LIVRO ECONOMIA NO SETOR PÚBLICO UNIASSELVI

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ECONOMIA NO 
SETOR PÚBLICO
Autoria: Nelson Chalfun Homsy
Dados Pessoais
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Reitor: Prof. Hermínio Kloch
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Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Ivan Tesck
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
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Revisão Gramatical: Equipe de Produção de Materiais
Revisão Pedagógica: Bárbara Pricila Franz
Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis
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Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2017
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
330
H763e Homsy; Nelson Chalfun
Economia no setor público/ Nelson Chalfun Homsy. 
Indaial : UNIASSELVI, 2017.
 
124 p. : il.
ISBN 978-85-69910-50-3
1. Economia.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de 
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este modelo de 
gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, da participação 
e do controle social, que não podem existir sem instrumentos adequados e pessoas 
qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que 
queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o 
cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em 
Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI. 
A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho 
profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários. 
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Me. Nelson Chalfun Homsy
Doutor em Políticas Públicas, Estratégias 
e Desenvolvimento (IE/UFRJ), Mestre em 
Planejamento Urbano e Regional (UCLA) e Graduado 
em Economia (I E/UFRJ). Sua carreira profissional 
inclui importantes posições de administração, gerência e 
supervisão em departamentos de planejamento, mercado 
de capitais, pesquisa, sistemas de informação e finanças, 
nas áreas de habitação e infraestrutura. Como consultor 
atua nas áreas de políticas tributária e fiscal, provisão e 
distribuição de serviços públicos, gestão do crescimento 
econômico, política habitacional e análise e avaliação de 
projetos. É professor de Economia do Setor Público e de 
Matemática Financeira no Instituto de Economia da UFRJ. 
Seus principais temas de pesquisa, além das questões 
acadêmicas, são Economia Urbana e Regional e 
Finanças Públicas e Empresariais.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Introdução à Economia no Setor Público ...........................9
CAPÍTULO 2
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos ...............................................17
CAPÍTULO 3
As Funções Econômicas do Estado ....................................39
CAPÍTULO 4
As Políticas Tributária e Fiscal ..........................................55
CAPÍTULO 5
Endividamento Público .........................................................73
CAPÍTULO 6
A Economia do Setor Público Aplicada
ao Caso Brasileiro ................................................................95
APRESENTAÇÃO
Caro pós-graduando!
O conhecimento de Economia do Setor Público é fundamental para o 
desenvolvimento das atividades de planejamento e gestão de assuntos relativos à 
Política Tributária, Política Fiscal e de Endividamento dos governos.
A aplicação do seu conhecimento é feita, principalmente, pelos profissionais que 
já possuem esta formação, em função do próprio ofício (trabalham na Secretaria da 
Fazenda, na Secretaria de Orçamento, na Secretaria do Tesouro etc.), e por pessoas 
que desempenham suas funções nas áreas de ensino, saúde, assistência social, 
mas que necessitam dialogar com profissionais das áreas econômica, financeira, 
orçamentária e contábil dos governos.
Para tanto, este livro trata da disciplina Economia do Setor Público e apresenta 
as Funções Econômicas do Estado, explicitando as Razões da Intervenção do 
Estado na Economia. Em seguida, são apresentados e comparados os conceitos de 
Bens Públicos e Bens Privados, explicitados os Arranjos Institucionais na Provisão 
de Bens Públicos. Apresentam-se também os conceitos complementares referentes 
aos bens meritórios e bens de clube, casos particulares dos bens públicos. Tais 
assuntos constam nos cinco primeiros capítulos deste livro e são fundamentais para 
o entendimento dos processos que envolvem as Políticas Fiscal e Tributária e de 
Endividamento público. 
No Capítulo 6 é introduzido o estudo dos conceitos de Estado Unitário e 
Federalista, de Federalismo Político e Econômico e dos aspectos referentes à 
execução das Políticas Fiscal e Tributária e de Endividamento público sob as visões 
centralizada e descentralizada. É no Capítulo 6 que o conhecimento dos conceitos e 
dos processos adquiridos ao longo do Módulo é aplicado ao Brasil, país que adota o 
sistema federativo de governo. Dessa forma, o Capítulo 6, portanto, oferecerá a você 
a oportunidade de verificar como os conceitos e processos econômicos que foram 
apresentados podem ser úteis para o entendimento do funcionamento conjunto das 
políticas tributária, fiscal e de endividamento, do ponto de vista da realidade brasileira, 
e de como eles se relacionam com a execução das políticas públicas em um ambiente 
descentralizado.Esperamos que este livro faça com que você goste do assunto e se interesse 
cada vez mais por ele, seja por curiosidade, seja por necessidade. Quanto mais 
você aprende e ganha segurança sobre um determinado assunto, mais aumenta o 
seu grau de “amizade” com esse assunto e maior a sua curiosidade em aprender o 
assunto mais detalhadamente, e assim desempenhará suas atividades profissionais 
de maneira mais eficiente. Desejamos, pois, que ao ler este livro, você inicie ou 
fortaleça a sua amizade com a Economia do Setor Público.
Bom trabalho! Bons estudos!
CAPÍTULO 1
Introdução à Economia no
Setor Público
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
�	Entender o campo de estudo da disciplina Economia do Setor Público.
�	Conhecer outras abordagens complementares à da Economia do Setor Público, 
que tratam da intervenção do Estado na economia e saber aplicá-las em função 
da natureza do problema a ser solucionado.
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 Economia no Setor Público
11
Introdução à Economia no Setor Público Capítulo 1 
Contextualização
O que estuda a disciplina Economia do Setor Público?
A disciplina Economia do Setor Público estuda a intervenção do Estado 
na economia de um país e se insere na grande área de conhecimento das 
Ciências Econômicas ou simplesmente Economia. A Economia é uma ciência 
social preocupada com as formas pelas quais uma sociedade escolhe empregar 
seus recursos escassos, recursos estes que possuem usos alternativos para a 
produção de bens e serviços para o consumo presente e futuro.
Caracterização da Economia do 
Setor Público
A Economia é, muitas vezes, também chamada de Economia Política. "Polis" 
em grego significa Estado. E os primeiros escritores usaram o termo "Economia 
Política" para a gestão do Estado. Da mesma forma que se espera que a pessoa 
chefe de uma família faça o melhor uso dos rendimentos do conjunto familiar, 
espera-se que o governante obtenha o máximo benefício para a sociedade.
Entretanto, a Economia é também uma ciência que lida com os desejos. E, 
como no mundo real, os meios que satisfazem nossos desejos são limitados, 
ocorre uma escassez relativa de meios existentes no sentido da satisfação dos 
nossos desejos. Tempo e dinheiro são limitados; a terra, o trabalho e o capital 
utilizados na produção são limitados. Embora o desenvolvimento científico 
e tecnológico tenha aumentado a possibilidade da utilização dos recursos 
existentes, nossas necessidades também aumentaram e nossas vontades são, 
por definição, ilimitadas. Devemos, então, considerar que a Economia é a ciência 
que trata da escassez.
Nossos desejos ilimitados em um contexto de meios limitados nos obrigam 
a efetuar escolhas. Mas tudo que queremos não é de igual importância. Então, 
satisfazemos os desejos mais importantes e as necessidades mais urgentes. 
Assim, a escolha é a essência da atividade econômica. Podemos também dizer 
que a Economia é a ciência da escolha.
Muitas coisas que queremos são escassas e temos que pagar um preço por 
elas. Então, a Economia estuda como os preços de bens e serviços diferentes são 
determinados. Podemos também dizer que a Economia é uma ciência que lida 
com preços.
12
 Economia no Setor Público
A Economia moderna é uma economia monetária. Os preços são pagos em 
dinheiro. O dinheiro desempenha um papel importante na vida econômica das 
sociedades modernas. É usado para a produção e a compra de mercadorias e 
serviços, para pagamento de aluguéis, de salários, de juros e assim por diante. 
Podemos também dizer que a Economia é a ciência do dinheiro.
Como a Economia estuda a produção, a troca, a distribuição e o consumo 
dos produtos e serviços, produzidos para promover o bem-estar da sociedade, ela 
é também chamada de Ciência do Bem-Estar Social.
A Economia do Setor Público incorpora vários aspectos inseridos 
nas definições da Economia, mas especialmente o estudo das 
funções econômicas do Estado, isto é, a alocação, a distribuição de 
bens e serviços e a estabilização da economia, definindo os recursos 
necessários para a execução dessas funções por meio da máquina 
pública.
Abordagens à Intervenção do 
Estado na Economia
A expressão Economia do Setor Público pode sugerir ao leitor a ideia de que 
o Setor Público só pode ser analisado a partir da visão econômica. Entretanto, 
a visão econômica não é a única a abordar a intervenção do Estado. A visão 
econômica como método de análise representa, entretanto, apenas uma das 
várias abordagens aplicáveis ao estudo da intervenção do Estado na Economia. 
