LIVRO ECONOMIA NO SETOR PÚBLICO UNIASSELVI

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ECONOMIA NO 
SETOR PÚBLICO
Autoria: Nelson Chalfun Homsy
Dados Pessoais
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Reitor: Prof. Hermínio Kloch
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Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Ivan Tesck
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
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Revisão Gramatical: Equipe de Produção de Materiais
Revisão Pedagógica: Bárbara Pricila Franz
Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis
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Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2017
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
330
H763e Homsy; Nelson Chalfun
Economia no setor público/ Nelson Chalfun Homsy. 
Indaial : UNIASSELVI, 2017.
 
124 p. : il.
ISBN 978-85-69910-50-3
1. Economia.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de 
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este modelo de 
gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, da participação 
e do controle social, que não podem existir sem instrumentos adequados e pessoas 
qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que 
queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o 
cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em 
Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI. 
A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho 
profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários. 
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Me. Nelson Chalfun Homsy
Doutor em Políticas Públicas, Estratégias 
e Desenvolvimento (IE/UFRJ), Mestre em 
Planejamento Urbano e Regional (UCLA) e Graduado 
em Economia (I E/UFRJ). Sua carreira profissional 
inclui importantes posições de administração, gerência e 
supervisão em departamentos de planejamento, mercado 
de capitais, pesquisa, sistemas de informação e finanças, 
nas áreas de habitação e infraestrutura. Como consultor 
atua nas áreas de políticas tributária e fiscal, provisão e 
distribuição de serviços públicos, gestão do crescimento 
econômico, política habitacional e análise e avaliação de 
projetos. É professor de Economia do Setor Público e de 
Matemática Financeira no Instituto de Economia da UFRJ. 
Seus principais temas de pesquisa, além das questões 
acadêmicas, são Economia Urbana e Regional e 
Finanças Públicas e Empresariais.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Introdução à Economia no Setor Público ...........................9
CAPÍTULO 2
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos ...............................................17
CAPÍTULO 3
As Funções Econômicas do Estado ....................................39
CAPÍTULO 4
As Políticas Tributária e Fiscal ..........................................55
CAPÍTULO 5
Endividamento Público .........................................................73
CAPÍTULO 6
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro ................................................................95
APRESENTAÇÃO
Caro pós-graduando!
O conhecimento de Economia do Setor Público é fundamental para o 
desenvolvimento das atividades de planejamento e gestão de assuntos relativos à 
Política Tributária, Política Fiscal e de Endividamento dos governos.
A aplicação do seu conhecimento é feita, principalmente, pelos profissionais que 
já possuem esta formação, em função do próprio ofício (trabalham na Secretaria da 
Fazenda, na Secretaria de Orçamento, na Secretaria do Tesouro etc.), e por pessoas 
que desempenham suas funções nas áreas de ensino, saúde, assistência social, 
mas que necessitam dialogar com profissionais das áreas econômica, financeira, 
orçamentária e contábil dos governos.
Para tanto, este livro trata da disciplina Economia do Setor Público e apresenta 
as Funções Econômicas do Estado, explicitando as Razões da Intervenção do 
Estado na Economia. Em seguida, são apresentados e comparados os conceitos de 
Bens Públicos e Bens Privados, explicitados os Arranjos Institucionais na Provisão 
de Bens Públicos. Apresentam-se também os conceitos complementares referentes 
aos bens meritórios e bens de clube, casos particulares dos bens públicos. Tais 
assuntos constam nos cinco primeiros capítulos deste livro e são fundamentais para 
o entendimento dos processos que envolvem as Políticas Fiscal e Tributária e de 
Endividamento público. 
No Capítulo 6 é introduzido o estudo dos conceitos de Estado Unitário e 
Federalista, de Federalismo Político e Econômico e dos aspectos referentes à 
execução das Políticas Fiscal e Tributária e de Endividamento público sob as visões 
centralizada e descentralizada. É no Capítulo 6 que o conhecimento dos conceitos e 
dos processos adquiridos ao longo do Módulo é aplicado ao Brasil, país que adota o 
sistema federativo de governo. Dessa forma, o Capítulo 6, portanto, oferecerá a você 
a oportunidade de verificar como os conceitos e processos econômicos que foram 
apresentados podem ser úteis para o entendimento do funcionamento conjunto das 
políticas tributária, fiscal e de endividamento, do ponto de vista da realidade brasileira, 
e de como eles se relacionam com a execução das políticas públicas em um ambiente 
descentralizado.Esperamos que este livro faça com que você goste do assunto e se interesse 
cada vez mais por ele, seja por curiosidade, seja por necessidade. Quanto mais 
você aprende e ganha segurança sobre um determinado assunto, mais aumenta o 
seu grau de “amizade” com esse assunto e maior a sua curiosidade em aprender o 
assunto mais detalhadamente, e assim desempenhará suas atividades profissionais 
de maneira mais eficiente. Desejamos, pois, que ao ler este livro, você inicie ou 
fortaleça a sua amizade com a Economia do Setor Público.
Bom trabalho! Bons estudos!
CAPÍTULO 1
Introdução à Economia no
Setor Público
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
�	Entender o campo de estudo da disciplina Economia do Setor Público.
�	Conhecer outras abordagens complementares à da Economia do Setor Público, 
que tratam da intervenção do Estado na economia e saber aplicá-las em função 
da natureza do problema a ser solucionado.
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 Economia no Setor Público
11
Introdução à Economia no Setor Público Capítulo 1 
Contextualização
O que estuda a disciplina Economia do Setor Público?
A disciplina Economia do Setor Público estuda a intervenção do Estado 
na economia de um país e se insere na grande área de conhecimento das 
Ciências Econômicas ou simplesmente Economia. A Economia é uma ciência 
social preocupada com as formas pelas quais uma sociedade escolhe empregar 
seus recursos escassos, recursos estes que possuem usos alternativos para a 
produção de bens e serviços para o consumo presente e futuro.
Caracterização da Economia do 
Setor Público
A Economia é, muitas vezes, também chamada de Economia Política. "Polis" 
em grego significa Estado. E os primeiros escritores usaram o termo "Economia 
Política" para a gestão do Estado. Da mesma forma que se espera que a pessoa 
chefe de uma família faça o melhor uso dos rendimentos do conjunto familiar, 
espera-se que o governante obtenha o máximo benefício para a sociedade.
Entretanto, a Economia é também uma ciência que lida com os desejos. E, 
como no mundo real, os meios que satisfazem nossos desejos são limitados, 
ocorre uma escassez relativa de meios existentes no sentido da satisfação dos 
nossos desejos. Tempo e dinheiro são limitados; a terra, o trabalho e o capital 
utilizados na produção são limitados. Embora o desenvolvimento científico 
e tecnológico tenha aumentado a possibilidade da utilização dos recursos 
existentes, nossas necessidades também aumentaram e nossas vontades são, 
por definição, ilimitadas. Devemos, então, considerar que a Economia é a ciência 
que trata da escassez.
Nossos desejos ilimitados em um contexto de meios limitados nos obrigam 
a efetuar escolhas. Mas tudo que queremos não é de igual importância. Então, 
satisfazemos os desejos mais importantes e as necessidades mais urgentes. 
Assim, a escolha é a essência da atividade econômica. Podemos também dizer 
que a Economia é a ciência da escolha.
Muitas coisas que queremos são escassas e temos que pagar um preço por 
elas. Então, a Economia estuda como os preços de bens e serviços diferentes são 
determinados. Podemos também dizer que a Economia é uma ciência que lida 
com preços.
12
 Economia no Setor Público
A Economia moderna é uma economia monetária. Os preços são pagos em 
dinheiro. O dinheiro desempenha um papel importante na vida econômica das 
sociedades modernas. É usado para a produção e a compra de mercadorias e 
serviços, para pagamento de aluguéis, de salários, de juros e assim por diante. 
Podemos também dizer que a Economia é a ciência do dinheiro.
Como a Economia estuda a produção, a troca, a distribuição e o consumo 
dos produtos e serviços, produzidos para promover o bem-estar da sociedade, ela 
é também chamada de Ciência do Bem-Estar Social.
A Economia do Setor Público incorpora vários aspectos inseridos 
nas definições da Economia, mas especialmente o estudo das 
funções econômicas do Estado, isto é, a alocação, a distribuição de 
bens e serviços e a estabilização da economia, definindo os recursos 
necessários para a execução dessas funções por meio da máquina 
pública.
Abordagens à Intervenção do 
Estado na Economia
A expressão Economia do Setor Público pode sugerir ao leitor a ideia de que 
o Setor Público só pode ser analisado a partir da visão econômica. Entretanto, 
a visão econômica não é a única a abordar a intervenção do Estado. A visão 
econômica como método de análise representa, entretanto, apenas uma das 
várias abordagens aplicáveis ao estudo da intervenção do Estado na Economia. 
Outras abordagens podem ser aplicadas, dentre as quais, a da Administração 
Pública e a da Ciência do Direito, embora também sejam aplicáveis as visões da 
Sociologia, da Ciência Política e a da Contabilidade Pública.
a) Como a Ciência Econômica aborda a Intervenção do Estado na 
Economia
As correntes de interpretação da visão econômica do Estado se preocupam 
com os aspectos associados à eficiência do funcionamento da sua estrutura 
organizacional enquanto elaborador e executor das políticas macroeconômicas. 
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Introdução à Economia no Setor Público Capítulo 1 
Além disso, a visão econômica estuda os efeitos das ações do Estado 
enquanto formulador e executor de políticas públicas não macroeconômicas, isto 
é, como provedor de serviços tais como, saúde, ensino, justiça, dentre outros, sob 
os critérios de eficiência e equidade. Sob esta ótica, a visão econômica indaga se 
o crescimento econômico e a distribuição dos resultados do crescimento resultam 
na melhoria das condições das famílias e dos setores produtivos, do ponto de 
vista local, regional e nacional. Isto é, se o resultado do esforço despendido pela 
sociedade reverte em seu benefício ou se é apropriado de maneira não equitativa.
O conceito de eficiência pode ter dois significados:
1. Eficiência produtiva - a utilização do método de produção 
mais eficiente tecnologicamente dentre os métodos disponíveis, com 
o objetivo de alcançar um determinado nível de produção utilizando 
uma quantidade mínima de recursos.
2. Eficiência econômica - expressa a adoção de métodos 
produtivos que permitem a obtenção de maior nível de produção com 
o menor custo.
O conceito de equidade se refere ao reconhecimento das 
diferenças que existem entre as pessoas e que demandam ações no 
sentido de eliminar ou, no mínimo, reduzir tais diferenças ao longo 
do tempo. As diferenças se expressam sob as formas de gênero, de 
renda, de raça e de escolaridade, dentre outras formas. O conceito de 
equidade prescreve a necessidade de se oferecer mais e melhores 
oportunidades às pessoas em situação desvantajosa em relação ao 
acesso aos bens e serviços essenciais, como a saúde, o ensino e a 
nutrição.
b) Como a Ciência da Administração Pública aborda a Intervenção do 
Estado na Economia
De acordo com correntes de interpretação da Administração Pública, o 
Estado se estrutura a partir de núcleos ou setores específicos responsáveis pela 
execução dos seguintes tipos de funções:
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 Economia no Setor Público
• Estratégicas (Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e, no 
Poder Executivo, o Presidente da República, os Ministros e seus assessores 
diretos).
• Exclusivas (Polícia, forças armadas, órgãos de fiscalização e tributação, 
dentre outros). 
• Não exclusivas (hospitais, universidades, museus, centros de pesquisa 
etc.).
• De produção de bens e serviços para o mercado (empresas com 
atividades econômicas voltadas para o lucro, algumas ainda pertencentes ao 
Estado, outras em privatização).
c) Como a Ciência do Direito aborda a Intervenção do Estado na 
economia
Segundo a Ciência do Direito, uma vez constituído, o Estado realiza os seus 
fins atravésde três funções, as quais estruturam a organização e o funcionamento 
das atividades do Estado: legislação, administração e jurisdição.
Uma questão relevante que decorre da abordagem da Ciência do Direito 
diz respeito ao planejamento e à gestão governamental quando os associamos 
à forma pela qual as várias unidades territoriais de um país se reúnem em um 
único Estado nacional e a cujo poder se submetem e sob o qual estabelecem 
suas relações.
A forma pela qual as unidades territoriais se reúnem pode ser mais ou menos 
centralizada. Quando ocorre maior centralização, diz-se que se está diante de 
um Estado Unitário. Quanto menor a centralização, ocorre o chamado Estado 
Federalista. Com efeito, o modelo de planejamento econômico do país espelha a 
estrutura do Estado Federalista ou Unitário. 
Estes assuntos serão objeto de estudo detalhado no Capítulo 5. 
As visões do Direito, da Administração Pública e da Economia anteriormente 
mencionadas apresentam relações complementares, o que demanda esforços dos 
gestores públicos e de pesquisadores de cada uma das respectivas abordagens 
no sentido de propor soluções voltadas para a minimização dos conflitos e para o 
aumento da sinergia dos resultados da sua aplicação.
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Introdução à Economia no Setor Público Capítulo 1 
Atividades de Estudos:
 1) Cite outras áreas de conhecimento, além da Ciência do 
Direito, da Administração Pública e da Economia, que podem 
complementar as abordagens ao estudo da intervenção do 
Estado na economia.
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 2) Agora que você já adicionou outras áreas de conhecimento, 
qual é a que você julga como a mais importante para a gestão do 
desenvolvimento? Por quê? Quais os elementos mais relevantes 
e como eles se articulam com esta área e com as demais?
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Algumas Considerações
A disciplina Economia do Setor Público estuda a intervenção do Estado na 
economia de um país e se preocupa em analisar a gestão do setor público e 
de que maneira as políticas públicas afetam o comportamento das firmas e das 
pessoas. 
Os efeitos econômicos das políticas públicas na economia envolvem aspectos 
normativos, sendo necessário confrontar as questões que envolvem eficiência 
e equidade. Envolvem também aspectos positivos, estes associados à visão de 
como se processam os fenômenos econômicos de forma geral, isto é, sem levar 
em conta as especificidades de cada país e o estágio de seu desenvolvimento 
econômico e social. 
16
 Economia no Setor Público
O estabelecimento de uma visão específica e parcial na análise dos 
fenômenos econômicos e sociais tende a produzir diagnósticos imperfeitos, sendo 
necessário adicionar outras abordagens, como a do Direito e a da Administração 
Pública, além das outras abordagens já referidas.
Referências
HOMSY, N. C. Introdução à economia. Indaial: Uniasselvi, 2017.
MANKIW, N. G. Introdução à economia. São Paulo: Campus, 2005.
MUSGRAVE, R. A.; MUSGRAVE, P. B. Finanças públicas: teoria e 
prática. São Paulo: Campus, 1980.
CAPÍTULO 2
A Alocação e a Distribuição de Bens 
Privados e de Bens Públicos
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Diferenciar dois conjuntos de bens e serviços: os bens denominados “bens 
privados” ou “bens de consumo privado” e “bens públicos” ou “bens de consumo 
coletivo”.
� Saber que o mecanismo de mercado aloca e distribui de maneira eficiente os 
bens de consumo privado, mas que cabe ao Estado coordenar a alocação e a 
distribuição dos bens públicos, por meio de sua intervenção na economia do 
país.
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 Economia no Setor Público
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A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
Contextualização
No capítulo anterior você teve a oportunidade de conhecer 
o campo de estudo da disciplina Economia do Setor Público e de 
distinguir os diferentes objetos de análise utilizados por abordagens 
alternativas à abordagem econômica, tais como a da ciência do direito 
e a da administração pública, dentre outras abordagens que tratam da 
intervenção do Estado na economia. 
Neste capítulo você irá aprender sobre as razões da intervenção 
do Estado na Economia, como ocorre esta intervenção e como ela afeta 
a organização da produção de bens e serviços.
Mercado é o local (físico ou virtual) onde vendedores e 
compradores se relacionam para realizar a troca de mercadorias 
e serviços, com a observância de regras específicas previamente 
definidas sob as quais são efetuadas as transações. Exemplos de 
mercado físico são: a feira de frutas, legumes e verduras (espaço 
físico onde ocorrem as transações) e as bolsas de valores e títulos 
de dívida (espaço não físico ou virtual onde ocorrem as transações, 
como a internet).
Os diferentes 
objetos de análise 
utilizados por 
abordagens 
alternativas 
à abordagem 
econômica, tais 
como a da ciência 
do direito e a da 
administração 
pública
A Alocação de Bens Privados Pelo 
Mecanismo de Preços de Mercado
No mercado de produção e de consumo de bens privados (camisas, 
refrigerantes, por exemplo), ao produzir a quantidade de um produto A que 
satisfaça plenamente os consumidores, obtém-se a eficiência na produção e no 
consumo, pois não há carência nem ociosidade dos recursos empregados na sua 
fabricação e na quantidade fabricada e consumida.
Caso os consumidores desejem outro produto, o B, e estejam dispostos a 
pagar mais por esse produto, os recursos (no todo ou em parte) que estavam 
alocados na produção de A migrarão para a fabricação do produto B, procurando 
capturar aquela demanda.
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 Economia no Setor Público
Nesse caso, temos:
Preço = Custo Marginal, significando que o preço do produto reflete a 
vantagem de produzir este outro produto B, em vez de produzir A.
EXEMPLO PRÁTICO DA APLICAÇÃO DO CÁLCULO MARGINAL
O Emprego do Cálculo Marginal (ou Cálculo segundo a 
abordagem Marginalista)
Suponha que você produza um produto a ser vendido por $120 
e que o custo para produzi-lo é de $100, por unidade, caso você 
produza 50 unidades. Isso resultará em um custo total de “$100 
x 50” ou $5.000 e um faturamento total de “$120 x 50” ou $6.000. 
Suponha agora que você examine a possibilidade de produzir a 51ª 
unidade deste produto. Sua receita total irá ser de “$ 120 x 51” ou $ 
6.120. Entretanto, tendo em vista a necessidade de contratar mais 
um empregado para produzir esta unidade adicional, o custo para 
produzi-lo será acrescido em $ 150, passando a ser de $ 5.150. Neste 
caso, a decisão de produzir a unidade de número 51 seria um mau 
negócio, porque o custo de produção unitário aumenta para $100,98 
por unidade. Seu benefício líquido sobe em $120, enquanto o custo 
total aumenta em $150, significando que o custo supera o benefício 
e que a produção da unidade adicional não compensa o custo extra.
Fonte: O autor.
Custo Marginal é o custo de se produzir uma unidade adicional 
de um produto ou serviço. Com base nesse conceito, se o preço de 
venda de uma unidade de um produto for maior do que o custo de 
produzi-la, o produtor obterá lucro.Caso contrário, ele terá prejuízo.
21
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
As Regras e as Falhas do Mecanismo 
de Preços de Mercado
A Economia examina os problemas que as sociedades enfrentam porque 
os indivíduos desejam consumir mais bens e serviços do que estão disponíveis, 
criando uma condição de escassez relativa. Desejos são geralmente ilimitados 
e aparentemente insaciáveis, enquanto recursos – terra, trabalho, capital e 
empreendedorismo – são limitados. Para atender ao problema da escassez, 
um processo social é necessário para alocar recursos limitados e alternativas 
ilimitadas e suas combinações.
Em uma economia ideal não há um coordenador central orientando seu 
funcionamento. A auto-organização emerge do funcionamento do mercado, onde 
as forças de demanda e oferta determinam o preço pelo qual ocorrem as trocas. 
O fornecimento de bens e serviços na sociedade é feito pelos compradores e 
vendedores privados atuando em regime de livre concorrência. 
Entretanto, na prática, o mecanismo de mercado para ser eficiente deve 
atender a determinadas regras internas ao próprio sistema. Entretanto, as regras 
que, caso respeitadas, podem garantir a eficiência, nem sempre podem ser 
aplicadas na prática. Esta situação é caracterizada como falhas de mercado.
As Regras do Mecanismo de 
Mercado
Com base no exemplo prático da aplicação do cálculo marginal, pode-se 
concluir que se o preço de venda do produto é maior do que o seu custo 
marginal, mais recursos deverão estar disponíveis para a sua fabricação. Ao 
afetar os preços dos produtos, as mudanças nas preferências dos consumidores 
afetam a expansão e a contração de indústrias e negócios. Estes processos 
ocorrem sem que seja necessário qualquer tipo de intervenção de um órgão 
central de planejamento ou qualquer outro mecanismo de condução. Dizemos, 
então, que o mecanismo de mercado é o responsável pela obtenção da eficiência 
na alocação e distribuição dos recursos, muito embora essa eficiência apresente 
consequências danosas para firmas ou negócios que, porventura, venham a 
perder uma parcela dos seus clientes ou que mesmo vão à falência. Estas são as 
regras do mecanismo de mercado.
22
 Economia no Setor Público
Há, entretanto, exceções a estas regras. Há situações nas quais os mercados 
não funcionam de maneira apropriada em razão de uma série de aspectos, 
ao que chamamos “falhas de mercado”. A fim de reduzir as consequências 
deletérias destas falhas, o conjunto de agentes que operam sob o mecanismo do 
mercado passa a requerer a intervenção de um órgão central capaz de regular, 
supervisionar e controlar as ações: os governos.
As Falhas do Mecanismo de Preços 
de Mercado
Quando e por que o mercado falha?
Diz-se que o mecanismo de mercado falha diante de algumas situações 
nas quais o sistema de formação de preços não é capaz de sinalizar a alocação 
eficiente dos recursos. As situações em que ocorrem as falhas de mercado 
são: Distribuição Automática de Renda, Externalidades, Monopólio Natural, 
Instabilidade dos Mercados e Bens Públicos (ou Bens de Consumo Coletivo). 
Estas situações serão explicadas adiante.
a) Distribuição Automática de Renda
A existência do mercado não garante que todos disponham de recursos 
para, por exemplo, se alimentar, vestir, morar etc. Muitos não possuem o 
talento ou a habilidade, nem herdaram fortunas de forma a possibilitar um nível 
de vida razoável. Outros são muito jovens, ou muito velhos, ou incapacitados 
para trabalhar etc. Muitas dessas pessoas são incapazes de se sustentar sem 
que haja alguma forma de redistribuição de renda, realizada através da ação 
governamental.
b) Externalidades
O conceito de externalidade diz respeito aos efeitos (positivos e negativos) 
que ocorrem na economia em decorrência de ações tomadas de forma isolada ou 
em conjunto pelos indivíduos, empresas e pelo Estado. Veja no Léo a seguir, dois 
exemplos de externalidades.
23
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
EXEMPLOS PRÁTICOS DE EXTERNALIDADES
Situação 1
A vacinação pública, por exemplo, tem a capacidade de proteger 
as pessoas que tomam as vacinas e aqueles que não as tomam, em 
razão da diminuição do risco de contágio. Este é o exemplo de uma 
externalidade positiva. Dependendo do nível da sua abrangência, 
os benefícios que decorrem da vacinação para a sociedade como um 
todo são superiores aos custos do seu desenvolvimento e aplicação.
Situação 2
Imagine, porém, a emissão de fumaça carregada de partículas 
em suspensão, que provocam poluição atmosférica. Eis aí um 
exemplo de externalidade negativa. Um aspecto importante da 
externalidade negativa, entretanto, é que, em geral, os danos por ela 
causados à sociedade como um todo são superiores aos benefícios 
que são obtidos por quem a provoca. No caso de uma usina de 
asfalto, por exemplo, o custo da produção do asfalto é menor sem 
a existência de filtros capazes de reduzir a poluição e maior com o 
dispêndio da colocação de filtro.
Fonte: O autor.
Tendo em vista a incapacidade de se estimar o preço que a sociedade paga 
pelas externalidades, tanto positivas quanto negativas, a lógica do mercado 
também não funciona nesse caso. 
