Fundamentos do Direito Administrativo

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FUNDAMENTOS DO 
DIREITO ADMINISTRATIVO
Autora: Giovana Izidoro Guedes Salomão Romano
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Programa de Pós-Graduação EAD
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Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
 Prof.ª Cláudia Regina Pinto Michelli
 Prof.ª Kelly Luana Molinari Corrêa
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Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis
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Revisão de Conteúdo: Prof. Marcus Alonso Ribeiro Neves
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Revisão Pedagógica: Bárbara Pricila Franz
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2016
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
342.06
R759f Romano; Giovana Izidoro Guedes Salomão 
 Fundamentos do direito administrativo / Giovana Izidoro Guedes 
 Salomão Romano: UNIASSELVI - PÓS, 2016.
 127 p. : il.
 ISBN 978-85-69910-09-1
 1.Direito administrativo. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de 
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este modelo de 
gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, da participação 
e do controle social, que não podem existir sem instrumentos adequados e pessoas 
qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que 
queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o 
cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em 
Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI. 
A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho 
profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários. 
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Giovana Izidoro Guedes Salomão Romano 
Mestre em Direito Público, Especialista 
em Direito Empresarial. Advogada consultora no 
âmbito de Licitações e Contratos da Administração, 
Consórcios Públicos e Arbitragem. Membro do Instituto 
dos Advogados Brasileiros IAB desde 2012. Professora 
no programa In Company da Fundação Getúlio Vargas 
FGV, Professora convidada do Instituto Brasileiro 
de Administração Municipal - IBAM, professora de 
programas de graduação e pós-graduação e de 
diversos cursos no Estado do Rio de Janeiro. 
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Introdução ao Direito Administrativo Moderno ...............9
CAPÍTULO 2
Princípios que informam a Administração Pública .......... 37
CAPÍTULO 3
Estrutura Administrativa .................................................... 61
CAPÍTULO 4
Atividade Administrativa......................................................101 
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
O Direito é uno, mas para fins didáticos é dividido em público e privado. O Direito 
Administrativo, como disciplina autônoma, dotada de um sistema próprio de princípios 
de normas é um ramo do direito público destinado ao estudo da função administrativa 
e toda estrutura orgânica que compõe a Administração pública. 
A disciplina Fundamentos do Direito Administrativo objetiva fornecer um 
instrumental para compreensão do Direito Administrativo como ramo do direito 
público que tem objeto próprio, porém não ilhéu, e sim relacionado aos outros 
ramos do direito e interpretado à luz da Constituição.
No primeiro capítulo apresenta-se a disciplina, sua origem, dentro de uma 
perspectiva crítica, e sua constitucionalização.
No segundo capítulo estudamos os princípios que informam e fundamentam a 
disciplina forjando o alicerce sobre o qual desenvolveremos os capítulos seguintes.
No terceiro capítulo conhecemos a estrutura orgânica da Administração 
Pública, os agentes, órgãos e entidades que a compõe e compreendemos as 
relações de vinculação e subordinação que organizam este complexo sistema.
No último capítulo estudamos as funções tipicamente administrativas, o grau 
de vinculação e discricionariedade com que estas funções podem ser exercidas e 
as possibilidades de controle destas atividades.
A autora.
CAPÍTULO 1
Introdução ao Direito 
Administrativo Moderno
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Compreender o Direito Administrativo como ramo do direito público que tem 
objeto próprio, porém interpretado à luz da Constituição.
� Refletir sobre o direito administrativo e a capacidade de relacioná-lo com outras 
disciplinas, em especial o direito constitucional.
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 Fundamentos do Direito Administrativo
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Contextualização
O Direito Administrativo como disciplina autônoma, dotada de um sistema 
próprio de princípios de normas é uma criação contemporânea ao Estado de 
Direito, tem origem atribuída à uma Lei francesa e seus primeiros passos para 
tornar-se um ramo autônomo do Direito se deu a partir da jurisprudência do 
conselho de estado francês apesar de existirem relatos da existência de regras 
próprias do direito administrativo nas civilizações antigas.
O desenvolvimento desta disciplina sempre foi paralelo ao Direito 
constitucional, porém foi o movimento de constitucionalização do Direito que, 
submetendo toda atividade administrativa ao filtro constitucional, superou 
paradigmas estabelecendo uma nova perspectiva do Direito Administrativo e 
condicionando-o à realização dos Direitos Fundamentais.
Para entender os efeitos da constitucionalização é essencial a compreensão 
da distinção entreo conceito de interesse público primário e secundário, bem 
como do regime jurídico de direito público.
Por fim, a constitucionalização acarreta o fenômeno da personalização 
administrativa na busca pela efetivação dos Direitos Fundamentais.
Esses são os assuntos a serem tratados no presente capítulo. Serão 
destacadas a importância da constitucionalização e seus principais efeitos no 
Direito Administrativo na atualidade.
Origem
 
 Podemos identificar a existência de normas disciplinadoras da Relação do 
Estado com os administrados nas mais antigas civilizações, é sabido, por exemplo, 
que em Roma as grandes tinturarias utilizavam amoníaco para clarear os tecidos. 
O amoníaco era fabricado a partir da urina e para tal dispunham recipientes nas 
calçadas, mediante aval do Prefeito pretoriano, que funcionavam como banheiros 
públicos. Ou seja, os tintureiros precisavam de uma autorização administrativa, 
ato administrativo unilateral discricionário e precário, figura comum no Direito 
Administrativo hodierno. Porém, ainda que normas disciplinadoras da relação do 
Estado com os administrados sejam conhecidas de tão longa data, não se pode 
afirmar que o Direito Administrativo exista desde então, isto porque uma disciplina 
requer mais que a existência de normas esparsas sobre a matéria, carece de um 
sistema autônomo com princípios informativos próprios o que só ocorreu com o 
advento do Estado de Direito como bem descreve Mello (1968, p. 61):
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
12
 Fundamentos do Direito Administrativo
O Direito Administrativo constitui disciplina própria do Estado 
Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque 
só então se cogitou de normas delimitadoras do Estado Poder 
e da sua ação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos 
governantes, nas suas relações recíprocas, e, outrossim, nas 
relações com os governados.
O Direito Administrativo como disciplina autônoma é uma criação 
relativamente recente, atribui-se seu “nascimento” à edição de uma 
Lei francesa, denominada 28 pluvioso do Ano VIII, que equivale ao 
ano de 1800 no calendário gregoriano, que adotamos hoje. Esta Lei 
organizava e limitava a Administração Pública na sua atuação, ou seja, 
estabelecia a burocracia estatal, subordinando a atuação do Estado ao 
primado da Lei na sua relação com os administrados, aqui entendidos 
como o povo em geral. A França emergia, por força da revolução de 
1792, do regime da Monarquia Absoluta dentro do qual a atuação do 
Estado era fundada na vontade do soberano que não estava sob a 
contenda da Lei. 
O chamado “Antigo Regime” foi corrente na Europa nos séculos XVI e XVII, 
tratava-se do sistema de governo principalmente caracterizado pelo absolutismo 
monárquico, no qual o Rei exercia o poder impondo sua vontade absoluta tanto 
na elaboração quanto na aplicação das leis, apartado de qualquer processo 
democrático. O início do fim deste sistema de governo na Europa é marcado 
justamente pela Revolução Francesa que afastou do poder a monarquia absolutista. 
28 pluvioso VIII não é o nome da Lei e, sim, a data em que ela 
foi publicada. Ao instituir a república, a França adotou o chamado 
“Calendário Republicano” tendo 1792 como ano I da República, neste 
calendário o ano era dividido em 12 meses de 30 dias cada um cujos 
nomes correspondiam aos fenômenos naturais na região tais como 
Brumário (mês das brumas – outubro/novembro), Frimário (mês do 
gelo – novembro/dezembro), Nivoso (mês da neve – (dezembro/
janeiro) e Pluvioso (mês das chuvas – janeiro/fevereiro). O calendário 
Gregorianos que conhecemos e adotamos até hoje foi restaurado na 
França em 1805 por Napoleão.
Apoiados no princípio da separação dos poderes e motivados pela 
desconfiança que nutriam pelos juízes do regime monárquico os constituintes 
franceses exacerbaram a separação dos poderes no artigo 52 do 22 frimário, 
O Direito 
Administrativo 
como disciplina 
autônoma é 
uma criação 
relativamente 
recente, atribui-se 
seu “nascimento” 
à edição de uma 
Lei francesa, 
denominada 28 
pluvioso do Ano 
VIII.
13
Ano VIII (constituição francesa de 13 de dezembro de 1799), criando um órgão, 
chamado Conselho de Estado, encarregado de decidir, com força de coisa julgada, 
as dificuldades que se apresentassem em matéria administrativa, instituindo 
assim a dualidade de jurisdição.
Como as normas existentes até então estavam destinadas a 
disciplinar a relação entre particulares, entre os indivíduos, foi o 
conjunto de decisões do Conselho de Estado Francês que desenvolveu 
o chamado Direito Administrativo, consubstanciando princípios que 
expressavam um regime exorbitante do regime comum até então 
conhecido, pois não se tratava mais de contenda entre particulares, mas 
da relação do Poder Público com os administrados, agindo o primeiro, 
em nome do interesse de todos os administrados. A jurisprudência deste 
órgão estabeleceu princípios informativos do Direito Administrativo 
que estudamos até hoje, perfeitamente assimilados pelo nosso regime 
jurídico como o princípio da supremacia do interesse público e a 
insindicabilidade do mérito administrativo pelo poder judiciário. 
Para compreender melhor o papel das decisões exaradas 
pelo Conselho de Estado Francês no desenvolvimento do Direito 
Administrativo se faz necessário explicar um dos fundamentos de 
sua criação, qual seja, o princípio da separação de poderes.
Não se trata de tema oriundo da Revolução Francesa de 1792, podemos 
notar já na obra de Platão “A República” a preocupação em subdividir as funções 
do Estado para que não se concentrasse nas mãos de apenas uma pessoa, 
desde então a partição do poder do Estado foi objeto de estudo de renomados 
pensadores dentre os quais destacamos Aristóteles, aproximadamente 330 anos 
antes de Cristo, em sua obra “A Política” vislumbrava as decisões do Estado por 
três órgãos diferentes que representariam os poderes Deliberativo, Judiciário 
e Executivo. Locke, no final do século XVII, no “Segundo Tratado sobre o 
Governo Civil” considerou os poderes Legislativo, Executivo e Federativo sendo 
o poder Legislativo superior aos outros dois. Mas foi de fato Montesquieu que, 
em 1748 no “O Espírito das Leis”, inseriu o poder judiciário entre os poderes 
fundamentais do Estado desenhando o modelo tripartido que se expressa hoje 
em grande parte da estrutura dos governos democráticos ocidentais, inclusive na 
nossa Constituição em seu artigo 2º como se vê transcrito: Art. 2º - São Poderes 
da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário (BRASIL, 1988).
Foi o conjunto 
de decisões do 
Conselho de 
Estado Francês 
que desenvolveu 
o chamado Direito 
Administrativo, 
consubstanciando 
princípios que 
expressavam um 
regime exorbitante 
do regime 
comum até então 
conhecido.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
14
 Fundamentos do Direito Administrativo
O poder político é uno e indivisível, porém exercido harmonicamente por 
órgãos com funções distintas autônomas e independentes que constituem 
os chamados Poderes do Estado, sendo estes o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário. O que seria esta independência e harmonia dos poderes? Como bem 
explica Silva (2014, p. 112):
A independência dos poderes significa: (a) que a investidura 
e a permanência das pessoas num órgão do governo não 
dependem da confiança nem da vontade dos outros; (b) que, 
no exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não 
precisam os titulares consultar os outros nem necessitam 
de sua autorização; (c) que, na organização dos respectivos 
serviços, cada um é livre, observadas apenas as disposições 
constitucionais e legais; [...] A harmonia entre os poderes 
verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato 
recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que 
mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar 
que nem a divisão de funçõesentre os órgãos do poder 
nem a sua independência são absolutas. Há interferências, 
que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e 
contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do 
bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o 
demando de um em detrimento do outro e especialmente dos 
governados. 
 