Outras abordagens podem ser aplicadas, dentre as quais, a da Administração 
Pública e a da Ciência do Direito, embora também sejam aplicáveis as visões da 
Sociologia, da Ciência Política e a da Contabilidade Pública.
a) Como a Ciência Econômica aborda a Intervenção do Estado na 
Economia
As correntes de interpretação da visão econômica do Estado se preocupam 
com os aspectos associados à eficiência do funcionamento da sua estrutura 
organizacional enquanto elaborador e executor das políticas macroeconômicas. 
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Introdução à Economia no Setor Público Capítulo 1 
Além disso, a visão econômica estuda os efeitos das ações do Estado 
enquanto formulador e executor de políticas públicas não macroeconômicas, isto 
é, como provedor de serviços tais como, saúde, ensino, justiça, dentre outros, sob 
os critérios de eficiência e equidade. Sob esta ótica, a visão econômica indaga se 
o crescimento econômico e a distribuição dos resultados do crescimento resultam 
na melhoria das condições das famílias e dos setores produtivos, do ponto de 
vista local, regional e nacional. Isto é, se o resultado do esforço despendido pela 
sociedade reverte em seu benefício ou se é apropriado de maneira não equitativa.
O conceito de eficiência pode ter dois significados:
1. Eficiência produtiva - a utilização do método de produção 
mais eficiente tecnologicamente dentre os métodos disponíveis, com 
o objetivo de alcançar um determinado nível de produção utilizando 
uma quantidade mínima de recursos.
2. Eficiência econômica - expressa a adoção de métodos 
produtivos que permitem a obtenção de maior nível de produção com 
o menor custo.
O conceito de equidade se refere ao reconhecimento das 
diferenças que existem entre as pessoas e que demandam ações no 
sentido de eliminar ou, no mínimo, reduzir tais diferenças ao longo 
do tempo. As diferenças se expressam sob as formas de gênero, de 
renda, de raça e de escolaridade, dentre outras formas. O conceito de 
equidade prescreve a necessidade de se oferecer mais e melhores 
oportunidades às pessoas em situação desvantajosa em relação ao 
acesso aos bens e serviços essenciais, como a saúde, o ensino e a 
nutrição.
b) Como a Ciência da Administração Pública aborda a Intervenção do 
Estado na Economia
De acordo com correntes de interpretação da Administração Pública, o 
Estado se estrutura a partir de núcleos ou setores específicos responsáveis pela 
execução dos seguintes tipos de funções:
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 Economia no Setor Público
• Estratégicas (Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e, no 
Poder Executivo, o Presidente da República, os Ministros e seus assessores 
diretos).
• Exclusivas (Polícia, forças armadas, órgãos de fiscalização e tributação, 
dentre outros). 
• Não exclusivas (hospitais, universidades, museus, centros de pesquisa 
etc.).
• De produção de bens e serviços para o mercado (empresas com 
atividades econômicas voltadas para o lucro, algumas ainda pertencentes ao 
Estado, outras em privatização).
c) Como a Ciência do Direito aborda a Intervenção do Estado na 
economia
Segundo a Ciência do Direito, uma vez constituído, o Estado realiza os seus 
fins atravésde três funções, as quais estruturam a organização e o funcionamento 
das atividades do Estado: legislação, administração e jurisdição.
Uma questão relevante que decorre da abordagem da Ciência do Direito 
diz respeito ao planejamento e à gestão governamental quando os associamos 
à forma pela qual as várias unidades territoriais de um país se reúnem em um 
único Estado nacional e a cujo poder se submetem e sob o qual estabelecem 
suas relações.
A forma pela qual as unidades territoriais se reúnem pode ser mais ou menos 
centralizada. Quando ocorre maior centralização, diz-se que se está diante de 
um Estado Unitário. Quanto menor a centralização, ocorre o chamado Estado 
Federalista. Com efeito, o modelo de planejamento econômico do país espelha a 
estrutura do Estado Federalista ou Unitário. 
Estes assuntos serão objeto de estudo detalhado no Capítulo 5. 
As visões do Direito, da Administração Pública e da Economia anteriormente 
mencionadas apresentam relações complementares, o que demanda esforços dos 
gestores públicos e de pesquisadores de cada uma das respectivas abordagens 
no sentido de propor soluções voltadas para a minimização dos conflitos e para o 
aumento da sinergia dos resultados da sua aplicação.
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Introdução à Economia no Setor Público Capítulo 1 
Atividades de Estudos:
 1) Cite outras áreas de conhecimento, além da Ciência do 
Direito, da Administração Pública e da Economia, que podem 
complementar as abordagens ao estudo da intervenção do 
Estado na economia.
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 2) Agora que você já adicionou outras áreas de conhecimento, 
qual é a que você julga como a mais importante para a gestão do 
desenvolvimento? Por quê? Quais os elementos mais relevantes 
e como eles se articulam com esta área e com as demais?
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Algumas Considerações
A disciplina Economia do Setor Público estuda a intervenção do Estado na 
economia de um país e se preocupa em analisar a gestão do setor público e 
de que maneira as políticas públicas afetam o comportamento das firmas e das 
pessoas. 
Os efeitos econômicos das políticas públicas na economia envolvem aspectos 
normativos, sendo necessário confrontar as questões que envolvem eficiência 
e equidade. Envolvem também aspectos positivos, estes associados à visão de 
como se processam os fenômenos econômicos de forma geral, isto é, sem levar 
em conta as especificidades de cada país e o estágio de seu desenvolvimento 
econômico e social. 
16
 Economia no Setor Público
O estabelecimento de uma visão específica e parcial na análise dos 
fenômenos econômicos e sociais tende a produzir diagnósticos imperfeitos, sendo 
necessário adicionar outras abordagens, como a do Direito e a da Administração 
Pública, além das outras abordagens já referidas.
Referências
HOMSY, N. C. Introdução à economia. Indaial: Uniasselvi, 2017.
MANKIW, N. G. Introdução à economia. São Paulo: Campus, 2005.
MUSGRAVE, R. A.; MUSGRAVE, P. B. Finanças públicas: teoria e 
prática. São Paulo: Campus, 1980.
CAPÍTULO 2
A Alocação e a Distribuição de Bens 
Privados e de Bens Públicos
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Diferenciar dois conjuntos de bens e serviços: os bens denominados “bens 
privados” ou “bens de consumo privado” e “bens públicos” ou “bens de consumo 
coletivo”.
� Saber que o mecanismo de mercado aloca e distribui de maneira eficiente os 
bens de consumo privado, mas que cabe ao Estado coordenar a alocação e a 
distribuição dos bens públicos, por meio de sua intervenção na economia do 
país.
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 Economia no Setor Público
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A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
Contextualização
No capítulo anterior você teve a oportunidade de conhecer 
o campo de estudo da disciplina Economia do Setor Público e de 
distinguir os diferentes objetos de análise utilizados por abordagens 
alternativas à abordagem econômica, tais como a da ciência do direito 
e a da administração pública, dentre outras abordagens que tratam da 
intervenção do Estado na economia. 
Neste capítulo você irá aprender sobre as razões da intervenção 
do Estado na Economia, como ocorre esta intervenção e como ela afeta 
a organização da produção de bens e serviços.
Mercado é o local (físico ou virtual) onde vendedores e 
compradores se relacionam para realizar a troca de mercadorias 
e serviços, com a observância de regras específicas previamente 
definidas sob as quais são efetuadas as transações. Exemplos de 
mercado físico são: a feira de frutas, legumes e verduras (espaço 
físico onde ocorrem as transações) e as bolsas de valores e títulos 
de dívida (espaço não físico ou virtual onde ocorrem as transações, 
como a internet).
Os diferentes 
objetos de análise 
utilizados por 
abordagens 
alternativas 
à abordagem 
econômica, tais 
como a da ciência 
do direito e a da 
administração 
pública
A Alocação de Bens Privados Pelo 
Mecanismo de Preços de Mercado
No mercado de produção e de consumo de bens privados (camisas, 
refrigerantes, por exemplo), ao produzir a quantidade de um produto A que 
satisfaça plenamente os consumidores, obtém-se a eficiência na produção e no 
consumo, pois não há carência nem ociosidade dos recursos empregados na sua 
fabricação e na quantidade fabricada e consumida.
Caso os consumidores desejem outro produto, o B, e estejam dispostos a 
pagar mais por esse produto, os recursos (no todo ou em parte) que estavam 
alocados na produção de A migrarão para a fabricação do produto B, procurando 
capturar aquela demanda.
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 Economia no Setor Público
Nesse caso, temos:
Preço = Custo Marginal, significando que o preço do produto reflete a 
vantagem de produzir este outro produto B, em vez de produzir A.