O derramamento de óleo provocado pela má operação de uma plataforma de 
petróleo tem sua multa estimada, de forma objetiva, a partir do custo da limpeza 
da área, do pagamento de renda aos pescadores locais que ficam sem poder 
pescar durante um determinado período, por exemplo. Mas, o que dizer (ou pagar 
pelos) dos danos à fauna e à flora, cuja recuperação leva milhares de anos para 
se concretizar? Nesse caso, uma agência reguladora ou um tribunal irá estimar o 
valor monetário dos danos e estipular o ressarcimento à sociedade pelo poluidor.
24
 Economia no Setor Público
c) Monopólio Natural
Em algumas indústrias o custo de produção pode ser substancialmente menor 
quando se trata de grandes firmas. Isso é comum ocorrer, por exemplo, com os 
Serviços de Utilidade Pública, tais como saneamento, eletricidade etc., situações 
em que uma firma apenas possui a capacidade de produzir a um preço menor 
do que duas, em função das economias de escala (uma distribuidora de energia 
elétrica, por exemplo). Nesses casos o governo sempre intervém, exercendo forte 
regulação, a fim de garantir que não haja a cobrança pelo monopolista de preços 
em níveis acima do razoável no seu mercado cativo.
O monopólio natural é um caso particular do monopólio. É assim denominado 
por não ser possível a existência de concorrência, dado que o setor exige custos 
fixos elevados aliados a uma função de produção geradora de economias de 
escala, ou seja, as curvas de custo médio e custo marginal são decrescentes para 
qualquer nível de produção relevante de mercado.
No caso dos serviços de saneamento, as operações de captação, tratamento 
e distribuição de água ocorrem em uma bacia hidrográfica, que tem como usuários 
dos serviços várias cidades situadas no raio de influência da bacia. O nível de 
eficiência mais elevado depende de economias de escala e de escopo, o que é 
facilitado quando a operação é desenvolvida por uma única empresa.
Economias de escala são economias que surgem por meio 
da redução no custo de produção em decorrência do aumento 
da quantidade produzida, utilizando-se o mesmo conjunto de 
equipamentos, instalações e tecnologia.
Ocorrem quando a empresa aumenta a quantidade produzida 
e obtém ganhos de produtividade, pois o custo fixo dividido pela 
quantidade produzida decresce. Exemplo: o custo do aluguel de 
um galpão é o mesmo para produzir mil ou duas mil unidades de 
um produto. Se o aluguel é igual a $ 10.000,00 por mês, o custo 
do aluguel ao se produzir mil unidades é $ 10,00por unidade; se a 
produção for de duas mil unidades o custo é $ 5,00 por unidade, isto 
é, a metade em relação à produção de mil unidades.
Além das economias de escala, há também economias de 
escopo. No setor de saneamento básico, por exemplo, ocorrem 
economias de escopo, pois a oferta conjunta de água (A) e 
25
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
esgotamento sanitário (E) pela empresa A custa menos do que 
ofertar água pela empresa A e esgotamento por uma outra empresa 
B, ou seja, não há viabilidade econômica na desintegração vertical 
com vistas à elevação da concorrência e da eficiência econômica.
Ocorre quando a firma obtém maior eficiência ao passar a operar 
em mais de um segmento de negócio, especialmente de natureza 
complementar. Exemplo: uma siderúrgica instala uma empresa 
metalúrgica em um mesmo galpão, utilizando sobras da produção de 
perfis de aço. Com isso, a empresa incorre em menores custos para 
transportar as sobras da área de produtos siderúrgicos para o local 
de produção de produtos metalúrgicos; pode utilizar mão de obra 
porventura ociosa em uma determinada etapa da produção de aço 
na produção de produtos metalúrgicos; pode promover programas 
de capacitação conjunta para empregados das distintas divisões da 
empresa etc.
O aumento da produtividade significa maior produção (saída) com a mesma 
(ou inferior) quantidade de fatores de produção (entrada). Significa um processo 
de produção em que o valor agregado aos produtos pode efetivamente elevar 
os padrões de vida da sociedade em função da diminuição do investimento 
monetário exigido, tornando os consumidores mais ricos (em um sentido relativo) 
e as empresas mais rentáveis.
Numa perspectiva mais ampla, o crescimento da produtividade dos diversos 
setores produtivos afeta positivamente o crescimento econômico e satisfaz as 
necessidades humanas com menos recursos. Como resultado, as economias 
irão se beneficiar de maior volume de receitas tributárias destinadas a financiar 
serviços sociais tais como a saúde, a educação, a assistência social e o transporte 
público, entre outros.
No Brasil, várias companhias de saneamento são operadas pelo instrumento 
da concessão pública, e, por isso, estão sujeitas às influências de cunho político, 
o que afeta os aspectos de caráter econômico de eficiência na gestão, em 
situações que envolvem a tomada de decisões de investimento, fixação de tarifas 
e expansão dos serviços.
Atualmente, a discussão acerca da titularidade dos serviços de saneamento, 
a dificuldade em desenvolver planos de desenvolvimento de longo prazo e 
a instituição de regras estáveis afetam de maneira negativa os resultados 
esperados. 
26
 Economia no Setor Público
Uma importante questão institucional diz respeito à interpretação quanto ao 
poder concedente dos serviços de água e esgoto, se municipal ou estadual. Esta 
incerteza está evidenciada no polêmico processo de privatização da Companhia 
Estadual de Água e Esgoto do Estado do Rio de Janeiro, que tem como usuários 
dos serviços vários municípios fluminenses e que tem gerado manifestações 
públicas interessadas em influenciar o processo de venda da participação estatal 
na empresa.
d) Instabilidade dos Mercados
Os governos são responsáveis pela existência da infraestrutura de serviços 
básicos necessária para assegurar o funcionamento mais eficiente possível 
do mercado. Os governos também devem garantir a propriedade e regular os 
contratos. Os governos desempenham também um importante papel ao buscar 
garantir a estabilidade do nível de emprego, instituindo, por exemplo, condições 
especiais para empréstimos destinados à execução de projetos capazes de 
absorver grandes quantidades de trabalhadores, mesmo que tais projetos sejam 
menos eficientes do que outros, tendo em vista os objetivos de desenvolvimento 
social.
e) Bens Públicos (ou Bens de Consumo Coletivo)
Há várias classificações aplicáveis ao conjunto de bens e serviços, 
dependendo do tipo de análise que se queira desenvolver. Quando estudamos 
as cadeias produtivas ou os aspectos mercadológicos de um setor produtivo, 
estamos interessados em saber se o bem é de consumo final (uma camisa) ou 
de consumo intermediário (um botão da camisa, a linha de costura etc.), se é 
perecível (alimentos in natura), se é um bem de capital (um forno industrial), se 
é complementar a outros (locomotivas e vagões), se é concorrente com outros 
(refrigerantes e sucos industrializados) etc. 
As Falhas de Mercado e a 
Intervenção do Estado na Economia
O Estado intervém na Economia a fim de corrigir problemas que afetam 
a alocação e a distribuição adequadas de determinados tipos de bens, cuja 
característica principal é o seu consumo coletivo, o que impossibilita a definição 
do seu preço e a determinação de quantidades individualizadas. Um exemplo 
comum a todos nós é a defesa do território nacional.
Nosso “consumo” de defesa nacional é conjunto, não individualizado, assim 
como o que pagamos para tê-la.
27
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
A alocação governamental de recursos é o ato pelo qual 
o governo define uma quantidade e um valor monetário a ela 
correspondente, destinados à produção de bens e serviços de 
consumo coletivo.
A distribuição governamental de recursos é o ato pelo 
qual o governo redireciona recursos entre determinados setores 
econômicos, regiões e segmentos da sociedade, visando a maior 
eficiência e equidade no consumo de bens públicos e no recebimento 
das rendas do trabalho (salários) e do capital (juros, aluguéis e 
royalties).
O termo “bem público” popularmente sugere a existência da 
“propriedade pública do bem”, quando na realidade o seu caráter 
“público” se associa ao seu uso coletivo, daí a denominação “bem 
de consumo coletivo”, muito embora sua propriedade possa ser 
privada. Uma frota de ônibus urbanos, por exemplo, pode ser de 
propriedade privada, mas o serviço concedido é “transporte coletivo”. 
Neste curso, interessa conhecer de perto o gerenciamento da 
provisão, da produção e da demanda dos bens de consumo coletivo, 
já que os bens de consumo privado possuem como instrumento de 
“gerenciamento” o próprio mecanismo do mercado. 
O termo provisão, sob a perspectiva da Economia do Setor 
Público, significa a responsabilidade do Estado pela existência 
da oferta do bem ou do serviço. A produção do bem ou serviço 
pode ser estatal ou privada. Por exemplo: até a década de 1980 
os serviços de telefonia apresentavam provisão e produção pelo 
Estado. Atualmente, apenas a responsabilidade da provisão é estatal 
(ANATEL), enquanto que a produção é privada (Claro e Vivo, por 
exemplo).
Como distinguir na prática um bem público de um bem privado?
28
 Economia no Setor Público
A distinção exata entre bem público e bem privado não é tão simples. Para 
tanto, dois conceitos são utilizados para diferenciá-los: rivalidade no consumo 
e exclusão do consumo. Quanto maior a rivalidade e a exclusão, mais privado 
será o bem. Quanto menor a rivalidade e a exclusão, mais público ele o será.
Os exemplos a seguir nos ajudam a entender como o Estado desempenha 
as funções alocativa e distributiva ao intervir na provisão dos bens públicos.
EXEMPLOS PRÁTICOS DA DISTINÇÃO ENTRE 
BENS PÚBLICOS E BENS PRIVADOS
Situação 1. Atravessando uma ponte (um bem de consumo 
coletivo)
Imagine que vários veículos estejam engarrafados em uma 
ponte congestionada onde não haja a cobrança de pedágio. Há 
rivalidade, pois os veículos disputam a vez de atravessar o mais 
rapidamente possível. Mas não há exclusão, pois todos os veículos, 
mais cedo ou mais tarde, irão concluir o percurso.
Imagine agora que haja a cobrança de pedágio. Continua 
a haverrivalidade, pois todos os veículos que lá se encontram 
disputam a vez de atravessar o mais rapidamente possível. Nesse 
caso, porém, há exclusão no consumo da ponte, pois alguns veículos 
“fugiram da cobrança do pedágio” (foram excluídos do seu consumo) 
e procuraram outro percurso.
Situação 2. Matriculando o filho na escola pública
Você cadastrou seu filho para a matrícula do próximo ano 
em uma escola pública do seu bairro. Por escassez de vagas, a 
Secretaria de Educação o matriculou em escola de outro bairro mais 
distante. 
Nesse caso, a rivalidade existe – entre o seu filho e o de outra 
família -, mas não há exclusão, pois seu filho foi matriculado.
Situação 3. Matriculando o filho na escola privada
Você quer matricular seu filho, no próximo ano, em uma 
escola privada. Ao consultar a mensalidade, você constata que 
29
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
ela ultrapassa a sua capacidade de pagamento. Nesse caso há 
rivalidade e há exclusão.
Situação 4. Obtendo uma Bolsa de Estudo
Você quer matricular seu filho, no próximo ano, em uma 
escola privada. Ao consultar a mensalidade, você constata que 
ela ultrapassa a sua capacidade de pagamento. Seu filho, seja por 
apresentar bom rendimento escolar, seja por sorteio, obtém uma 
bolsa de estudos integral. Nesse caso há rivalidade e há a redução 
da exclusão no consumo de um bem privado.
Situação 5. Comprando peras (um bem de consumo privado)
Imagine que os últimos três quilos de peras estão à venda na 
feira ao preço de R$ 3,50 p/Kg. Suponha, ainda, que você esteja 
disposto a gastar o máximo de R$ 7,00 com peras, enquanto que o 
comprador ao seu lado (rival) está disposto a gastar o máximo de R$ 
10,50 com peras. 
Se você resolver comprar antes do seu rival, levará 2 Kg (2 
x 3,50 = 7,00) e ele levará o quilo restante. Nesse caso ele ficará 
excluído parcialmente de adquirir os 2 Kg que ainda estaria disposto 
a comprar.
Mas se ele se antecipar, você será excluído totalmente do 
consumo das peras.
Situação 6. O ar atmosférico e a defesa nacional (bens 
públicos puros)
Há situações, entretanto, nas quais é impossível haver rivalidade 
e exclusão no consumo. É o caso dos chamados “bens públicos 
puros”. Os exemplos tradicionalmente utilizados são o ar atmosférico 
e a defesa nacional.
 
Nesses casos, nenhum indivíduo se sente disputando o 
consumo do ar e da defesa nacional, uma vez que a sua “produção” 
é abundante e indivisível. Da mesma maneira, é impossível cobrar-
se de maneira individualizada pelo seu consumo. Não há como 
individualizar o meu consumo de defesa nacional, pois todos nós, 
indistintamente, estamos cobertos pelo serviço, mesmo que não o 
desejemos. O mesmo raciocínio se aplica ao ar atmosférico.
30
 Economia no Setor Público
Com isso, temos a seguinte importante relação entre preço e 
quantidade de um bem ou serviço:
Preço Igual e Quantidades Diferentes => Bem Privado
Ao consumir peras, paga-se um preço definido pelo mercado, 
preço esse baseado no conjunto de “lances” que são dados para 
que sejam adquiridas as peras. Se não há “lances” de compra ao 
preço desejado pelo vendedor, ele provavelmente irá baixar o preço 
e aguardar pelos novos lances. Ao preço de R$ 3,50 p/Kg de peras 
você adquiriu 2 Kg, a quantidade que “cabia em seu bolso”.
O outro consumidor, rival, pagou o mesmo preço (R$ 3,50 p/
Kg), mas consumiu uma quantidade diferente do outro consumidor.
Com isso, temos outra importante relação entre preço e 
quantidade de um bem ou serviço:
Preços Diferentes e Quantidade Igual => Bem Público
Ao consumir “ensino público”, a família do aluno não pagou 
uma mensalidade, nem um preço por hora/aula. Entretanto, o seu 
filho consumiu a mesma quantidade de “ensino público” que foi 
dispensada aos seus colegas de sala.
Podemos resumir, dizendo que:
> consumimos a mesma quantidade de bens públicos e 
“pagamos preços diferentes” pelo seu consumo; e
> consumimos diferentes quantidades de bens privados e 
pagamos o mesmo preço pelo seu consumo.
Fonte: O autor.
Características do Consumo de 
Bens Públicos
Nos exemplos anteriores podemos verificar que nós não revelamos o grau 
de importância que atribuímos ao consumirmos bens públicos. Ao consumirmos 
31
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
bens privados essa revelação ocorre de maneira explícita, uma vez que pagamos 
um preço por eles. Ao adquirirmos certa quantidade de bens privados, estamos 
compatibilizando a quantidade de dinheiro de que dispomos com as nossas 
vontades de consumo.
Assim, embora o consumo de bens públicos e privados apresente satisfação 
diferenciada (indivíduos têm satisfação diferenciada em relação ao consumo) 
e tributação diferenciada (indivíduos pagam impostos, taxas e contribuições 
públicas em valores diferentes), somente os bens públicos apresentam 
impossibilidade de exclusão no consumo. Com isso, mesmo as famílias que 
têm seus filhos nas escolas privadas e aquelas que nem filhos têm, estarão 
consumindo “ensino público” na mesma quantidade que as demais famílias.
No mercado de bens privados, a existência do preço exclui alguns 
consumidores, enquanto que a característica do consumo rival garante que nem 
todos aqueles que podem pagar o preço realmente adquirem o bem privado. 
No mercado de bens públicos, o atributo da não rivalidade no consumo faz 
com que a provisão do bem para o consumidor A garanta a provisão do consumo 
para o consumidor B. 
Da mesma forma, no mercado de bens públicos, o atributo da não exclusão 
faz com que não seja possível excluir o consumidor B dos benefícios do consumo 
do bem público. O consumidor B pega carona na provisão do bem público 
oferecido ao consumidor A, usufruindo do seu consumo, sem pagar por ele, pois 
não há qualquer incentivo que faça o consumidor B pagar pelos custos da sua 
provisão. 
Um exemplo clássico de um bem público puro é o farol marítimo, situação em 
que a provisão é ao mesmo tempo não rival e não excludente. 
Já a programação de peças de teatro ou eventos esportivos não 
televisionados são exemplos de bens públicos com características de consumo 
local, nos quais o consumo é não rival mas é excludente.
Há um determinado grupo de bens denominados bens meritórios, 
que são os ofertados pelo sistema de mercado, mas, certamente, em 
quantidades inferiores ao desejado. Isto ocorre porque o mercado 
leva em consideração apenas os custos e benefícios privados.
32
 Economia no Setor Público
São chamados de meritórios os (bens) serviços aos quais temos 
direito ou merecemos (daí o termo), simplesmente pelo fato de 
vivermos em sociedade, independentemente de nossa capacidade 
de pagamento. Isso não significa que esses serviços devam ser 
grátis para todos, mas sim apenas para as pessoas que não possuem 
capacidade de pagar por eles.
Tomemos, por exemplo, o caso dos serviços de ensino. Se 
não houvesse ensino público, existiriam escolas privadas para as 
pessoas com capacidade de pagamento e, com isso, várias novas 
escolas particulares iriam surgir. Entretanto, não existiriam vagas 
na quantidade necessária para absorver todos os alunos em idade 
escolar, já que muitas famílias não disporiam de recursos para pagar.
O mercado não considera, por exemplo, os benefícios adicionais 
decorrentes do maior nível de escolaridade da população, que afetam 
positivamente toda a sociedade. Por essa razão, os bens meritórios 
serão sempre sub-ofertados pelo sistema de mercado.
Fonte: O autor.
Subsídio ao Setor Privado ou 
Participação Direta do Estado?
Uma vez que o setor privado, segundo a lógica da internalização dos 
benefícios, não ofertará tais serviços na quantidade necessária, duas situações 
devem, necessariamente,ocorrer: ou o governo incentiva o setor privado a ofertar 
mais desse serviço (através de subsídio) ou ele próprio (o governo) oferta de 
maneira direta. 
Na realidade, uma grande parcela dos gastos dos governos se associa à 
oferta de bens e serviços de caráter meritório pelo setor privado: educação e 
saúde, principalmente. Não por acaso, os retornos dos investimentos nessas 
áreas apresentam longo perfil temporal, baixa rentabilidade e estão associados à 
agregação de valor ao chamado capital humano, isto é, ao fator trabalho.
O papel do setor público no financiamento desse tipo de serviço é, portanto, 
de grande relevância. Devemos considerar a dimensão dos benefícios derivados 
do consumo desses serviços pela sociedade quando questionamos o volume 
33
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
de recursos destinados ao gasto público nessas áreas e os impactos sobre o 
resultado nas contas públicas. 
O consumo de bens meritórios é considerado como “socialmente desejável”, 
independentemente das preferências individuais dos consumidores. O incentivo 
à maior produção desses bens significa a suspensão da chamada “soberania do 
consumidor”.
Os bens meritórios estão incluídos no conjunto dos bens públicos ou de 
consumo coletivo, mas diferem, por exemplo, dos bens públicos “puros”, como 
a defesa nacional, o rastreamento do espaço aéreo, e o conjunto dos Serviços 
de Utilidade Pública. Estes demandam altos investimentos iniciais, apresentam 
graus elevados de indivisibilidade, custo marginal tendendo a zero (atributos 
característicos dos monopólios naturais) etc.
O entendimento da diferenciação relativa à formação de preços e de arranjo 
produtivo é que orienta o poder público a adotar conformações institucionais 
diversas com vistas à oferta.
Implicações da Existência dos Bens 
Meritórios para a Elaboração das 
Políticas Tributária e Fiscal
Já que deve haver intervenção do Estado na formação da oferta de bens 
meritórios, como, então, estabelecer políticas voltadas para esse fim?
De maneira objetiva, temos três questões principais a serem enfrentadas:
1. O que deve ser considerado como bem meritório?
2. Como devemos pagar pelo seu consumo?
3. Devem ser produzidos diretamente pelo setor público? Ou pelo setor privado, 
 contando com recursos públicos para a sua produção?
As possíveis respostas são: 
1. O que deve ser considerado como bem meritório?
Tomemos o exemplo da saúde. Parece razoável admitir que todo cidadão 
deva ter direito aos serviços básicos de saúde. Entretanto, discordâncias surgem 
quanto aos tipos de serviços que devem ser incluídos no “pacote básico”, e como 
34
 Economia no Setor Público
cada um deve pagar pelo serviço. Outro ponto de forte discordância surge quando 
se trata de definir o papel que o Estado deve desempenhar, enquanto provedor e 
supervisor da prestação de tais serviços. 
Se a distribuição dos bens meritórios pelo setor público tende a aumentar, o 
espaço ocupado pelo setor privado tende a diminuir, sendo necessário alocar-se 
um volume maior de recursos oriundos de tributos para fazer face à cobertura dos 
custos dessa oferta. 
2. Como devemos pagar pelo seu consumo? 
Devemos refletir sobre essa questão, pois só porque um serviço é definido 
como meritório não significa que toda sua oferta deva ser custeada por meio de 
tributos e deva estar disponível para toda a sociedade. 
Imaginemos a alimentação, por exemplo. Se considerarmos a garantia aos 
cidadãos de um mínimo acesso aos gêneros alimentícios, estaremos definindo a 
alimentação como um bem meritório. Mas será que todos os cidadãos devem ter 
acesso ao Vale Refeição? Ou apenas aqueles trabalhadores com salário até um 
determinado valor? Excluindo os assalariados com renda mais elevada, podem 
ser utilizados recursos tributários que possibilitem a instalação de restaurantes 
populares capazes de garantir a alimentação daqueles cidadãos que não estão 
empregados e que, como tal, não recebem Vale Refeição.
3. Devem ser produzidos diretamente pelo setor público? Ou pelo setor privado, 
 contando com recursos públicos para a sua produção?
Devem ser buscadas maneiras de encarar a provisão de bens meritórios de 
modo a permitir a manutenção do peso dos tributos sobre a renda pessoal em 
patamares mais baixos, mantendo o setor privado comprometido com os objetivos 
sociais e, de maneira objetiva, garantindo o acesso aos serviços de educação, 
saúde, alimentação etc., não interessando se a produção é executada pelo setor 
público ou pelo setor privado.
Bens de Clube
Uma das razões básicas do não funcionamento eficiente do mercado dos 
bens não rivais, mas excludentes, é a incapacidade dos cidadãos em agir de 
forma cooperativa, de maneira a eliminar a exclusão. Essa falta de cooperação 
é motivo para que o governo desempenhe a sua função de alocar recursos. Um 
bem cujo consumo é coletivo, mas que é sujeito à exclusão, caracteriza-se como 
35
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
um “bem de clube”. Podemos pensar nos bens de clube como bens públicos sem 
exclusão, com economias de escala resultantes do aumento de consumidores e 
derivadas da redução do custo médio da sua provisão. Entretanto, a entrada de 
consumidores adicionais leva ao congestionamento, o que, a longo prazo, cria 
uma situação de consumo rival. 
Nesses casos as soluções envolvem a provisão dos serviços por meio de 
“clubes pequenos” e “clubes grandes”.
Clubes Pequenos: quando o tamanho do clube é pequeno, 
relativamente ao total de usuários, novos clubes surgirão, até se 
atingir uma quantidade suficiente de clubes pequenos, de tal forma 
que todas as pessoas serão sócias de clubes de tamanho adequado. 
Neste caso, a solução é eficiente e a taxa de admissão torna os 
usuários indiferentes entre os clubes, já que todos terão o mesmo 
número de sócios e oferecerão a mesma quantidade de serviços. 
Nesses casos, deve-se levar em conta que as economias de escala 
e de escopo serão menores do que uma situação na qual os clubes 
grandes prestariam os serviços.