Por que dizemos que o Conselho de Estado Francês seria um exagero desta 
independência dos poderes? Porque exclui da apreciação judicial as demandas 
de matéria administrativa, criando um órgão específico para decidir tais questões 
ampliando assim a independência do Executivo.
Para complementar seus estudos, acesse o artigo:
MAIOLINO, Zecchin. Unicidade e Dualidade de Jurisdição: 
o Contencioso Administrativo. Revista Eletrônica de Direito do 
Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 
33, janeiro/fevereiro/março de 2013. Disponível em: <http://www.
direitodoestado.com/revista/REDE-33-JANEIRO-2013-EURICO-
MAIOLINO.pdf>. Acesso em: 25 mar. 2016.
Sistema Administrativo é o regime adotado pelo Estado para o controle de atos 
administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público nas diversas 
esferas e em todos Poderes. São dois os cernes do sistema administrativo, o 
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de origem inglesa, chamado de sistema uno de jurisdição no qual compete ao 
judiciário decidir com caráter de definitividade e o de origem francesa no qual se 
verifica a dualidade de jurisdição, uma vez que compete ao conselho de estado as 
decisões das demandas de matéria administrativa e não ao judiciário.
NOTAS SOBRE O SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
O Sistema Administrativo é o regime adotado pelo Estado para o 
controle de atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo 
Poder Público nas diversas esferas e em todos Poderes. 
I. Sistema inglês ou de unicidade de jurisdição: é aquele em que 
todos litígios (administrativos ou exclusivamente privados) podem 
ser levados ao Poder Judiciário, único que dispõe de competência 
para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, 
com força chamada de coisa julgada. Esse sistema não implica na 
vedação à existência de solução de litígios em âmbito administrativo; 
o que se assegura é que qualquer litígio, de qualquer natureza, ainda 
que já tenha sido iniciado ou concluído na esfera administrativa, 
pode, sem restrições, ser levado à apreciação do Judiciário. 
Também não impede a realização do controle de legalidade dos 
atos administrativos pela própria Administração Pública que os tenha 
editado, bem como a anulação destes em caso de constatação 
de existência de vício. Essa competência, a rigor, não traduz uma 
faculdade, mas um verdadeiro dever da Administração (poder-dever 
de autotutela administrativa). 
II. Sistema francês, de dualidade de jurisdição ou sistema do 
contencioso administrativo: é aquele em que se veda o conhecimento 
pelo Poder Judiciário de atos de Administração Pública, ficando estes 
sujeitos à chamada jurisdição especial do contencioso administrativo, 
formada por tribunais de índole administrativa. Há, portanto, uma 
dualidade de jurisdição: a jurisdição administrativa (tribunais 
de natureza administrativa, com plena jurisdição em matéria 
administrativa) e a jurisdição comum (órgãos do Poder Judiciário, 
com competência de resolver os demais litígios). 
III. Sistema brasileiro: o Brasil adotou o chamado sistema inglês 
(de jurisdição única ou de controle judicial), em que todos os litígios 
são resolvidos definitivamente pelo Poder Judiciário. O princípio 
da inafastabilidade como garantia individual, ostentando status 
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
16
 Fundamentos do Direito Administrativo
de cláusula pétrea constitucional, encontra-se expresso no inciso 
XXXV do art. 5º da CF, no qual, por força desse dispositivo, “a lei 
não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a 
direito”. Isto não significa retirar da Administração Pública o poder de 
controlar os seus próprios atos; há órgãos de índole administrativa 
com competência específica, que decidem litígios da mesma 
natureza. A diferença é que as decisões dos órgãos administrativos 
não são dotadas da força e da definitividade próprias das decisões 
do Judiciário (não fazem coisa julgada em sentido próprio, ficando 
sujeitas à revisão do Poder Judiciário, sempre mediante provocação). 
 