EXEMPLO PRÁTICO DA APLICAÇÃO DO CÁLCULO MARGINAL
O Emprego do Cálculo Marginal (ou Cálculo segundo a 
abordagem Marginalista)
Suponha que você produza um produto a ser vendido por $120 
e que o custo para produzi-lo é de $100, por unidade, caso você 
produza 50 unidades. Isso resultará em um custo total de “$100 
x 50” ou $5.000 e um faturamento total de “$120 x 50” ou $6.000. 
Suponha agora que você examine a possibilidade de produzir a 51ª 
unidade deste produto. Sua receita total irá ser de “$ 120 x 51” ou $ 
6.120. Entretanto, tendo em vista a necessidade de contratar mais 
um empregado para produzir esta unidade adicional, o custo para 
produzi-lo será acrescido em $ 150, passando a ser de $ 5.150. Neste 
caso, a decisão de produzir a unidade de número 51 seria um mau 
negócio, porque o custo de produção unitário aumenta para $100,98 
por unidade. Seu benefício líquido sobe em $120, enquanto o custo 
total aumenta em $150, significando que o custo supera o benefício 
e que a produção da unidade adicional não compensa o custo extra.
Fonte: O autor.
Custo Marginal é o custo de se produzir uma unidade adicional 
de um produto ou serviço. Com base nesse conceito, se o preço de 
venda de uma unidade de um produto for maior do que o custo de 
produzi-la, o produtor obterá lucro.Caso contrário, ele terá prejuízo.
21
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
As Regras e as Falhas do Mecanismo 
de Preços de Mercado
A Economia examina os problemas que as sociedades enfrentam porque 
os indivíduos desejam consumir mais bens e serviços do que estão disponíveis, 
criando uma condição de escassez relativa. Desejos são geralmente ilimitados 
e aparentemente insaciáveis, enquanto recursos – terra, trabalho, capital e 
empreendedorismo – são limitados. Para atender ao problema da escassez, 
um processo social é necessário para alocar recursos limitados e alternativas 
ilimitadas e suas combinações.
Em uma economia ideal não há um coordenador central orientando seu 
funcionamento. A auto-organização emerge do funcionamento do mercado, onde 
as forças de demanda e oferta determinam o preço pelo qual ocorrem as trocas. 
O fornecimento de bens e serviços na sociedade é feito pelos compradores e 
vendedores privados atuando em regime de livre concorrência. 
Entretanto, na prática, o mecanismo de mercado para ser eficiente deve 
atender a determinadas regras internas ao próprio sistema. Entretanto, as regras 
que, caso respeitadas, podem garantir a eficiência, nem sempre podem ser 
aplicadas na prática. Esta situação é caracterizada como falhas de mercado.
As Regras do Mecanismo de 
Mercado
Com base no exemplo prático da aplicação do cálculo marginal, pode-se 
concluir que se o preço de venda do produto é maior do que o seu custo 
marginal, mais recursos deverão estar disponíveis para a sua fabricação. Ao 
afetar os preços dos produtos, as mudanças nas preferências dos consumidores 
afetam a expansão e a contração de indústrias e negócios. Estes processos 
ocorrem sem que seja necessário qualquer tipo de intervenção de um órgão 
central de planejamento ou qualquer outro mecanismo de condução. Dizemos, 
então, que o mecanismo de mercado é o responsável pela obtenção da eficiência 
na alocação e distribuição dos recursos, muito embora essa eficiência apresente 
consequências danosas para firmas ou negócios que, porventura, venham a 
perder uma parcela dos seus clientes ou que mesmo vão à falência. Estas são as 
regras do mecanismo de mercado.
22
 Economia no Setor Público
Há, entretanto, exceções a estas regras. Há situações nas quais os mercados 
não funcionam de maneira apropriada em razão de uma série de aspectos, 
ao que chamamos “falhas de mercado”. A fim de reduzir as consequências 
deletérias destas falhas, o conjunto de agentes que operam sob o mecanismo do 
mercado passa a requerer a intervenção de um órgão central capaz de regular, 
supervisionar e controlar as ações: os governos.
As Falhas do Mecanismo de Preços 
de Mercado
Quando e por que o mercado falha?
Diz-se que o mecanismo de mercado falha diante de algumas situações 
nas quais o sistema de formação de preços não é capaz de sinalizar a alocação 
eficiente dos recursos. As situações em que ocorrem as falhas de mercado 
são: Distribuição Automática de Renda, Externalidades, Monopólio Natural, 
Instabilidade dos Mercados e Bens Públicos (ou Bens de Consumo Coletivo). 
Estas situações serão explicadas adiante.
a) Distribuição Automática de Renda
A existência do mercado não garante que todos disponham de recursos 
para, por exemplo, se alimentar, vestir, morar etc. Muitos não possuem o 
talento ou a habilidade, nem herdaram fortunas de forma a possibilitar um nível 
de vida razoável. Outros são muito jovens, ou muito velhos, ou incapacitados 
para trabalhar etc. Muitas dessas pessoas são incapazes de se sustentar sem 
que haja alguma forma de redistribuição de renda, realizada através da ação 
governamental.
b) Externalidades
O conceito de externalidade diz respeito aos efeitos (positivos e negativos) 
que ocorrem na economia em decorrência de ações tomadas de forma isolada ou 
em conjunto pelos indivíduos, empresas e pelo Estado. Veja no Léo a seguir, dois 
exemplos de externalidades.
23
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
EXEMPLOS PRÁTICOS DE EXTERNALIDADES
Situação 1
A vacinação pública, por exemplo, tem a capacidade de proteger 
as pessoas que tomam as vacinas e aqueles que não as tomam, em 
razão da diminuição do risco de contágio. Este é o exemplo de uma 
externalidade positiva. Dependendo do nível da sua abrangência, 
os benefícios que decorrem da vacinação para a sociedade como um 
todo são superiores aos custos do seu desenvolvimento e aplicação.
Situação 2
Imagine, porém, a emissão de fumaça carregada de partículas 
em suspensão, que provocam poluição atmosférica. Eis aí um 
exemplo de externalidade negativa. Um aspecto importante da 
externalidade negativa, entretanto, é que, em geral, os danos por ela 
causados à sociedade como um todo são superiores aos benefícios 
que são obtidos por quem a provoca. No caso de uma usina de 
asfalto, por exemplo, o custo da produção do asfalto é menor sem 
a existência de filtros capazes de reduzir a poluição e maior com o 
dispêndio da colocação de filtro.
Fonte: O autor.
Tendo em vista a incapacidade de se estimar o preço que a sociedade paga 
pelas externalidades, tanto positivas quanto negativas, a lógica do mercado 
também não funciona nesse caso. 
O derramamento de óleo provocado pela má operação de uma plataforma de 
petróleo tem sua multa estimada, de forma objetiva, a partir do custo da limpeza 
da área, do pagamento de renda aos pescadores locais que ficam sem poder 
pescar durante um determinado período, por exemplo. Mas, o que dizer (ou pagar 
pelos) dos danos à fauna e à flora, cuja recuperação leva milhares de anos para 
se concretizar? Nesse caso, uma agência reguladora ou um tribunal irá estimar o 
valor monetário dos danos e estipular o ressarcimento à sociedade pelo poluidor.
24
 Economia no Setor Público
c) Monopólio Natural
Em algumas indústrias o custo de produção pode ser substancialmente menor 
quando se trata de grandes firmas. Isso é comum ocorrer, por exemplo, com os 
Serviços de Utilidade Pública, tais como saneamento, eletricidade etc., situações 
em que uma firma apenas possui a capacidade de produzir a um preço menor 
do que duas, em função das economias de escala (uma distribuidora de energia 
elétrica, por exemplo). Nesses casos o governo sempre intervém, exercendo forte 
regulação, a fim de garantir que não haja a cobrança pelo monopolista de preços 
em níveis acima do razoável no seu mercado cativo.
O monopólio natural é um caso particular do monopólio. É assim denominado 
por não ser possível a existência de concorrência, dado que o setor exige custos 
fixos elevados aliados a uma função de produção geradora de economias de 
escala, ou seja, as curvas de custo médio e custo marginal são decrescentes para 
qualquer nível de produção relevante de mercado.
No caso dos serviços de saneamento, as operações de captação, tratamento 
e distribuição de água ocorrem em uma bacia hidrográfica, que tem como usuários 
dos serviços várias cidades situadas no raio de influência da bacia. O nível de 
eficiência mais elevado depende de economias de escala e de escopo, o que é 
facilitado quando a operação é desenvolvida por uma única empresa.
Economias de escala são economias que surgem por meio 
da redução no custo de produção em decorrência do aumento 
da quantidade produzida, utilizando-se o mesmo conjunto de 
equipamentos, instalações e tecnologia.
Ocorrem quando a empresa aumenta a quantidade produzida 
e obtém ganhos de produtividade, pois o custo fixo dividido pela 
quantidade produzida decresce. Exemplo: o custo do aluguel de 
um galpão é o mesmo para produzir mil ou duas mil unidades de 
um produto. Se o aluguel é igual a $ 10.000,00 por mês, o custo 
do aluguel ao se produzir mil unidades é $ 10,00por unidade; se a 
produção for de duas mil unidades o custo é $ 5,00 por unidade, isto 
é, a metade em relação à produção de mil unidades.