Clubes Grandes: no caso dos clubes grandes, isto é, quando 
o dimensionamento do espaço é determinado para receber um 
número elevado de sócios ou assistentes, mas em situações 
pouco frequentes, o custo de manutenção se torna elevado e exige 
o aumento da contribuição dos sócios ou do preço do ingresso. 
Nesta situação é possível adotar-se soluções tais como um grande 
equipamento contando com participação de grande número de 
sócios ou assistentes, um único clube com participação de parte 
da população; dois equipamentos de tamanhos semelhantes ou a 
setorização de um equipamento. Esta última situação começou a 
ser enfrentada pelo Estádio do Engenhão, no Rio de Janeiro, após a 
realização da Copa do Mundo de 2014.
36
 Economia no Setor Público
Atividades de Estudos
 1) Dê um exemplo de bem público puro, além dos dois citados no 
texto (ar atmosférico e defesa nacional). 
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 2) O que significa a expressão “rivalidade no consumo”?
 ____________________________________________________
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___________________________________________________
 3) Analise a situação a seguir:
 
 Um industrial emprega 500 funcionários. 90%dos funcionários 
ganham três salários mínimos e têm, em média, dois filhos entre 
5 e 15 anos de idade.
 O industrial é solteiro, não possui filhos e despende mensalmente 
10 salários mínimos com seu plano de saúde.
 Quanto o industrial consome de ensino público e de saúde 
pública?
 Quanto o industrial deveria pagar de tributos para que houvesse 
equivalência entre o seu consumo de bens públicos e o que ele 
realmente paga? Ou qual a alternativa que poderia ser aplicada 
aos salários pagos a fim de que o industrial tivesse o seu 
pagamento de tributos reduzido?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
37
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
____________________________________________________
__________________________________________________
Algumas Considerações 
Você observou neste capítulo que, em uma economia ideal, não há um 
coordenador central orientando seu funcionamento. A auto-organização advém do 
funcionamento do mercado, onde as forças de demanda e oferta determinam o 
preço pelo qual ocorrem as trocas, em regime de livre concorrência. 
Na prática, o mecanismo de mercado, para ser eficiente, deve atender a 
determinadas regras internas ao próprio sistema. Entretanto, as regras que, caso 
respeitadas, podem garantir a eficiência, nem sempre podem ser aplicadas na 
prática. Esta situação é caracterizada como falhas de mercado.
A fim de minimizar os efeitos destas falhas, o conjunto de agentes que 
operam sob o mecanismo do mercado passa a requerer a intervenção do governo, 
capaz de formalmente regular, supervisionar e controlar as ações: os governos. 
De maneira geral, cabe ao Estado coordenar a alocação e a distribuição dos bens 
públicos, por meio de sua intervenção na economia do país.
Referências
ARVATE, P., BIDERMAN, C. (Ed.). Economia do setor público no Brasil. Rio 
de Janeiro: Elsevier, 2004.
MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas: teoria e prática. Campus. 
1980.
PINDYCK, R. S.; RUBINFELD, D. L. Microeconomia. 6. ed. São Paulo: Pearson, 
2007.
38
 Economia no Setor Público
CAPÍTULO 3
As Funções Econômicas do Estado
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Conhecer quais as funções econômicas do Estado.
� Compreender os limites da intervenção do Estado na Economia.
� Reconhecer a relação entre a Economia do Setor Público e as Políticas 
Macroeconômicas.
40
 Economia no Setor Público
41
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
Contextualização
Agora que já sabe diferenciar “bens públicos” de “bens privados” e sabe que 
o mecanismo de mercado, quando falha, entrega ao Estado a tarefa de coordenar 
a alocação e a distribuição dos bens públicos, você estudará neste Capítulo 2 as 
funções econômicas desempenhadas pelo Estado.
As Funções Alocativa, Distributiva e 
Estabilizadora
A provisão de bens públicos e a elaboração e execução das 
políticas macroeconômicas são desempenhadas através das três 
funções econômicas do Estado: as funções alocativa, distributiva e 
estabilizadora.
A primeira é a função alocativa, pela qual é complementado 
ou regulado o fornecimento de bens e serviços não oferecidos 
adequadamente pelo sistema de mercado.
A função alocativa, 
pela qual é 
complementado 
ou regulado o 
fornecimento de 
bens e serviços 
não oferecidos 
adequadamente 
pelo sistema de 
mercado.
A função 
distributiva, 
visando a maior 
eficiência e 
equidade na 
distribuição das 
rendas do trabalho e 
do capital.
Reveja quais são as falhas de mercado apresentadas no 
Capítulo 2.
Conforme já foi visto no Capítulo 1, os bens públicos têm por principal 
característica a impossibilidade de excluir as pessoas de seu consumo (princípio da 
não exclusão).
A segunda é a função distributiva, pela qual o governo, através da tributação, 
retira recursos de determinados setores econômicos e de segmentos da 
sociedade e, pela via do gasto público, os transfere para outros grupos, 
visando a maior eficiência e equidade na distribuição das rendas do 
trabalho e do capital.
42
 Economia no Setor Público
 Reveja quais são as rendas do trabalho e do capital no Capítulo 1.
As duas primeiras funções possuem conotação microeconômica, pois 
procuram corrigir falhas que afetam determinados setores produtivos, parcelas 
específicas da população com renda ou necessidades definidas, determinadas 
regiões etc.
A terceira é a função estabilizadora, que trata todos os segmentos da 
população, todo o território e todos os setores produtivos como um grande 
“agregado” macroeconômico. 
Esta, por sua vez, é de caráter macroeconômico, pela qual o governo 
interfere com o objetivo de reduzir os efeitos de bruscas e consideráveis oscilações 
que ocorrem na economia, seja nos níveis dos preços ou do emprego.
As ações referentes às funções acima descritas são executadas por meio 
da Política Econômica maior do governo, representada pelas Políticas Monetária, 
Cambial, Tributária e Fiscal. As duas primeiras são de competência exclusiva do 
Governo Federal. As duas últimas apresentam competência dividida entre os três 
níveis de governo.
Atividades de Estudos:
 1) Quais as três funções econômicas do Estado? 
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
__________________________________________________
 2) Quais são as quatro subdivisões da Política Econômica do 
Governo?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
43
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
__________________________________________________
 3) Preencha as lacunas da sentença abaixo.
 As Políticas Monetária e Cambial são de competência única 
do Governo _____________________. Já as Políticas 
Tributária e Fiscal são de competência dos Governos 
____________________, _____________________ e 
______________________.
Limites da Ação do Estado na 
Execução das Funções Alocativa e 
Distributiva
O exercício mais ou menos intenso e frequente das funções alocativa e 
distributiva pelo Estado é que define o sistema econômico adotado, tendo como 
polos o liberalismo total até a regulação mais extremada. Na prática, encontramos 
sistemas intermediários, apresentando maior ou menor ênfase nas funções 
mencionadas.
O diagrama a seguir nos ajuda a entender esse raciocínio. Ele é baseado 
em trabalhos do economista Paul Samuelson (1915-2009), Prêmio Nobel de 
Economia de 1952, que desenvolveu estudos relativos à alocação e distribuição 
de bens públicos e privados.
Esse diagrama se refere às possibilidades da produção de bens e serviços 
públicos e privados. O eixo vertical (OA) representa a situação na qual todos os 
bens e serviços produzidos na sociedade são privados. Já o eixo horizontal (OB) 
representa a situação na qual todos os bens e serviços produzidos na sociedade 
são públicos.
Estas são “situações-limite”, que não encontram respaldo na realidade (rever 
a distinção entre bens públicos e bens privados). Portanto, na prática, o que ocorre 
são as situações intermediárias, que dependem de vários fatores institucionais, 
sociais,culturais, políticos e, sobretudo, econômicos.
44
 Economia no Setor Público
Figura 1 – Possibilidades da produção de bens e serviços públicos e privados
 A
 C X
 D Y
 O E F B
bens públicos
 
 
be
ns
 p
ri
va
do
s
Fonte: O autor.
Examine os pontos X e Y do diagrama. Eles representam as diferentes 
combinações da produção de bens privados e bens públicos em uma sociedade. 
No ponto X o montante dos recursos alocados para a produção de bens privados 
é superior à de bens públicos (OC > OE). Já o ponto Y representa uma situação 
na qual o montante dos recursos destinados à produção de bens públicos supera 
o de bens privados (OF > OD). 
Portanto, o que devemos ter em mente é que quanto maior a parcela de 
recursos destinada à produção de bens públicos, menor será a parcela de 
recursos destinada à produção de bens privados. E vice-versa. 
Por que isto acontece? Porque grande parte da produção de bens 
públicos (ensino e saúde, por exemplo) é financiada com tributos. E os tributos 
representam a parcela da renda das pessoas e das firmas que é apropriada 
pelo Estado, sendo, portanto, desviada do consumo de bens privados para a 
produção de bens públicos. Mas estes recursos retornam ao fluxo econômico, 
sob a forma de pagamento de salários aos professores e médicos, com a compra 
de livros didáticos e mobiliário utilizados nas escolas públicas, no pagamento de 
merendeiras etc.
Utilizamos novamente o estudo de Samuelson para criar a tabela a seguir. 
Ela serve para que possamos delimitar o papel das funções alocativa e distributiva 
do Estado e, por consequência, definir o volume de recursos destinados ao 
financiamento da provisão de bens públicos.
45
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
O estudo de Samuelson reconhece que existem pobres e ricos na sociedade 
e que o Estado deve alocar e distribuir bens e serviços públicos e privados com 
o objetivo de atender às necessidades de consumo dos pobres, uma vez que os 
ricos podem satisfazer as suas necessidades através do mecanismo do mercado.
Nas colunas A e B da tabela estão assinaladas as possibilidades de produção 
de bens públicos e de bens privados, apontando para uma produção máxima de 
bens privados ($ 160), superior à produção máxima de bens públicos ($ 120), por 
razões de eficiência de natureza tecnológica, que surgem naturalmente a partir do 
processo da concorrência no mercado. Isso significa que, se todos os recursos 
fossem utilizados para produzir bens públicos, a sociedade teria “$ 120 em bens 
públicos”. Se todos os recursos fossem utilizados para produzir bens privados, a 
sociedade teria “$ 160 em bens privados”.
 As colunas C e D apresentam a combinação de gastos em bens públicos 
e privados pela população pobre. Já as colunas E e F apresentam a combinação 
de gastos em bens públicos e privados pela população rica.
Tabela 1 – Equilíbrio geral no mercado de bens públicos e bens privados
Fonte: O autor.
 De acordo com o processo de formação de preços nos mercados de bens 
públicos e privados, ambos, ricos e pobres, consomem, direta ou indiretamente, a 
mesma quantidade de bens públicos, tendo em vista a impossibilidade de rejeição 
(exclusão voluntária) do seu consumo, ao passo que ambos, ricos e pobres, 
46
 Economia no Setor Público
aceitam preços iguais e consomem quantidades diferenciadas de bens privados, 
o rico consumindo uma parcela maior do estoque de bens privados.
Toda pessoa, independentemente do fato de ser rica ou pobre, 
atribui “seus próprios preços” aos bens públicos. Isto é, umas 
pessoas atribuem alto valor ao que recebem do governo, enquanto 
outras atribuem baixo valor aos mesmos serviços prestados pelo 
governo.
Atividade de Estudos:
 1) Faça um gráfico (em uma planilha eletrônica ou em papel 
milimetrado) utilizando os dados da Tabela “Equilíbrio geral no 
mercado de bens públicos e bens privados”.
 Os dados de Bens Públicos devem ser marcados no eixo 
horizontal e os dados de Bens Privados devem ser marcados no 
eixo vertical.
Com isso, a situação de equilíbrio se dá no ponto no qual o pobre consome 
a maior parcela de bens privados possível (45,1 na coluna J), que corresponde à 
diferença (isto é, o que sobra!) entre a produção total de bens privados e a parcela 
de bens privados consumida pelo rico (132,2 - 109,1 = 45,1). Esta combinação 
aparece na linha destacada em cinza na tabela. A combinação de equilíbrio 
de bens públicos e privados se dá no ponto onde bens públicos é igual a 50 
(consumidos indistintamente por pobres e ricos) e bens privados é igual a 132,2 
(soma das colunas F e J).
Esse é ponto no qual o Estado pode encontrar o limite da sua intervenção no 
desempenho das suas funções alocativa e distributiva.
 Qualquer outro ponto acima ou abaixo da linha de possibilidades de 
produção denota ineficiência. Por exemplo, a soma das colunas G e H produz 
pontos que se situam fora da zona de possibilidades de produção.
47
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
 Você irá obter quatro curvas que expressam os valores 
constantes das seguintes colunas da Tabela Equilíbrio Geral no 
mercado de Bens Públicos e Bens Privados: “Possibilidades de 
Produção”, “Consumo de Bens Privados do Pobre”, “Consumo de 
Bens Privados do Rico” e “Possibilidades de Consumo do Pobre”.
A Competição por Recursos para 
a Produção de Bens Públicos e 
Privados
Após tratarmos dos limites das funções alocativa e distributiva, trataremos 
agora da disputa por recursos que se dá entre o Estado e os agentes autônomos 
(pessoas e empresas privadas).
O diagrama a seguir apresenta a situação de um país onde existem dois 
grandes grupos de bens e serviços. Os de “consumo coletivo” e os de “consumo 
privado”. 
Em função da limitação natural de recursos financeiros, humanos, 
tecnológicos etc., a quantidade de bens de consumo coletivo possível de ser 
produzida se reduz de maneira automática ao aumentarmos a quantidade de bens 
de consumo privado, e vice-versa. Ou seja, não podemos produzir a quantidade 
“desejada” de um e de outro. Só podemos produzir a quantidade possível de um 
ou de outro. Ou seja, temos que efetuar escolhas.
O diagrama a seguir apresenta três situações diferenciadas, considerando 
agora o montante de recursos disponíveis para a provisão de bens de consumo 
coletivo do país que esteja sendo analisado. Um país que possua baixo nível 
de renda tenderá a apresentar uma proporção maior de recursos destinada à 
provisão de bens de consumo coletivo em relação aos bens de consumo privado, 
maior intervenção do Estado na provisão de bens e serviços públicos e maiores 
necessidades da implementação de políticas de cunho social.
Conforme o conceito já apresentado de “possibilidades de produção”, as 
curvas que delineiam as áreas azul, verde e cinza apontam como se divide a 
alocação de recursos destinados à provisão e à produção de bens de consumo 
coletivo e de bens de consumo privado.
48
 Economia no Setor Público
Gráfico 1 – Ambiente Macroeconômico: função alocativa do Estado 
e competição por recursos para gastos públicos e privados
País de Alta Renda
País de Renda Média
País de Baixa Renda%
 d
e 
Be
ns
 e
 S
er
vi
ço
s 
Pr
iv
ad
os
% de Bens e Serviços Públicos
Fonte: O autor.
Atividade de Estudos:
 1) Explique em cerca de 50 palavras porque dizemos que: quanto 
maior a produção de bens públicos, menor será a parcela de 
recursos destinada à produção de bens privados?
 _______________________________________________
_______________________________________________
_______________________________________________
_______________________________________________
______________________________________________________________________________________________
Economia do Setor Público e 
Políticas Macroeconômicas
A Macroeconomia é o estudo do comportamento econômico agregado dos 
setores familiar, empresarial, governamental e externo. Já a Microeconomia 
analisa o comportamento desses setores e de seus componentes de forma 
isolada.
49
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
O quadro analítico da Economia do Setor Público aborda a intervenção do 
Estado na economia do ponto de vista microeconômico, isto é, se preocupa com 
as questões referentes à alocação e à distribuição de recursos entre as famílias e 
as empresas, tomadas de maneira individual, bem como as finanças dos governos 
estaduais, municipais e o Governo Federal, enquanto agentes responsáveis pela 
provisão de bens e serviços públicos. Mas seu quadro analítico deve levar em 
conta a projeção das unidades individuais no contexto macroeconômico, bem 
como as restrições de caráter macroeconômico associadas à estabilização. 
Dessa forma, os setores Famílias e Empresas, o setor Externo e o setor 
Governo, e seus respectivos indicadores agregados macroeconômicos, passam a 
incorporar as denominações do quadro a seguir.
Quadro 1 – Setores e Agregados Macroeconômicos
Setor Macroeconômico Agregado Macroeconômico
Setor Famílias e Empresas Consumo, Investimento e Poupança
Setor Externo Exportações e Importações
Setor Governo Tributos e Gastos do Governo
Fonte: O autor.
As Políticas Macroeconômicas
As Políticas Macroeconômicas são: Política Monetária, Política Cambial, 
Política Tributária e Política Fiscal.
Todas as quatro políticas possuem impactos de natureza macroeconômica. 
No entanto, as políticas monetária e cambial apresentam algumas características 
peculiares:
• São exclusivas do Governo Federal;
• São nacionais – a taxa de juros básica e a taxa de câmbio oficial são as 
mesmas em todo o território;
• As decisões de alteração nas taxas de juros e de câmbio ocorrem no âmbito 
da área econômica do Executivo Federal, sem qualquer interferência formal 
de outros setores do Executivo e do Legislativo;
• Possuem vigência imediata;
• Os efeitos da variação das taxas de câmbio e de juros são imediatos e se 
propagam por todos os setores da economia;
• Em função da abrangência nacional e da intensidade da propagação dos 
efeitos da sua aplicação, os resultados – positivos ou negativos – são de 
grande magnitude;
50
 Economia no Setor Público
• Os instrumentos de política econômica destinados à estabilização de preços 
frequentemente geram efeitos perversos e assimétricos sobre o emprego, o 
meio ambiente, a acessibilidade da população à infraestrutura habitacional, 
de saúde, saneamento, educação e lazer;
• Em função das disparidades de renda, de estrutura econômica, de tamanho 
da população, dentre alguns aspectos, seus efeitos de assimetria em âmbito 
setorial, social, regional e local são de grande impacto.
a) Objetivos das Políticas Macroeconômicas
Os objetivos das Políticas Macroeconômicas são os de prever, controlar e 
alterar o comportamento do conjunto dos agentes econômicos privados e públicos, 
visando o crescimento econômico estável, o qual pode ser aferido com base nos 
indicadores de emprego dos fatores de produção; nível de preços e inflação; 
resultado da Balança Comercial e política de câmbio; Balanço de Pagamentos e 
Déficit e Dívida Pública.
Observe que as Políticas Macroeconômicas têm como foco o “conjunto 
dos agentes econômicos privados e públicos, visando o crescimento econômico 
estável”, em contraposição à abordagem da Economia do Setor Público que 
prioriza a redução das desigualdades de toda ordem entre pessoas, setores, 
regiões etc.
O Produto Interno Bruto e sua 
Repartição
A produção total de bens e serviços de um país, em um determinado 
exercício, medida em moeda (reais, dólares etc.), é expressa pelo Produto Interno 
Bruto (PIB). O PIB representa a soma dos pagamentos efetuados pela utilização 
dos quatro grupos de fatores utilizados na produção (o trabalho – sob a forma de 
salários, o capital físico – sob a forma de aluguéis, o capital financeiro – sob a 
forma de juros e o capital tecnológico – sob a forma de royalties), contabilizados 
de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 
Os bens e serviços que compõem o PIB resultam das atividades produtivas 
executadas tanto pelo setor privado (profissionais liberais e empresas) quanto 
pelas atividades produtivas do setor público, nos âmbitos federal, estadual e 
municipal (Executivo, Legislativo e Judiciário).
O PIB considera o valor adicionado dos bens produzidos e serviços prestados 
dentro do território econômico do país, independentemente da nacionalidade dos 
51
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
proprietários das unidades produtoras desses bens e serviços. Por considerar 
apenas o valor adicionado, seu cálculo exclui as transações intermediárias. Além 
disso, o PIB é calculado a preços de mercado, podendo ser calculado de acordo 
com três óticas:
a) PIB sob a ótica do produto – soma dos valores agregados líquidos dos 
setores primário, secundário e terciário da economia, mais os impostos indiretos, 
mais a depreciação do capital, menos os subsídios governamentais. 
Produto Final Agregado: soma do valor dos bens e serviços 
finais produzidos pelas firmas (não contabiliza o valor dos bens 
intermediários).
Ex.: Automóvel = R$ XX.XXX,00 
Não confundir com valor bruto da produção, que é a soma 
do valor de todos os bens e serviços (inclusive dos que entram na 
produção de outros bens e serviços).
b) PIB sob a ótica da renda – remunerações pagas dentro do território 
econômico do país, sob a forma de salários, juros, aluguéis e lucros distribuídos; 
somam-se a isso os lucros não distribuídos, os impostos indiretos e a depreciação 
do capital e, finalmente, subtraem-se os subsídios. 
Quadro 2 – Renda agregada: soma das rendas pagas aos fatores de produção
FATOR DE PRODUÇÃO
Capital Físico
Capital financeiro
Capital Tecnológico
Capital Humano/Trabalho
TOTAL DA RENDA
RENDA
= aluguel, leasing (R$)
= juro (R$)
= royalties (R$)
= salário (R$)
= (aluguel + juro + royalty + salário)
Fonte: O autor.
c) PIB sob a Ótica da despesa – dispêndios em consumo das unidades 
familiares e do governo, mais as variações de estoques, menos as importações 
de mercadorias e serviços e mais as exportações. Sob essa ótica, o PIB também 
se denomina Despesa Interna Bruta. 
52
 Economia no Setor Público
Despesa agregada (soma da demanda agregada): Consumo + Poupança* + 
(Tributos - Gastos do governo) + (Exportações - Importações)
* Poupança = Investimento
Equação de equilíbrio da renda agregada: Renda = Produto = Despesa Y 
= (C+I (S)) + (T-G) + (X-M), onde:
Y = Renda, Produto, Despesa
C = Consumo
I = Investimento
S = Poupança
T = Tributos
G = Gasto Público
X = Exportações
I = Importações 
Atividades de Estudos:
 1) Quais são os objetivos das Políticas Macroeconômicas?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 2) Quais são os indicadores que medem os resultados das 
Políticas Macroeconômicas?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 3) Quais os indicadores agregados que medem os resultados do 
Setor Externo da Economia?
 ____________________________________________________
________________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
53
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
Algumas Considerações
Neste capítulo foi apresentado material de estudo destinado a oferecer a 
você a oportunidade de conhecer quais as funções econômicas do Estado, de 
compreender os limites da intervenção do Estado na Economia e de reconhecer a 
relação entre a Economia do Setor Público e as Políticas Macroeconômicas.
Foi ressaltado o fato da existência de diferentes combinações possíveis 
da produção de bens privados e bens públicos em uma sociedade, o que gera 
uma disputa por recursos que ocorre entre o Estado e os agentes autônomos 
(pessoas e empresas privadas). Em seguida foram apresentadas as Políticas 
Macroeconômicas, que são: Política Monetária, Política Cambial, Política 
Tributária e Política Fiscal e o conceito de Produto Interno Bruto, bem como os 
mecanismos pelos quais se dá a sua repartição.
Referências 
HOMSY, N. C. Introdução à economia. Indaial: Uniasselvi, 2017.
MANKIW, N. G. Introdução à economia. São Paulo: Campus, 2005.
MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas: teoria e prática. Campus, 
1980.
PINDYCK, R. S.; RUBINFELD, D. L. Microeconomia. 6. ed. São Paulo: Pearson, 
2007.
54
 Economia no Setor Público
CAPÍTULO 4
As Políticas Tributária e Fiscal
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Distinguir os Princípios Teóricos de Tributação dos Princípios do Sistema 
Tributário Nacional.
� Compreender as Funções do Orçamento como instrumento da Política Fiscal.
56
 Economia no Setor Público
57
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
Contextualização
Nos Estados Nacionais Modernos, as estruturas de funcionamento dos 
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são sustentadas pela contribuição do 
valor correspondente a uma parcela da produção de bens e serviços gerados pela 
sociedade.