Fonte: Disponível em: <http://www.viajus.com.br/viajus.
php?pagina=artigos&id=4084>. Acesso em: 28 mar. 2016.
No Brasil o direito administrativo começa a se desenvolver apenas 
em 1851 com a criação da cátedra da matéria nas universidades de 
São Paulo e Recife e só tem a primeira obra publicada sobre o assunto 
em 1857 em Recife, intitulada Elementos de Direito Administrativo 
brasileiro comparado com o Direito francês, segundo o método de 
Pradier-Fodéré, de autoria do Doutor Vicente Pereira do Rego.
Os fatos são estes, mas a interpretação dada aos referidos 
fatos não estaria um tanto romanceada? De uma hora para outra 
o antigo regime seria rompido e as práticas perpetradas por séculos 
inteiramente substituídas por um novo sistema de resolução de conflitos 
com a Administração, absolutamente despido dos vícios de autoridade 
tão incorporados ao sistema? Em resposta a tais questionamentos, 
Binenbojm (2006, p. 11) diz:
A associação da gênese do direito administrativo ao advento 
do Estado de direito e do princípio da separação dos poderes 
na França pós-revolucionária caracteriza erro histórico e 
reprodução acrítica de um discurso de embotamento da 
realidade repetido por sucessivas gerações [...]. 
O Direito Administrativo não surgiu da submissão do Estado 
à vontade heterônoma do legislador. Antes, pelo contrário, a 
formulação de novos princípios gerais e novas regras jurídicas 
pelo Conseil d`État, que tornaram viáveis soluções diversas 
das que resultariam da aplicação mecanicista do direito civil 
aos casos envolvendo a Administração Pública, só foi possível 
em virtude da postura ativista e insubmissa daquele órgão 
administrativo à vontade do Parlamento. 
[...]
O surgimento do direito administrativo, e de suas categorias 
jurídicas peculiares (supremacia do interesse público, 
A associação da 
gênese do direito 
administrativo 
ao advento do 
Estado de direito 
e do princípio da 
separação dos 
poderes na França 
pós-revolucionária 
caracteriza 
erro histórico 
e reprodução 
acrítica de um 
discurso de 
embotamento da 
realidade repetido 
por sucessivas 
gerações.
No Brasil o direito 
administrativo 
começa a se 
desenvolver 
apenas em 1851 
com a criação da 
cátedra da matéria 
nas universidades 
de São Paulo e 
Recife e só tem 
a primeira obra 
publicada sobre o 
assunto em 1857.
17
prerrogativas da Administração, discricionariedade, insindica-
bilidade do mérito administrativo, dentre outras), representou 
antes uma forma de reprodução e sobrevivência das práticas 
administrativas do antigo Regime que a sua superação. 
A juridicização embrionária da Administração Pública não 
logrou subordiná-la ao direito; ao revés, serviu-lhe apenas de 
revestimento e aparato retórico para sua perpetuação fora da 
esfera de controle dos cidadãos.
Traduzido do Francês, Conseil d`État significa Conselho 
de Estado, trata-se de órgão criado na França em 1799 com 
competência para examinar julgamentos de conflitos de causas em 
que a administração é parte; auxiliar na redação de projetos de leis, 
nas ordenanças e decretos do próprio Conselho e na interpretação 
de textos administrativos.
É a mais alta corte do sistema administrativo francês possuindo 
um duplo papel: em termos legais é a última instância competente 
para decidir os litígios relativos a atos de governo (Estado, município, 
província etc.) e em termos de elaboração de projetos de lei, portarias 
e determinados decretos, tem um papel consultivo para o Parlamento 
e o Governo emitindo pareceres.
Neste cenário torna-se mais relevantea ideia de constitucionalização 
do direito administrativo como meio de submeter este regime 
exorbitante, arraigado na prepotência do poder do Estado, aos preceitos 
fundamentais. 
O Direito Administrativo é então alcançado pelo paradigma 
constitucional, uma nova leitura de seus preceitos será feita, agora 
com a lente da constituição. É o fenômeno da constitucionalização 
abarcando o Direito Administrativo.
Direito Administrativo, sua 
Constitucionalização e Condicionamento 
Pelos Direitos Fundamentais
Neste cenário torna-
-se mais relevante a 
ideia de constitucio-
nalização do direito 
administrativo como 
meio de submeter 
este regime exor-
bitante, arraigado 
na prepotência do 
poder do Estado, 
aos preceitos funda-
mentais.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
18
 Fundamentos do Direito Administrativo
Como ensina Di Pietro (2012, p. 4) “o desenvolvimento do direito adminis-
trativo nunca se afastou do direito constitucional [...]. É na constituição que se 
encontram os fundamentos de seus principais institutos”.
Podemos falar em constitucionalização do direito administrativo sob 
dois aspectos, em primeiro temos a ideia de continência, acima citada, nesta 
concepção a constitucionalização constitui-se no fato dos principais institutos de 
direito administrativo estarem disciplinados na Carta Magna.
Nesse sentido a constitucionalização do direito administrativo não é uma 
inovação, a Carta de 1934 já trazia regras sobre vários temas, como as contidas 
nos artigos 113, 17 (desapropriação), 113, 33 (mandado de segurança), 168 à 
173 (servidores públicos), 171 (responsabilidade civil do estado), o que foi 
significativamente ampliado na CRFB/88 com um capítulo inteiramente dedicado 
à Administração Pública.
O segundo aspecto, este sim recente e inovador é a 
constitucionalização de valores e princípios que passam a submeter 
a atuação do Estado seja na função administrativa, legislativa ou 
jurisdicional, na explicação de Schmidt (2003, p. 51) “as decisões 
constitucionais fundamentais são, a um só tempo, os valores básicos 
do Direito Administrativo”.
Nas palavras de Di Pietro (2012), ao considerar o movimento de 
constitucionalização do direito administrativo no contexto internacional 
desde a Lei Fundamental da República Federal da Alemanha de 1949:
O direito brasileiro, evidentemente, seguiu a mesma evolução, 
chegando à fase atual, caracterizada pela valorização dos 
direitos fundamentais e pela atribuição, aos princípios e 
valores previstos na Constituição, de papel de orientador das 
três funções do Estado (DI PIETRO, 2012, p. 7).
Neste sentido Barroso (2012, p. 32, grifos nossos) explica:
A idéia de constitucionalização do direito aqui explorada está 
associada a um efeito expansivo das normas constitucionais, 
cujo conteúdo material e axiológico se irradia, com força 
normativa, por todo o sistema jurídico. Os valores, os fins 
públicos e os comportamentos contemplados nos 
princípios e regras da Constituição passam a condicionar 
a validade e o sentido de todas as normas do direito 
infraconstitucional. Como intuitivo, a constitucionalização 
repercute sobre a atuação dos três Poderes, inclusive e 
O segundo aspecto, 
este sim recente 
e inovador é a 
constitucionalização 
de valores e 
princípios que 
passam a submeter 
a atuação do Estado 
seja na função 
administrativa, 
legislativa ou 
jurisdicional.
notadamente nas suas relações com os particulares. Porém, 
mais original ainda: repercute, também, nas relações entre 
particulares. Veja-se como este processo, combinado 
com outras noções tradicionais, interfere com as esferas 
anteriormente referidas. Relativamente ao Legislativo, a 
constitucionalização (i) limita sua discricionariedade ou 
liberdade de conformação na elaboração das leis em geral 
e (ii) impõe-lhe determinados deveres de atuação para 
realização de direitos e programas constitucionais. No 
tocante à Administração Pública, além de igualmente (i) 
limitar-lhe a discricionariedade e (ii) impor a ela deveres 
de atuação, ainda (iii) fornece fundamento de validade 
para a prática de atos de aplicação direta e imediata da 
Constituição, independentemente da interposição do 
legislador ordinário. Quanto ao Poder Judiciário, (i) serve 
de parâmetro para o controle de constitucionalidade por ele 
desempenhado (incidental e por ação direta), bem como (ii) 
condiciona a interpretação de todas as normas do sistema. 
Por fim, para os particulares, estabelece limitações à sua 
autonomia da vontade, em domínios como a liberdade de 
contratar ou o uso da propriedade privada, subordinando-a a 
valores constitucionais e ao respeito a direitos fundamentais.
Nas palavras de Binembojm (2006, p. 69):
A passagem da Constituição para o centro do ordenamento 
jurídico representa a grande força motriz da mudança de 
paradigmas do direito administrativo na atualidade. A supremacia 
da Lei Maior propicia a impregnação da atividade administrativa 
pelos princípios e regras naquela previstos, ensejando uma 
releitura dos institutos e estruturas da disciplina pela ótica 
constitucional.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Na quadra presente, três conjuntos de circunstâncias 
devem ser considerados no âmbito da constitucionalização do 
Direito Administrativo no Brasil: a) a existência de uma vasta 
quantidade de normas constitucionais voltadas para a disciplina da 
Administração Pública; b) a sequência de transformações sofridas 
pelo Estado brasileiro nos últimos anos; c) a influência dos princípios 
constitucionais sobre as categorias do direito administrativo. Todas 
elas se somam para a configuração do modelo atual, no qual diversos 
paradigmas estão sendo repensados ou superados. 
 
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
19
20
 Fundamentos do Direito Administrativo
[...] A Constituição brasileira de 1988 discorre amplamente sobre 
a Administração Pública, com censurável grau de detalhamento e 
contendo um verdadeiro estatuto dos servidores públicos. Nada obstante, 
contém algumas virtudes, como a dissociação da função administrativa 
da atividade de governo e a enunciação expressa de princípios setoriais 
do Direito Administrativo [...]. A Emenda Constitucional nº 19, de 
04.06.1998, acrescentou ao elenco o princípio da eficiência. A propósito, 
a tensão entre a eficiência, de um lado, e a legitimidade democrática, de 
outro, é uma das marcas da Administração Pública na atualidade. 
De parte isso, deve-se assinalar que o perfil constitucional do Estado 
brasileiro, nos domínios administrativo e econômico, foi alterado por um 
conjunto amplo de reformas econômicas, levadas a efeito por emendas 
e por legislação infraconstitucional, e que podem ser agrupadas em três 
categorias: a extinção de determinadas restrições ao capital estrangeiro, 
a flexibilização de monopólios estatais e a desestatização. Tais 
transformações modificaram as bases sobre as quais se dava a atuação 
do Poder Público, tanto no que diz respeito à prestação de serviços 
públicos como à exploração de atividades econômicas. A diminuição 
expressiva da atuação empreendedora do Estado transferiu sua 
responsabilidade principal para o campo da regulação e fiscalização dos 
serviços delegados à iniciativa privada e das atividades econômicas que 
exigem regime especial. Foi nesse contexto que surgiram as agências 
reguladoras, via institucional pela qual se consumou a mutação do papel 
do Estado em relação à ordem econômica.
Por fim, mais decisivo do que tudo para a constitucionalização do 
Direito Administrativo foi a incidência no seu domínio dos princípios 
constitucionais — não apenas os específicos, mas sobretudo os de 
caráter geral, que se irradiam por todo o sistema jurídico. Também 
aqui, a partir da centralidade da dignidade humana e da preservação 
dos direitos fundamentais, alterou-se a qualidade das relações entre 
Administração e administrado, com a superação ou reformulação de 
paradigmastradicionais.
Fonte: Barroso (2006, p. 58).
 Nestes termos a constitucionalização do Direito Administrativo condiciona 
o exercício da atividade administrativa aos direitos fundamentais, é como se 
toda função administrativa do Estado fosse filtrada pela Constituição, passando 
a ser contrária a legalidade qualquer atuação incompatível com os princípios, 
21
direitos e garantias fundamentais. Estando a Constituição no centro do 
ordenamento jurídico, toda interpretação jurídica passa a ser também 
interpretação constitucional. 
 