Além das economias de escala, há também economias de 
escopo. No setor de saneamento básico, por exemplo, ocorrem 
economias de escopo, pois a oferta conjunta de água (A) e 
25
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
esgotamento sanitário (E) pela empresa A custa menos do que 
ofertar água pela empresa A e esgotamento por uma outra empresa 
B, ou seja, não há viabilidade econômica na desintegração vertical 
com vistas à elevação da concorrência e da eficiência econômica.
Ocorre quando a firma obtém maior eficiência ao passar a operar 
em mais de um segmento de negócio, especialmente de natureza 
complementar. Exemplo: uma siderúrgica instala uma empresa 
metalúrgica em um mesmo galpão, utilizando sobras da produção de 
perfis de aço. Com isso, a empresa incorre em menores custos para 
transportar as sobras da área de produtos siderúrgicos para o local 
de produção de produtos metalúrgicos; pode utilizar mão de obra 
porventura ociosa em uma determinada etapa da produção de aço 
na produção de produtos metalúrgicos; pode promover programas 
de capacitação conjunta para empregados das distintas divisões da 
empresa etc.
O aumento da produtividade significa maior produção (saída) com a mesma 
(ou inferior) quantidade de fatores de produção (entrada). Significa um processo 
de produção em que o valor agregado aos produtos pode efetivamente elevar 
os padrões de vida da sociedade em função da diminuição do investimento 
monetário exigido, tornando os consumidores mais ricos (em um sentido relativo) 
e as empresas mais rentáveis.
Numa perspectiva mais ampla, o crescimento da produtividade dos diversos 
setores produtivos afeta positivamente o crescimento econômico e satisfaz as 
necessidades humanas com menos recursos. Como resultado, as economias 
irão se beneficiar de maior volume de receitas tributárias destinadas a financiar 
serviços sociais tais como a saúde, a educação, a assistência social e o transporte 
público, entre outros.
No Brasil, várias companhias de saneamento são operadas pelo instrumento 
da concessão pública, e, por isso, estão sujeitas às influências de cunho político, 
o que afeta os aspectos de caráter econômico de eficiência na gestão, em 
situações que envolvem a tomada de decisões de investimento, fixação de tarifas 
e expansão dos serviços.
Atualmente, a discussão acerca da titularidade dos serviços de saneamento, 
a dificuldade em desenvolver planos de desenvolvimento de longo prazo e 
a instituição de regras estáveis afetam de maneira negativa os resultados 
esperados. 
26
 Economia no Setor Público
Uma importante questão institucional diz respeito à interpretação quanto ao 
poder concedente dos serviços de água e esgoto, se municipal ou estadual. Esta 
incerteza está evidenciada no polêmico processo de privatização da Companhia 
Estadual de Água e Esgoto do Estado do Rio de Janeiro, que tem como usuários 
dos serviços vários municípios fluminenses e que tem gerado manifestações 
públicas interessadas em influenciar o processo de venda da participação estatal 
na empresa.
d) Instabilidade dos Mercados
Os governos são responsáveis pela existência da infraestrutura de serviços 
básicos necessária para assegurar o funcionamento mais eficiente possível 
do mercado. Os governos também devem garantir a propriedade e regular os 
contratos. Os governos desempenham também um importante papel ao buscar 
garantir a estabilidade do nível de emprego, instituindo, por exemplo, condições 
especiais para empréstimos destinados à execução de projetos capazes de 
absorver grandes quantidades de trabalhadores, mesmo que tais projetos sejam 
menos eficientes do que outros, tendo em vista os objetivos de desenvolvimento 
social.
e) Bens Públicos (ou Bens de Consumo Coletivo)
Há várias classificações aplicáveis ao conjunto de bens e serviços, 
dependendo do tipo de análise que se queira desenvolver. Quando estudamos 
as cadeias produtivas ou os aspectos mercadológicos de um setor produtivo, 
estamos interessados em saber se o bem é de consumo final (uma camisa) ou 
de consumo intermediário (um botão da camisa, a linha de costura etc.), se é 
perecível (alimentos in natura), se é um bem de capital (um forno industrial), se 
é complementar a outros (locomotivas e vagões), se é concorrente com outros 
(refrigerantes e sucos industrializados) etc. 
As Falhas de Mercado e a 
Intervenção do Estado na Economia
O Estado intervém na Economia a fim de corrigir problemas que afetam 
a alocação e a distribuição adequadas de determinados tipos de bens, cuja 
característica principal é o seu consumo coletivo, o que impossibilita a definição 
do seu preço e a determinação de quantidades individualizadas. Um exemplo 
comum a todos nós é a defesa do território nacional.
Nosso “consumo” de defesa nacional é conjunto, não individualizado, assim 
como o que pagamos para tê-la.
27
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
A alocação governamental de recursos é o ato pelo qual 
o governo define uma quantidade e um valor monetário a ela 
correspondente, destinados à produção de bens e serviços de 
consumo coletivo.
A distribuição governamental de recursos é o ato pelo 
qual o governo redireciona recursos entre determinados setores 
econômicos, regiões e segmentos da sociedade, visando a maior 
eficiência e equidade no consumo de bens públicos e no recebimento 
das rendas do trabalho (salários) e do capital (juros, aluguéis e 
royalties).
O termo “bem público” popularmente sugere a existência da 
“propriedade pública do bem”, quando na realidade o seu caráter 
“público” se associa ao seu uso coletivo, daí a denominação “bem 
de consumo coletivo”, muito embora sua propriedade possa ser 
privada. Uma frota de ônibus urbanos, por exemplo, pode ser de 
propriedade privada, mas o serviço concedido é “transporte coletivo”. 
Neste curso, interessa conhecer de perto o gerenciamento da 
provisão, da produção e da demanda dos bens de consumo coletivo, 
já que os bens de consumo privado possuem como instrumento de 
“gerenciamento” o próprio mecanismo do mercado. 
O termo provisão, sob a perspectiva da Economia do Setor 
Público, significa a responsabilidade do Estado pela existência 
da oferta do bem ou do serviço. A produção do bem ou serviço 
pode ser estatal ou privada. Por exemplo: até a década de 1980 
os serviços de telefonia apresentavam provisão e produção pelo 
Estado. Atualmente, apenas a responsabilidade da provisão é estatal 
(ANATEL), enquanto que a produção é privada (Claro e Vivo, por 
exemplo).
Como distinguir na prática um bem público de um bem privado?
28
 Economia no Setor Público
A distinção exata entre bem público e bem privado não é tão simples. Para 
tanto, dois conceitos são utilizados para diferenciá-los: rivalidade no consumo 
e exclusão do consumo. Quanto maior a rivalidade e a exclusão, mais privado 
será o bem. Quanto menor a rivalidade e a exclusão, mais público ele o será.
Os exemplos a seguir nos ajudam a entender como o Estado desempenha 
as funções alocativa e distributiva ao intervir na provisão dos bens públicos.
EXEMPLOS PRÁTICOS DA DISTINÇÃO ENTRE 
BENS PÚBLICOS E BENS PRIVADOS
Situação 1. Atravessando uma ponte (um bem de consumo 
coletivo)
Imagine que vários veículos estejam engarrafados em uma 
ponte congestionada onde não haja a cobrança de pedágio. Há 
rivalidade, pois os veículos disputam a vez de atravessar o mais 
rapidamente possível. Mas não há exclusão, pois todos os veículos, 
mais cedo ou mais tarde, irão concluir o percurso.
Imagine agora que haja a cobrança de pedágio. Continua 
a haverrivalidade, pois todos os veículos que lá se encontram 
disputam a vez de atravessar o mais rapidamente possível. Nesse 
caso, porém, há exclusão no consumo da ponte, pois alguns veículos 
“fugiram da cobrança do pedágio” (foram excluídos do seu consumo) 
e procuraram outro percurso.
Situação 2. Matriculando o filho na escola pública
Você cadastrou seu filho para a matrícula do próximo ano 
em uma escola pública do seu bairro. Por escassez de vagas, a 
Secretaria de Educação o matriculou em escola de outro bairro mais 
distante. 
Nesse caso, a rivalidade existe – entre o seu filho e o de outra 
família -, mas não há exclusão, pois seu filho foi matriculado.
Situação 3. Matriculando o filho na escola privada
Você quer matricular seu filho, no próximo ano, em uma 
escola privada. Ao consultar a mensalidade, você constata que 
29
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
ela ultrapassa a sua capacidade de pagamento. Nesse caso há 
rivalidade e há exclusão.