Em paralelo às atribuições de gestão e controle, o Estado desempenha a 
função de induzir e planejar o desenvolvimento econômico, executando parcial 
ou integralmente os investimentos em infraestrutura física e social de caráter 
coletivo, especialmente em relação aos projetos que demandam grande volume 
de recursos, longo prazo de recuperação e taxa de retorno comparativamente 
inferior à das atividades privadas.
O crescente comprometimento da arrecadação de tributos com o custeio 
das atividades de gestão requer a obtenção adicional de recursos por meio do 
endividamento público.
Estes são os assuntos a serem tratados no presente capítulo. Serão 
destacadas a importância da tributação e a forma pela qual o Estado intervém no 
processo do desenvolvimento econômico. 
Agora que você já sabe quais as funções econômicas do Estado, quais os 
limites da intervenção do Estado na Economia e qual a relação entre a Economia 
do Setor Público e as Políticas Macroeconômicas, você estudará neste Capítulo 3 
a Política Tributária e a Política Fiscal, duas das Políticas Macroeconômicas.
Observação importante!
Você poderá observar que, neste Capítulo 3, serão abordados 
alguns aspectos complementares das Políticas Tributária e Fiscal, 
temas já tratados nas disciplinas Planejamento Governamental e 
Controle, Direito Tributário e Gestão Tributária. Os aspectos agora 
tratados nos permitem melhor entender a complementaridade 
existente entre a abordagem econômica utilizadas nos livros do 
curso.
58
 Economia no Setor Público
A Política Tributária
A política tributária pode ser conceituada, de forma simples e objetiva, como 
o conjunto de ações necessárias para reduzir os desequilíbrios de renda entre 
pessoas, setores produtivos e regiões geográficas e para arrecadar recursos 
destinados ao financiamento do gasto público (funções alocativa e distributiva), 
levando em consideração as regras de neutralidade, equidade, simplicidade, 
flexibilidade, produtividade e responsabilidade política.
A política tributária também compõe o elenco de instrumentos de que o 
governo se utiliza para a execução da função estabilizadora, que busca equilibrar 
o comportamento dos níveis de preços e do emprego.
A Política Tributária pode ter como referência teórica dois 
conjuntos de princípios: Princípios Teóricos de Tributação de 
Natureza Econômica e Princípios Teóricos de Tributação de Natureza 
Jurídica.
a) Princípios Teóricos de Tributação de Natureza Econômica
Há dois princípios teóricos de tributação de natureza econômica: a) o princípio 
do benefício recebido, baseado na quantidade e tipo de bens e serviços públicos 
consumidos individualmente pelos contribuintes; e b) o princípio da capacidade 
de pagamento, associado ao nível da renda e da riqueza dos contribuintes.
b) Princípios Teóricos de Tributação de Natureza Jurídica
A fundamentação de caráter econômico, entretanto, requer a imposição e a 
cobrança de tributos pelo Estado por meio de normas jurídicas e administrativas 
legalmente constituídas e apoiadas em Princípios Teóricos de Tributação. 
As normas jurídicas e administrativas, no Brasil, se inserem no conjunto dos 
Princípios do Sistema Tributário Nacional.
Os Princípios do Sistema Tributário Nacional tratam das regras jurídicas 
de subordinação dos contribuintes em relação ao Estado no que respeita às 
obrigações tributárias. Tratam também das regras da observância da limitação do 
poder de tributar do Estado.
59
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
Estes princípios devem observar, portanto, os Princípios Constitucionais, 
representados pelos Princípios Fundamentais do Estado: República, Federação, 
Separação de Poderes e Estado Democrático de Direito; os Princípios Gerais 
de: Legalidade, Isonomia, Liberdade, Dignidade, dentre outros; e os Princípios 
da Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, 
Eficiência.
O quadro-resumo contendo as abordagens econômica e jurídica e os 
Princípios do Sistema Tributário Nacional é apresentado a seguir:
Quadro 3 – As abordagens econômica e jurídica da política 
tributária e os princípios do Sistema Tributário Nacional
ABORDAGEM ECONÔMICA ABORDAGEM JURÍDICA
Princípios Teóricos de
Tributação Princípios Constitucionais
Princípio da Capacidade de Pagamento
Princípio do Benefício Recebido
Princípios Fundamentais do Estado: República, 
Federação, Separação de Poderes e Estado 
Democrático de Direito.
Princípios Gerais: Legalidade, Isonomia, Liberda-
de, Dignidade, entre outros.
Princípios da Administração Pública: Legalidade, 
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Eficiên-
cia, entre outros.
Princípios do Sistema Tributário Nacional
a) Princípio da Legalidade – (CF/88, art. 150, I)
O estabelecimento do conjunto de regras de tributação aprovadas por lei constitui um dos princí-
pios do Sistema Tributário: o Princípio da Legalidade (CF/88, art. 150, inc. I), ou seja, a garantia 
dada a todos os cidadãos de que os atos da Administração Pública somente serão válidos se 
respaldados em lei, assim evitando o abuso de poder por parte do Estado.
b) Princípio da Anterioridade – (art. 150, III, b)
Uma lei instituindo ou alterando um tributo, ao entrar em vigor, tem sua eficácia suspensa até o 
início do exercício financeiro seguinte, quando, então, produzirá todos os efeitos jurídicos. 
c) Princípio da Igualdade – (art. 145, § 1° da CF/88)
O Sistema Tributário deve observar o princípio constitucional da igualdade, pelo qual todos são 
iguais perante a lei. 
d) Princípio da Competência 
Cada ente tributante deve observar os limites da parcela de poder impositivo que lhe foi atribuída. 
Assim, a divisão das áreasdentro das quais a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí-
pios podem instituir e cobrar tributos não permite a invasão de uns pelos outros.
e) Princípio da Capacidade de Pagamento
Necessidade de graduação dos tributos segundo a capacidade de pagamento dos contribuintes. 
A este princípio vincula-se a progressividade dos impostos (CF/88 art. 145 § 1º).
60
 Economia no Setor Público
f) Princípio da Vedação do Confisco
A tributação não pode ser excessivamente onerosa, pois através dela o Estado obtém os meios 
financeiros para desempenhar suas atividades, e não para transformar em público o patrimônio 
ou a renda privada.
g) Princípio da Liberdade de Tráfego (de Pessoas ou Bens)
Este princípio atende ao prescrito no art. 5° XV da CF/88, que assegura a liberdade de locomo-
ção no território nacional. O artigo 150, V da CF/88 veda a cobrança de tributos com a finalidade 
de limitar o tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais.
Fonte: Brasil (1988).
Leia o texto a seguir e atente para as inúmeras situações em que as pessoas 
e as empresas estão sujeitas em razão da obrigação do pagamento de tributos. 
ILUSÃO TRIBUTÁRIA
A expressão ilusão tributária significa que as pessoas físicas se 
enganam ao imaginar que pagam somente os tributos que incidem 
sobre os seus rendimentos (juros, aluguéis e salários). Algumas 
vezes, nem ilusão é, pois alguns custos bancados pelos cidadãos 
não podem sequer ser determinados e quantificados, tornando-se 
invisíveis. Vejamos a seguir as maneiras que o Estado utiliza para 
impor tributos.
Em primeiro lugar, devemos nos lembrar dos pagamentos 
que fazemos por conta de serviços prestados pelos governos 
federal, estaduais e municipais. Passivamente pagamos taxas de 
exames de vestibular público, exames de habilitação para direção 
e licenciamento de veículos, exames para acesso às carreiras do 
serviço público etc.
Não nos esqueçamos das imposições relativas às certidões dos 
registros de pessoas (nascimentos, identidade, casamentos, óbitos), 
de propriedades (imóveis e veículos) e sobre a transferência destas. 
E a Justiça, é um bem público? O Judiciário, poder público 
cujos gastos já estão incluídos no Orçamento Fiscal da União e dos 
Estados, mas que impõe o pagamento de custas e emolumentos. 
61
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
Tudo pago pelos cidadãos, muito embora essas obrigações derivem 
de necessidades do Estado para exercer seu controle sobre nós 
mesmos.
As pessoas físicas também são forçadas a prestar serviços aos 
governos sem serem remuneradas. Todo ano, mais de 20 milhões 
de cidadãos elaboram a declaração do Imposto de Renda, outros 
milhões são obrigados a comparecer às repartições públicas, a 
preencher formulários e a pagar taxas para se defender ou reclamar 
sobre erros cometidos pelos órgãos públicos (multas de trânsito e 
lançamentos de tributos indevidos ou enviados para cobrança fora do 
prazo etc.).
E, em muitos desses casos devem inclusive contratar 
despachantes, advogados e contadores, às expensas dos próprios 
cidadãos, para destrinchar os liames técnicos que aumentam o valor 
dos tributos invisíveis, valor este não incluído na carga tributária 
medida pelas Contas Nacionais.
Lembremo-nos, ainda, das imposições que incidem sobre 
a propriedade de imóveis e de veículos automotores e sobre a 
transferência destes.
Por último, a categoria de tributos que pagamos quando, por 
exemplo, compramos um litro de leite ou uma camisa. Como o 
consumidor, pessoa física, se posiciona ao final da cadeia de tributos 
que incidem sobre a produção de mercadorias e serviços, todos os 
encargos recaem sobre ele.
Já que falamos sobre o leite, vejamos a seguir uma lista não 
exaustiva dos tributos que incidem sobre uma empresa produtora 
de leite longa vida e que para nós são transferidos no preço que 
pagamos:
 1. Sobre equipamentos e instalações: IPTU, IPVA e registros 
cartoriais.
 2. Sobre a produção: Imposto de Importação, IPI, Encargos 
sociais (férias, 13° salário, auxílios etc.), Imposto sobre Serviços 
a ela prestados, Salário Família, Previdência Oficial, SENAI, 
SESI, SEBRAE.
 3. Sobre Vendas: ICMS – sem crédito tributário, pois o leite in 
natura inicia a cadeia.
 4. Sobre o Faturamento: PIS, COFINS.
62
 Economia no Setor Público
 5. Sobre a Renda e o Lucro: IRPF e CSLL, após abatidas as 
despesas.
Fonte: O autor.
O IMPOSTO DE RENDA NO BRASIL É REALMENTE 
O MAIS JUSTO DOS TRIBUTOS?
O Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas – IRPF é 
universalmente considerado o tributo mais justo, pelo menos em 
teoria. Tal fato se baseia na aplicação dos princípios da equidade 
horizontal (mesma alíquota para pessoas de mesma classe de renda) 
e da equidade vertical (diferentes alíquotas para pessoas de classes 
de renda diferentes).
O IRPF é considerado mais justo, pois os tributos que incidem 
sobre o consumo final – ou que não geram crédito – são tidos como 
injustos, pois não distinguem a condição econômica do indivíduo.
Mas como a prática está sempre desafiando a teoria, resulta 
que, embora seja o mais equitativo dos tributos, o IRPF no Brasil 
se revela ainda iníquo. Para ilustrar esta injustiça tributária, são 
apresentados dois exemplos bastante convincentes:
Primeiro exemplo:
A tabela do Imposto de Renda na fonte sobre a renda tributável 
dos assalariados em vigor apresenta cinco alíquotas progressivas:
a) 0,0%; b) 7,5%; c) 15,0%; d) 22,5% e f) 27,5%.
A atual estrutura, vigente a partir de 1º de janeiro de 2009, é 
mais equitativa do que a anterior, já que introduziu dois novos 
intervalos de classe de renda sujeitos à incidência das alíquotas de 
7,5% e 22,5%. Todavia, manteve a alíquota máxima, anteriormente 
existente, de 27,5%.
Se observarmos bem, a diferença entre as duas últimas alíquotas 
– de 5% - é inferior às diferenças entre cada uma das anteriores 
63
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
– 7,5%. Ou seja, a atual estrutura de alíquotas e de intervalos de 
classe do IRPF é injusta.
Segundo exemplo:
 
Pessoas com renda total mais elevada possuem maiores 
chances de poupar e investir em ativos financeiros e em ações, ou 
seja, em investimentos de capital.
Assim, dependendo do rendimento auferido, uma pessoa física 
que vive somente de investimentos paga menos imposto do que uma 
pessoa que vive somente do trabalho assalariado.
As alíquotas que incidem sobre os rendimentos do trabalho 
assalariado aumentam em função da classe de renda, enquanto 
que as incidentes sobre os ganhos de renda fixa independem do 
rendimento auferido, decrescendo em função do tempo em que 
o capital permanece investido. Já os ganhos com renda variável 
(ações) estão sujeitos a uma única alíquota, isto é, o imposto pago 
não obedece ao critério de progressividade.
A tabela a seguir possui a intenção de ilustrar esta injustiça. 
Embora os valores disponíveis se refiram a anos passados, eles 
deixam evidente a diferença de tratamento que é dada à tributação 
sobre o rendimento do trabalho em relação ao rendimento do capital. 
Enquanto o Imposto de Renda Retido na Fonte incidente sobre o 
rendimento do trabalho cresceu na média 6,9% no período 2004 a 
2008, o recolhimento referente ao rendimento do capital apresentou 
aumento médio de 3,3%.
Arrecadação do IRPF Retido na Fonte R$ milhões
Ano Rendimento do 
trabalho
Rendimento do 
Capital
2004 38.858 21.347
2005 41.703 23.215
2006 44.866 23.963
2007 46.256 23.314
2008 50.814 24.307
Cresc. Médio (%) 6,9 3,3
Obs.: Valores a preços de maio de 2010 (IGP-DI).
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil.
64
 Economia no Setor Público
Mas será que este comportamento reflete o crescimento da 
massa de salários em valoressuperiores ao da renda do capital? 
Não.
A injustiça é mais grave ainda, pois o valor referente aos salários 
passou de 84% dos rendimentos totais em 1992 para 75% dos 
rendimentos totais no ano de 2008. Ou seja, o valor da renda derivada 
das aplicações financeiras aumentou mais do que o correspondente 
à renda do trabalho. 
Um argumento comumente utilizado em defesa do favorecimento 
da tributação do capital em detrimento da tributação dos salários 
é o da “fuga do capital”, decorrente da maior mobilidade e da sua 
financeirização. Tal argumento é falacioso, pois o que importa ao 
investidor é o rendimento líquido real auferido, ou seja, o pagamento 
da renda, descontada do Imposto de Renda da Pessoa Física e do 
Imposto sobre Operações Financeiras, da inflação e da diferença 
cambial.
E, ao longo dos últimos anos, o Brasil está sempre entre os 
primeiros dentre os países que oferecem as maiores benesses aos 
detentores do capital.
A alíquota que incide sobre o lucro nas operações de renda 
variável é de 15% para operações normais e de 20% para operações 
de compra e venda em um mesmo dia, deduzidas as despesas de 
corretagem.
Além disto, estão isentos do Imposto de Renda os ganhos 
líquidos de pessoas físicas que tenham realizado no mês, vendas de 
ações no mercado, à vista igual ou inferior a R$ 20.000,00.
Após a apresentação dos exemplos acima, você acha que a 
combinação de alíquotas e base de cálculo do Imposto de Renda da 
Pessoa Física demanda alterações no sentido de tornar este tributo 
menos injusto no Brasil?
Fonte: O autor.
65
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
REFORMA TRIBUTÁRIA. QUAL A SUA?
Quando se fala em reforma tributária, acontece o seguinte: ou 
o governo quer aumentar os tributos que já existem ou a sociedade 
quer acabar com os tributos. Na realidade, os dois desejos ocorrem 
simultaneamente. Como o governo saiu na frente e dispõe de 
prerrogativas para continuar criando novos tributos, fica difícil propor 
a sua extinção.
Muito embora saibamos que as duas coisas certas na vida são 
a morte e os tributos, há sempre o desejo da busca de uma forma 
de nos tornarmos imortais – para valer, e não como membro da 
Academia Brasileira de Letras – e de extinguirmos de uma só penada 
todos os tributos.
O senso comum indica que “algum tributo” deve existir, mas não 
se sabe quantos, qual a sua incidência – se sobre a renda, sobre 
o consumo ou sobre o patrimônio -, nem sobre o quanto deve ser 
arrecadado. Não se sabe, também, para qual governo pagá-los, se o 
federal, o estadual ou o municipal.
Uma coisa é certa: ninguém quer pagar tributo algum, mas todos 
acham que alguém deve pagar. Uns acham que os ricos devem 
pagar, simplesmente porque são ricos. Outros acham que os pobres 
devem pagar, porque são eles que se beneficiam do transporte 
coletivo subsidiado, dos hospitais públicos, das escolas públicas, 
da previdência social sem terem contribuído, dos programas sociais 
endereçados aos excluídos, desprovidos etc.
Enquanto isso, os governos são eficientes, entrando no circuito 
da renda, retirando de “alguns” e redistribuindo para “outros”. Essa 
indefinição de quem paga e quem recebe só existe na cabeça de 
alguns. Todos, todos mesmo, possuem CPF. Não é CNPJ. É CPF 
mesmo, pois um CNPJ nada mais é do que um conjunto de CPFs.
Proponho, então, lutar pela extinção dos tributos que incidem 
sobre a renda, o consumo e o patrimônio do nosso CPF, tributando 
o dos nossos semelhantes. Assim sobra mais para gastarmos da 
maneira que mais nos aprouver, com aumento do emprego e da 
renda e de oportunidades para o resto da sociedade. Faz sentido?
66
 Economia no Setor Público
Se você discorda, diga, então, enquanto é tempo: qual a sua 
reforma tributária?
Fonte: O autor.
A Política Fiscal
A política fiscal representa o conjunto de instrumentos destinados à execução 
do gasto público, cujo objetivo é o de reduzir as disparidades entre pessoas, 
setores econômicos e regiões e o de prover a demanda de bens públicos pela 
sociedade. 
A política fiscal também compõe o elenco de instrumentos de que o governo 
se utiliza para a execução da função estabilizadora, com o objetivo de afetar o 
comportamento dos níveis de preços e do emprego.
A formulação e a execução da Política Fiscal são de competência dos 
governos da União, estados e municípios.
Os principais Instrumentos de Política Fiscal são: o Plano Plurianual de 
Aplicações (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
Anual (LOA). Estes instrumentos compõem o Sistema de Planejamento 
Governamental e Controle.
O orçamento anual do setor público não é um documento secreto. É um 
documento público capaz de ser acessado pelo público de forma transparente 
e até mesmo permitir aos cidadãos participar e oferecer sugestões, criticar e 
debater.
O orçamento público é, portanto, participativo. Significa o envolvimento 
da sociedade na sua elaboração (através de audiências públicas), para que as 
necessidades públicas e as aspirações possam ser acomodadas no orçamento.
O orçamento descreve o plano anual de trabalho a ser realizado e faz parte 
do plano de desenvolvimento de longo prazo, a ser realizado (de acordo com o 
plano estratégico – o PPA).
67
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
As Funções do Orçamento
O orçamento do setor público assume o formato de diversos tipos de 
ferramentas utilizadas para atender a diferentes objetivos:
1. Ferramenta de planejamento
O orçamento é uma ferramenta de planejamento destinada a atingir objetivos 
organizacionais. O orçamento do setor público planeja quais medidas serão 
tomadas pelo governo, qual o custo dessas medidas, e quais serão os resultados 
esperados dos gastos do governo. O orçamento funciona como uma ferramenta 
de planejamento usada, dentre outros objetivos, para:
• Determinar o nível de realização, estratégias e indicadores de desempenho.
• Formular metas e objetivos de política.
• Planejar programas e atividades para atingir objetivos organizacionais, assim 
como uma fonte alternativa de financiamento.
• Alocar fundos para os vários programas e atividades que tenham sido 
autorizados.
2. Ferramenta de controle
Como um meio de controle, o orçamento prevê um plano detalhado para 
receitas e despesas. Sem um orçamento, o governo não pode controlar os seus 
gastos.
3. Ferramenta de política fiscal
O orçamento como instrumento de política fiscal do governo é usado 
para estabilizar a economia e promover o crescimento econômico. Através 
do orçamento público podemos identificar as direções de política fiscal do 
governo, para que as empresas possam fazer previsões necessárias e estimar o 
crescimento econômico.
4. Ferramenta política
O orçamento é usado para decidir as prioridades e necessidades financeiras 
para cumprir essas prioridades. No setor público, o orçamento é um documento 
político, que representa um compromisso entre o Executivo e o Legislativo na 
utilização dos fundos públicos para fins de bem-estar público.
68
 Economia no Setor Público
5. Ferramenta de coordenação e comunicação
Cada unidade do governo deve estar envolvida no processo de orçamentação. 
O orçamento público é um meio de coordenação entre as partes (unidades de 
trabalho) no governo. Um orçamento público bem elaborado é capaz de detectar 
a inconsistência (conflito objetivo) de uma unidade de trabalho para alcançar 
objetivos organizacionais (congruência de meta).
6. Ferramenta de avaliação de desempenho
O orçamento é uma forma de compromisso do titular do orçamento 
(Executivo) à autoridade (Legislativo). O desempenho do Executivo será avaliado 
com base na realização dos objetivos do orçamento e a eficiência da execução do 
orçamento.
O desempenho dos gestores públicosé medido pelo sucesso que alcançaram 
no cumprimento das metas e programas e sua relação com o uso do orçamento.
7. Ferramenta motivacional
O orçamento pode ser usado como uma ferramenta para motivar os gerentes 
e funcionários a trabalhar de forma eficaz e eficiente para atingir objetivos 
organizacionais e objetivos que foram determinados.
AFINAL, É TRIBUTÁRIO OU É FISCAL?
Costuma-se nomear o resultado entre a receita e a despesa 
pública de Resultado Fiscal. De forma análoga, emprega-se o termo 
Política Fiscal como o conjunto de ações que envolvem a arrecadação 
de tributos, o gasto público e o endividamento público. Infelizmente, o 
termo fiscal, ao mesmo tempo em que simplifica, mascara e distorce 
o que realmente ocorre nas relações entre o governo, a economia e 
a sociedade.
O Dicionário Aurélio define o termo fiscal como “relativo ao fisco; 
tributário”. O mesmo Aurélio define o termo fisco como o conjunto 
de órgãos da administração pública encarregados da arrecadação de 
tributos e da fiscalização dos contribuintes.
Mas, para entendermos o real significado do termo fiscal, 
devemos nos transportar à Inglaterra do ano 1215, quando o 
69
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
Parlamento passou a fiscalizar o gasto do rei, com a introdução de 
cláusula específica na Carta Magna.
É por essa razão que nas economias democráticas o volume de 
recursos alocados para o gasto público é votado, bem como a sua 
execução é controlada e fiscalizada pelo Congresso.
O próprio termo latino “fiscu” se referia aos recursos próprios 
do imperador, enquanto que os recursos públicos (do Tesouro) eram 
denominados “aerarium”.
É fácil verificarmos que a estrutura e o processo tributário 
diferem substancialmente da estrutura e do processo do gasto 
(fiscal) no que diz respeito à dinâmica da sua mudança, de forma 
a se adequar às necessidades do dia a dia da nossa economia. 
Existe uma rigidez institucional fortíssima ao falarmos em tributação. 
A criação ou a extinção de um imposto, por exemplo, requer a 
introdução de emenda à Constituição, enquanto que os orçamentos 
são aprovados a cada ano.
A preocupação em se tratar de maneira diferenciada as questões 
envolvendo tributos, gastos e endividamento público permite a melhor 
compreensão dos assuntos que envolvem as finanças públicas.
A dimensão política, sem dúvida, prevalece sobre a dimensão 
técnica. Podemos até justificar a “criação de dificuldades técnicas” 
com o objetivo de os cidadãos serem excluídos da sua compreensão 
e, por consequência, da possibilidade de melhor interferirem na 
discussão e nas decisões sobre tributação, gasto e endividamento.
A simplificação das questões envolvendo as políticas tributária 
e fiscal e o endividamento faz com que muitos economistas com 
exposição na mídia repitam frases como “não se pode gastar mais 
do que se arrecada”. Ora, todos sabem que podemos gastar além do 
que ganhamos. A questão está em saber hierarquizar o destino dos 
recursos.