Nenhuma peça do ordenamento pode colidir com princípios e 
valores constitucionais, estando todo e qualquer intérprete de todo 
ramo do Direito submetido a esta “filtragem constitucional” da qual não 
se poderá afastar também o Direito Administrativo.
Sobre o tema “filtragem constitucional” recomenda-se para 
consulta a obra: 
SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem constitucional, Porto 
Alegre: Sérgio Antônio Fabris editor, 1999.
 
 Na visão de Barroso (2006, p. 49) a toda interpretação aplicar-se-á a 
Constituição seja direta ou indiretamente:
a) Diretamente, quando uma pretensão se fundar em uma 
norma do próprio texto constitucional. Por exemplo: o pedido 
de reconhecimento de uma imunidade tributária (CF, art. 150, 
VI) ou o pedido de nulidade de uma prova obtida por meio 
ilícito (CF, art. 5º, LVI); 
b) Indiretamente, quando uma pretensão se fundar em uma 
norma infraconstitucional, por duas razões: 
Nenhuma peça 
do ordenamento 
pode colidir com 
princípios e valores 
constitucionais.
Nestes termos a 
constitucionali-
zação do Direito 
Administrativo 
condiciona o exer-
cício da atividade 
administrativa aos 
direitos fundamen-
tais, é como se 
toda função admi-
nistrativa do Estado 
fosse filtrada pela 
Constituição, pas-
sando a ser con-
trária a legalidade 
qualquer atuação 
incompatível com 
os princípios, 
direitos e garantias 
fundamentais.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
22
 Fundamentos do Direito Administrativo
(i) antes de aplicar a norma, o intérprete deverá verificar se 
ela é compatível com a Constituição, porque se não for, não 
deverá fazê-la incidir. Esta operação está sempre presente no 
raciocínio do operador do Direito, ainda que não seja por ele 
explicitada; (ii) ao aplicar a norma, o intérprete deverá orientar 
seu sentido e alcance à realização dos fins constitucionais. 
 
A constitucionalização opera de forma prática sobre a 
atividade administrativa? Sim, inegavelmente o agente público está 
irremediavelmente submetido à Constituição, a tradicional expressão 
“o administrador só pode fazer o que a lei permite” foi substituída pela 
ideia de que ao administrador só cabe agir em acordo com as diretrizes 
constitucionais, ou seja, deve trabalhar para realizar a vontade 
constitucionalmente estabelecida. Claro que está submetido à lei, mas 
esta interpretada sob a luz constitucional.
Qual a consequência desta nova perspectiva constitucional para 
controle dos atos administrativos? É fácil identificar que o controle 
judicial dos atos administrativos se amplia consideravelmente na 
medida em que o conceito de legalidade é ampliado. Além da legalidade 
estrita é legítimo ao judiciário apreciar se determinada conduta, ainda 
que prevista em lei, foi operada em conformidade com os princípios e 
valores expressos ou implícitos na Constituição. 
 
Não estamos aqui legitimando o controle judicial do mérito 
administrativo, isso seria ofender o princípio da separação e harmonia 
dos poderes anteriormente estudados, e sim, compreendendo que 
a legalidade transborda a letra fria da lei. Uma conduta pode estar 
objetivamente descrita em lei e ser empregada para atender a fins 
pessoais absolutamente dissociados do interesse público.
 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2015, p. 635) 
o denominado mérito administrativo pode ser explicado nas 
seguintes palavras:
Mérito do ato é o campo de liberdade suposto na lei e que 
efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para 
que o administrador, segundo critérios de conveniência 
e oportunidade, decida-se entre duas ou mais soluções 
admissíveis perante a situação vertente, tendo em vista o 
exato atendimento da finalidade legal, ante a impossibilidade 
de ser objetivamente identificada qual delas seria a única 
adequada.
O controle 
judicial dos atos 
administrativos 
se amplia 
consideravelmente 
na medida em 
que o conceito 
de legalidade é 
ampliado.
O agente público 
deve trabalhar para 
realizar a vontade 
constitucionalmente 
estabelecida.
Em vista o exato 
atendimento da 
finalidade legal, ante 
a impossibilidade de 
ser objetivamente 
identificada qual 
delas seria a única 
adequada.
Uma conduta pode 
estar objetivamente 
descrita em lei e 
ser empregada 
para atender a 
fins pessoais 
absolutamente 
dissociados do 
interesse público.
23
 
No entendimento de Seabra Fagundes (1951, p. 3-5):
O mérito se relaciona com a intimidade do ato administrativo, 
concernente ao seu valor intrínseco, à sua valorização sob 
critérios comparativos. Ao ângulo do merecimento, não 
se diz se o ato é ilegal ou legal, senão que é ou não o que 
devia ser, que é bom ou mau, que é pior ou melhor do que 
outro. E por isso é que os administrativistas o conceituam, 
uniformemente, como o aspecto do ato administrativo 
relativo à conveniência, à oportunidade, à utilidade intrínseca 
do ato, à sua justiça, à fidelidade aos princípios de boa 
gestão, à obtenção dos desígnios genéricos e específicos, 
inspiradores da atividade estatal. 
De que forma a constitucionalização opera sobre os clássicos 
pilares do direito administrativo, em especial o princípio da supremacia 
do interesse público? De fato, é outro aspecto que precisa ser 
mencionado em relação à consequência prática da constitucionalização 
do direito administrativo. Conceitos típicos do regime jurídico de direito 
público considerados absolutos e irremediáveis são reinterpretados sob 
a ótica constitucional.
Barroso (2006, p. 59) destaca, dentre os paradigmas do direito administrativo 
superados ou reformulados pela constitucionalização:
a) a redefinição da ideia de supremacia do interesse público 
sobre o interesse privado. [...] 
b) a vinculação do administrador à Constituição e não apenas 
à lei ordinária. 
Supera-se, aqui, a idéia restrita de vinculação positiva do 
administrador à lei, na leitura convencional do princípio da 
legalidade, pela qual sua atuação estava pautada por aquilo 
que o legislador determinasse ou autorizasse. O administrador 
pode e deve atuar tendo por fundamento direto a Constituição 
e independentemente, em muitos casos, de qualquer 
manifestação do legislador ordinário. O princípio da legalidade 
transmuda-se, assim, em princípio da constitucionalidade 
ou, talvez mais propriamente, em princípio da juridicidade, 
compreendendo sua subordinação à Constituição e à lei, nessa 
ordem. 
c) a possibilidade de controle judicial do mérito do ato 
administrativo.
O conhecimento convencional em matéria de controle 
jurisdicional do ato administrativo limitava a cognição dos juízes 
e tribunais aos aspectos da legalidade do ato (competência, 
forma e finalidade) e não do seu mérito (motivo e objeto), aí 
Conceitos típicos 
do regime jurídico 
de direito público 
considerados 
absolutos e 
irremediáveis são 
reinterpretados 
sob a ótica 
constitucional.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
24
 Fundamentos do Direito Administrativo
incluídas a conveniência e oportunidade de sua prática. Já não 
se passa mais assim. Não apenas os princípios constitucionais 
gerais já mencionados, mas também os específicos, 
como moralidade, eficiência e, sobretudo, a razoabilidade-
proporcionalidade permitem o controle da discricionariedade 
administrativa (observando-se, naturalmente, a contenção e a 
prudência, para que não se substitua a discricionariedade do 
administrador pela dojuiz).
 