Situação 4. Obtendo uma Bolsa de Estudo
Você quer matricular seu filho, no próximo ano, em uma 
escola privada. Ao consultar a mensalidade, você constata que 
ela ultrapassa a sua capacidade de pagamento. Seu filho, seja por 
apresentar bom rendimento escolar, seja por sorteio, obtém uma 
bolsa de estudos integral. Nesse caso há rivalidade e há a redução 
da exclusão no consumo de um bem privado.
Situação 5. Comprando peras (um bem de consumo privado)
Imagine que os últimos três quilos de peras estão à venda na 
feira ao preço de R$ 3,50 p/Kg. Suponha, ainda, que você esteja 
disposto a gastar o máximo de R$ 7,00 com peras, enquanto que o 
comprador ao seu lado (rival) está disposto a gastar o máximo de R$ 
10,50 com peras. 
Se você resolver comprar antes do seu rival, levará 2 Kg (2 
x 3,50 = 7,00) e ele levará o quilo restante. Nesse caso ele ficará 
excluído parcialmente de adquirir os 2 Kg que ainda estaria disposto 
a comprar.
Mas se ele se antecipar, você será excluído totalmente do 
consumo das peras.
Situação 6. O ar atmosférico e a defesa nacional (bens 
públicos puros)
Há situações, entretanto, nas quais é impossível haver rivalidade 
e exclusão no consumo. É o caso dos chamados “bens públicos 
puros”. Os exemplos tradicionalmente utilizados são o ar atmosférico 
e a defesa nacional.
 
Nesses casos, nenhum indivíduo se sente disputando o 
consumo do ar e da defesa nacional, uma vez que a sua “produção” 
é abundante e indivisível. Da mesma maneira, é impossível cobrar-
se de maneira individualizada pelo seu consumo. Não há como 
individualizar o meu consumo de defesa nacional, pois todos nós, 
indistintamente, estamos cobertos pelo serviço, mesmo que não o 
desejemos. O mesmo raciocínio se aplica ao ar atmosférico.
30
 Economia no Setor Público
Com isso, temos a seguinte importante relação entre preço e 
quantidade de um bem ou serviço:
Preço Igual e Quantidades Diferentes => Bem Privado
Ao consumir peras, paga-se um preço definido pelo mercado, 
preço esse baseado no conjunto de “lances” que são dados para 
que sejam adquiridas as peras. Se não há “lances” de compra ao 
preço desejado pelo vendedor, ele provavelmente irá baixar o preço 
e aguardar pelos novos lances. Ao preço de R$ 3,50 p/Kg de peras 
você adquiriu 2 Kg, a quantidade que “cabia em seu bolso”.
O outro consumidor, rival, pagou o mesmo preço (R$ 3,50 p/
Kg), mas consumiu uma quantidade diferente do outro consumidor.
Com isso, temos outra importante relação entre preço e 
quantidade de um bem ou serviço:
Preços Diferentes e Quantidade Igual => Bem Público
Ao consumir “ensino público”, a família do aluno não pagou 
uma mensalidade, nem um preço por hora/aula. Entretanto, o seu 
filho consumiu a mesma quantidade de “ensino público” que foi 
dispensada aos seus colegas de sala.
Podemos resumir, dizendo que:
> consumimos a mesma quantidade de bens públicos e 
“pagamos preços diferentes” pelo seu consumo; e
> consumimos diferentes quantidades de bens privados e 
pagamos o mesmo preço pelo seu consumo.
Fonte: O autor.
Características do Consumo de 
Bens Públicos
Nos exemplos anteriores podemos verificar que nós não revelamos o grau 
de importância que atribuímos ao consumirmos bens públicos. Ao consumirmos 
31
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
bens privados essa revelação ocorre de maneira explícita, uma vez que pagamos 
um preço por eles. Ao adquirirmos certa quantidade de bens privados, estamos 
compatibilizando a quantidade de dinheiro de que dispomos com as nossas 
vontades de consumo.
Assim, embora o consumo de bens públicos e privados apresente satisfação 
diferenciada (indivíduos têm satisfação diferenciada em relação ao consumo) 
e tributação diferenciada (indivíduos pagam impostos, taxas e contribuições 
públicas em valores diferentes), somente os bens públicos apresentam 
impossibilidade de exclusão no consumo. Com isso, mesmo as famílias que 
têm seus filhos nas escolas privadas e aquelas que nem filhos têm, estarão 
consumindo “ensino público” na mesma quantidade que as demais famílias.
No mercado de bens privados, a existência do preço exclui alguns 
consumidores, enquanto que a característica do consumo rival garante que nem 
todos aqueles que podem pagar o preço realmente adquirem o bem privado. 
No mercado de bens públicos, o atributo da não rivalidade no consumo faz 
com que a provisão do bem para o consumidor A garanta a provisão do consumo 
para o consumidor B. 
Da mesma forma, no mercado de bens públicos, o atributo da não exclusão 
faz com que não seja possível excluir o consumidor B dos benefícios do consumo 
do bem público. O consumidor B pega carona na provisão do bem público 
oferecido ao consumidor A, usufruindo do seu consumo, sem pagar por ele, pois 
não há qualquer incentivo que faça o consumidor B pagar pelos custos da sua 
provisão. 
Um exemplo clássico de um bem público puro é o farol marítimo, situação em 
que a provisão é ao mesmo tempo não rival e não excludente. 
Já a programação de peças de teatro ou eventos esportivos não 
televisionados são exemplos de bens públicos com características de consumo 
local, nos quais o consumo é não rival mas é excludente.
Há um determinado grupo de bens denominados bens meritórios, 
que são os ofertados pelo sistema de mercado, mas, certamente, em 
quantidades inferiores ao desejado. Isto ocorre porque o mercado 
leva em consideração apenas os custos e benefícios privados.
32
 Economia no Setor Público
São chamados de meritórios os (bens) serviços aos quais temos 
direito ou merecemos (daí o termo), simplesmente pelo fato de 
vivermos em sociedade, independentemente de nossa capacidade 
de pagamento. Isso não significa que esses serviços devam ser 
grátis para todos, mas sim apenas para as pessoas que não possuem 
capacidade de pagar por eles.
Tomemos, por exemplo, o caso dos serviços de ensino. Se 
não houvesse ensino público, existiriam escolas privadas para as 
pessoas com capacidade de pagamento e, com isso, várias novas 
escolas particulares iriam surgir. Entretanto, não existiriam vagas 
na quantidade necessária para absorver todos os alunos em idade 
escolar, já que muitas famílias não disporiam de recursos para pagar.
O mercado não considera, por exemplo, os benefícios adicionais 
decorrentes do maior nível de escolaridade da população, que afetam 
positivamente toda a sociedade. Por essa razão, os bens meritórios 
serão sempre sub-ofertados pelo sistema de mercado.
Fonte: O autor.
Subsídio ao Setor Privado ou 
Participação Direta do Estado?
Uma vez que o setor privado, segundo a lógica da internalização dos 
benefícios, não ofertará tais serviços na quantidade necessária, duas situações 
devem, necessariamente,ocorrer: ou o governo incentiva o setor privado a ofertar 
mais desse serviço (através de subsídio) ou ele próprio (o governo) oferta de 
maneira direta. 
Na realidade, uma grande parcela dos gastos dos governos se associa à 
oferta de bens e serviços de caráter meritório pelo setor privado: educação e 
saúde, principalmente. Não por acaso, os retornos dos investimentos nessas 
áreas apresentam longo perfil temporal, baixa rentabilidade e estão associados à 
agregação de valor ao chamado capital humano, isto é, ao fator trabalho.
O papel do setor público no financiamento desse tipo de serviço é, portanto, 
de grande relevância. Devemos considerar a dimensão dos benefícios derivados 
do consumo desses serviços pela sociedade quando questionamos o volume 
33
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
de recursos destinados ao gasto público nessas áreas e os impactos sobre o 
resultado nas contas públicas. 
O consumo de bens meritórios é considerado como “socialmente desejável”, 
independentemente das preferências individuais dos consumidores. O incentivo 
à maior produção desses bens significa a suspensão da chamada “soberania do 
consumidor”.
Os bens meritórios estão incluídos no conjunto dos bens públicos ou de 
consumo coletivo, mas diferem, por exemplo, dos bens públicos “puros”, como 
a defesa nacional, o rastreamento do espaço aéreo, e o conjunto dos Serviços 
de Utilidade Pública. Estes demandam altos investimentos iniciais, apresentam 
graus elevados de indivisibilidade, custo marginal tendendo a zero (atributos 
característicos dos monopólios naturais) etc.
O entendimento da diferenciação relativa à formação de preços e de arranjo 
produtivo é que orienta o poder público a adotar conformações institucionais 
diversas com vistas à oferta.
Implicações da Existência dos Bens 
Meritórios para a Elaboração das 
Políticas Tributária e Fiscal
Já que deve haver intervenção do Estado na formação da oferta de bens 
meritórios, como, então, estabelecer políticas voltadas para esse fim?