Fonte: O autor.
70
 Economia no Setor Público
Atividades de Estudos:
 1) Quais são os dois Princípios Teóricos de Tributação?
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____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
 2) Qual o significado de cada um deles?
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____________________________________________________
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 3) Sobre o que versam os Princípios do Sistema Tributário 
Nacional?
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 4) Quais os principais instrumentos da Política Fiscal?
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____________________________________________________
 5) Cite e defina duas funções do Orçamento Público:
 _______________________________________________
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_______________________________________________
71
As Políticas Tributária e Fiscal Capítulo 4 
Considerações Finais
Neste capítulo vimos as estruturas de arrecadação de tributos e de gasto 
destinadas a possibilitar ao Estado oferecer as condições para o desenvolvimento 
econômico com justiça social por meio da elaboração e execução de políticas 
capazes de: oferecer aos cidadãos e às empresas os meios para que estes 
possam contribuir de maneira plena para o crescimento econômico e garantir à 
sociedade a justa repartição dos frutos deste crescimento, com distribuição da 
renda, geração de emprego e provisão dos serviços sociais.
Estas estruturas associam-se às funções alocativa e distributiva, conforme 
descritas no capítulo. As funções alocativa e distributiva procuram corrigir as 
falhas de mercado que afetam de maneira negativa determinados setores 
produtivos, parcelas específicas da população e determinadas regiões ou locais 
que apresentam insuficiência de recursos em relação às suas necessidades.
Pela função alocativa é complementado ou regulado o fornecimento de bens e 
serviços privados não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado, além 
dos bens públicos. O instrumento representativo dessa função é o orçamento.
Já pela função distributiva, através da tributação o governo retira recursos 
de determinados setores econômicos e de segmentos da sociedade e os 
transfere para outros, visando maior eficiência e equidade na distribuição das 
rendas do trabalho e do capital. Exemplo: além do orçamento, outro instrumento 
representativo é a tributação.
Referências
ARVATE, P.; BIDERMAN, C. (Ed.). Economia do setor público no Brasil. Rio 
de Janeiro: Elsevier, 2004.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. 
Acesso em: 3 abr. 2017.
BRASIL. (Código Tributário Nacional). Lei nº 5. 172, de 25 de outubro de 1966. 
MACHADO, H. B. Curso de Direito Tributário. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 
2000.
72
 Economia no Setor Público
MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas – teoria e prática. 
Campus, 1980.
VARSANO, R. A evolução do sistema tributário brasileiro ao longo do 
século:
anotações e reflexões para futuras reformas. IPEA. TD Nº 405. 1996.
VIOL, A. O processo de reforma tributária no Brasil: mitos e verdades. V 
Prêmio de Monografia da Secretaria do Tesouro Nacional. Tópicos Especiais de 
Finanças Públicas. 2000.
CAPÍTULO 5
Endividamento Público
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
�	Fazer a distinção entre razões, causas e condições para o endividamento 
público.
�	Entender o processo de administração da dívida pública e as diferenças 
conceituais entre Montante, Perfil e Estrutura da Dívida Pública.
�	Destacar a importância do endividamento público como instrumento de gestão 
administrativa e financeira.
�	Enfatizar a necessidade da observância de princípios básicos de finanças 
gerenciais para a regularização do fluxo de recursos destinadosà administração 
da dívida.
�	Discutir a relevância do processo de renegociação de dívidas como forma de 
obter equilíbrio nos fluxos de receitas e de despesas.
74
 Economia no Setor Público
75
Endividamento Público Capítulo 5 
Contextualização
Agora que você já conhece a distinção entre os Princípios Teóricos de 
Tributação e os Princípios do Sistema Tributário Nacional e possui a compreensão 
das Funções do Orçamento como instrumento da Política Fiscal, neste Capítulo 5 
você estudará as noções sobre o Endividamento Público.
O tema do endividamento passou a ter relevância em função da ampla 
difusão dos seus efeitos de recuperação econômica, após as contribuições de 
Keynes, no contexto da Grande Depressão, e também com suas visões sobre 
como a autoridade de política econômica deveria agir nos diversos contextos de 
crise econômica. 
As principais justificativas para a emissão de dívida pelos países se referem 
ao fato de que o endividamento garante graus equilibrados de investimento e 
custeio dos serviços prestados à sociedade, o que, no longo prazo, leva a maiores 
níveis de eficiência e equidade. 
No Brasil, a dívida interna em dezembro de 2016, de acordo com os dados 
do Banco Central, era de aproximadamente 2,9 trilhões de reais e representava 
a quase totalidade da dívida pública federal, enquanto que a dívida externa 
alcançava 127 bilhões de reais.
Por que o governo se endivida? 
Dentre outras razões, para realizar gastos correntes inadiáveis; 
para pagar dívidas contraídas e não pagas; para realizar novos 
investimentos etc. 
A dívida pública federal representa uma obrigação de pagamento de débitos 
do Governo Federal com entidades empresariais e/ou a sociedade em geral. Ela 
é contraída pelo Tesouro Nacional para financiar gastos públicos que excedam 
a arrecadação (déficits orçamentários), em certo período, e admite diferentes 
caracterizações.
Um contrato de dívida consiste na obrigação do pagamento de todas as 
amortizações contraídas, além do serviço da própria, ou seja, a taxa de juros 
pactuada para cada contrato ou emissão de títulos públicos. Geralmente, a dívida 
76
 Economia no Setor Público
assume a forma mobiliária, ou seja, é composta por ativos financeiros de renda 
fixa emitidos via oferta pública.
Quanto à forma de financiamento, diz respeito a qual origem dos recursos 
que foram utilizados para financiar a dívida (exemplo: moeda, contratos de 
empréstimos e títulos).
Quanto à moeda utilizada no fluxo de pagamentos, diz-se que a dívida é 
interna ou externa. A dívida é denominada interna se foi emitida na moeda do país 
e é dita externa se foi emitida em moeda de outros países.
Como as receitas e as despesas dos governos passam por ciclos de 
expansão e retração, seria plausível aceitar-se em certos momentos a ocorrência 
de déficits correntes. Nesses casos, na ausência de crédito público, a introdução 
de cortes em gastos e aumento da tributação poderiam levar a um novo equilíbrio 
nas contas públicas. Entretanto, este processo ocasionaria um menor crescimento 
econômico e maior oscilação nos saldos da dívida e grande desconfiança por 
parte dos cidadãos, além de penalizar demasiadamente as gerações futuras.
 
Uma boa demonstração da importância da capacidade de poder contrair 
dívidas é a de fazer face às despesas emergenciais, como no caso de desastres 
naturais, pois apenas com receitas de política fiscal não se poderia contornar 
satisfatoriamente a situação. 
O endividamento pode exercer outras funções importantes para a economia, 
como na condução de política monetária, através da emissão de títulos, e no 
funcionamento regular do sistema financeiro por controlar a liquidez, manter a 
estabilidade monetária e servir como fornecedor de títulos ao mercado. 
O governo pode se endividar emitindo títulos a fim de reduzir a quantidade de 
dinheiro vivo em circulação e para oferecer aos investidores meios de aplicar seus 
recursos quando não há oportunidades de investimentos em atividades produtivas 
e comerciais.
A dívida pública pode ser mantida por investidores privados, como empresas 
públicas e pessoas físicas, e também por agências governamentais, fundos de 
investimento e bancos da reserva federal. 
Alguns indicadores de endividamento são utilizados para se ter uma 
perspectiva conjuntural da dívida existente, isto é, em prazos curtos de três anos. 
Dentre eles, estão o controle da relação da dívida com o Produto Interno Bruto 
(PIB), e como objetivo intermediário, a evolução de resultados primários, e da 
porcentagem da dívida mantida por agentes privados. 
77
Endividamento Público Capítulo 5 
Conceito de Circularidade de 
Estoque da Dívida e Fluxos de 
Pagamentos e Recebimentos
Uma importante questão a ser levada em consideração quando analisamos 
o endividamento é o argumento sobre a circularidade entre as variáveis dívida 
(estoque) e produto (fluxo). Este argumento aponta para o fato de que, como em 
uma caixa d’água, o saldo da dívida é dado pelo nível da água no reservatório; 
os volumes de água que entram e saem representam, respectivamente, novas 
emissões de dívida e pagamentos de dívida. Se o governo reduz mais a dívida do 
que toma emprestado em um ano, por exemplo, o volume de água no reservatório 
(isto é, o saldo da dívida) se reduz. 
Entretanto, como mudanças em uma variável podem afetar diretamente a 
outra (uma redução no saldo da dívida pode ocorrer concomitante a um resultado 
ruim entre receitas e despesas), nem sempre fica tão claro quais serão os 
efeitos de certas políticas públicas que pretendem atuar diretamente sobre estes 
indicadores. 
Contrair dívidas para realizar projetos de investimentos sociais que redundem 
em aumento do crescimento da renda, do emprego etc., pode não ser “um bom 
negócio” caso os investimentos fracassem. No caso de sucesso, porém, o impacto 
positivo pode reduzir o saldo da dívida no futuro.
 
Ou seja, o estoque da dívida pode variar para mais ou para menos quando 
o período de observação é longo (dez, vinte anos) sem que esta variação tenha 
como causa uma piora ou uma melhora nas condições das contas públicas.
Exemplo de Relações Entre Fluxo e 
Estoque da Dívida Pública
Em uma tentativa de melhora do indicador de relação entre as variáveis 
(dívida/PIB), um governo poderia aplicar política econômica de restrição fiscal, 
diminuindo gastos públicos e subsídios, e aumentando os tributos. Essa política 
objetivaria uma melhor situação corrente líquida, através de maiores receitas e 
menores gastos. Porém, o resultado final não é previsível como possa aparentar. 
78
 Economia no Setor Público
Certamente, essas políticas atingiriam o produto do país de forma traumática, por 
contingenciar importantes variáveis de demanda, como gastos governamentais, 
consumo e investimento. Com isso, não saberíamos qual o efeito final de tal 
medida, já que o produto estaria diminuindo e a arrecadação (em porcentagem) 
aumentando.
As Razões e as Condições Para o 
Endividamento Público
O endividamento público caracteriza o processo pelo qual o governo recebe 
recursos financeiros destinados à realização de gastos correntes ou de capital, 
em situações de escassez de recursos no tempo. O endividamento pode se 
dar mediante a assinatura de contrato de empréstimo ou pela emissão de título 
de crédito representativo da obrigação de devolver ao emprestador o principal 
acrescido de juros e de atualização nominal dos recursos durante o tempo de 
amortização do principal.
Estoque da Dívida Pública
O estoque da dívida pública é a soma dos saldos monetários dos contratos 
de empréstimos efetuados (dívida contratual) e do estoque de títulos de crédito 
emitidos ainda não vencidos, acrescido do total de títulos vencidos e não pagos(dívida mobiliária).
O endividamento, entretanto, deve ser utilizado de forma eficiente, isto é, 
ele deve, de maneira objetiva, levar em consideração as razões e as condições 
para o endividamento.
a) As razões para o endividamento dizem respeito aos motivos ou aos fins 
que deverão ser atingidos e que levarão o ente público a se endividar.
b) As causas do endividamento, por sua vez, se referem às ações, meios e 
instrumentos que foram adotados e que redundaram no endividamento. 
As causas do endividamento estão, pois, associadas às características 
contratuais específicas e ao ambiente político, administrativo, financeiro, e 
até mesmo cultural nos quais o governo se insere.
No caso da realização de novos investimentos, devemos questionar quais 
os tipos de investimentos. São investimentos que irão produzir receitas futuras 
79
Endividamento Público Capítulo 5 
em volume capaz de permitir o pagamento das dívidas contraídas? Ou vão criar 
problemas de endividamento sem solução no futuro?
Ao tentarmos explicar experiências de endividamento crônico e que redundam 
em programas de recuperação econômica e financeira do governo, analisamos as 
causas que levaram a tal situação. Essas causas estão relacionadas a aspectos 
de natureza administrativa e financeira, tais como o descontrole das contas 
públicas, empréstimos com cláusulas de juros e prazos inadequados, falta de 
compromisso dos gestores públicos com a sociedade, ou ainda a realização de 
estudos de viabilidade dos investimentos que apresentam falhas técnicas.
Diferenças Entre Razões e Causas 
Para o Endividamento 
Cabe, entretanto, uma distinção entre razões para o endividamento e as 
causas do endividamento. 
Em qualquer situação, os motivos devem ser justificados e as ações, meios 
e instrumentos adotados devem produzir resultados positivos, não só no curto 
prazo de uma legislatura, como também para as administrações futuras.
Há situações nas quais existem razões justificadas para o endividamento, mas 
os instrumentos utilizados para a realização de empréstimos são inadequados, o 
que acarreta problemas quanto ao seu pagamento no futuro.
Entretanto, tendo em vista que as decisões envolvidas no processo de 
endividamento apresentam efeitos presentes e futuros, afetando a vida dos 
cidadãos e de suas futuras gerações, mesmo que os motivos sejam justificados 
e as ações destinadas à realização de empréstimos sejam executadas de 
maneira eficiente, o gestor público deve, ainda, refletir sobre as condições 
para o endividamento, que incluem a capacidade de pagamento da dívida e a 
administração da dívida.
a) As condições para o endividamento
Se o ente público apresenta crescimento de sua base econômica e sua 
administração é ativa na obtenção de receitas, é de se esperar que o volume 
de recursos financeiros próprios irá aumentar, propiciando maior capacidade de 
pagamento.
80
 Economia no Setor Público
Uma ressalva deve ser feita. O crescimento das atividades econômicas 
comerciais, industriais ou de serviços no território de um governo poderá 
ocasionar o acréscimo da demanda por serviços de infraestrutura física – mais 
estradas e ruas asfaltadas, melhor pavimentação, melhor iluminação pública, por 
exemplo – e de infraestrutura social – mais vagas nas escolas, maior número de 
leitos hospitalares, por exemplo –, o que significa aumento das necessidades de 
recursos financeiros próprios ou oriundos de transferências.
Outro aspecto de profunda relevância é a natureza do crescimento. O 
crescimento não pode dar-se de forma desordenada, desrespeitando, por 
exemplo, as normas urbanísticas e ambientais, com a degradação dos recursos 
naturais e da qualidade de vida de seus residentes.
Pode-se imaginar que investimentos em infraestrutura física e social irão 
atrair, de maneira cumulativa, um maior número de atividades econômicas, 
aumentando a base econômica, com reflexos positivos na obtenção de receitas, 
possibilitando assim maior capacidade de endividamento.
Este pensamento, entretanto, não é correto do ponto de vista estratégico, 
pois se todos os governos agirem da mesma forma, praticando um "leilão de 
vantagens", pode ocorrer um excesso de oferta de "bons lugares", tornando seus 
esforços nulos, pois os agentes se tornariam indiferentes em se localizar em 
territórios homogêneos, e passariam a exigir cada vez mais e melhores condições 
para decidir sobre sua melhor localização.
b) A capacidade de pagamento da dívida
A capacidade de pagamento de uma dívida é medida pela diferença entre 
os recursos financeiros disponíveis e os compromissos a serem saldados 
no curto prazo, mais as expectativas de recursos financeiros adicionais, não 
comprometidos no orçamento, a serem obtidos durante o período do pagamento 
da dívida que se quer contrair. 
A capacidade de pagamento de uma dívida deve levar em conta os seguintes 
aspectos:
• A base econômica – as atividades comerciais, industriais e de serviços de 
âmbito privado e público existentes no território.
• A capacidade de arrecadar as receitas, incluindo os tributos, de sua 
competência.
• A expectativa de recursos financeiros sob a forma de transferências 
constitucionais e negociadas.
81
Endividamento Público Capítulo 5 
Se os empréstimos obtidos são utilizados para investimento em atividades 
que, apesar de aumentarem o bem-estar da população, não geram receita, 
deve-se efetuar a previsão de recursos financeiros de transferências para os 
pagamentos dos compromissos a serem assumidos. Ou seja, o gestor deve 
efetuar o dimensionamento prévio do volume dos recursos financeiros a serem 
despendidos nos seguintes tipos de atividades:
• Nas atividades que geram receitas através da cobrança de taxas e de 
contribuições e de outras receitas.
• Nas atividades que, por não gerarem receitas, deverão ser cobertas por 
recursos financeiros de outras fontes, tais como receitas de impostos e das 
oriundas de transferências. O gestor público deve atentar para as condições 
da operação de crédito (prazos de carência e retorno, taxas de juros). 
Estas condições definem os valores das prestações que deverão ser pagas 
durante o período de amortização da dívida. Se há certeza da existência de 
recursos financeiros excedentes para fazer face aos compromissos, os seguintes 
aspectos referentes aos aspectos institucionais e organizacionais do governo e à 
dinâmica do ambiente econômico local, regional e nacional devem, também, ser 
objeto de análise previamente à contratação de dívida pelo gestor:
• A eficiência no gerenciamento da estrutura administrativa (condicionantes 
legais, sistemas gerenciais e de controle e as relações trabalhistas, a fim de 
evitar passivo a descoberto, por exemplo).
• A solidez da estrutura produtiva, capaz de garantir a regularidade na obtenção 
de receitas de tributos e de outras receitas próprias.
• As possibilidades de crescimento (características demográficas, a 
infraestrutura existente, a disponibilidade de recursos naturais, a composição 
do emprego e o crescimento econômico do estado e da região).
• A regularidade no equilíbrio das finanças públicas (os níveis das despesas 
correntes e de capital e a composição da receita e da carga tributária).
• A existência de receitas originadas de outras fontes, tais como transferências 
constitucionais e negociadas.
• O ambiente macroeconômico no contexto do desenvolvimento econômico 
sustentável.
c) A administração da dívida
Uma vez contraída, a dívida passa a compor o conjunto de obrigações 
financeiras assumidas, devendo ser administrada não de forma isolada e 
independente, mas de acordo com o conjunto de obrigações já contraídas e 
levando em conta a execução financeira e orçamentária governamental.
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 Economia no Setor Público
Dívida SoberanaA administração da dívida pública, entretanto, não está restrita a 
considerações de caráter eminentemente técnicos, visto que pode ser influenciada 
por decisões políticas tomadas pelo governo, que detém poderes soberanos – 
daí ser chamada dívida soberana – de administrá-la, verificando o interesse do 
conjunto da sociedade. 
Ver o conceito de soberania no Capítulo 6.
a) Montante da Dívida
O montante da dívida pública é a soma dos saldos monetários dos contratos 
de empréstimos efetuados (dívida contratual) e do estoque de títulos de crédito 
emitidos ainda não vencidos acrescido do total de títulos vencidos e não pagos 
(dívida mobiliária).
b) Perfil da Dívida
O perfil da dívida é representado pelas características associadas a cada 
tipo de contrato de empréstimo assinado e de título emitido, conforme as datas de 
vencimento do pagamento de amortizações e de juros.
c) Estrutura da Dívida
A estrutura da dívida é representada pelas características associadas a cada 
tipo de contrato de empréstimo assinado e de título emitido; conforme as taxas de 
juros, a periodicidade do pagamento das prestações, os indexadores utilizados 
para a atualização do valor nominal determinam o regime de cálculo de juros, 
dentre outras condições.
Ao analisarmos o perfil da dívida, quanto mais imediatos os vencimentos 
e maiores forem os valores das respectivas prestações, maior deverá ser a 
disponibilidade presente de recursos para saldar os compromissos. 
83
Endividamento Público Capítulo 5 
c) Renegociação de Dívida
 Uma vez contratada a dívida, dentro dos termos contratuais estabelecidos, 
caberá à Administração Pública gerir seus recursos de forma a atender seus 
compromissos, incluindo-se aí o pagamento da dívida. No entanto, nem sempre 
a Administração consegue atender a todas as obrigações financeiras assumidas, 
gerando a necessidade de se rever a forma de pagamento das dívidas já vencidas 
e a vencer. Este ato corresponde à renegociação de dívida.
O cálculo de prestações usualmente empregado nas operações 
de empréstimo envolve a aplicação de instrumentos de matemática 
financeira, matéria de conhecimento necessário dos gestores 
financeiros.
O método convencional utilizado para o cálculo dos planos de 
pagamento de dívidas é o de prestações constantes, conhecido 
como Tabela Price (utilizado nos Planos 1 e 3 do exemplo). O Plano 
2 utiliza o critério do Valor Atual das prestações. 
Para uma melhor compreensão do tema, é apresentado a seguir um exemplo 
prático, que considera uma dívida já vencida, cujo montante (principal mais 
encargos devidos) equivale a R$ 420,00, a ser paga com taxa de juro de 5% 
a.a., em 10 ou em 15 anos. Para o pagamento deste montante são apresentadas 
três opções, sob a forma de planos de amortização mediante pagamentos 
postecipados. Nos dois primeiros planos a dívida será extinta pagando-se R$ 
543,92, enquanto que no terceiro o somatório das prestações atinge R$ 606,96.
84
 Economia no Setor Público
Tabela 2 – Apresentação dos três planos de pagamento
Fonte: O autor.
Repare que no Plano I os valores das prestações se repetem (R$ 54,39). Este 
perfil pode ser o mais adequado para uma Administração Pública que apresente 
uma regularidade nos recebimentos e pagamentos, incluindo o pagamento das 
prestações da dívida.
O Plano II, com um prazo de amortização igual ao Plano I, já apresenta um 
esquema de pagamentos no qual os valores de prestação variam a cada ano, o 
que se adéqua a um fluxo de caixa mais oscilante na Administração Pública.
No Plano III se observa um aumento no prazo de pagamento e uma redução 
no valor das prestações, refletindo um processo de renegociação no qual o 
gestor terá uma folga em seus compromissos financeiros. Este perfil também 
apresenta valores de prestações constantes no tempo, o que sinaliza às futuras 
administrações uma regularidade nos compromissos. O ideal é que as finanças 
públicas apresentem regularidade nos compromissos, a fim de que o esforço 
voltado para a obtenção de receitas seja melhor dimensionado, de maneira a 
manter as contas equilibradas.
85
Endividamento Público Capítulo 5 
 O gráfico a seguir nos permite uma melhor comparação entre os planos.
Gráfico 2 – Comparação entre Planos de Financiamento
Fonte: O autor.
Do ponto de vista financeiro (do emprestador e do devedor), os perfis de 
pagamento das prestações são equivalentes, sem prejuízo para qualquer uma das 
partes, isto é, o valor presente das prestações é igual a R$ 420,00. Ou seja, não 
há dívida que não possa ser renegociada. O que é necessário que se perceba, 
no entanto, é que em um processo de renegociação o devedor deve optar por um 
plano mais adequado ao seu fluxo de receitas, de maneira a gerar um excedente 
de recursos, seja ele destinado ao pagamento da dívida ou para a realização de 
investimentos voltados para o bem-estar dos cidadãos.
d) Amortização e Juros
O valor de cada prestação engloba duas parcelas:
• A primeira, denominada amortização, que é a parcela da prestação 
responsável pelo pagamento do montante original tomado por empréstimo 
(no caso, R$ 420,00), ou seja, o principal.
• A segunda, denominada juros, que é a parcela da prestação responsável 
pela remuneração do capital tomado por empréstimo (receita) paga ao 
emprestador.
No exemplo, o somatório das amortizações em qualquer um dos três planos 
é igual a R$ 420,00, sendo o valor total dos juros igual a R$ 123,92, para os 
86
 Economia no Setor Público
financiamentos de 10 anos, e de R$ 186,96 no financiamento de 15 anos. Neste 
último caso os juros são maiores, pois o tomador do empréstimo utilizou o principal 
por um período maior, antes de devolvê-lo totalmente ao emprestador.