Para compreender este redimensionamento é necessário ter uma visão do 
que seja o chamado regime jurídico de direito público bem como distinguir as 
noções de interesse público primário e secundário.
Atividade de Estudos: 
1) Sabedor de que os fins públicos e os comportamentos 
contemplados nos princípios e regras da Constituição passam a 
condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito 
infraconstitucional no qual inclui-se o direito administrativo, a 
Administração Pública passa a ter discricionariedade limitada por 
estes princípios e regras que passam a impor a ela deveres de 
atuação e a fundamentar a validade dos atos por ela praticados 
independentemente de normas infraconstitucionais. 
 Assim, a vedação à prática do nepotismo, consagrado na Súmula 
Vinculante n° 13, decorrendo da própria Constituição Federal, 
que, ao impor a observância dos princípios insculpidos no art. 
37, caput, especialmente do princípio da moralidade, proíbe a 
nomeação de parentes para o exercício de cargos em comissão 
e funções em confiança para ser aplicável no âmbito do Poder 
Executivo exigiria a edição de lei formal?
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25
Regime Jurídico de Direito Público
 Na concepção de Bastos (2001, p. 26) o direito em si seria “o conjunto 
de normas e princípios que regem a atividade do Estado, a relação deste com 
os particulares, assim como o atuar recíproco dos cidadãos, e de que o direito 
administrativo é um dos ramos do direito público interno [...]” nesta lógica o regime 
de direito privado seria destinado à disciplinar o atuar recíproco entre os cidadãos 
e o direito público as atividades do Estado e a relação deste com os particulares. A 
doutrina, classicamente divide, por assim dizer, o Direito em dois grandes ramos, a 
saber, o público e o privado, mas tal separação é simples e efetivamente para fins 
didáticos, pois o Direito é uno.
Simplificando podemos falar em regime de direito público quando 
tratar-se da atuação do Estado ou da sua relação com os particulares, 
mas sempre agindo na qualidade de Estado.
Destacamos os conceitos de Di Pietro (2006, p. 61):
A expressão regime jurídico administrativo é 
reservada tão-somente para abranger o conjunto 
de traços, de conotações que tipificam o Direito 
Administrativo, colocando a Administração Pública 
numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-
administrativa. 
Basicamente pode-se dizer que o regime administrativo 
resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e 
sujeições.
Para Justen Filho (2008, p. 48):
O regime jurídico de direito público consiste no conjunto de 
normas jurídicas que disciplinam o desempenho de atividades 
e de organizações de interesse coletivo, vinculadas direta 
ou indiretamente à realização dos direitos fundamentais, 
caracterizado pela ausência de disponibilidade e pela 
vinculação à satisfação de determinados fins.
E ainda a conceituação de Mello (2015, p. 55):
O regime de direito público resulta da caracterização normativa 
de determinados interesses como pertinentes à sociedade e não 
aos particulares considerados em sua individuada singularidade. 
Juridicamente esta caracterização consiste, no Direito 
Administrativo, segundo nosso modo de ver, na atribuição de uma 
disciplina normativa peculiar que, fundamentalmente se delineia 
Simplificando 
podemos falar 
em regime de 
direito público 
quando tratar-se 
da atuação do 
Estado ou da sua 
relação com os 
particulares, mas 
sempre agindo 
na qualidade de 
Estado.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
26
 Fundamentos do Direito Administrativo
em função da consagração de dois princípios: a) supremacia 
do interesse público sobre o privado; b) indisponibilidade, pela 
Administração, dos interesses públicos.
 
Dos conceitos acima transcritos podemos concluir que a atuação 
da Administração Pública, agindo nesta qualidade, atrai prerrogativas, 
características que colocam a Administração em situação privilegiada, 
porém com a mesma força se impõe o condicionamento do uso 
destas prerrogativas à satisfação dos fins e obediência aos princípios 
que limitam a atuação. Afinal, se não obedecidos os princípios 
constitucionais ou desviada da finalidade pública a atuação é irregular 
e os atos passíveis de anulação.
 
Podemos exemplificar prerrogativas características do regime 
jurídico de direito público? Sim, os atos praticados pela Administração 
gozam de presunção de legitimidade, legalidade e veracidade, assim, 
ao particular que for prejudicado por um ato da Administração é 
que caberá o dever de provar que tal ato contraria a lei ou que não 
são verdadeiros os fatos que o justificam. Em consequência desta 
prerrogativa o ato da Administração produzirá seus efeitos normalmente até que 
seja declarada a nulidade. Outra prerrogativa característica da Administração é a 
possibilidade de alterar unilateralmente os contratos administrativos nos limites 
permitidos pela lei (Lei 8666/93 Artigos 58, I e 65). Outro exemplo significativo é 
o Poder de Polícia, poder-dever que tem a Administração de limitar, condicionar e 
restringir bens, direitos e liberdades individuais em atenção ao interesse público, o 
qual é dividido em primário e secundário. 
Interesse Público Primário e 
Secundário
Depreende-se do ponto anterior que a delimitação do significado de “interesse 
público” é primordial para a compreensão do regime jurídico administrativo, afinal 
sua realização é o objetivo da atuação da Administração e o que justifica as 
prerrogativas que a Lei à ela atribui.
O interesse público é o interesse de todos, não a soma de 
interesses individuais próprios de cada indivíduo e, sim, o interesse do 
conjunto social. Não podemos compreender o interesse público como 
inteiramente oposto ao interesse de cada um, afinal se o todo é formado 
por indivíduos, o interesse deste todo não pode ser completamente 
divergente do interesse de cada um. Exemplificando esta colocação 
podemos citar a desapropriação do imóvel de um indivíduo para a 
construção de uma via expressa que fará a ligação entre duas zonas da cidade, é 
A atuação da 
Administração 
Pública, agindo 
nesta qualidade, 
atrai prerrogativas, 
características 
que colocam a 
Administração 
em situação 
privilegiada, porém 
com a mesma 
força se impõe o 
condicionamento 
do uso destas 
prerrogativas à 
satisfação dos 
fins e obediência 
aos princípios que 
limitam a atuação.
Em vista o exato 
atendimento da 
finalidade legal, ante 
a impossibilidade de 
ser objetivamente 
identificada qual 
delas seria a única 
adequada.
27
obvio que o direito de propriedade do indivíduo foi superado pelo interesse público, 
mas não se pode dizer que aquele indivíduo não será atendido pela efetivação da 
obra pública.
Nas palavras de Mello (2015, p. 60):
O interesse do todo, do conjunto social, nada 
mais é que a dimensão pública dos interesses 
individuais, ou seja, dos interesses de cada 
indivíduo enquanto partícipe da sociedade 
(entificada juridicamente no Estado).
O interesse público é então o interesse do todo social e esta sociedade é 
entificada pelo Estado. Essa afirmativa pode levar à uma conclusão equivocada, 
de que todo interesse do Estado é um interesse público.
Entificada é o mesmo que personificada.
Para não cair nesta redundância é que se faz necessário distinguiro interesse 
público primário e o secundário.
Segundo Barroso (2004, p. 59-60) é possível distinguir interesse público 
primário e secundário da seguinte forma:
Em relação a este tema, deve-se fazer, em primeiro lugar, a 
distinção necessária entre interesse público (i) primário — 
isto é, o interesse da sociedade, sintetizado em valores como 
justiça, segurança e bem-estar social — e (ii) secundário, que 
é o interesse da pessoa jurídica de direito público (União, 
Estados e Municípios), identificando-se com o interesse da 
Fazenda Pública, isto é, do erário. Pois bem: o interesse 
público secundário jamais desfrutará de uma supremacia a 
priori e abstrata em face do interesse particular. Se ambos 
entrarem em rota de colisão, caberá ao intérprete proceder 
à ponderação desses interesses, à vista dos 
elementos normativos e fáticos relevantes para o 
caso concreto.
Não há dúvida que o Estado é pessoa jurídica e como tal possui 
interesses que são próprios, individuais, estes não se confundem com 
o interesse público propriamente dito. O interesse individual do Estado 
como pessoa jurídica é o que chamamos de interesse público secundário 
e o interesse público primário é o que se atribui ao todo social.
Interesse público 
(i) primário — isto 
é, o interesse 
da sociedade, 
sintetizado em 
valores como 
justiça, segurança 
e bem-estar social.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
O interesse 
individual do Estado 
como pessoa 
jurídica é o que 
chamamos de 
interesse público 
secundário.
28
 Fundamentos do Direito Administrativo
 Torres e Baltar Neto (2012, p. 45) conceituam: 
A posição de supremacia entre o Poder Público e o 
administrado é vista sobre novo prisma. A doutrina moderna 
diferencia o interesse público primário, representado pelo 
interesse da sociedade, materializada pela proteção ao 
ambiente democrático e aos direitos fundamentais, do 
interesse público secundário, representado pelo interesse da 
máquina administrativa, enquanto pessoa ou órgão.
Se o interesse público primário ainda resguarda primazia, em 
relação aos interesses individuais, é também verdade que hoje, 
colisões entre o interesse do particular e o interesse público 
secundário (interesse da máquina administrativa, enquanto 
pessoa detentora de direitos e deveres), são solucionadas de 
acordo com os princípios, as normas e os elementos fáticos 
concretos, por vezes privilegiando o indivíduo, em detrimento 
da Administração.
 
