AULA 3- DIREITO ADMINISTRATIVO

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Direito Administrativo Aplicado
Aula 3: Organização Administrativa
Apresentação
Bem-vindo ao nosso terceiro encontro da disciplina Direito Administrativo Aplicado!
Aqui apresentaremos a estrutura da Administração Pública brasileira, bem como os principais pontos da Constituição
Federal que tenham impacto na organização da Administração Pública brasileira, tanto no eixo dos Poderes como no eixo
federativo. Por �m, analisaremos os mecanismos de atuação do Estado em relação às políticas públicas e seus princípios
estabelecidos no Decreto-lei nº 200/1967.
Objetivos
Reconhecera estrutura da Administração Pública Brasileira, a partir da Constituição da República Federativa do Brasil
(CRFB) de 1988;
Distinguir um ente federado, uma entidade administrativa e um órgão público, compreendendo os fenômenos de
distribuição de competências para o atendimento das �nalidades precípuas do Estado;
Examinar os mecanismos de atuação do Estado em relação às políticas públicas, as competências de cada ente
federado e os seus princípios estabelecidos no Decreto-lei nº 200/1967.
Administração Pública Direta e Indireta
Noções introdutórias
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É o conjunto de entidades e de órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa – visando à satisfação das
necessidades coletivas e segundo os �ns desejados pelo Estado (Base legal: CRFB/88 e Decreto-lei nº 200-1967).
Administração Pública 
É uma nação politicamente organizada, dotada de personalidade jurídica própria – pessoa Jurídica de direito público – e
composta de quatro elementos básicos:
Povo;
Território;
Poder soberano (autodeterminação e auto-organização) emanado do povo para ser exercido em território
determinado e por ele defendido);
Finalidade de�nida.
A vontade do Estado é manifestada pelo exercício de seus Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.
O Estado tem como função primordial oferecer utilidades aos administrados, não se justi�cando sua atuação senão no
interesse público. Assim, entende-se que, todas as vezes que o Estado atua, ele o faz porque deve atender à coletividade.
Estado 
É toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de Direito Público, com vistas à
satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Serviço público 
Corresponde à atividade que �xa objetivos do Estado (interesse público) ou conduz politicamente os negócios públicos.
Governo 
Resultam da soberania ou autonomia política detidas pela União, pelos Estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos
municípios, todos nominados por entidades estatais. Isto é, resultantes da atividade governamental (desvinculados,
independentes) e orientados por critérios legais e políticos.
Atos de governo 
Guardam necessária dependência, sendo resultantes da atuação hierarquizada própria da Administração Pública.
Atos Administrativos 
Políticas públicas e repartição constitucional de competências
A Administração Pública subdivide-se em Administração Direta (centralizada) e Administração Indireta (descentralizada).
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 Descentralização e Desconcentração
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Descentralização e Desconcentração
Sendo o titular dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da melhor forma possível. Assim, pode, em casos
especí�cos, dividir a tarefa da execução, não sendo possível, em nenhuma hipótese, transferir a titularidade do serviço.
O Estado, por seus diversos órgãos e nos variados níveis da federação, presta serviço por execução direta quando,
dentro de sua estrutura administrativa (ministérios, secretarias, departamentos, delegacias), for o titular do serviço e o
seu executor. Assim, o ente federativo será tanto o titular do serviço quanto o prestador dele. Esses órgãos formam o
que a doutrina chama de Administração Centralizada, porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a
atividade.
Por outro lado, identi�ca-se a execução indireta quando os serviços são prestados por pessoas diversas das
entidades formadoras da federação.
Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá abdicar do controle sobre os serviços públicos; a�nal,
quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar as consequências do fato.
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle e a �scalização do
ente titular, é conhecida na doutrina como descentralização.
Descentralização consiste na Administração Direta transferir a prestação do serviço para a Administração
Indireta ou para o particular;
Desconcentração é a distribuição do serviço dentro da mesma Pessoa Jurídica, no mesmo núcleo, razão pela
qual será uma transferência com hierarquia. (A criação dos órgãos públicos se dá por desconcentração.)
Desconcentrar nada mais é do que dividir internamente.
Exemplo 
Se a Administração nota que um órgão está encarregado de muitas tarefas e �cando desorganizado por
isso, ela pode, por meio de lei, criar um órgão, desconcentrando uma ou mais tarefas do antigo e
resolvendo esse problema.
 (Fonte: Lukasz Stefanski / Shutterstock)
Administração Pública Direta
É o próprio ente da Federação. Fazem parte da estrutura federativa brasileira a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios.
Conceito
A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios correspondem às entidades federativas de nosso Estado. As entidades
políticas são pessoas jurídicas de Direito Público, o que signi�ca dizer que as leis que as regem são eminentemente de Direito
Público, em que imperam diversos princípios típicos desse ramo da ciência jurídica, como a supremacia do interesse público.