Teorias do Endividamento: a 
Abordagem da Equivalência 
Ricardiana e a Abordagem 
Keynesiana da Dívida
A necessidade de gestão racional da dívida estimulou a ciência econômica 
a estudar o fenômeno da dívida pública, suas causas e consequências, para 
definir os níveis ideais e limites sustentáveis da dívida. Independentemente dos 
resultados dos estudos realizados, os efeitos das análises do endividamento 
permitem aos técnicos ligados à área de gestão da dívida pública a maior 
compreensão dos problemas relacionados com a dívida, sem fornecer exclusivas 
orientações para a condução da política de endividamento, a qual representa um 
misto de capacidade gerencial e decisão política.
A influência de caráter político deriva do fato de a dívida poder ser 
renegociada sob vários aspectos, associados ao prazo da dívida, às condições de 
taxa de juro, de indexador do valor nominal e de situações conjunturais relativas 
aos indicadores de curto prazo das contas públicas.
Duas abordagens teóricas aplicáveis ao processo de endividamento 
deixam claro como o tema do endividamento pode ser tratado de maneira não 
exclusivamente técnica, sofrendo interferência de caráter político: A Teoria da 
Equivalência Ricardiana e A Abordagem Keynesiana da Dívida.
A Teoria da Equivalência Ricardiana
A teoria da Equivalência Ricardiana (expressão derivada da proposição de 
David Ricardo) postula que não haveria diferença para a atividade econômica 
entre financiar o gasto público com emissão de dívida ou com uso de tributação, 
pois, desse modo, estaríamos em uma situação de equivalência. 
Para que isso ocorra, os agentes definem sua composição de consumo 
e poupança visando manter um padrão de consumo constante durante a vida, 
independentemente das variações correntes de sua renda disponível.
87
Endividamento Público Capítulo 5 
Assim, os agentes reagiriam a um aumento da dívida pública antecipando a 
futura necessidade de aumento nos impostos, de forma tal que o governo teria, 
em certo momento do tempo, o montantepara seu financiamento.
Desse modo, aumentos de renda disponível e de consumo no presente 
levariam a diminuições das mesmas variáveis, no futuro.
Por isso, para que a redução no consumo futuro deixasse de ocorrer, os 
agentes tenderiam a reter como poupança todo aumento de gasto do governo, e 
no futuro, com tal estoque, pagariam o aumento de tributos para o equilíbrio das 
contas públicas.
A Abordagem Keynesiana da Dívida
A teoria keynesiana (formulada por John Maynard Keynes) está relacionada a 
uma revolução de ideias, ocorrida após a Grande Depressão nos Estados Unidos. 
Com base nas proposições keynesianas, o Estado deveria adotar políticas 
anticíclicas na economia. Por isso, os gastos governamentais e seus déficits 
seriam instrumentos potentes que, aliados a outras políticas econômicas, poderiam 
reverter situações de insolvência, desemprego e iliquidez. A administração da 
dívida, em conjunto com a execução das políticas fiscal e tributária, seria mais 
eficiente por atuar em vias diretas sobre o produto agregado e suas variáveis-
chave. 
Em momentos recessivos, o aumento dos gastos do governo, e a consequente 
ocorrência de déficits, levariam a expansões da demanda agregada com aumento 
do investimento, emprego e renda. Dois canais distintos poderiam levar à reversão 
de recessões, através de déficits públicos, diminuição de tributações e aumento 
dos gastos públicos. Os déficits levariam ao aumento do endividamento público 
através de títulos, moeda ou empréstimos.
A grande importância do governo seria tornar a dívida menos custosa 
financeiramente, através da alocação eficiente entre emissão de moeda e 
maturidade de títulos e empréstimos, sem causar instabilidades. Para isso, um 
mercado financeiro institucionalizado para absorção da dívida de curto ou longo 
prazo seria fundamental.
Ao contrário das ideias ricardianas, o uso de dívida poderia ser benéfico 
em momentos recessivos, por acelerar a economia, e em momentos de rápido 
crescimento econômico financiar os gastos realizados. O Estado estaria atuando 
88
 Economia no Setor Público
como estabilizador da economia, não permitindo que a recessão incontornável 
acometesse a sociedade e que os momentos de rápido crescimento causassem 
instabilidade. Para que isso ocorresse, o país deveria conhecer seu fluxo de 
receitas líquidas e ter boa capacidade de refinanciamento, com a manutenção de 
liquidez.
A dívida pública é um importante instrumento em poder do governo, pois 
permite que a oferta de bens públicos demandados pela sociedade não fique 
sempre restrita à capacidade de arrecadação de tributos.
 
A dívida resulta de acúmulos de déficits públicos (receitas menos despesas) 
passados, incluídos nas despesas os próprios juros devidos.
Além de gastos de consumo, o governo pode também utilizar os recursos 
arrecadados com tributos ou com endividamento para realizar investimentos, por 
meio dos quais acumula ativos, tais como imóveis, ativos financeiros e créditos.
Nesse caso, há que se distinguir a dívida bruta e a dívida líquida do governo: 
a dívida líquida é igual à dívida bruta menos o ativo do governo. Assim, na 
presença de ativos, a dívida líquida é menor que a dívida bruta. Como qualquer 
outro agente econômico, um governo com dívida de 100 reais e crédito na praça 
(ativo) de 60 reais terá dívida líquida de 40 reais e dívida bruta de 100 reais.
Tratamento similar deve ser dado aos juros que o governo paga sobre a sua 
dívida e aos juros que ele recebe, em função do ativo que detém. Se o governo 
paga 30 reais de juros sobre o que deve e recebe 10 reais a título de juros do 
ativo, os juros líquidos devidos são de 20 reais.
Em que medida deve-se analisar a dívida bruta e o ativo separadamente e 
não apenas a dívida líquida? A resposta depende de quão similares são a dívida 
bruta e o ativo em termos de montante, taxa de juros, vencimento, liquidez, risco 
de adimplência, moeda em que estão denominados, índices de preços a que estão 
indexados etc. Quanto mais distintos, mais importante é a análise individualizada 
da dívida bruta e do ativo, pois menos eficiente é o ativo como hedge para a 
dívida bruta.
Atividades de Estudos:
 1) Faça a distinção entre os conceitos de Montante, Perfil e 
Estrutura da Dívida Pública.
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Endividamento Público Capítulo 5 
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 2) Qual a relevância do conceito de Perfil da Dívida para a Política 
Fiscal do governo?
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 3) Mesmo considerando a existência de excesso de recursos 
financeiros para fazer face ao pagamento da dívida pública, 
cite duas considerações a respeito dos aspectos institucionais 
e organizacionais do governo e da dinâmica do ambiente 
econômico local, regional e nacional que devem ser levados em 
conta previamente à contratação de dívida pelo gestor.
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 4) Considerando os termos e expressões a seguir, escreva 
uma carta para o prefeito da sua cidade, criticando o volume 
insuficiente de recursos para a provisão dos serviços de educação 
e saúde em seu município, e faça sugestões ao governo local 
para a solução desses problemas.
Termos e expressões obrigatórios: competência tributária 
municipal; receitas de tributos; receitas próprias; exclusão no 
consumo; externalidades positivas; educação; regras de mercado; 
bens públicos; preço, custo, bens privados; bens públicos, consumo 
coletivo, rivalidade no consumo, emissão de dívida, alocação, 
distribuição, Produto Interno Bruto, Políticas Macroeconômicas, 
estabilização, Política Tributária, Política Fiscal, Política Monetária 
e a Política Cambial, royalties, Receitas Próprias Municipais.
90
 Economia no Setor Público
 Requisitos:
 A carta deverá ser escrita em Word e conter entre 650 e 700 
palavras.
 Para justificar os argumentos e sugestões, o texto deverá citar 
necessariamente todas as palavras e expressões, pelo menos 
uma vez.
 A estrutura do texto da carta é a seguinte:
 Introdução – apresentação do problema – 100 a 150 palavras.
 Desenvolvimento – texto de análise e argumentação – 550 a 600 
palavras.
 Introdução do texto:
 Sr.(a) Prefeito(a)
 Venho pela presente carta manifestar o meu desagrado com a 
situação dos serviços de educação e saúde em nosso município. 
Apesar da probidade e da eficiência das administrações atuais e 
passadas, é sabido que a rede pública escolar e hospitalar não 
atende às mínimas necessidades da população carente. 
 Convivemos com filas intermináveis nos hospitais e na espera da 
matrícula dos filhos em escolas próximas às residências, além 
do atendimento de baixa qualidade e dos resultados abaixo da 
média de outros países de mesma renda.
 Sou, porém, um(a) cidadão(ã) consciente da limitação de recursos 
existentes em nosso país, muito embora acredite que mais e 
melhor deva ainda ser feito a fim de que possamos minorar os 
problemas referentes à provisão de bens e serviços públicos.
 Permita-me,pois, apresentar, junto com as críticas, uma análise 
do problema.
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Endividamento Público Capítulo 5 
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Algumas Considerações 
Neste capítulo você teve a oportunidade de rever e obter o conhecimento 
mais aprofundado das razões do endividamento público, maior compreensão 
da necessidade de limites ao endividamento público e da maior eficiência na 
administração do endividamento público.
Com efeito, o administrador público deve, dentre outros aspectos, sempre 
observar o perfil da dívida existente antes da realização de um novo contrato 
de empréstimo, a fim de determinar quais as datas de vencimento e os valores 
das novas prestações, distribuindo-os de forma pulverizada ao longo do tempo, 
em níveis compatíveis com o volume de recebimentos esperados e em época 
posterior próxima às datas esperadas de ingresso de receitas, de forma a efetuar 
os pagamentos em dia e de não permanecer com recursos ociosos em caixa.
A diferença na taxa de juros é particularmente importante para o caso 
brasileiro. Se a aquisição do ativo é financiada com o aumento da dívida pública 
e o rendimento do ativo é inferior ao custo da dívida pública, em um primeiro 
momento não há aumento da dívida líquida, apenas da dívida bruta e do ativo. 
Entretanto, o aumento do déficit público, a partir do momento da operação, é 
uma consequência inevitável, pois os juros líquidos devidos (juros pagos menos 
recebidos) pelo governo aumentam. 
Se o governo se endivida por meio da emissão de títulos públicos no valor 
de 100 reais, sobre os quais incidem juros de 12% ao ano, para comprar ativos 
no mesmo valor, mas sobre os quais recebe juros de 1% ao ano, é evidente que, 
no momento da transação, não há alteração da dívida líquida (dívida bruta e ativo 
subiram no mesmo valor). Mas é fácil perceber que, ao longo dos anos, essa 
transação implicará em pagamento de juros líquidos de aproximadamente 11 
reais ao ano, o que eleva o déficit público em montante equivalente. 
92
 Economia no Setor Público
A única forma de compensar o aumento da despesa com juros líquidos é 
o aumento do superávit primário (receita menos gasto, exclusive juros). Na 
ausência de compensação, o déficit mais alto terá que ser financiado por aumento 
da dívida bruta e, dado que, nesse caso, não houve aumento de ativo, ocorrerá 
consequente aumento da dívida líquida.
Assim fazendo, a dívida poderá ser administrada sem provocar pressões 
sobre os recursos financeiros necessários para o pagamento dos compromissos 
de natureza contínua, intimamente relacionados com o funcionamento da máquina 
administrativa.
As dívidas devem ser pagas de acordo com os prazos e condições 
financeiras constantes das cláusulas contratuais. Entretanto, o esforço voltado 
para o pagamento da dívida deve levar em consideração a manutenção do 
equilíbrio entre as receitas e despesas, a fim de que o gestor possa efetivamente 
desincumbir-se das suas funções, possibilitando a alocação e a distribuição 
eficiente dos bens e serviços públicos.
No caso de o governo apresentar montante de compromissos assumidos 
superiores à sua capacidade de pagamento que implique a pressão sobre os 
recursos disponíveis para os pagamentos de despesas de natureza continuada, 
ou situação financeira de insolvência, o gestor deve buscar renegociar (isto é, 
reestruturar) a dívida, em novas condições de prazo e taxas de juros, ajustadas à 
sua real capacidade de pagamento. 
Referências
CHALFUN, N. Lei de Responsabilidade Fiscal. Estudo em Grupos de 
Aprendizagem. Unidade de Estudo 4. Controlando e Avaliando a Execução do 
Orçamento. Seção 4 — O Endividamento Público. MPOG, MDIC, BNDES, 
2001. p. 31-46.
HOMSY, N. C. Finanças e gestão tributária. Indaial: Uniasselvi, 2011.
HOMSY, N. C. Introdução à economia. Indaial: Uniasselvi, 2017.
HOMSY, N. C. Fundamentos de matemática financeira. 6. ed. Funenseg, 2007. 
153 p.
HERMANN, J. Ascensão e queda da política fiscal: de Keynes ao “autismo fiscal” 
dos anos 1990-2000. XXXIV Encontro Nacional de Economia, 2006.
93
Endividamento Público Capítulo 5 
HERMANN, J. A macroeconomia da dívida pública: notas sobre o debate teórico 
e a experiência brasileira recente (1999-2002). Cadernos Adenauer, 2002.
KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: 
Nova Cultural, 1985.
MAURO, E.; CHALFUN, N. Controlando e avaliando a execução do 
orçamento. Coordenação de Heraldo da Costa Reis, Tereza Cristina Baratta, 
Gleisi Heisler Neves. Rio de Janeiro: IBAM/BNDES, 2001.
MINSKY, P. H. John Maynard Keynes. New York: Columbia University Press, 
1975.
MINSKY, P. H. The Financial Fragility Hypothesis: an Interpretation of Keynes 
and an Alternative to ‘Standard’ Theory. In: MINSKY, P. H. Can It Happen Again? 
Essays on Stability and Finance. New York: M. E. Sharpe, Inc., p. 59-70. 1982.
MUSGRAVE, R. A.; MUSGRAVE, P. B. Finanças públicas: teoria e prática. São 
Paulo: Campus, 1980. Capítulos 1, 3, 4, 5, 7, 9, 28 e 29.
SILVA, A. C.; CARVALHO, L. O.; MEDEIROS, O. L. (Organizadores). Dívida 
pública: a experiência brasileira. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional: Banco 
Mundial, 2009. 502 p.
94
 Economia no Setor Público
CAPÍTULO 6
A Economia do Setor Público
Aplicada ao Caso Brasileiro
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
�	Compreender a distinção entre Estados com estrutura política unitária e 
estrutura política federativa.
�	Reconhecer que os processos e os efeitos da aplicação das Políticas Tributária, 
Fiscal e de Endividamento podem ser diferenciados, dependendo da estrutura 
política do país (unitária ou federativa).
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 Economia no Setor Público
97
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
Contextualização
Nos capítulos 3, 4 e 5 foram analisadas as Políticas Tributária e Fiscal e 
de Endividamento Público como as principais políticas de intervenção do Setor 
Público na economia. Neste capítulo você verá a aplicação destas políticas no 
contexto da descentralização.
No início desse livro, a Economia do Setor Público foi definida como o estudo 
das funções econômicas do Estado, isto é, a alocação, a distribuição de bens e 
serviços e a estabilização da economia, definindo os recursos necessários para a 
execução dessas funções por meio da máquina pública. 
Um aspecto relevante no planejamento e na gestão governamental está 
associado à forma pela qual as várias unidades territoriais de um país se 
reúnem em um único Estado nacional e a cujo poder se submetem e sob o qual 
estabelecem suas relações. 
As normas e decisões elaboradas pelo Estado prevalecem sobre as normas 
e decisões oriundas de outras entidades externas, o que confere ao Estado 
Nacional o atributo da soberania.
Nesse sentido,no âmbito interno, a soberania estatal traduz a superioridade 
de suas diretrizes sobre os grupos sociais intermediários, tais como as famílias 
e as empresas. No âmbito externo, a soberania traduz, por sua vez, a ideia 
de igualdade de todos os Estados na comunidade internacional, associada à 
independência nacional. Assim, as unidades territoriais que compõem o Estado 
nacional são denominadas sub-soberanos.
Estado Unitário e Estado 
Federalista
As formas pelas quais as unidades territoriais se reúnem podem ser mais 
ou menos centralizadas. Quando ocorre maior centralização, diz-se que se está 
diante de um país com Estado Unitário. Quanto menor a centralização, diz-se 
que o país possui um Estado Federalista. A organização política também está 
expressa nas constituições dos países, que assumem as formas de Constituição 
Unitária e de Constituição Federalista.
98
 Economia no Setor Público
Federalismo Político
Segundo Anderson (2009), o federalismo é uma forma de Estado e tipo de 
sistema político no qual o poder é dividido entre um governo central e unidades 
políticas caracterizadas por estados (podendo também ser denominadas 
província, cantão, região, comunidade, território, dentre outras denominações, 
dependendo do país). No caso brasileiro, além do nível do estado, há o município, 
definido como ente político na Constituição.
De acordo com esta conceituação, temos como alguns exemplos de Estados 
Unitários os seguintes países: França, Portugal, Bélgica, Holanda, Uruguai, 
Panamá e Peru.
De maneira análoga, os seguintes países são alguns exemplos de Estado 
Federal: África do Sul, Alemanha, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Estados 
Unidos da América, Índia, Rússia, Suíça e Venezuela.
Há ainda outras formas intermediárias de Estados, tais como o Estado Unitário 
Descentralizado (Chile e Paraguai, por exemplo) e o Estado Constitucionalmente 
Descentralizado ou Estado Regional (Itália, por exemplo).
Federalismo Econômico
O Federalismo Econômico pode ser conceituado, de maneira concisa, como 
o conjunto de regras que estabelece, no contexto das relações políticas entre os 
entes da federação, como são arrecadados os tributos e como é executado o 
gasto público.
As naturais disparidades de renda e riqueza no interior das federações 
demandam correções em relação ao desequilíbrio fiscal, a fim de promover a 
busca da equalização entre a oferta de bens e serviços e os recursos disponíveis. 
As transferências não condicionadas figuram como importantes instrumentos, 
por meio das quais o governo central devolve às jurisdições valores que são 
arrecadados através de tributos federais. Além disso, o poder de gasto exercido 
pelo governo central influencia programas e atividades nas unidades da federação, 
especialmente por meio de transferências condicionadas e de programas de custo 
compartilhado. 
Deve-se considerar que, na forma federativa de organização política, 
existe uma combinação entre competências centralizadas e competências 
99
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
descentralizadas em um modelo onde as responsabilidades fiscais são 
compartilhadas entre os diferentes níveis de governo e suas respectivas unidades 
federativas. 
A Evolução do Federalismo 
Econômico no Brasil
No Brasil, a Constituição Federal promulgada em 18/09/1946 estabeleceu 
a descentralização das atividades públicas, tendo os municípios como alvo 
privilegiado destas mudanças. Para resolver o problema das disparidades, no 
campo tributário foram inseridas as cláusulas de transferências de receitas para 
os governos sub-nacionais e a garantia de destinação de parcela do orçamento 
federal para aplicação nas áreas menos desenvolvidas do país. Este dispositivo 
vigora até hoje, fazendo com que a União opere como arrecadadora substitutiva 
para estados e municípios, bem como os estados para os seus municípios. 
A partir dos anos 1960, foi introduzido um modelo que contribuiu para que 
os recursos repartidos entre as esferas governamentais fossem prioritariamente 
destinados a viabilizar os objetivos do crescimento (Emenda Constitucional nº 18 
(EC18/65), de 01/12/1965, e Código Tributário Nacional (CTN) - Lei nº 5.172, de 
25/10/1966).
As modificações introduzidas na Constituição de 1988 impuseram aos estados 
e municípios, principalmente a estes últimos, uma carga de responsabilidades não 
condizente com a estrutura de suas receitas próprias.
Na prática, entretanto, a divisão das competências não se traduz 
automaticamente em uma divisão dos tributos em montante equivalente.
O tipo de federalismo vigente no Brasil revela a predominância de poder 
por parte da União, oposto ao federalismo, que permite aos entes subnacionais 
(estados e municípios) maior autonomia financeira, administrativa, política e 
jurídica.
Desta forma, além das transferências inseridas na Constituição, há as que se 
processam da União para estados e municípios e dos estados para os municípios, 
com o objetivo de ampliar a capacidade de gasto dos governos subnacionais para 
que estes possam viabilizar o atendimento de seus encargos.
Por meio das transferências devolutivas, também chamadas de devolução 
tributária, o nível de governo superior arrecada e devolve para o nível inferior os 
100
 Economia no Setor Público
recursos que poderiam ser arrecadados, caso tivessem competência legal para 
tal, ou seja, a receita é entregue onde ela foi gerada.
As transferências redistributivas, por sua vez, visam reduzir as 
desigualdades e não têm qualquer relação com o que os entes poderiam ter 
arrecadado a partir de suas bases tributárias. Nesse caso, parte da arrecadação 
pode ser reservada, por algum princípio legal, para diminuir as diferenças de 
capacidade de prestação de serviços entre entes do mesmo nível (estados ou 
municípios).
As transferências voluntárias são fluxos discricionários de receita que não 
estão previstos em leis e são estabelecidos no âmbito da elaboração do orçamento 
anual, a partir de negociações políticas, geralmente partindo de instâncias 
superiores para níveis inferiores de governo. São exemplos de transferências 
voluntárias os convênios, através dos quais se transferem recursos da União aos 
estados e/ou municípios no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento 
– PAC.
O Federalismo e as Estruturas 
Tributária e Fiscal
As receitas de tributos e demais entradas de recursos nos cofres públicos 
dependem, em grande extensão, do comportamento dos fluxos de alguns 
fatores (faturamento, circulação de mercadorias, rendas derivadas do capital e 
do trabalho, por exemplo), os quais tendem a apresentar maior variabilidade do 
que a arrecadação decorrente da tributação sobre patrimônio, caracterizada como 
estoque. 
A manutenção de níveis de receita compatíveis com o gasto exige, 
portanto, que os governos se dediquem de forma concentrada nas atividades de 
planejamento, acompanhamento e gestão das contas públicas, especialmente 
quanto às tarefas de lançamento de tributos, cobrança de débitos, redução da 
sonegação, dentre outros itens, como forma de garantir recursos em volume 
capaz de reduzir as carências no atendimento das demandas sociais de toda 
ordem.
A atribuição de receitas e encargos entre diferentes níveis de governo 
resulta em concentração de receitas nos níveis de governo superiores ou centrais 
(Governo Federal e governos estaduais) e de encargos, ou do atendimento 
das demandas da população, nos níveis de governo sub-nacionais (governos 
municipais).
101
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
O Conflito Entre Centralistas e 
Descentralistas
O descompasso entre a competência de tributar e os compromissos com 
gastos públicos observada no Brasil espelha o conflito existentenos países com 
estrutura federativa. Tal conflito assume várias dimensões, todas elas associadas 
à autonomia dos níveis de governo em relação aos tributos e ao gasto público.
Dessa forma, o gasto público, em um contexto federativo, envolve muito mais 
do que a observância de princípios de eficiência e eficácia como referências para 
o planejamento, a avaliação e a execução de programas e projetos incluídos na 
Política Fiscal dos governos sub-soberanos.
A estrita observância dos limites consignados no orçamento anual, ainda 
que este seja apenas indicativo – não impositivo – dos gastos, é insuficiente para 
que se atinja o equilíbrio financeiro das contas públicas. Em outras palavras, as 
disponibilidades de caixa é que verdadeiramente condicionam a execução do 
gasto, não obstante o fato de o orçamento constituir-se em lei aprovada pelo 
Poder Legislativo. Tal realidade corrobora a expressão atribuída ao orçamento, de 
uma mera “lei de meios”, ou “peça de ficção”.
Por esse motivo, a concentração da atenção sobre o gasto público, a variável 
que permite maior controle, constitui a ênfase das autoridades do governo central 
responsáveis sobre as finanças públicas em nível nacional. Ou seja, já que o que 
é relevante é o equilíbrio financeiro, “não se gasta mais do que se arrecada”.