De maneira objetiva, temos três questões principais a serem enfrentadas:
1. O que deve ser considerado como bem meritório?
2. Como devemos pagar pelo seu consumo?
3. Devem ser produzidos diretamente pelo setor público? Ou pelo setor privado, 
 contando com recursos públicos para a sua produção?
As possíveis respostas são: 
1. O que deve ser considerado como bem meritório?
Tomemos o exemplo da saúde. Parece razoável admitir que todo cidadão 
deva ter direito aos serviços básicos de saúde. Entretanto, discordâncias surgem 
quanto aos tipos de serviços que devem ser incluídos no “pacote básico”, e como 
34
 Economia no Setor Público
cada um deve pagar pelo serviço. Outro ponto de forte discordância surge quando 
se trata de definir o papel que o Estado deve desempenhar, enquanto provedor e 
supervisor da prestação de tais serviços. 
Se a distribuição dos bens meritórios pelo setor público tende a aumentar, o 
espaço ocupado pelo setor privado tende a diminuir, sendo necessário alocar-se 
um volume maior de recursos oriundos de tributos para fazer face à cobertura dos 
custos dessa oferta. 
2. Como devemos pagar pelo seu consumo? 
Devemos refletir sobre essa questão, pois só porque um serviço é definido 
como meritório não significa que toda sua oferta deva ser custeada por meio de 
tributos e deva estar disponível para toda a sociedade. 
Imaginemos a alimentação, por exemplo. Se considerarmos a garantia aos 
cidadãos de um mínimo acesso aos gêneros alimentícios, estaremos definindo a 
alimentação como um bem meritório. Mas será que todos os cidadãos devem ter 
acesso ao Vale Refeição? Ou apenas aqueles trabalhadores com salário até um 
determinado valor? Excluindo os assalariados com renda mais elevada, podem 
ser utilizados recursos tributários que possibilitem a instalação de restaurantes 
populares capazes de garantir a alimentação daqueles cidadãos que não estão 
empregados e que, como tal, não recebem Vale Refeição.
3. Devem ser produzidos diretamente pelo setor público? Ou pelo setor privado, 
 contando com recursos públicos para a sua produção?
Devem ser buscadas maneiras de encarar a provisão de bens meritórios de 
modo a permitir a manutenção do peso dos tributos sobre a renda pessoal em 
patamares mais baixos, mantendo o setor privado comprometido com os objetivos 
sociais e, de maneira objetiva, garantindo o acesso aos serviços de educação, 
saúde, alimentação etc., não interessando se a produção é executada pelo setor 
público ou pelo setor privado.
Bens de Clube
Uma das razões básicas do não funcionamento eficiente do mercado dos 
bens não rivais, mas excludentes, é a incapacidade dos cidadãos em agir de 
forma cooperativa, de maneira a eliminar a exclusão. Essa falta de cooperação 
é motivo para que o governo desempenhe a sua função de alocar recursos. Um 
bem cujo consumo é coletivo, mas que é sujeito à exclusão, caracteriza-se como 
35
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
um “bem de clube”. Podemos pensar nos bens de clube como bens públicos sem 
exclusão, com economias de escala resultantes do aumento de consumidores e 
derivadas da redução do custo médio da sua provisão. Entretanto, a entrada de 
consumidores adicionais leva ao congestionamento, o que, a longo prazo, cria 
uma situação de consumo rival. 
Nesses casos as soluções envolvem a provisão dos serviços por meio de 
“clubes pequenos” e “clubes grandes”.
Clubes Pequenos: quando o tamanho do clube é pequeno, 
relativamente ao total de usuários, novos clubes surgirão, até se 
atingir uma quantidade suficiente de clubes pequenos, de tal forma 
que todas as pessoas serão sócias de clubes de tamanho adequado. 
Neste caso, a solução é eficiente e a taxa de admissão torna os 
usuários indiferentes entre os clubes, já que todos terão o mesmo 
número de sócios e oferecerão a mesma quantidade de serviços. 
Nesses casos, deve-se levar em conta que as economias de escala 
e de escopo serão menores do que uma situação na qual os clubes 
grandes prestariam os serviços.
Clubes Grandes: no caso dos clubes grandes, isto é, quando 
o dimensionamento do espaço é determinado para receber um 
número elevado de sócios ou assistentes, mas em situações 
pouco frequentes, o custo de manutenção se torna elevado e exige 
o aumento da contribuição dos sócios ou do preço do ingresso. 
Nesta situação é possível adotar-se soluções tais como um grande 
equipamento contando com participação de grande número de 
sócios ou assistentes, um único clube com participação de parte 
da população; dois equipamentos de tamanhos semelhantes ou a 
setorização de um equipamento. Esta última situação começou a 
ser enfrentada pelo Estádio do Engenhão, no Rio de Janeiro, após a 
realização da Copa do Mundo de 2014.
36
 Economia no Setor Público
Atividades de Estudos
 1) Dê um exemplo de bem público puro, além dos dois citados no 
texto (ar atmosférico e defesa nacional). 
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 2) O que significa a expressão “rivalidade no consumo”?
 ____________________________________________________
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___________________________________________________
 3) Analise a situação a seguir:
 
 Um industrial emprega 500 funcionários. 90%dos funcionários 
ganham três salários mínimos e têm, em média, dois filhos entre 
5 e 15 anos de idade.
 O industrial é solteiro, não possui filhos e despende mensalmente 
10 salários mínimos com seu plano de saúde.
 Quanto o industrial consome de ensino público e de saúde 
pública?
 Quanto o industrial deveria pagar de tributos para que houvesse 
equivalência entre o seu consumo de bens públicos e o que ele 
realmente paga? Ou qual a alternativa que poderia ser aplicada 
aos salários pagos a fim de que o industrial tivesse o seu 
pagamento de tributos reduzido?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
37
A Alocação e a Distribuição de Bens
Privados e de Bens Públicos
 Capítulo 2 
____________________________________________________
__________________________________________________
Algumas Considerações 
Você observou neste capítulo que, em uma economia ideal, não há um 
coordenador central orientando seu funcionamento. A auto-organização advém do 
funcionamento do mercado, onde as forças de demanda e oferta determinam o 
preço pelo qual ocorrem as trocas, em regime de livre concorrência. 
Na prática, o mecanismo de mercado, para ser eficiente, deve atender a 
determinadas regras internas ao próprio sistema. Entretanto, as regras que, caso 
respeitadas, podem garantir a eficiência, nem sempre podem ser aplicadas na 
prática. Esta situação é caracterizada como falhas de mercado.
A fim de minimizar os efeitos destas falhas, o conjunto de agentes que 
operam sob o mecanismo do mercado passa a requerer a intervenção do governo, 
capaz de formalmente regular, supervisionar e controlar as ações: os governos. 
De maneira geral, cabe ao Estado coordenar a alocação e a distribuição dos bens 
públicos, por meio de sua intervenção na economia do país.
Referências
ARVATE, P., BIDERMAN, C. (Ed.). Economia do setor público no Brasil. Rio 
de Janeiro: Elsevier, 2004.
MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas: teoria e prática. Campus. 
1980.
PINDYCK, R. S.; RUBINFELD, D. L. Microeconomia. 6. ed. São Paulo: Pearson, 
2007.
38
 Economia no Setor Público
CAPÍTULO 3
As Funções Econômicas do Estado
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Conhecer quais as funções econômicas do Estado.
� Compreender os limites da intervenção do Estado na Economia.
� Reconhecer a relação entre a Economia do Setor Público e as Políticas 
Macroeconômicas.
40
 Economia no Setor Público
41
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
Contextualização
Agora que já sabe diferenciar “bens públicos” de “bens privados” e sabe que 
o mecanismo de mercado, quando falha, entrega ao Estado a tarefa de coordenar 
a alocação e a distribuição dos bens públicos, você estudará neste Capítulo 2 as 
funções econômicas desempenhadas pelo Estado.
As Funções Alocativa, Distributiva e 
Estabilizadora
A provisão de bens públicos e a elaboração e execução das 
políticas macroeconômicas são desempenhadas através das três 
funções econômicas do Estado: as funções alocativa, distributiva e 
estabilizadora.
A primeira é a função alocativa, pela qual é complementado 
ou regulado o fornecimento de bens e serviços não oferecidos 
adequadamente pelo sistema de mercado.
A função alocativa, 
pela qual é 
complementado 
ou regulado o 
fornecimento de 
bens e serviços 
não oferecidos 
adequadamente 
pelo sistema de 
mercado.
A função 
distributiva, 
visando a maior 
eficiência e 
equidade na 
distribuição das 
rendas do trabalho e 
do capital.
Reveja quais são as falhas de mercado apresentadas no 
Capítulo 2.
Conforme já foi visto no Capítulo 1, os bens públicos têm por principal 
característica a impossibilidade de excluir as pessoas de seu consumo (princípio da 
não exclusão).