Contrapõem-se às pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas por normas de Direito Privado, sem privilégios em
relação a outras pessoas físicas ou jurídicas.
Composição
Administração Pública Direta é a atuação feita diretamente pelo próprio Estado por suas entidades (União, Estados-membros,
Distrito Federal e municípios).
A União é dotada de soberania.
As demais entidades são dotadas de autonomia política, administrativa e �nanceira.
A Administração Pública Direta é formada por órgãos públicos, ou seja, partes de uma pessoa jurídica. São exemplos de órgãos
do ente União: os Ministérios, as Forças Armadas, a Receita Federal e, inclusive, os próprios Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário. Deve-se atentar, portanto, que a Administração Direta é o ente no todo, com toda a sua máquina estatal.
 Órgãos Públicos
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Órgãos Públicos
Conceito
São centros de competências instituídos para desempenharem funções estatais, por meio de seus agentes, cuja
atuação é destinada à pessoa jurídica a que pertencem. Isto é, são unidades integrantes da estrutura de uma mesma
pessoa jurídica nas quais são agrupadas competências a serem exercidas por meio de agentes públicos.
Portanto, órgãos são conjuntos de competências, sem personalidade jurídica própria; são resultado da técnica de
organização administrativa conhecida como desconcentração.
Os órgãos públicos não possuem: personalidade jurídica, patrimônio próprio, vontade própria e capacidade
postulatória (à exceção dos órgãos independentes e autônomos).
Atenção 
A personalidade jurídica pertence à pessoa jurídica (entidade estatal), que, para melhor organizar e
estruturar suas atividades e competências, cria células aptas a executar os seus serviços, por meio de
seus agentes. Portanto, o órgão não possui personalidade jurídica, pois é subordinado hierarquicamente à
administração central, integrando sua estrutura administrativa – esta, sim, dotada de capacidade jurídica
(de ser parte).
Criação e extinção
A criação e a extinção de órgãos públicos não se dão pela simples vontade da Administração; elas dependem de lei.
Trata-se de matéria reservada à lei, “reserva legal”, disposta no Art. 48, XI, da CF, segundo a redação dada pela Emenda
Constitucionalnº 32/2001.
No entanto, a estruturação e as atribuições dos órgãos podem ser processadas por Decreto do Chefe do Executivo –
Art. 84, VI, a. Também cabe ressaltar que o presidente da República (nos termos do Art. 84, VI, b da CF/1988) pode,
mediante decreto, extinguir funções ou cargos públicos quando vagos.
Teorias de caracterização dos órgãos públicos
a) Teoria Subjetiva – Os órgãos são identi�cados com os agentes públicos. Em síntese, essa teoria entende que,
desaparecendo o funcionário público, o órgão também deixa de existir. Tal interpretação é a manifestação de sua
enorme falha; a�nal, não pode o órgão desaparecer com o sumiço do funcionário.
b) Teoria Objetiva – Vê no órgão público um conjunto de atribuições, mas inconfundível com o agente público. Leva
certa vantagem sobre a Teoria Subjetiva, uma vez que, desaparecendo o funcionário, o órgão público não desaparece
com ele. Porém, é criticada pelo aspecto de que o órgão não tem vontade própria, da mesma forma que o Estado. Essa
teoria não consegue explicar como o Estado expressa sua vontade.
c) Teoria Eclética – Esse órgão é a união de dois elementos: a �gura do agente e a �gura do complexo de atribuições.
Entretanto, tal teoria incide na mesma falha que a Subjetiva, à medida que, exigindo os dois elementos para a
existência do órgão, levará à mesma conclusão de que, desaparecendo um deles (no caso, o agente), também
desaparecerá o órgão.
Notamos que várias são as teorias que apresentam a natureza jurídica do órgão público. Entretanto, a teoria que
prevalece no Brasil vigente é a de que o órgão é um feixe de atribuições, de atividades vivas e orgânicas.
Classi�cação dos órgãos públicos
» Quanto à posição estatal
a) Órgãos independentes – Representam os Poderes do Estado. Não são subordinados hierarquicamente e somente
são controlados uns pelos outros.
São agentes políticos. Exemplos: Presidência da República, Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado
Federal, Che�as do Executivo, Tribunais e Juízes e Tribunais de Contas.
b) Órgãos autônomos (de cúpulas) – São os subordinados diretamente à cúpula da Administração. Têm grande
autonomia administrativa, �nanceira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de
planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência.
Seus dirigentes são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os Ministérios e Secretarias, bem como
a Advocacia-Geral da União (AGU), o Ministério Público, a Defensoria Pública e as Procuradorias dos Estados e
Municípios.
c) Órgãos superiores (funções de mando; não são autônomos) – Possuem poder de direção, controle, decisão e
comando dos assuntos de sua competência especí�ca. Representam as primeiras divisões dos órgãos independentes
e autônomos.