Ocorre que a delimitação do gasto fixada em lei obedece a um processo 
longo, de natureza não apenas econômico-financeira, mas também política, social 
e institucional, e envolve considerações de alocação e (re)distribuição de recursos, 
com objetivos de redução das disparidades pessoais, setoriais e regionais de 
renda e de oportunidades.
Razões Para a Descentralização
Nos países desenvolvidos da Europa e nos Estados Unidos, o período 
posterior às duas guerras do século XX apresentou tendência à descentralização. 
Já nos países asiáticos, africanos e latino-americanos e países do leste europeu, 
que experimentaram a implementação de políticas desenvolvimentistas, a 
concentração dos recursos na esfera federal permaneceu sólida até meados da 
década de 1980. Há, porém, uma clara diferenciação em relação aos motivos, 
102
 Economia no Setor Público
argumentações, processos e resultados da descentralização, que redundam em 
modelos bastante específicos, que foram ou vêm sendo aplicados a diferentes 
grupos de países. A descentralização também assume formas bastante peculiares, 
dependendo do estágio de desenvolvimento e de aspectos históricos, políticos e 
culturais relativos aos países onde esse processo tem sido observado.
Os países desenvolvidos iniciaram suas reformas com o objetivo de conferir 
maior eficácia na oferta de bens e serviços públicos em uma era “pós-Estado 
do Bem-Estar”. Com relação aos países em desenvolvimento, argumenta-se 
que as razões da descentralização estão inseridas nas políticas voltadas para a 
estabilização macroeconômica e, em menor intensidade, às pressões políticas 
por maior grau de participação popular.
O chamado Estado do Bem-Estar Social surgiu na Europa 
após a Segunda Guerra Mundial e tem sua origem no pensamento 
keynesiano. É estruturado segundo um modelo de organização 
estatal que provê bens e serviços públicos a toda a sociedade de 
maneira perene, tendo como referência a instituição e o respeito aos 
direitos sociais, tais como serviços de educação, saúde, seguridade 
e lazer.
No que se refere aos países pertencentes à antiga União Soviética e a 
alguns países europeus, as dimensões da descentralização assumiram a forma 
de mudanças profundas em termos de alocação de recursos, de participação 
popular, de reforma institucional (passagem de uma organização unitária de 
Estado para a de Estado Federado; de economia planejada para economia de 
mercado e a construção de um novo setor público). Deve-se acrescentar ainda 
o fato da necessidade de profundas adaptações de ordem macroeconômica, 
que sejam capazes de adequar as antigas estruturas desses países visando seu 
eventual ingresso na União Europeia.
O Que Defendem os Centralistas
Os que se posicionam contra a descentralização tributária e fiscal 
argumentam que tal estrutura é sugerida apenas para os países industrializados, 
não se aplicando aos países em desenvolvimento. Há, ainda, alguns autores 
103
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
que defendem um posicionamento bastante cauteloso da sua adoção, inclusive 
pelos países desenvolvidos. Com efeito, mesmo países como os Estados Unidos 
experimentaram, a partir de meados da década de 1980, a imposição de medidas 
de responsabilidade fiscal, com vistas à obtenção de equilíbrio das contas 
públicas.
Para a corrente centralista, as razões se baseiam, principalmente, na 
necessidade da satisfação de critérios de eficiência e eficácia associados à 
manutenção da estabilidade macroeconômica, de crescimento econômico e 
do tamanho adequado do Estado. Ademais, a manutenção de uma política de 
crescimento de longo prazo depende da consistência da política macroeconômica 
perante o conjunto das variáveis de natureza agregada (taxas de poupança, 
formação bruta de capital fixo etc.).
Argumentos Pró-Centralização
Três conjuntos de problemas são comumente utilizados em defesa da tese 
contrária à descentralização:
a) a descentralização pode produzir efeitos nocivos na busca pela estabilização;
b) a descentralização pode reduzir o ritmo do crescimento econômico; e
c) a descentralização pode afetar de maneira negativa a convergência em 
âmbito regional.
Tais problemas se manifestam através de uma série de processos, a saber:
Quanto às competências tributárias, admitem que a cobrança do imposto 
sobre a renda e o gerenciamento dos recursos da seguridade social, realizados 
de forma descentralizada, possuem a capacidade de provocar riscos de quebra 
das relações entre os instrumentos de estabilização automática e de controle 
das flutuações cíclicas da estrutura econômica. Os centralistas defendem o 
gerenciamento dos mecanismos de tributação sobre a renda e a gestão dos 
fundos de previdência pública preponderantemente no governo central.
Analogamente, sustentam que o descontrole do endividamento e a 
incapacidade no pagamento das dívidas, por parte dos entes subnacionais, 
podem ameaçar a posição fiscal do Tesouro Nacional, na medida em que 
provocam o aumento do déficit e redução do poder de administração da execução 
orçamentária, ambos pela ótica consolidada, o que provoca o surgimento de 
pressões de natureza inflacionária.
104
 Economia no Setor Público
Coerente com a manutenção dos níveis adequados de investimento de 
capital, reconhecidamente escasso nos países em desenvolvimento, e a fim de 
maximizar retornos e evitar a competição entre os níveis subnacionais e nacionais 
por recursos – via endividamento e/ou via aumento de tributos –, os defensores 
da corrente centralista prescrevem ainda que os governos centrais devem exercer 
controle rígido sobre os recursos destinados ao investimento público local.
Argumentam que a centralização oferece a vantagem de reduzir os 
desequilíbrios econômicos entre regiões e as disparidades fiscais, o que não 
ocorre em situações nas quais os governos subnacionais dispõem de vasto 
arsenal tributário. Disparidades de riqueza e renda podem vir a se acentuar com 
a descentralização, tendo em vista que localidades apresentando situação de 
prosperidade possuem maiores alíquotas e maiores bases de tributação, o que 
permite a criação de um federalismo “à la mercado”, podendo gerar consequências 
negativas para a obtenção do idealizado federalismo de equilíbrio.
Assinalam que um importante custo decorrente da descentralização é 
a competição entre entes subnacionais em busca de mão de obra, oferta de 
empregos e investimento, cuja visão não coincide necessariamente com os 
interessesnacionais, principalmente no que diz respeito às metas de estabilização 
e de convergência regional.
A linha de argumentação dos centralistas é, portanto, a de enfraquecer a 
noção da existência de uma relação direta entre descentralização e crescimento 
econômico. Ademais, essa relação pode ser ofuscada pela interação de outras 
variáveis que, em seu conjunto, apresentam maior robustez com o nível de 
crescimento.
Centralistas Rejeitam o 
Endividamento de Estados e 
Municípios
O endividamento em nível subnacional é rebatido pelos centralistas, de 
acordo com os seguintes argumentos:
a) os custos decorrentes da emissão de dívida em nível local são, em tese, 
suportados pelos residentes da jurisdição, enquanto os benefícios são 
transbordados para fora da área ou região, representando ineficiência pela 
ótica microeconômica e, por conseguinte, produzindo fracos resultados em 
termos de estabilização;
105
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
b) a monetização da dívida local (isto é, o aumento de dinheiro em circulação 
em um município, por exemplo) cria pressões inflacionárias e ameaça a 
estabilidade de preços;
c) a estabilidade monetária requer que as políticas monetária e fiscal sejam 
levadas a efeito apenas pelo governo central; e
d) choques cíclicos apresentam escopo nacional (simétricos do ponto de 
vista inter-regional) e, portanto, demandam respostas de natureza nacional 
(federal).
A visão cética da descentralização sustenta ainda que, dado o baixo custo 
de mobilidade entre localidades de um estado federativo, os fatores de produção 
(trabalho e capital) tendem a se localizar onde a carga tributária local for menor. 
Tal realidade se assemelha a um leilão pelo menor preço. O processo de menores 
lances força a geração de déficits. Sua cobertura demanda um conjunto de 
medidas que afetam a carga tributária local, impactam negativamente o rating 
sub-soberano e requerem o aumento de transferências voluntárias. A agregação 
desses fatores termina por afetar de maneira negativa o crescimento da renda 
local.
Centralistas Argumentam Que a 
Descentralização Gera Competição 
Entre Estados e Municípios
Os centralistas defendem ainda que a descentralização apresenta riscos 
relacionados à competição entre as jurisdições (municípios e estados), na qual 
cada nível procura se apropriar dos recursos do outro ou na qual cada governo 
procura evitar incorrer em custos na provisão dos serviços à população. A 
estratégia no uso de incentivos fiscais destinados à atração de empresas e a 
recusa na prestação de serviços são exemplos típicos de tais situações.
Por último, mas não menos importante e de forma não exaustiva, a corrente 
contrária à descentralização agrega ao seu conjunto de proposições a afirmativa 
de que a descentralização tende a criar padrões de segregação de renda bastante 
homogêneos, impedindo a redistribuição de renda intralocalidades.
106
 Economia no Setor Público
O Que Defendem os Descentralistas
Os que defendem a descentralização afirmam que esta funciona como uma 
resposta direta à ineficiência dos governos centrais em prover, em quantidade e 
qualidade, bens e serviços públicos que apresentam maior conformidade com os 
padrões de renda e preferências dos cidadãos. Em linguagem microeconômica, 
significa uma melhor aproximação à condição de equilíbrio entre custos e 
benefícios marginais.
O conceito de conformidade na provisão de serviços públicos 
se refere à possibilidade de adaptar suas características aos 
padrões específicos da população de uma localidade. Ex.: ensino de 
meteorologia para crianças residentes em municípios agrícolas.
O processo de descentralização pode, assim, apresentar respostas 
positivas a certos problemas concretos impostos pela necessidade da oferta de 
bens e serviços públicos, admitindo-se que os governos centrais encontram-se 
impossibilitados de atender a essas demandas.
O próprio objetivo da estabilização pode ser mais eficientemente perseguido 
em uma formatação descentralizada, em comparação a uma estrutura federativa 
centralizada. 
Enfoques Teóricos Pró-
Descentralização
Há vários enfoques teóricos na tradição econômica do federalismo que 
explicitam a relação entre a descentralização tributária e fiscal e o crescimento. 
Esses enfoques se baseiam em uma análise de quatro grupos de fenômenos 
observados na realidade: a equivalência fiscal vertical e horizontal, a teoria dos 
bens de clube, a migração entre cidades e a participação política.
a) Equivalência Fiscal Vertical e Horizontal
- Equivalência Fiscal Vertical: de acordo com o princípio da equivalência 
107
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
fiscal vertical, os residentes de uma localidade devem pagar tributos a cada 
um dos governos (municipal, estadual e federal) em valor equivalente à 
respectiva quantidade ofertada de bens e serviços. Ainda de acordo com 
esse princípio, transferências intergovernamentais (positivas) devem ser 
realizadas para restaurar a equivalência, por exemplo, no caso de ocorrer 
a cobrança de impostos por uma jurisdição fiscal (o município, por exemplo) 
sendo o serviço provido por outra (o estado ou o governo federal, por 
exemplo).
- Equivalência Fiscal Horizontal: a equivalência fiscal horizontal trata 
do equilíbrio entre jurisdições fiscais de mesmo nível (entre municípios 
ou entre estados). Nesse contexto, busca-se verificar a ocorrência de 
transbordamentos de benefícios que ultrapassam os limites geográficos 
de uma localidade (um município contíguo a outro de mesmo estado ou de 
estados diferentes). 
A descentralização favorece o crescimento econômico: 
a corrente de pensamento descentralista associa de maneira 
indireta a descentralização com o crescimento pela via da eficiência 
econômica. Ressalta que o principal impacto da descentralização se 
reflete nos ganhos de eficiência passíveis de serem obtidos, uma 
vez que os governos locais: a) identificam mais eficientemente as 
necessidades das populações, dada a proximidade entre provedores 
e beneficiários; e b) mobilizam recursos para o pagamento de bens e 
serviços que apresentam impacto unicamente local. 
b) Teoria dos Bens de Clubes
O segundo grupo se baseia na denominada Teoria dos Bens de Clube ou 
simplesmente Teoria dos Clubes. De acordo com essa linha de investigação, o 
tamanho ótimo do “mercado” para um determinado tipo de bem público – bem de 
clube – é atingido quando o benefício marginal experimentado no consumo iguala 
o custo marginal gerado por um consumidor adicional. Esse conceito implica a 
delimitação de uma extensão espacial.
Bens de clube diferem dos bens públicos puros, pois apesar de se 
caracterizarem pelo consumo coletivo, permitem a exclusão, baseada na 
cobrança de algum tipo de taxa ou tarifa, dependendo do tipo de provisão (direta 
108
 Economia no Setor Público
ou concedida, respectivamente). Ocorrem economias de escala na sua produção, 
na medida em que usuários (membros do clube) adicionais permitem a redução 
do custo médio. Mas a inclusão de usuários adicionais provoca congestionamento 
e, consequentemente, rivalidade. Assim, no limite, podem se transformar em bens 
tipicamente privados.
Os Bens de Clube foram analisados no Capítulo 1.
c) Migração entre cidades
O terceiro grupo se baseia na máxima “indivíduos votam com os pés”. A 
impossibilidade da determinação de um nível eficiente de gasto público, de acordo 
com regras aplicadas ao mecanismo de mercado, só é válida para o gasto em 
nível federal, o mesmo não ocorrendo em nível local. 
Quando residentes de uma localidade “votam com os pés”, entende-se que 
a combinação da quantidade e da qualidade no consumo da cesta de bens e 
serviços públicos determina a localizaçãoda população. Um município, ou um 
bairro em um município, cuja oferta não atenda aos desejos da população, forçará 
a migração (ou o emprego do transporte) da população em direção às áreas que 
melhor atendam às suas necessidades. Tal raciocínio não se aplica aos bens 
caracteristicamente “nacionais”, como os clássicos exemplos de defesa aérea e 
de construção de infraestrutura regional.
A hipótese central dessa argumentação é a da perfeita mobilidade da 
população, ou seja, de que não existem custos de relocalização (fixos, tais como 
aluguel de moradia, ou variáveis, tais como de transporte). De qualquer maneira, 
mesmo existindo custos de relocalização e de transporte, os residentes irão 
confrontar benefícios e custos e decidirão “racionalmente” qualquer mudança em 
sua localização.
Além disso, pressupõe-se não haver transbordamentos horizontais e que 
cada localidade atinge um tamanho ótimo de população para o qual o custo médio 
da produção da cesta de serviços é mínimo. Da mesma forma, os impostos locais 
baseiam-se no princípio do benefício recebido e não no princípio da capacidade 
de pagamento e não ocorre qualquer mecanismo de redistribuição de renda.
109
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
d) Participação Política Local e Crescimento
O quarto grupo de temas da literatura sobre a descentralização é conhecido 
pela máxima “Saída (Fuga) e Voz” ou “Exit and Voice”.
Hirschman (1970) acrescenta à oportunidade da escolha residencial o fato de 
os residentes poderem participar politicamente das decisões em uma localidade 
(jurisdição fiscal) à qual pertencem, através do voto.
O voto é um elemento-chave no que tange à accountability dos governantes, 
os quais possuem melhor conhecimento sobre o custo da provisão dos serviços 
do que os clientes (eleitores ou residentes). Estes últimos usam a informação 
sobre o total de tributos pagos e o comparam com a quantidade/qualidade dos 
serviços recebidos em sua localidade. Comparam, ainda, com os benefícios 
recebidos em localidades vizinhas. Esse é o critério utilizado para o julgamento 
sobre a decisão de uma possível “saída” ou emigração. Um “migrante contumaz” 
será provavelmente um mau “votante”, ou um mau indutor de mudanças locais, 
capazes de conferir maior eficiência à provisão dos serviços públicos.
Teorema da Descentralização: Quais 
Serviços Cada Esfera de Governo 
Deve Prover?
O Teorema da Descentralização trata da relação entre descentralização 
e crescimento. De forma objetiva, ele busca apontar quais serviços devem ser 
consignados como de responsabilidade de cada ente (nacional ou subnacional) e, 
em havendo oferta conjunta, qual parcela de responsabilidade deve ser assinalada 
a cada nível de governo.
De acordo com essa abordagem, cada serviço público deve ter sua provisão 
efetuada pelo nível de governo que possui controle e supervisão sobre o território 
cuja delimitação corresponde ao espaço onde os custos e benefícios dessa 
provisão são totalmente internalizados.
Assim, levando-se em conta as restrições impostas pela corrente da migração 
entre cidades, a regra básica do teorema da descentralização pode ser reescrita 
da seguinte maneira: a centralização é justificada somente quando ocorrem, ao 
mesmo tempo:
110
 Economia no Setor Público
1) fortes impedimentos à mobilidade dos residentes entre localidades;
2) transbordamentos significativos;
3) economias de escala; e
4) custos administrativos e de adequação, segmentação e de conformidade 
excessivamente altos em nível local.
Como corolário, temos que, do ponto de vista dos recursos necessários 
ao custeio, governos locais devem legislar sobre alíquotas e bases de cálculo 
e dispor (de fato e de direito) de fontes de recursos, sob limites definidos pela 
federação, originadas da renda e do patrimônio de seus residentes.
O grau de independência das autoridades locais em alterar alíquotas e bases 
de cálculo irá variar em função da eficiência econômica observada. Atribuir aos 
governos locais a capacidade de alterar alíquotas, com a exceção dos impostos 
sobre a propriedade, pode apresentar o efeito nocivo da exportação de tributos, 
competição contraproducente e complexidade para os contribuintes. 
Quanto aos efeitos no tamanho do setor público, Marlow (1988) e Ehdaie 
(1994) sustentam que a descentralização tem o poder de, se não reduzir, limitar 
o aumento do seu tamanho, enquanto Oates (1998) pondera não existir relação 
significativa entre a descentralização fiscal e o tamanho do setor público.
 
O argumento de Oates (1998) se baseia no fato de que uma das razões 
que tendem a promover o aumento do tamanho do setor público deriva do 
desconhecimento das preferências dos contribuintes com relação à cesta ideal de 
hiatos na oferta, seja pela existência de concorrência entre as esferas de governo 
em prover certos tipos de bens, ou pela total ausência dessa provisão, em razão 
da indefinição de natureza constitucional, ou por falhas de construção no desenho 
operacional adotado.
A Descentralização da Execução do 
Gasto Público no Brasil
No caso brasileiro, o processo de descentralização se aprofundou de 
maneira clara nas atividades referentes ao gasto público, em especial às áreas 
de educação e saúde. A razão se baseia exatamente no atendimento aos 
preceitos de eficiência (menores custos de distribuição dos serviços) e equidade 
(reconhecimento das diferenças existentes entre localidades). Com relação 
ao aspecto político, a evolução se deu na criação de sistema de formulação de 
políticas locais de educação e saúde e controle do gasto em nível local, através 
111
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
da criação de conselhos locais que incorporam representantes dos diversos 
grupos de interesse locais. Os critérios de dimensionamento dos valores alocados 
no orçamento federal dessas áreas, entretanto, seguem ainda o modelo “de cima 
para baixo”, condicionado à existência de recursos vinculados (FUNDEB e SUS). 
A partir de 2003 foi instituído o Fundo Nacional de Segurança Pública, destinado a 
financiar o aparelhamento dos estados.
Uma série de programas de fortalecimento da capacidade gerencial de 
estados e municípios (esses programas atendem de forma genérica pela sigla 
PNAFM) vem sendo desenvolvida, com o objetivo de permitir a execução mais 
eficiente dos programas nacionais que foram municipalizados (educação – 
FUNDEB – e saúde – SUS, por exemplo) e da capacidade de gestão, controle e 
fiscalização da arrecadação e do gasto.
Não se pode dizer o mesmo com referência ao aumento da capacidade de 
arrecadação dos entes sub-soberanos. As diversas tentativas da realização de 
reforma tributária esbarram no temor do Governo Federal de perder o controle 
sobre o elenco de receitas a seu dispor e de comprometer o processo de 
estabilização. Dentre as propostas que não foram colocadas em discussão de 
maneira mais consequente inclui-se a transferência da competência de tributar a 
propriedade das áreas rurais, atualmente do Governo Federal, para os municípios. 
Com a mudança, os governos municipais teriam a oportunidade de expandir sua 
capacidade de arrecadação e, ao mesmo tempo, a obrigação de se estruturar 
para efetivar a cobrança. Esses tipos de ação significariam a possibilidade de 
caminharmos para uma realidade de uma “responsabilização consequente”, 
contrária à “responsabilização cômoda” ensejada pela Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF) - (LC 101/2000), qual seja, a de os chefes dos executivos municipais 
receberem os méritos por simplesmente nada fazer, já que essas economias são 
dependentes dos repasses de toda ordem efetuados pelos governos estadual e 
federal.
A LRF corresponde ao BEA - Budget Enforcement Act dos 
Estados Unidos, de 1990. Ou seja, mesmo paísesindustrializados, 
como os Estados Unidos, experimentaram, a partir de meados da 
década de 1980, a imposição de medidas de responsabilidade 
fiscal, com vistas à obtenção de equilíbrio das contas públicas. Tais 
medidas foram adotadas como parte do quadro de restrições de 
natureza fiscal impostas pelo FMI e Banco Mundial.
112
 Economia no Setor Público
Quanto maior o volume de impostos federais, menor a renda disponível 
local, e maior a tendência dos governos locais à redução do volume de impostos 
locais. Com isso, ocorre maior demanda por recursos derivados dos fundos de 
participação, os quais levam em consideração os critérios de repartição baseados 
no tamanho da população e não nas condições específicas de renda e de 
necessidades de gasto em infraestrutura e serviços públicos básicos demandados 
por essas mesmas populações, muito mais bem avaliados pelos gestores públicos 
locais.
Impactos Da LRF Sobre o 
Crescimento Local
Em paralelo a esse processo de descentralização, ocorreu, como 
contraponto, um fato extremamente marcante do ponto de vista da centralização 
do controle do gasto: a Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa lei subtraiu poderes 
de controle social sobre o gasto local, processo que se encontra ainda em fase de 
consolidação no seio das populações locais. A LRF institui indicadores uniformes 
(admitindo-se a proporcionalidade vertical) aplicáveis aos entes da federação, 
ignorando as especificidades regionais e locais. 
Cabe ressaltar que a LRF, cuja ideia mãe foi modelada pelos órgãos de 
financiamento internacionais, não enseja qualquer vantagem didática do ponto de 
vista do gerenciamento estratégico e da participação democrática nas finanças 
públicas locais. Ela simplesmente estabelece coeficientes voltados para a 
observância de metas de eficiência financeira, inibindo o investimento, mesmo em 
situações de obtenção de resultado positivo nas contas públicas locais, pela ótica 
das receitas e despesas correntes.
A Lei de Responsabilidade Fiscal espelha uma realidade na qual o papel que 
o Governo Federal desempenha é o de juiz de primeira instância sobre os entes 
subnacionais. Pressupõe-se que esse nível de governo dispõe de informações 
em quantidade e qualidade necessárias (e de vontade política) para efetuar de 
maneira correta as transferências intergovernamentais. 
Com efeito, o Governo Federal está sujeito à mesma natureza de problemas 
enfrentados em relação ao seu próprio funcionamento, quando tenta, em vão, 
promover ajustamentos em suas contas. A própria incapacidade inata do governo 
central contribui para a possibilidade da ocorrência de superávits primários 
crescentes, na ótica da contabilidade federal. Ela se faz à custa da redução dos 
resultados primários locais. 
113
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
Como a LRF define restrições ao endividamento local, o resultado final 
é a redução pura e simples do gasto público, especialmente o investimento 
na infraestrutura física e social. Já o gasto voltado para o atendimento das 
necessidades de saúde, educação e segurança da população está condicionado 
à transferência de recursos pelo Governo Federal. Em função da precariedade 
dos sistemas federais de controle e verificação do gasto, os recursos são muitas 
vezes malversados pelos órgãos locais, o que fortalece a argumentação da 
centralização.