A segunda é a função distributiva, pela qual o governo, através da tributação, 
retira recursos de determinados setores econômicos e de segmentos da 
sociedade e, pela via do gasto público, os transfere para outros grupos, 
visando a maior eficiência e equidade na distribuição das rendas do 
trabalho e do capital.
42
 Economia no Setor Público
 Reveja quais são as rendas do trabalho e do capital no Capítulo 1.
As duas primeiras funções possuem conotação microeconômica, pois 
procuram corrigir falhas que afetam determinados setores produtivos, parcelas 
específicas da população com renda ou necessidades definidas, determinadas 
regiões etc.
A terceira é a função estabilizadora, que trata todos os segmentos da 
população, todo o território e todos os setores produtivos como um grande 
“agregado” macroeconômico. 
Esta, por sua vez, é de caráter macroeconômico, pela qual o governo 
interfere com o objetivo de reduzir os efeitos de bruscas e consideráveis oscilações 
que ocorrem na economia, seja nos níveis dos preços ou do emprego.
As ações referentes às funções acima descritas são executadas por meio 
da Política Econômica maior do governo, representada pelas Políticas Monetária, 
Cambial, Tributária e Fiscal. As duas primeiras são de competência exclusiva do 
Governo Federal. As duas últimas apresentam competência dividida entre os três 
níveis de governo.
Atividades de Estudos:
 1) Quais as três funções econômicas do Estado? 
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
__________________________________________________
 2) Quais são as quatro subdivisões da Política Econômica do 
Governo?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
43
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
__________________________________________________
 3) Preencha as lacunas da sentença abaixo.
 As Políticas Monetária e Cambial são de competência única 
do Governo _____________________. Já as Políticas 
Tributária e Fiscal são de competência dos Governos 
____________________, _____________________ e 
______________________.
Limites da Ação do Estado na 
Execução das Funções Alocativa e 
Distributiva
O exercício mais ou menos intenso e frequente das funções alocativa e 
distributiva pelo Estado é que define o sistema econômico adotado, tendo como 
polos o liberalismo total até a regulação mais extremada. Na prática, encontramos 
sistemas intermediários, apresentando maior ou menor ênfase nas funções 
mencionadas.
O diagrama a seguir nos ajuda a entender esse raciocínio. Ele é baseado 
em trabalhos do economista Paul Samuelson (1915-2009), Prêmio Nobel de 
Economia de 1952, que desenvolveu estudos relativos à alocação e distribuição 
de bens públicos e privados.
Esse diagrama se refere às possibilidades da produção de bens e serviços 
públicos e privados. O eixo vertical (OA) representa a situação na qual todos os 
bens e serviços produzidos na sociedade são privados. Já o eixo horizontal (OB) 
representa a situação na qual todos os bens e serviços produzidos na sociedade 
são públicos.
Estas são “situações-limite”, que não encontram respaldo na realidade (rever 
a distinção entre bens públicos e bens privados). Portanto, na prática, o que ocorre 
são as situações intermediárias, que dependem de vários fatores institucionais, 
sociais,culturais, políticos e, sobretudo, econômicos.
44
 Economia no Setor Público
Figura 1 – Possibilidades da produção de bens e serviços públicos e privados
 A
 C X
 D Y
 O E F B
bens públicos
 
 
be
ns
 p
ri
va
do
s
Fonte: O autor.
Examine os pontos X e Y do diagrama. Eles representam as diferentes 
combinações da produção de bens privados e bens públicos em uma sociedade. 
No ponto X o montante dos recursos alocados para a produção de bens privados 
é superior à de bens públicos (OC > OE). Já o ponto Y representa uma situação 
na qual o montante dos recursos destinados à produção de bens públicos supera 
o de bens privados (OF > OD). 
Portanto, o que devemos ter em mente é que quanto maior a parcela de 
recursos destinada à produção de bens públicos, menor será a parcela de 
recursos destinada à produção de bens privados. E vice-versa. 
Por que isto acontece? Porque grande parte da produção de bens 
públicos (ensino e saúde, por exemplo) é financiada com tributos. E os tributos 
representam a parcela da renda das pessoas e das firmas que é apropriada 
pelo Estado, sendo, portanto, desviada do consumo de bens privados para a 
produção de bens públicos. Mas estes recursos retornam ao fluxo econômico, 
sob a forma de pagamento de salários aos professores e médicos, com a compra 
de livros didáticos e mobiliário utilizados nas escolas públicas, no pagamento de 
merendeiras etc.
Utilizamos novamente o estudo de Samuelson para criar a tabela a seguir. 
Ela serve para que possamos delimitar o papel das funções alocativa e distributiva 
do Estado e, por consequência, definir o volume de recursos destinados ao 
financiamento da provisão de bens públicos.
45
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
O estudo de Samuelson reconhece que existem pobres e ricos na sociedade 
e que o Estado deve alocar e distribuir bens e serviços públicos e privados com 
o objetivo de atender às necessidades de consumo dos pobres, uma vez que os 
ricos podem satisfazer as suas necessidades através do mecanismo do mercado.
Nas colunas A e B da tabela estão assinaladas as possibilidades de produção 
de bens públicos e de bens privados, apontando para uma produção máxima de 
bens privados ($ 160), superior à produção máxima de bens públicos ($ 120), por 
razões de eficiência de natureza tecnológica, que surgem naturalmente a partir do 
processo da concorrência no mercado. Isso significa que, se todos os recursos 
fossem utilizados para produzir bens públicos, a sociedade teria “$ 120 em bens 
públicos”. Se todos os recursos fossem utilizados para produzir bens privados, a 
sociedade teria “$ 160 em bens privados”.
 As colunas C e D apresentam a combinação de gastos em bens públicos 
e privados pela população pobre. Já as colunas E e F apresentam a combinação 
de gastos em bens públicos e privados pela população rica.
Tabela 1 – Equilíbrio geral no mercado de bens públicos e bens privados
Fonte: O autor.
 De acordo com o processo de formação de preços nos mercados de bens 
públicos e privados, ambos, ricos e pobres, consomem, direta ou indiretamente, a 
mesma quantidade de bens públicos, tendo em vista a impossibilidade de rejeição 
(exclusão voluntária) do seu consumo, ao passo que ambos, ricos e pobres, 
46
 Economia no Setor Público
aceitam preços iguais e consomem quantidades diferenciadas de bens privados, 
o rico consumindo uma parcela maior do estoque de bens privados.
Toda pessoa, independentemente do fato de ser rica ou pobre, 
atribui “seus próprios preços” aos bens públicos. Isto é, umas 
pessoas atribuem alto valor ao que recebem do governo, enquanto 
outras atribuem baixo valor aos mesmos serviços prestados pelo 
governo.
Atividade de Estudos:
 1) Faça um gráfico (em uma planilha eletrônica ou em papel 
milimetrado) utilizando os dados da Tabela “Equilíbrio geral no 
mercado de bens públicos e bens privados”.
 Os dados de Bens Públicos devem ser marcados no eixo 
horizontal e os dados de Bens Privados devem ser marcados no 
eixo vertical.
Com isso, a situação de equilíbrio se dá no ponto no qual o pobre consome 
a maior parcela de bens privados possível (45,1 na coluna J), que corresponde à 
diferença (isto é, o que sobra!) entre a produção total de bens privados e a parcela 
de bens privados consumida pelo rico (132,2 - 109,1 = 45,1). Esta combinação 
aparece na linha destacada em cinza na tabela. A combinação de equilíbrio 
de bens públicos e privados se dá no ponto onde bens públicos é igual a 50 
(consumidos indistintamente por pobres e ricos) e bens privados é igual a 132,2 
(soma das colunas F e J).
Esse é ponto no qual o Estado pode encontrar o limite da sua intervenção no 
desempenho das suas funções alocativa e distributiva.
 Qualquer outro ponto acima ou abaixo da linha de possibilidades de 
produção denota ineficiência. Por exemplo, a soma das colunas G e H produz 
pontos que se situam fora da zona de possibilidades de produção.
47
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
 Você irá obter quatro curvas que expressam os valores 
constantes das seguintes colunas da Tabela Equilíbrio Geral no 
mercado de Bens Públicos e Bens Privados: “Possibilidades de 
Produção”, “Consumo de Bens Privados do Pobre”, “Consumo de 
Bens Privados do Rico” e “Possibilidades de Consumo do Pobre”.
A Competição por Recursos para 
a Produção de Bens Públicos e 
Privados
Após tratarmos dos limites das funções alocativa e distributiva, trataremos 
agora da disputa por recursos que se dá entre o Estado e os agentes autônomos 
(pessoas e empresas privadas).
O diagrama a seguir apresenta a situação de um país onde existem dois 
grandes grupos de bens e serviços. Os de “consumo coletivo” e os de “consumo 
privado”. 