Tal distinção traz a necessária conclusão de que o interesse público 
secundário só é legítimo quando compatível com o interesse público primário.
BATISTA, Patrícia. Transformações do direito administrativo. 
Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse público 
ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito 
administrativo. Revista de Direito Administrativo, 239:1, 2005.
Como poderíamos determinar o que é interesse público primário? Quem delimita 
esse universo é a Constituição e a partir dela, as leis. Realizar concretamente os 
preceitos constitucionais é realizar o interesse público primário. Exemplificando: em 
decorrência de uma obra pública determinado indivíduo teve considerável prejuízo 
material, o Estado, defendendo seu patrimônio, pretende pagar a menor indenização 
possível. É obvio que tal conduta do Estado se divorcia do interesse público primário 
(o Estado deve se responsabilizar pelos danos que causar a terceiros, CRFB/88 artigo 
37, §6º.) em benefício do interesse público secundário (proteção do patrimônio do ente 
federativo) que neste caso não pode ser considerado legítimo.
O objetivo da administração é a realização concreta do interesse público 
primário constitucionalmente estabelecido, podemos afirmar que a atividade 
administrativa, portanto seria a realização concreta dos direitos fundamentais, o que 
é denominado de personalização do Direito Administrativo.
A Personalização do Direito 
Administrativo 
 
A personalização do Direito Administrativo é um fenômeno 
decorrente diretamente da Constitucionalização, e do Estado 
Democrático de Direito que consiste na efetivação de medidas para 
realização concreta dos direitos fundamentais constitucionalmente 
estabelecidos, bem como efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.
 Segundo Justen Filho (2008, p. 47):
A personalização do direito administrativo propicia reconhecer 
que a administração pública não é um valor em si mesma. 
Também aqui a diretriz primeira é a democracia e o respeito 
aos direitos fundamentais. A atividade administrativa do Estado 
tem de nortear-se pela realização desses valores, inclusive 
(e especialmente) quando se trata de interesses de minorias. 
Não se admite que os titulares do poder político legitimem suas 
decisões invocando meramente a “conveniência” do interesse 
público e produzindo, concretamente, o sacrifício do valor 
fundamental (direitos fundamentais das minorias, por exemplo). 
O núcleo do direito administrativo não é o poder (e suas 
conveniências), mas a realização dos direitos fundamentais. 
Qualquer invocação genérica ao “interesse público” deve ser 
repudiada como incompatível com o Estado Democrático de 
Direito.
O interesse público é indisponível à administração que deve agir para efetivá-
lo, como bem diz Medauar (2010, p. 134):
Segundo tal princípio, é vedado à autoridade administrativa 
deixar de tomar providências ou retardar providências que 
são relevantes ao atendimento do interesse público, em 
virtude de qualquer outro motivo. Por exemplo: desatende ao 
princípio a autoridade que deixar de apurar a responsabilidade 
por irregularidade de que tem ciência; desatente ao princípio 
a autoridade que deixar de cobrar débitos com a Fazenda 
Pública.
 
A efetivação de medidas concretas para realização dos direitos fundamentais é 
Realizar 
concretamente 
os preceitos 
constitucionais é 
realizar o interesse 
público primário.
29
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
30
 Fundamentos do Direito Administrativo
uma obrigação da Administração, assim sua inércia diante da necessidade também é 
inadmissível, seria abuso de poder por omissão.
Atividade de Estudos: 
1) Considerando a personalização do direito administrativo como a 
realização concreta dos direitos fundamentais, consequência do 
fenômeno da constitucionalização, e os direitos fundamentais 
como caracterizadores do interesse público primário. Que 
serviços públicos você identifica como atividades administrativas 
voltadas à realização concreta de direitos fundamentais descritos 
no artigo 5º. da Constituição Federal?
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Algumas Considerações
O direito administrativo nasce junto com a noção de Estado de 
Direito, se o Estado está submetido à lei, sua atuação prática também 
precisa estar. O direito administrativo então se desenvolve a partir desta 
máxima e se consagra como disciplina autônoma com um conjunto 
harmônico de princípios e normas, estabelecido sobre pilares como a 
supremacia do interesse público,legalidade estrita e impossibilidade de revisão 
judicial do mérito administrativo.
O fenômeno da constitucionalização alcança o direito administrativo 
A efetivação de 
medidas concretas 
para realização 
dos direitos 
fundamentais é 
uma obrigação da 
Administração.
31
mergulhando-o na perspectiva constitucional o que supera ou recondiciona 
os paradigmas até então absolutos, condicionando o exercício da atividade 
administrativa aos direitos fundamentais.
Os princípios que informam a atividade administrativa estão, portanto, 
expressos e implícitos na Constituição como será visto no próximo capítulo. 
 
Referências
BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do 
direito: O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil. Revista da Escola 
Nacional de Magistratura (ENM). Brasília Ano 1 – nº 2, p. 26-72, out. 2006.
_______. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional 
brasileiro (Pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). Revista Diálogo 
Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, v. I. n. 6, 2004.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, 5. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2001.
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo: Direitos 
Fundamentais, Democracia e Constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 25 mar. 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Da constitucionalização do direito 
administrativo: reflexos sob o princípio da legalidade e a discricionariedade 
administrativa. Atualidades Jurídicas – Revista do Conselho Federal da Ordem 
dos Advogados do Brasil, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 83-106, jan./jun. 2012.
JUSTEM FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. Editora 
Saraiva. São Paulo, 2008. p. 48.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed. São Paulo: Editora 
Revista dos Tribunais, 2010. p. 134. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. 
Editora Malheiros. São Paulo, 2015, p. 55; p 635.
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito 
administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, v. I, p. 61.
 Capítulo 1 Introdução ao Direito Administrativo Moderno
32
 Fundamentos do Direito Administrativo
SEABRA FAGUNDES, Miguel. Conceito de mérito no Direito Administrativo. 
Revista de Direito Administrativo, v. 23, janeiro/março, Rio de Janeiro, 1951. p. 
3-5
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37. ed. São 
Paulo: Malheiros, 2014. p. 112.
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard: La teoría general del Derecho Administrativo 
como sistema, Marcial Pons/Instituto Nacional de Administración Pública, 
Madrid, 2003, p.51.
TORRES, Ronny Charles Lopes de; BALTAR NETO, Fernando Baltar. Direito 
Administrativo. 2ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2012, p. 45.
CAPÍTULO 2
Princípios que Informam
a Administração Pública
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Conhecer as proposições setoriais que se colocam na raiz dos institutos 
administrativos, legitimando-os.
� Compreender a aplicação prática destes fundamentos.
34
 Fundamentos do Direito Administrativo
35
Princípios que informam a Administração 
Pública
 Capítulo 2 
Contextualização 
Princípios são normas que servem de interpretação das regras jurídicas, 
apontando os caminhos que devem ser seguidos pelos aplicadores da lei. Os 
princípios têm como função eliminar as lacunas, oferecendo coerência e harmonia 
para o ordenamento jurídico. 
 
São muitos os critérios para definir um princípio, para fins didáticos tratamos dos 
princípios constitucionais da Administração Pública expressos na Constituição de 1988. 
Considerando o que foi estudado no capítulo 1, analisamos os conceitos 
de legitimidade e a possibilidade de estabilizar um ato ilegal ou inconstitucional 
ponderando com a proteção à confiança legítima. 
Introdução ao Estudo dos Princípios
Em âmbito científico o significado de princípio está associado aos 
fins de cada ramo da ciência. São os princípios que conferem solidez, 
direção, disciplina e clareza de objetivos para estas ciências.
Na ciência jurídica os princípios têm a mesma função, Figueiredo 
(2001, p. 38) define princípios como: “[...] normas gerais, abstratas, 
não necessariamente positivadas expressamente, porém às quais 
todo ordenamento jurídico, que se construa, com a finalidade de ser um Estado 
Democrático de Direito, em sentido material deve respeito”. 
No dizer de Carrazza (1997, p. 31):
Princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou 
explicito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição 
de preeminência nos vastos quadrantes do Direito e, por isso 
mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e a 
aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam.
Para Lucon (1999, p. 92):
[...] nas ciências jurídicas, os princípios tem a grande 
responsabilidade de organizar o sistema e atuar como elo 
de ligação de todo o conhecimento jurídico com finalidade 
de atingir resultados eleitos; por isso, são também normas 
jurídicas, mas de natureza anterior e hierarquicamente 
superior as ‘normas comuns’.
São os princípios 
que conferem 
solidez, direção, 
disciplina e clareza 
de objetivos para 
estas ciências.
36
 Fundamentos do Direito Administrativo
No conceito de Harger (2001, p. 16) princípios são:
[...] normas positivadas ou implícitas no ordenamento jurídico, 
com um grau de generalidade e abstração elevado e que, 
em virtude disso, não possuem hipóteses de aplicação pré-
determinadas, embora exerçam um papel de preponderância 
em relação às demais regras, que não podem contrariá-
los, por serem as vigas mestras do ordenamento jurídico 
e representarem os valores positivados fundamentais da 
sociedade.
Segundo Lopes (1999, p. 55) princípio seria o:
[...] mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce 
dele; disposição fundamental que se irradia sobre diferentes 
normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para 
sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir 
a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe 
confere à tônica e lhe dá sentido harmônico.
Contudo, não foi sempre que os princípios ocuparam lugar de 
destaque no Direito, apenas com a superação do jusnaturalismo 
e do positivismo os princípios foram levados ao centro do Direito, 
incorporados de forma implícita ou expressa aos textos constitucionais, 
reconhecidos como norma e valorizados. Surge, então, uma nova 
interpretação constitucional, cabendo ao intérprete a aplicação dos 
princípios mediante ponderação entre os fatos e as normas buscando 
solução justa para o caso concreto como você verá explicado a seguir:
II. PÓS- POSITIVISMO E A ASCENSÃO DOS PRINCÍPIOS
O jusnaturalismo moderno, que começou a formar-se a partir do 
século XVI, dominou por largo período a filosofia do Direito. A crença 
no direito natural – isto é, na existência de valores e de pretensões 
humanas legítimas que não decorrem de uma norma emanada do 
Estado – foi um dos trunfos ideológicos da burguesia e o combustível 
das revoluções liberais. Ao longo do século XIX, com o advento do 
Estado liberal, a consolidação dos ideais constitucionais em textos 
escritos e o êxito do movimento de codificação, o jusnaturalismo 
chega ao seu apogeu e, paradoxalmente, tem início a sua superação 
histórica. Considerado metafísico e anticientífico, o direito natural é 
empurrado para a margem da história pela onipotência positivista do 
final século XIX1. 
Apenas com a 
superação do 
jusnaturalismo e 
do positivismo os 
princípios foram 
levados ao centro
do Direito.
37
O positivismo filosófico foi fruto de uma crença exacerbada 
no poder do conhecimento científico. Sua importaçãopara o Direito 
resultou no positivismo jurídico, na pretensão de criar-se uma ciência 
jurídica, com características análogas às ciências exatas e naturais. A 
busca de objetividade científica, com ênfase na realidade observável e 
não na especulação filosófica, apartou o Direito da moral e dos valores 
transcendentes. Direito é norma, ato emanado do Estado com caráter 
imperativo e força coativa. A ciência do Direito, como todas as demais, 
deve fundar-se em juízos de fato, que visam ao conhecimento da 
realidade, e não em juízos de valor, que representam uma tomada de 
posição diante da realidade. Não é no âmbito do Direito que se deve 
travar a discussão acerca de questões como legitimidade e justiça2.
 