Ademais, não há qualquer indicação na LRF que propicie ao administrador 
público e às populações locais avaliar se o aumento da autonomia tributária local 
é capaz de produzir resultados positivos do ponto de vista da eficiência alocativa 
(atendimento das demandas de serviços localmente definidos) e da eficiência 
produtiva (aumento da accountability dos governos locais, redução da burocracia 
e melhor conhecimento dos custos referentes à provisão dos serviços).
Accountability é o termo utilizado para se referir à obrigação 
de indivíduos ou agências de prover informação sobre ou justificativa 
das suas ações aos demais agentes, além da imposição de sanções 
decorrentes de omissões e falhas nas ações. 
Países em Desenvolvimento e 
Federalismo Econômico
Os exemplos utilizados neste livro referem-se ao caso brasileiro, devendo 
ser ressaltada a diversidade inerente ao termo “países em desenvolvimento de 
estrutura federalista”. Com efeito, dois pontos merecem ser destacados.
Em primeiro lugar, atenção especial deve ser tomada quando nos referimos 
ao conjunto de países em desenvolvimento. Observam-se, entre países e, 
internamente a eles, isto é, entre suas regiões, profundas assimetrias quanto 
ao tamanho do território, à concentração do poder político, ao estágio do 
desenvolvimento, à estrutura econômica, à abertura para o exterior e à própria 
explicitação formal do tipo de federalismo existente. 
Reconhecidas características comuns aos países em desenvolvimento 
podem ser verificadas, especialmente com relação à carência da infraestrutura 
114
 Economia no Setor Público
física e social, aos baixos níveis de renda per capita, ao limitado acesso aos 
mercados de capitais e empréstimos internacionais, aos problemas relativos 
ao equilíbrio das contas públicas e das contas externas, aos altos índices de 
urbanização, de metropolização, de pobreza e de concentração da renda.
Em segundo lugar, uma classificação de formas de Estado que esteja apoiada 
apenas na divisão entre Estado Unitário e Estado Federal revela-se atualmente 
inapropriada para determinar-se o grau de descentralização de um país, em 
função da evolução natural das estruturas de organização territorial e de repartição 
de competências. Observa-se em nível mundial, especialmente em relação à 
execução do gasto público, a crescente implementação da descentralização em 
bases territoriais, como forma de obter-se maior agilidade e eficiência na provisão 
de bens e serviços considerados como de consumo coletivo.
Estados nacionais, do tipo unitário, vêm adotando esquemas de 
desconcentração (divisão do território do Estado em diversas regiões, ou em 
regiões e outras divisões territoriais menores, como departamentos ou províncias, 
comunas ou municipalidades) e de descentralização (outorga às regiões territoriais 
de personalidade jurídica própria, transferindo-se competências administrativas, 
em geral por meio de mudança constitucional).
No modelo unitário desconcentrado, as unidades subnacionais não possuem 
personalidade jurídica própria, sendo desprovidas de autonomia, enquanto no 
modelo unitário descentralizado, os entes federados possuem personalidade 
jurídica própria e capacidade de decisão em determinadas questões, sem a 
interferência do poder central, o que os faz assemelhados, na prática, aos 
países formalmente federalistas, porém, com uma importante diferença: os entes 
territoriais autônomos detêm competência legislativa constitucional, podendo 
inclusive instituir e arrecadar tributos.
Países em desenvolvimento enfrentam em maior ou menor grau a difícil 
tarefa de estruturar e implementar sistemas de tributação que tenham como 
base a renda pessoal e corporativa, o valor agregado e a propriedade. Muitos 
países ainda apresentam economias apoiadas no setor agrícola, com cultura 
marcadamente tradicional, e considerável contingente da população no setor 
informal. Grande parcela da carga tributária é representada pela arrecadação 
de tributos que incidem sobre a exportação de produtos primários. Sua maior 
participação no fluxo do comércio internacional, entretanto, está condicionada 
à aceitação de maior liberalização comercial, o que provoca consequências 
negativas do ponto de vista da arrecadação de tributos.
Outro conjunto de países ainda depende da arrecadação de tributos que 
incidem sobre o faturamento das empresas, muitos dos quais com características 
115
A Economia doSetor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
de bitributação e de tributação em cascata. Países como o Brasil ainda 
apresentam considerável contingente da população urbana na informalidade, com 
reflexos negativos tanto na arrecadação tributária, quanto na gestão do sistema 
de previdência oficial. No caso brasileiro, com exceção dos impostos sobre a 
propriedade (que no nosso país representam menos de 1% do PIB), todos os 
demais que incidem sobre a renda, sobre o faturamento, sobre a exportação, 
além da contribuição previdenciária, são impostos federais.
Desses tributos e contribuições, apenas os que incidem de forma progressiva 
sobre a renda possuem atributos de equidade, enquanto os demais tendem a 
promover maior desigualdade, devido às suas características de regressividade.
O estágio atual do federalismo nos países em desenvolvimento, como o 
Brasil, requer, portanto, uma definição clara do modelo de descentralização 
que se deseja no campo das finanças públicas, pois alterações no grau de 
descentralização da estrutura de competências têm a capacidade de modificar 
substancialmente a estrutura de poder, através do redimensionamento do quadro 
de vantagens e desvantagens experimentadas pelos representantes políticos, 
pela burocracia e por grupos de interesse localizados em cada um dos níveis de 
governo.
Proposição de Reformas Visando 
Aumento da “Eficiência” Federativa
A imposição de limites ao endividamento dos entes federados com vistas 
à obtenção de resultados positivos no balanço agregado das contas nacionais, 
a redução dos valores referentes aos Fundos de Participação de Estados e 
Municípios e a compensação desequilibrada da isenção dos créditos de ICMS 
nas operações de exportação (Lei Kandir), conjugadas ao aumento constante da 
necessidade de recursos destinados ao financiamento das políticas públicas em 
nível local, fomentam e acirram a guerra tributária e provocam a disputa fiscal.
Tal situação de centralização exacerbada por parte do Governo Federal, 
se, por um lado, aumenta suas receitas próprias e seu suporte eleitoral, por 
outro, restringe a autonomia local. Maior autonomia local passa, assim, a ficar 
dependente do apoio político oriundo do poder central. 
Alguns primeiros passos já foram dados no processo de descentralização no 
Brasil. Conforme visto anteriormente, os avanços vêm ocorrendo ainda apenas 
pelo lado do gasto público, muito embora os recursos postos pelo Governo Federal 
116
 Economia no Setor Público
à disposição dos entes subnacionais para a implementação e desenvolvimento 
das políticas públicas venham apresentando queda no conjunto do gasto.
Sugerem-se dois conjuntos de medidas visando, em primeiro lugar, à redução 
do quadro de dependência de recursos dos governos locais em relação ao 
governo central e, em segundo lugar, à criação de indicadores capazes de medir 
e acompanhar, de forma desagregada, o planejamento e a gestão dos entes sub-
soberanos em relação às políticas tributária e fiscal.
No tocante à redução da dependência dos governos locais em relação ao 
governo central, os resultados da capacitação e fortalecimento das estruturas 
locais já permitem que, pelo menos nos municípios-sede das capitais, possa vir a 
ser institucionalizada uma reestruturação tributária.
Como primeira etapa de uma reforma tributária que realmente objetive reduzir 
a guerra fiscal entre municípios, entre estados, entre estes e entre municípios, 
estados e o Governo Federal, deveriam ser observadas as competências de fixar 
alíquotas e a arrecadação dos impostos locais e estaduais, que resultem em 
montante equivalente ao atualmente obtido com as transferências constitucionais, 
cujos recursos dependem da arrecadação de impostos sobre Produtos 
Industrializados e sobre a Renda de Pessoas Físicas e Jurídicas (base de cálculo 
dos recursos atualmente transferidos por conta dos Fundos de Participação de 
Estados e Municípios).
Essa medida, neutra do ponto de vista tributário, poderá permitir que as 
diferenças entre regiões de uma mesma localidade (bairros de um mesmo 
município, por exemplo), e entre municípios da federação, possam ser mais bem 
enfrentadas, tendo em vista a proximidade do governante local na identificação 
das necessidades e no conhecimento do valor e da natureza dos recursos postos 
à sua disposição e dos recursos complementares.
Ademais, a competição não concorrencial entre governos locais pode reforçar 
o processo de inovação institucional e organizacional, com a descentralização das 
despesas e especialização na oferta de determinados bens e serviços públicos 
específicos de uma pequena região, fomentando a especialização de funções 
entre municípios (especialmente nas áreas metropolitanas).
Com efeito, a Lei de Responsabilidade Fiscal deveria sofrer modificações 
capazes de medir inclusive a Responsabilidade Tributária, visando à obtenção 
de resultados mais consistentes com o crescimento e o desenvolvimento local. 
Dentre as modificações sugeridas podem ser incluídos os seguintes indicadores, 
aplicáveis a estados e municípios das capitais:
117
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
– Relação Dívida/PIB (em substituição à Dívida/Receita Corrente Líquida);
– Necessidades de Financiamento/PIB;
– Arrecadação própria/PIB;
– Déficit em Conta Corrente/PIB.
Considerações Finais 
Comumente denominado de maneira inapropriada “federalismo fiscal”, 
o federalismo econômico deve necessariamente buscar a compatibilização 
entre o limite possível de descentralização das políticas tributária e fiscal e 
de endividamento de estados e municípios e suas relações (em sentidos e 
integrações diversas) com as políticas monetária e cambial, estas a cargo do 
governo central.
Essa impropriedade na denominação tem, como origem, a corrente do 
supply-side economics, cuja tese é a de que o estímulo à oferta deve se originar a 
partir da redução do gasto público (política fiscal rígida) via redução dos impostos 
que oneram os custos de produção. Dessa forma, o aumento da produção passa 
a contribuir para a redução do desemprego e do aumento de preços. Daí a ênfase 
no controle do gasto em detrimento da busca de maiores níveis de eficiência na 
condução da política tributária, esta de enfrentamento mais complexo, mas que é 
crítica como suporte central a políticas de estabilização, com sustentabilidade, e 
que não comprometem a distribuição eficiente de bens e serviços públicos.
A visão correntemente aceita é a de que a descentralização apresenta 
vantagens quanto à alocação, mas pode gerar custos no que respeita à questão 
distributiva e ao gerenciamento macroeconômico.
As estruturas tributária e fiscal no sistema federalista são importantes 
elementos formais que espelham a real dimensão da descentralização política 
das relações intergovernamentais. Enquanto as políticas monetária e cambial são 
implementadas pelo Executivo federal de forma discricionária, a formulação e a 
execução das políticas tributária e fiscal obedecem a um processo democrático 
de negociação entre o Executivo e o Legislativo. No ambiente federalista essa 
negociação vai mais além, o que permite tratar de maneira eficaz as diferenças 
existentes entre regiões, estados e municípios, buscando atender com maior 
aderência aos preceitos da democracia definidos em bases territoriais.
O ambiente da estabilização, entretanto, limita as chances de negociação 
em termos de recursos financeiros disponíveis, pois apenas uma parcela do 
orçamento não está contingenciada, ao mesmo tempo em que coíbe a perspectiva 
de aumento da arrecadação de tributos nas esferas locais.
118
 Economia no Setor Público
Estabilização, um conceito macroeconômico geral, se apoia em visões de 
cunho geral e em indicadores igualmente gerais.Admitindo-se um país com 
estrutura unitária de Estado, no qual a descentralização se dá em função das 
vantagens decorrentes de princípios de Administração Pública e de Gestão do 
Território, a formulação e a implementação de políticas tributárias e fiscais seguem 
um modelo de comando centralizado, como é o caso de países como Portugal e 
França.
Não se pode, por conseguinte, permanecer neutro em relação a questões 
que partem de uma perspectiva eminentemente macroeconômica, mas que 
envolvem aspectos de natureza política e ideológica, e que se tornam explícitas 
ao se tomar os entes federados de maneira desagregada. Nesse sentido, 
falar-se em adequação dos conceitos e critérios do federalismo aos países em 
desenvolvimento significa buscar-se o fortalecimento das competências de tributar 
e de alocar recursos por parte dos entes subnacionais.
Tal fortalecimento deve ser visto como decisivo para atender aos requisitos 
democráticos na formulação, acompanhamento da execução e avaliação das 
políticas públicas de forma participativa.
A descentralização tributária e fiscal pode se dar em maior ou menor 
intensidade quanto à delegação de competências do gasto e da receita, e 
qualquer uma das combinações possíveis entre essas duas competências (ou 
responsabilidades), variando desde a delegação de natureza administrativa 
ou gerencial, que ocorre no estágio da simples implementação de programas 
nacionais, até a descentralização de natureza política, na qual se torna evidente a 
delegação de autoridade, expressa na Constituição.
Por esse aspecto, o princípio da uniformidade em que se baseiam a 
formulação e a execução de políticas públicas se revela contrário aos interesses 
voltados para a redução das desigualdades, uma especial característica dos 
países em desenvolvimento, devendo a busca da equidade estar baseada no 
reconhecimento das diferenças entre indivíduos, localidades e regiões.
O conceito de uniformidade na provisão de serviços públicos se 
refere à impossibilidade de adaptar suas características aos padrões 
específicos da população de uma localidade. Ex.: distribuição de 
energia elétrica e de água.
119
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
No limite máximo da autonomia dos governos locais, passam a surgir custos 
de toda a natureza (políticos, administrativos, etc.) decorrentes da fricção entre 
estes e entre os demais níveis de governo. Dadas as ligações existentes entre 
a busca pela estabilização e a execução das políticas tributária e fiscal, torna-se 
difícil esperar que o processo de descentralização da formulação e implementação 
das políticas tributária e fiscal ganhe força a partir de iniciativas do Governo 
Federal.
O principal desafio analítico posto aos defensores do federalismo econômico 
equilibrado é o de definir de maneira apropriada práticas que possibilitem a 
combinação da alocação eficiente de responsabilidades e de recursos em âmbito 
local. Em paralelo, devem ser adotadas regras que permitam promover a gradual 
descentralização da função distributiva, permanecendo centralizadas as políticas 
relativas à função de estabilização.
O estágio atual do federalismo nos países em desenvolvimento, como o 
Brasil, requer, portanto, que sejam buscadas soluções voltadas, principalmente, 
para as seguintes questões:
a) Conceituação clara do modelo de descentralização que se deseja (com 
autonomia e/ou com autarquia), com a determinação da esfera mais bem 
capacitada a desempenhar esta ou aquela função, tendo em vista que, 
geralmente, confere-se pouca ou quase nenhuma atenção à distinção entre 
descentralização, devolução e desconcentração 
b) Desenvolvimento de mecanismos voltados para a obtenção de economias de 
escala e internalização de benefícios em âmbito local, uma vez que:
b.1) Em uma federação, capital e trabalho apresentam melhores 
possibilidades de “saída” ou “fuga” do que em um sistema de estado centralizado. 
Em consequência, os governos locais são forçados a conhecer melhor as 
preferências da população e das empresas, se estiverem dispostos a barrar 
as intenções de sua migração para outras jurisdições que ofereçam melhores 
pacotes de tributos e serviços públicos. Esse efeito será tão maior quanto maior 
for a capacidade de cidadãos e empresas em decidir sobre a carga tributária 
e sobre a alocação dos recursos, ou seja, dependerá do grau de participação 
direta da sociedade em propor subsídios à formulação de objetivos e metas à 
administração pública.
b.2) Em uma federação, a intensidade da competição inter-jurisdicional 
fomenta a introdução de inovações na estrutura político-institucional de 
funcionamento dos entes públicos, especialmente nas jurisdições em que existam 
120
 Economia no Setor Público
demandas por maior participação direta da população e onde prevaleçam 
condições favoráveis a essa maior participação.
b.3) Em uma federação, o tamanho do setor público será tão menor quanto 
maior for o grau de descentralização das estruturas tributária e fiscal. O tamanho 
do Estado depende, por sua vez, de uma estrutura de legislação constitucional e 
infraconstitucional apropriadas para o desenvolvimento harmônico do federalismo, 
além de definições claras sobre o comprometimento de cada unidade subnacional 
no esforço conjunto do desenvolvimento das políticas macroeconômicas e dos 
impactos dessas políticas no plano regional e local.
b.4) Em uma federação torna-se muito mais complexa e onerosa a realização 
de estudos voltados para a melhor determinação dos custos da provisão de bens 
e serviços públicos.
A cobertura mediante o pagamento de taxas pela prestação do serviço, já 
que a utilização de impostos para a sua provisão contribui para a “exportação” de 
serviços, ou seja, a atração de residentes de outras áreas provoca o surgimento 
de subsídios cruzados entre municípios, de deseconomias de aglomeração no 
local da prestação dos serviços e, o que é mais grave, o inchamento da estrutura 
do poder público local.
Em outras palavras, a existência de um sistema tributário no qual os 
encargos recaem somente sobre os residentes locais, conjugado a esquemas de 
oferta local de bens e serviços públicos sem a ocorrência de custos ou benefícios 
externos, faz com que a rede de governos locais esteja apta a prover tais serviços 
de maneira mais eficiente, uma vez que a demanda por serviços públicos possui 
características específicas intra e entre jurisdições.
b.5) Em uma federação é imprescindível determinar-se o nível adequado de 
governo no qual os tributos devem permanecer, buscando-se definir uma estrutura 
na qual exista competição fiscal (pelo lado do gasto), mas não competição 
tributária (pelo lado da tributação). A concorrência tributária só é efetiva quando 
existe um risco de distorção na localização da atividade econômica. A tributação 
por benefício a cargo dos governos subnacionais não distorce a alocação de 
recursos; na verdade, ela contribui para uma alocação econômica desses 
recursos. Enquanto o governo central pode adequadamente usar um imposto 
de renda progressivo voltado para a observância dos princípios de estabilização 
e redistribuição, é mais conveniente para os governos subnacionais que se 
utilizem de impostos com alíquota fixa, simplesmente para pagar os benefícios 
generalizados dos serviços públicos.
121
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
A inclusão de impostos sobre a renda de residentes como fonte direta de 
recursos nos governos subnacionais é conceitualmente inconsistente com o 
princípio do benefício, já que as famílias de baixa renda, assim como aquelas com 
alta renda, consomem serviços públicos. Em teoria, pagamentos de transferências 
poderiam ser usados para compensar o ônus tributário de famílias de baixa renda.
b.6)A forma pela qual as disparidades na alocação do gasto devem ser 
corrigidas.
c) A maneira pela qual os governos locais podem contribuir para o 
crescimento econômico.
A literatura sobre o crescimento endógeno sob as formas teórica e empírica 
confere atenção à economia em expandir seu estoque de capital, em treinar sua 
força de trabalho e em desenvolver e implementar novas tecnologias. Em cada 
caso, o mercado falha em encorajar o investimento em níveis adequados, quer em 
razão do fato de os agentes não capturarem o retorno total das suas atividades 
lucrativas ou por não sinalizar altos retornos futuros aos potenciais investidores. 
Nessa perspectiva, os governos podem preencher tais espaços através dos 
investimentos públicos, em educação e em pesquisa e desenvolvimento.
d) De maneira análoga, devem ser realizados estudos voltados para o melhor 
dimensionamento do quanto o investimento em infraestrutura pública adiciona ao 
aumento da produção privada, levando-se em conta que o aumento da oferta de 
serviços locais funciona como força atrativa aos trabalhadores mais qualificados 
e ao capital privado em suas decisões de localização. Os salários locais, aluguéis 
e renda média aumentam nas regiões mais favorecidas e caem naquelas menos 
favorecidas.
e) Com relação à observância dos objetivos e metas das políticas de 
estabilização, deve-se analisar se a maior ou menor descentralização conduz 
ao aumento da capacidade de governança macroeconômica, no sentido de se 
verificar se as políticas monetária, cambial, tributária e fiscal, a cargo do Governo 
Federal, sofrem impactos de natureza positiva, negativa, ou se a descentralização 
não interfere em suas formulações e implementações. Conforme observa Shah 
(1997), poderão existir vantagens admitindo-se a existência de uma estrutura 
federalista no tocante à governança macroeconômica, desde que sejam instituídas 
as formas adequadas de garantir o sucesso das políticas de descentralização.
Ao longo deste Capítulo procurou-se chamar a atenção do leitor para a 
excessiva ênfase de caráter macroeconômico dada à estabilização pela corrente 
centralista, em detrimento das questões econômicas de cunho federativo. E 
a abordagem da Economia do Setor Público permite ao gestor verificar que a 
122
 Economia no Setor Público
implementação das políticas monetária e cambial discricionárias como forma de 
alocar recursos, pode se dar em contexto de maior parcimônia, tratando como 
iguais entes subnacionais em desigualdade de condições, e isto tanto mais quanto 
maiores forem as desigualdades.
Como os governos subnacionais apresentam reações diferenciadas em 
função de suas capacidades, suas ações individuais não podem ser agregadas 
como forma de explicar “uma estabilização macroeconômica”, mas “várias 
desestabilizações sub-macroeconômicas”. Tal falha se traduz na existência de um 
federalismo coercitivo, míope em relação, por exemplo, aos custos crescentes de 
congestionamento e deseconomias de aglomeração, de carência da infraestrutura 
física e social, aos problemas relativos ao equilíbrio das contas públicas, de 
pobreza e violência, visivelmente concentrados nas grandes metrópoles.
Já o aumento da autonomia tributária dos governos locais pode produzir 
resultados positivos sob os critérios da eficiência alocativa (atendimento das 
demandas de serviços localmente definidos) e da eficiência produtiva (aumento da 
accountability dos governos locais, redução da burocracia, melhor conhecimento 
dos custos referentes à provisão dos serviços, contribuindo, assim, com impactos 
positivos do ponto de vista da estabilização). 
Tais vantagens decorrem do maior controle social, das expressões da 
população local com referência aos governantes; regras e limites a serem 
observados na execução dos orçamentos locais, capazes de permitir a 
obtenção de equilíbrio sustentado das contas públicas em nível agregado e 
responsabilização dos governantes pela má utilização dos recursos públicos 
postos à sua disposição.
E o que é mais importante: as complexas relações intergovernamentais 
conflituosas que tendem a se exacerbar com o aprofundamento do processo de 
autonomia política dos governos locais devem ser vistas como um fato de natureza 
virtuosa e não como um entrave à busca pela estabilização e ao desenvolvimento. 
A gradual adoção de mecanismos voltados para a tributação e alocação mais 
eficiente de recursos funciona como incentivo ao “bom governo” e à consolidação 
do ente local como importante agente estratégico do desenvolvimento, situação 
expressa na máxima “fazer mais com menos”.
Conferir aos governos locais a responsabilidade pela formulação e 
implementação de estratégias e políticas de crescimento e desenvolvimento, sob a 
coordenação e supervisão do Governo Federal, constitui modelo de planejamento 
“de baixo para cima”, representativo das diversas estruturas sociais, políticas, 
econômicas e institucionais vigentes localmente, sem perda da consistência 
123
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro Capítulo 6 
macroeconômica das políticas monetária e cambial, formuladas e implementadas 
pelo governo central, e necessárias ao atendimento dos objetivos de estabilidade.
O que se busca, portanto, como forma ideal de planejamento, é uma estrutura 
de federalismo de equilíbrio, cooperativo, buscando priorizar a conciliação 
entre integração e autonomia, entre os governos da União, dos estados e dos 
municípios.
Não se deve descartar, entretanto, o papel desempenhado pelo governo 
central enquanto coordenador das políticas tributária e fiscal praticadas pelas 
unidades federadas. Ao tratarmos da descentralização das políticas tributária 
e fiscal, os governos estaduais e municipais devem ser vistos como agentes 
políticos do processo de desenvolvimento nacional, além de constituírem unidades 
de produção com atributos de natureza administrativa, econômica e institucional, 
com aspectos positivos e negativos peculiares, em função do contexto histórico, 
cultural, econômico, etc. relativas às regiões em que se inserem e à rede de 
cidades de que participam.
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