Em função da limitação natural de recursos financeiros, humanos, 
tecnológicos etc., a quantidade de bens de consumo coletivo possível de ser 
produzida se reduz de maneira automática ao aumentarmos a quantidade de bens 
de consumo privado, e vice-versa. Ou seja, não podemos produzir a quantidade 
“desejada” de um e de outro. Só podemos produzir a quantidade possível de um 
ou de outro. Ou seja, temos que efetuar escolhas.
O diagrama a seguir apresenta três situações diferenciadas, considerando 
agora o montante de recursos disponíveis para a provisão de bens de consumo 
coletivo do país que esteja sendo analisado. Um país que possua baixo nível 
de renda tenderá a apresentar uma proporção maior de recursos destinada à 
provisão de bens de consumo coletivo em relação aos bens de consumo privado, 
maior intervenção do Estado na provisão de bens e serviços públicos e maiores 
necessidades da implementação de políticas de cunho social.
Conforme o conceito já apresentado de “possibilidades de produção”, as 
curvas que delineiam as áreas azul, verde e cinza apontam como se divide a 
alocação de recursos destinados à provisão e à produção de bens de consumo 
coletivo e de bens de consumo privado.
48
 Economia no Setor Público
Gráfico 1 – Ambiente Macroeconômico: função alocativa do Estado 
e competição por recursos para gastos públicos e privados
País de Alta Renda
País de Renda Média
País de Baixa Renda%
 d
e 
Be
ns
 e
 S
er
vi
ço
s 
Pr
iv
ad
os
% de Bens e Serviços Públicos
Fonte: O autor.
Atividade de Estudos:
 1) Explique em cerca de 50 palavras porque dizemos que: quanto 
maior a produção de bens públicos, menor será a parcela de 
recursos destinada à produção de bens privados?
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_______________________________________________
_______________________________________________
_______________________________________________
______________________________________________________________________________________________
Economia do Setor Público e 
Políticas Macroeconômicas
A Macroeconomia é o estudo do comportamento econômico agregado dos 
setores familiar, empresarial, governamental e externo. Já a Microeconomia 
analisa o comportamento desses setores e de seus componentes de forma 
isolada.
49
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
O quadro analítico da Economia do Setor Público aborda a intervenção do 
Estado na economia do ponto de vista microeconômico, isto é, se preocupa com 
as questões referentes à alocação e à distribuição de recursos entre as famílias e 
as empresas, tomadas de maneira individual, bem como as finanças dos governos 
estaduais, municipais e o Governo Federal, enquanto agentes responsáveis pela 
provisão de bens e serviços públicos. Mas seu quadro analítico deve levar em 
conta a projeção das unidades individuais no contexto macroeconômico, bem 
como as restrições de caráter macroeconômico associadas à estabilização. 
Dessa forma, os setores Famílias e Empresas, o setor Externo e o setor 
Governo, e seus respectivos indicadores agregados macroeconômicos, passam a 
incorporar as denominações do quadro a seguir.
Quadro 1 – Setores e Agregados Macroeconômicos
Setor Macroeconômico Agregado Macroeconômico
Setor Famílias e Empresas Consumo, Investimento e Poupança
Setor Externo Exportações e Importações
Setor Governo Tributos e Gastos do Governo
Fonte: O autor.
As Políticas Macroeconômicas
As Políticas Macroeconômicas são: Política Monetária, Política Cambial, 
Política Tributária e Política Fiscal.
Todas as quatro políticas possuem impactos de natureza macroeconômica. 
No entanto, as políticas monetária e cambial apresentam algumas características 
peculiares:
• São exclusivas do Governo Federal;
• São nacionais – a taxa de juros básica e a taxa de câmbio oficial são as 
mesmas em todo o território;
• As decisões de alteração nas taxas de juros e de câmbio ocorrem no âmbito 
da área econômica do Executivo Federal, sem qualquer interferência formal 
de outros setores do Executivo e do Legislativo;
• Possuem vigência imediata;
• Os efeitos da variação das taxas de câmbio e de juros são imediatos e se 
propagam por todos os setores da economia;
• Em função da abrangência nacional e da intensidade da propagação dos 
efeitos da sua aplicação, os resultados – positivos ou negativos – são de 
grande magnitude;
50
 Economia no Setor Público
• Os instrumentos de política econômica destinados à estabilização de preços 
frequentemente geram efeitos perversos e assimétricos sobre o emprego, o 
meio ambiente, a acessibilidade da população à infraestrutura habitacional, 
de saúde, saneamento, educação e lazer;
• Em função das disparidades de renda, de estrutura econômica, de tamanho 
da população, dentre alguns aspectos, seus efeitos de assimetria em âmbito 
setorial, social, regional e local são de grande impacto.
a) Objetivos das Políticas Macroeconômicas
Os objetivos das Políticas Macroeconômicas são os de prever, controlar e 
alterar o comportamento do conjunto dos agentes econômicos privados e públicos, 
visando o crescimento econômico estável, o qual pode ser aferido com base nos 
indicadores de emprego dos fatores de produção; nível de preços e inflação; 
resultado da Balança Comercial e política de câmbio; Balanço de Pagamentos e 
Déficit e Dívida Pública.
Observe que as Políticas Macroeconômicas têm como foco o “conjunto 
dos agentes econômicos privados e públicos, visando o crescimento econômico 
estável”, em contraposição à abordagem da Economia do Setor Público que 
prioriza a redução das desigualdades de toda ordem entre pessoas, setores, 
regiões etc.
O Produto Interno Bruto e sua 
Repartição
A produção total de bens e serviços de um país, em um determinado 
exercício, medida em moeda (reais, dólares etc.), é expressa pelo Produto Interno 
Bruto (PIB). O PIB representa a soma dos pagamentos efetuados pela utilização 
dos quatro grupos de fatores utilizados na produção (o trabalho – sob a forma de 
salários, o capital físico – sob a forma de aluguéis, o capital financeiro – sob a 
forma de juros e o capital tecnológico – sob a forma de royalties), contabilizados 
de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 
Os bens e serviços que compõem o PIB resultam das atividades produtivas 
executadas tanto pelo setor privado (profissionais liberais e empresas) quanto 
pelas atividades produtivas do setor público, nos âmbitos federal, estadual e 
municipal (Executivo, Legislativo e Judiciário).
O PIB considera o valor adicionado dos bens produzidos e serviços prestados 
dentro do território econômico do país, independentemente da nacionalidade dos 
51
As Funções Econômicas do Estado Capítulo 3 
proprietários das unidades produtoras desses bens e serviços. Por considerar 
apenas o valor adicionado, seu cálculo exclui as transações intermediárias. Além 
disso, o PIB é calculado a preços de mercado, podendo ser calculado de acordo 
com três óticas:
a) PIB sob a ótica do produto – soma dos valores agregados líquidos dos 
setores primário, secundário e terciário da economia, mais os impostos indiretos, 
mais a depreciação do capital, menos os subsídios governamentais. 
Produto Final Agregado: soma do valor dos bens e serviços 
finais produzidos pelas firmas (não contabiliza o valor dos bens 
intermediários).
Ex.: Automóvel = R$ XX.XXX,00 
Não confundir com valor bruto da produção, que é a soma 
do valor de todos os bens e serviços (inclusive dos que entram na 
produção de outros bens e serviços).
b) PIB sob a ótica da renda – remunerações pagas dentro do território 
econômico do país, sob a forma de salários, juros, aluguéis e lucros distribuídos; 
somam-se a isso os lucros não distribuídos, os impostos indiretos e a depreciação 
do capital e, finalmente, subtraem-se os subsídios. 
Quadro 2 – Renda agregada: soma das rendas pagas aos fatores de produção
FATOR DE PRODUÇÃO
Capital Físico
Capital financeiro
Capital Tecnológico
Capital Humano/Trabalho
TOTAL DA RENDA
RENDA
= aluguel, leasing (R$)
= juro (R$)
= royalties (R$)
= salário (R$)
= (aluguel + juro + royalty + salário)
Fonte: O autor.
c) PIB sob a Ótica da despesa – dispêndios em consumo das unidades 
familiares e do governo, mais as variações de estoques, menos as importações 
de mercadorias e serviços e mais as exportações. Sob essa ótica, o PIB também 
se denomina Despesa Interna Bruta. 
52
 Economia no Setor Público
Despesa agregada (soma da demanda agregada): Consumo + Poupança* + 
(Tributos - Gastos do governo) + (Exportações - Importações)
* Poupança = Investimento
Equação de equilíbrio da renda agregada: Renda = Produto = Despesa Y 
= (C+I (S)) + (T-G) + (X-M), onde:
Y = Renda, Produto, Despesa
C = Consumo
I = Investimento
S = Poupança
T = Tributos
G = Gasto Público
X = Exportações
I = Importações 
Atividades de Estudos:
 1) Quais são os objetivos das Políticas Macroeconômicas?
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 2) Quais são os indicadores que medem os resultados das 
Políticas Macroeconômicas?
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 3) Quais os indicadores agregados que medem os resultados do 
Setor Externo da Economia?
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