Sem embargo da resistência filosófica de outros movimentos 
influentes nas primeiras décadas do século XX3, a decadência do 
positivismo é emblematicamente associada à derrota do fascismo 
na Itália e do nazismo na Alemanha. Esses movimentos políticos 
e militares ascenderam ao poder dentro do quadro de legalidade 
vigente e promoveram a barbárie em nome da lei. Os principais 
acusados de Nuremberg invocaram o cumprimento da lei e a 
obediência a ordens emanadas da autoridade competente. Ao fim 
da Segunda Guerra Mundial, a ideia de um ordenamento jurídico 
indiferente a valores éticos e da lei como uma estrutura meramente 
formal, uma embalagem para qualquer produto, já não tinha mais 
aceitação no pensamento esclarecido4. 
 
A superação histórica do jusnaturalismo e o fracasso 
político do positivismo abriram caminho para um conjunto amplo 
e ainda inacabado de reflexões acerca do Direito, sua função 
social e sua interpretação. O pós-positivismo é a designação 
provisória e genérica de um ideário difuso, no qual se incluem a 
definição das relações entre valores, princípios e regras, aspectos 
da chamada nova hermenêutica constitucional, e a teoria dos 
direitos fundamentais5, edificada sobre o fundamento da dignidade 
humana. A valorização dos princípios, sua incorporação, explícita 
ou implícita, pelos textos constitucionais e o reconhecimento pela 
ordem jurídica de sua normatividade fazem parte desse ambiente 
de reaproximação entre Direito e Ética. 
Gradativamente, diversas formulações antes dispersas ganham 
unidade e consistência, ao mesmo tempo em que se desenvolve o 
esforço teórico que procura transformar o avanço filosófico em 
instrumental técnico-jurídico aplicável aos problemas concretos. 
O discurso acerca dos princípios, da supremacia dos direitos 
O pós-positivismo 
é a designação 
provisória e gené-
rica de um ideário 
difuso, no qual se 
incluem a definição 
das relações entre 
valores, princípios 
e regras, aspectos 
da chamada nova 
hermenêutica 
constitucional, e a 
teoria dos direitos 
fundamentais
Princípios que informam a Administração 
Pública
 Capítulo 2 
38
 Fundamentos do Direito Administrativo
fundamentais e do reencontro com a Ética – ao qual, no Brasil, se 
deve agregar o da transformação social e o da emancipação – deve 
ter repercussão sobre o ofício dos juízes, advogados e promotores, 
sobre a atuação do Poder Público em geral e sobre a vida das 
pessoas. Trata-se de transpor a fronteira da reflexão filosófica, 
ingressar na dogmática jurídica e na prática jurisprudencial e, indo 
mais além, produzir efeitos positivos sobre a realidade. 
1 Bobbio, Matteucci e Pasquino, Dicionário de política, 1986, p. 
659; Ana Paula de Barcellos, As relações da filosofia do direito 
com a experiência jurídica. Uma visão dos séculos XVIII, XIX e 
XX. Algumas questões atuais, Revista Forense 351/10; e Viviane 
Nunes Araújo Lima, A saga do zangão: uma visão sobre o direito 
natural, 2000, p. 181.
2 V. Norberto Bobbio, O positivismo jurídico, 1995, p. 223-4, e 
também Michael Löwy, Ideologias e ciência social – elementos 
para uma análise marxista, 1996, p. 40: “O positivismo, que 
se apresenta como ciência livre de juízos de valor, neutra, 
rigorosamente científica, (...) acaba tendo uma função política e 
ideológica”.
3 Como por exemplo, a jurisprudência dos interesses, iniciada por 
Ihering, e o movimento pelo direito livre, no qual se destacou 
Ehrlich. 
4 Carlos Santiago Nino, Etica y derechos humanos, 1989, p. 3 e 
ss.; e Ricardo Lobo Torres, Os direitos humanos e a tributação – 
imunidades e isonomia, 1995, p. 6 e ss..
5 Sobre o tema, vejam-se: Antônio Augusto Cançado Trindade, 
A proteção internacional dos direitos humanos: fundamentos 
jurídicos e instrumentos básicos, 1991; Ingo Wolfgang Sarlet, 
A eficácia dos direitos fundamentais, 1998; Flávia Piovesan, 
Temas de direitos humanos, 1998; Ricardo Lobo Torres (org.), 
Teoria dos direitos fundamentais, 1999; Willis Santiago Guerra 
Filho, Processo constitucional e direitos fundamentais, 1999; 
e Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo 
Gustavo Gonet Branco, Hermenêutica constitucional e direitos 
fundamentais, 2000. 
Fonte: Barroso e Barcellos (2010, p. 8-10).
39
É certo que o Direito se compõe de normas jurídicas, ou como bem coloca 
Kelsen (1998, p.11):
[...] na afirmação evidente de que o objeto da ciência jurídica é 
o Direito, está contida a afirmação - menos evidente - de que 
são as normas jurídicas o objeto da ciência jurídica, e a conduta 
humana só o é na medida em que é determinada nas normas 
jurídicas como pressuposto ou consequência, ou - por outras 
palavras - na medida em que constitui conteúdo de normas 
jurídicas. 
 
Normas são mandamentos, ordens que emanam do Estado e dirigem-se 
aos indivíduos seja de maneira positiva, para que façam, ou negativa, para que 
deixem de fazer alguma coisa. Reale (1974, p. 108), ao referir-se aos tipos de 
normas coloca que:
[...] reconhecer que as normas jurídicas, sejam elas 
enunciativas de formas de ação ou comportamento, 
ou de formas de organização e garantia das ações ou 
comportamentos, não são modelos estáticos e isolados, mas 
sim modelos dinâmicos que se implicam e se correlacionam, 
dispondo-se num sistema, no qual umas são subordinantes 
e outras subordinadas, umas primárias e outras secundárias, 
umas principais e outras subsidiárias ou 
complementares, segundo ângulos e perspectivas 
que se refletem nas diferenças de qualificação 
verbal.
 
