
priedades ou sistemas (UNISDR, 2017).
Por padrão, está sendo utilizanda as referências con-
ceituais das Nações Unidas (conforme o Glossário Onli-
ne do UNISDR, de 2017). O importante é compreender 
os conceitos e aplicá-los à sua realidade local. Uma vez 
que há diversas definições possíveis, o objetivo não é 
promover discussão entre conceitos certos ou errados, 
nem em referências melhores ou piores. Cada profissio-
nal tem total liberdade de adotar para si outras defini-
ções se perceber que atende melhor sua realidade.
Para facilitar o entendimento, é hora de ver, na prá-
tica, como esses conceitos funcionam.
undrr.org/terminology
50PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A PRAÇA
Por ser uma árvore muito antiga, alguns galhos estão apodrecidos e têm grande possibilidade de 
cair. Portanto, o órgão local de P&DC foi acionado para avaliar a situação e tomar as providências. 
AMEAÇA
A possibilidade 
de queda de um 
ou mais galhos 
da árvore.
EXPOSIÇÃO
As pessoas que 
utilizam e passeiam 
pela praça ou os carros 
que estão estacionados 
próximos à árvore e 
podem, eventualmente, 
ser atingidos.
VULNERABILIDADE 
As características 
dessas pessoas ou 
carros (se estão 
protegidos de alguma 
forma, em segurança) 
e como poderiam 
reagir ao perigo.
51PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
PREVENÇÃO
Como prevenção, a 
árvore poderia ser 
completamente cortada ou 
os galhos maiores ou mais 
prejudicados poderiam 
ser podados. Qualquer 
uma dessas opções seria 
adequada para prevenir o 
risco, mas um dos grandes 
símbolos da cidade deixaria 
de existir.
MITIGAÇÃO
Uma outra opção 
a ser considerada 
para manter a árvore 
seria mitigar o risco 
apoiando os galhos 
maiores, reduzindo o 
perigo, ou cercando a 
área, reduzindo 
a exposição.
Entendido este cenário, o órgão 
municipal de P&DC poderia 
coordenar algumas ações 
para agir na PREVENÇÃO ou 
MITIGAÇÃO dos riscos.
52PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Também nesta cidade, existiu uma área de morro com 
construções muito precárias. Foram muitos anos de 
ocupação desordenada, obras irregulares e falta de 
fiscalização. A vegetação foi retirada em quase sua 
totalidade e, com o tempo, a área tornou-se muito 
insegura. Durante alguns dias ocorreu uma chuva fraca 
que foi se intensificando cada vez mais, até que em um 
determinado dia choveu em algumas horas o que estava 
previsto para uma semana inteira. A chuva continuou 
durante o resto da semana e, por fim, aconteceu um 
grande deslizamento de terra. Veja que a área 
exposta engloba a parte do morro com as 
construções irregulares e a via. Já as 
partes com construções planejadas 
estão fora da área de exposição.
2. EXPOSIÇÃO
As pessoas, 
as casas e as estruturas 
que poderiam ser atingidas.
3. VULNERABILIDADE
As características dessas 
pessoas, construções e 
estruturas, e como elas 
poderiam reagir ao perigo.
1. AMEAÇA
Possibilidade de 
deslizamento de todo 
aquele terreno em função 
das características do 
morro, como inclinação, 
falta de vegetação e 
saturação do solo.
DESLIZAMENTO 
Observe mais um exemplo 
sobre os elementos do risco.
53PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL – CURSO 1
CAPACITAÇÃO EM PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Vistos os conceitos de risco, ameaça, exposição e 
vulnerabilidade, vamos agora analisar os conceitos de 
capacidade e resiliência. Acompanhe!
No que diz respeito à capacidade, podemos dizer 
que ela exerce uma força contrária aos efeitos de um 
desastre, ou seja, é um dos principais focos da redu-
ção do risco de desastres e pode ser trabalhada sob o 
ponto de vista financeiro, socioeconômico e de gestão. 
Para as Nações Unidas (UNISDR, 2017), capacidade se 
define pela combinação de todas as forças, atributos 
e recursos existentes em uma comunidade, socieda-
de ou organização para gerir e reduzir os riscos e au-
mentar a resiliência.
Por fim, a resiliência é definida como a habilidade 
de um sistema, comunidade ou sociedade exposta a 
ameaças em resistir, absorver, acomodar, adaptar-se, 
transformar e recuperar-se de maneira eficaz dos efei-
tos de um evento adverso, inclusive por meio da pre-
servação e restauração de suas estruturas e funções 
básicas essenciais de gestão de riscos. (UNISDR, 2017).
Você chegou ao final da conceituação sobre o tema 
Risco de Desastre. A seguir, você deve compreender 
como ocorre a classificação dos Desastres. Siga com 
seus estudos!
O investimento público e privado na prevenção 
e na RRD por meio de medidas estruturais 
e não estruturais é essencial para melhorar 
a resiliência econômica, social, cultural e de 
saúde de pessoas, comunidades, países e 
ativos, bem como do meio ambiente. Esses 
podem ser fatores de estímulo para inovação, 
crescimento e criação de empregos. Tais 
medidas são custo-eficientes e fundamentais 
para salvar vidas, prevenir e reduzir perdas e 
garantir a recuperação e reabilitação eficaz. 
(UNISDR, 2015, p. 14).
Marco de Sendai
PRIORIDADE 3. INVESTIR NA REDUÇÃO DO 
RISCO DE DESASTRES PARA A RESILIÊNCIA.
O entendimento desses conceitos favorece a aplica-
ção da prioridade 3 do Marco de Sendai, que diz que: 
QUATRO ELEMENTOS
o que reduz as vulnerabilidades 
de infraestruturas; 
o que institucionaliza os 
processos de resposta; 
o que garante a capacidade financeira e 
de funcionamento de uma comunidade; 
o que garante o bem-estar 
social dos cidadãos. 
1
2
3
4
Do ponto de vista operacional, a resiliência está re-
lacionada à forma como o governo e a sociedade civil 
compreendem os riscos que enfrentam e são capazes 
de se auto-organizarem. São quatro componentes que 
se articulam nesse processo:
R
O
V
EN
A
 R
O
SA
, A
G
ÊN
C
IA
 B
R
A
SI
L
54PROTEÇÃO