Assim, o Direito é composto por normas e as normas podem ser 
divididas em duas categorias, as regras e os princípios. Conforme você 
verá a seguir: 
PRINCÍPIOS E REGRAS
Na trajetória que os conduziu ao centro do sistema, os princípios 
tiveram de conquistar o status de norma jurídica, superando a 
crença de que teriam uma dimensão puramente axiológica, ética, 
sem eficácia jurídica ou aplicabilidade direta e imediata. A dogmática 
moderna avaliza o entendimento de que as normas em geral, e 
as normas constitucionais em particular, enquadram-se em duas 
grandes categorias diversas: os princípios e as regras. Antes de uma 
elaboração mais sofisticada da teoria dos princípios, a distinção entre 
eles fundava-se, sobretudo, no critério da generalidade. 
Assim, o Direito 
é composto por 
normas e as 
normas podem 
ser divididas em 
duas categorias, 
as regras e os 
princípios.
Princípios que informam a Administração 
Pública
 Capítulo 2 
40
 Fundamentos do Direito Administrativo
Normalmente, as regras contêm relato mais objetivo, com 
incidência restrita às situações específicas às quais se dirigem. 
Já os princípios têm maior teor de abstração e incidem sobre 
uma pluralidade de situações. Inexiste hierarquia entre ambas 
as categorias, à vista do princípio da unidade da Constituição. 
Isto não impede que princípios e regras desempenhem funções 
distintas dentro do ordenamento. 
Nos últimos anos, todavia, ganhou curso generalizado uma 
distinção qualitativa ou estrutural entre regra e princípio, que veio 
a se tornar um dos pilares da moderna dogmática constitucional, 
indispensável para a superação do positivismo legalista, onde 
as normas se cingiam a regras jurídicas. A Constituiçãopassa a ser 
encarada como um sistema aberto de princípios e regras, permeável 
a valores jurídicos suprapositivos, no qual as ideias de justiça e 
de realização dos direitos fundamentais desempenham um papel 
central. A mudança de paradigma nessa matéria deve especial tributo 
às concepções de Ronald Dworkin aos desenvolvimentos a ela 
dados por Robert Alexy. A conjugação das ideias desses dois autores 
dominou a teoria jurídica e passou a constituir o conhecimento 
convencional na matéria. 
Regras são, normalmente, relatos objetivos, descritivos de 
determinadas condutas e aplicáveis a um conjunto delimitado de 
situações. Ocorrendo a hipótese prevista no seu relato, a regra deve 
incidir, pelo mecanismo tradicional da subsunção: enquadram-se os 
fatos na previsão abstrata e produz-se uma conclusão. A aplicação 
de uma regra se opera na modalidade tudo ou nada: ou ela regula a 
matéria em sua inteireza ou é descumprida. Na hipótese do conflito 
entre duas regras, só uma será válida e irá prevalecer. Princípios, por 
sua vez, contêm relatos com maior grau de abstração, não especificam 
a conduta a ser seguida e se aplicam a um conjunto amplo, por 
vezes indeterminado, de situações. Em uma ordem democrática, os 
princípios frequentemente entram em tensão dialética, apontando 
direções diversas. Por essa razão, sua aplicação deverá se dar 
mediante ponderação: à vista do caso concreto, o intérprete irá aferir 
o peso que cada princípio deverá desempenhar na hipótese, mediante 
concessões recíprocas, e preservando o máximo de cada um, na 
medida do possível. Sua aplicação, portanto, não será no esquema 
tudo ou nada, mas graduada à vista das circunstâncias representadas 
por outras normas ou por situações de fato. 
Normalmente, as 
regras contêm 
relato mais objetivo, 
com incidência 
restrita às situações 
específicas às quais 
se dirigem. Já os 
princípios têm maior 
teor de abstração 
e incidem sobre 
uma pluralidade de 
situações.
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Pois bem: ultrapassada a fase de um certo deslumbramento com a 
redescoberta dos princípios como elementos normativos, o pensamento 
jurídico tem se dedicado à elaboração teórica das dificuldades que 
sua interpretação e aplicação oferecem, tanto na determinação de 
seu conteúdo quanto no de sua eficácia. A ênfase que se tem dado 
à teoria dos princípios deve-se, sobretudo, ao fato de ser nova e de 
apresentar problemas ainda irresolvidos. O modelo tradicional, como já 
mencionado, foi concebido para a interpretação e aplicação de regras. 
É bem de ver, no entanto, que o sistema jurídico ideal se consubstancia 
em uma distribuição equilibrada de regras e princípios, nos quais 
as regras desempenham o papel referente à segurança jurídica – 
previsibilidade e objetividade das condutas – e os princípios, com sua 
flexibilidade, dão margem à realização da justiça do caso concreto. 
É de proveito aprofundar o tema da distinção entre princípios 
e regras, especialmente no que diz respeito às potencialidades que 
oferecem para a atuação do intérprete constitucional. Sem embargo 
da multiplicidade de concepções na matéria, há pelo menos um 
consenso sobre o qual trabalha a doutrina em geral: princípios e regras 
desfrutam igualmente do status de norma jurídica e integram, sem 
hierarquia, o sistema referencial do intérprete. Dos múltiplos critérios 
distintivos possíveis, três deles são aqui destacados: (i) o conteúdo; (ii) 
a estrutura normativa; (iii) as particularidades da aplicação. 
Quanto ao conteúdo, destacam-se os princípios como normas que 
identificam valores a serem preservados ou fins a serem alcançados. 
Trazem em si, normalmente, um conteúdo axiológico ou uma decisão 
política. Isonomia, moralidade, eficiência são valores. Justiça social, 
desenvolvimento nacional, redução das desigualdades regionais são 
fins públicos. Já as regras limitam-se a traçar uma conduta. A questão 
relativa a valores ou a fins públicos não vem explicitada na norma 
porque já foi decidida pelo legislador, e não transferida ao intérprete. 
Daí ser possível afirmar-se que regras são descritivas de conduta, ao 
passo que princípios são valorativos ou finalísticos. 
Com relação à estrutura normativa, tem-se que o relato 
de uma regra específica os atos a serem praticados para seu 
cumprimento adequado. Embora a atividade do intérprete jamais 
possa ser qualificada como mecânica – pois a ele cabe dar o toque 
de humanidade que liga o texto à vida real –, a aplicação de uma 
regra normalmente não envolverá um processo de racionalização 
mais sofisticado. Se ocorre o fato previsto em abstrato, produz-se 
o efeito concreto prescrito. Já os princípios indicam fins, estados 
Princípios que informam a Administração 
Pública
 Capítulo 2 
42
 Fundamentos do Direito Administrativo
ideais a serem alcançados. Como a norma não detalha a conduta a 
ser seguida para sua realização, a atividade do intérprete será mais 
complexa, pois a ele caberá definir a ação a tomar. 
Pode ocorrer ainda, em relação aos princípios, uma dificuldade 
adicional: o fim a ser atingido ou o estado ideal a ser transformado 
em realidade pode não ser objetivamente determinado, envolvendo 
uma integração subjetiva por parte do intérprete. Um princípio tem um 
sentido e alcance mínimos, um núcleo essencial, no qual se equiparam 
às regras. A partir de determinado ponto, no entanto, ingressa-se em 
um espaço de indeterminação, no qual a demarcação de seu conteúdo 
estará sujeita à concepção ideológica ou filosófica do intérprete. Um 
exemplo é fornecido pelo princípio da dignidade da pessoa humana. 
Além de não explicitar os comportamentos necessários para realizar a 
dignidade humana – esta, portanto, é a primeira dificuldade: descobrir 
os comportamentos – poderá haver controvérsia sobre o que significa 
a própria dignidade a partir de um determinado conteúdo essencial, 
conforme o ponto de observação do intérprete. 
Quanto ao modo ou particularidades de sua aplicação, a doutrina 
que se desenvolveu sobre as premissas teóricas de Dworkin e Alexy 
traça a distinção entre princípios e regras na forma já registrada acima 
e que se reproduz sumariamente, para fins de encadeamento do 
raciocínio. Regras são proposições normativas aplicáveis sob a forma 
de tudo ou nada (“all or nothing”). Se os fatos nela previstos ocorrerem, 
a regra deve incidir, de modo direto e automático, produzindo seus 
efeitos. Uma regra somente deixará de incidir sobre a hipótese de 
fato que contempla se for inválida, se houver outra mais específica 
ou se não estiver em vigor. Sua aplicação se dá, predominantemente, 
mediante subsunção. Princípios contêm, normalmente, uma maior 
carga valorativa, um fundamento ético, uma decisão política relevante, 
e indicam uma determinada direção a seguir. Ocorre que, em uma 
ordem pluralista, existem outros princípios que abrigam decisões, 
valores ou fundamentos diversos, por vezes contrapostos. A colisão 
de princípios, portanto, não só é possível, como faz parte da lógica 
do sistema, que é dialético. Por isso a sua incidência não pode ser 
posta em termos de tudo ou nada, de validade ou invalidade. Deve-
se reconhecer aos princípios uma dimensão de peso ou importância. 
À vista dos elementos do caso concreto, o intérprete deverá fazer 
escolhas fundamentadas, quando se defronte com antagonismos 
inevitáveis, como os que existem entre a liberdade de expressão e o 
direito de privacidade, a livre iniciativa e a intervenção estatal, o direito 
de propriedade e a sua função social. A aplicação dos princípios se dá, 
predominantemente, mediante ponderação. 
É certo que, mais recentemente, já se discute tanto a aplicação 
do esquema tudo ou nada aos princípios como a possibilidade de 
também as regras serem ponderadas. Isso porque, como visto, 
determinados princípios – como o princípio da dignidade da 
pessoa humana e outros – apresentam um núcleo de sentido ao 
qual se atribui natureza de regra, aplicável biunivocamente. Por 
outro lado, há situações em