Exemplos: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Divisões etc.
d) Órgãos subalternos – São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina, cumprem ordens superiores.
Exemplos: portarias, almoxarifados, seções de expediente etc.
» Quanto à composição (estrutura) do órgão público
a) Órgãos simples – Também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem um único centro de competência.
Sua característica fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura para auxiliá-lo no desempenho de suas
funções.
b) Órgãos compostos (subdivididos) – São aqueles que em sua estrutura há outros órgãos menores, seja com
desempenho de função principal ou de auxílio nas atividades. As funções são distribuídas em vários centros de
competência, sob a supervisão do órgão de che�a.
» Quanto à forma de atuação funcional
a) Órgãos singulares – São aqueles que decidem e atuam por meio de um único agente, o chefe. Possuem agentes
auxiliares, mas sua característica de singularidade é desenvolvida pela função de um único agente, em geral o titular.
b) Órgãos coletivos – São aqueles que decidem pela manifestação de muitos membros, de forma conjunta e por
maioria, sem manifestação de vontade de um único chefe. A vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental
ou estatutária.
Administração Pública Indireta
Para um melhor desempenho das funções estatais, procede-se uma descentralização de competências (Art. 37, XIX e XX, da
CF), outorgando-se funções a pessoas jurídicas diversas do ente estatal, que permanecerão vinculadas a este (não
subordinadas), para efeitos de controle e avaliação de desempenho. Portanto, a criação das entidades da Administração
Indireta se dá mediante um processo de descentralização, ato esse que, por meio de lei, cria uma pessoa jurídica. São as
chamadas pessoas meramente administrativas, pois não possuem poder político, como os entes estatais, desempenhando
apenas funções administrativas, para uma melhor e�ciência do aparelho do Estado.
As entidades que fazem parte da Administração Indireta estão explicitadas no Art. 4° do Decreto-Lei n° 200/67, que diz:
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"A Administração Federal compreende: […] 
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria: Autarquias; Empresas Públicas; Sociedades de
Economia Mista e fundações públicas. (Incluído pela Lei nº
7.596, de 1987.)"
(Lei nº 1.1107/05)
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Autarquias
Conceito e criação
São entidades dotadas de personalidade jurídica própria, criadas por lei especí�ca e pertencentes à Administração
Federal Indireta. Prestam serviços à população de forma descentralizada, nas mais diferentes áreas. Contudo, não
exercem funções legislativas ou jurisdicionais nem atividades do regime de Direito Privado. Portanto, possuem
personalidade de Direito Público, sendo submetidas ao regime jurídico publicístico.
Algumas funções das autarquias têm suas diferenças demarcadas pelo nível federativo a que pertencem, ao tipo de
atividade que exercem, aos seus objetivos, entre outros fatores.
Exemplos de autarquias conhecidas, vinculadas à União: Banco Central do Brasil (BCC); Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS); Instituto Nacional de Meteorologia (InMet); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (Ibama); Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan); Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ); Conselho Federal de Biblioteconomia (CFB); Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(Incra); Instituto Federal de Goiás (IFG); Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Têm capacidade de autoadministração, porém sob o controle �nalístico. As autarquias desempenham atribuições
tipicamente públicas, como a prestação de serviço público ou a atividade de polícia administrativa.
Ainda possuem patrimônio próprio sujeito à �scalização do Estado. Elas têm direitos e obrigações legais, de modo que
devem responder pelos seus próprios atos, incluindo no caso de esgotamento de seus recursos.
Exemplos: as Agências Reguladoras – Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Energia
Elétrica (Aneel), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) –, os
Conselhos pro�ssionais, as Universidades, os Institutos federais, entre outros.
Por serem pessoas jurídicas de Direito Público, as autarquias agem como se fossem a própria Administração Pública
central. Possuindo personalidade jurídica própria, os seus direitos e as suas obrigações são �rmados em seu próprio
nome. Em decorrência da personalidade jurídica própria, uma vez que essas entidades recebem competência em lei
para desempenhar determinado serviço, as autarquias são chamadas de serviço público personalizado.
Responsabilidade civil
Perante a Administração Pública centralizada, a autarquia dispõe de direitos e obrigações. Sendo instituída a
desempenhar determinado serviço público, do qual passa a ser titular, ela pode fazer valer perante a Administração o
direito de exercer aquela função, podendoopor-se às interferências indevidas. Vale dizer que ela tem direito ao
desempenho do serviço nos limites de�nidos em lei. Paralelamente, tem a obrigação de desempenhar suas funções,
as quais, originariamente, seriam do Estado, mas este preferiu descentralizá-las a entidades de personalidade jurídica,
patrimônio próprio e capacidade administrativa. Essa entidade torna-se a responsável pela prestação do serviço; em
consequência, a Administração centralizada tem de exercer o controle para assegurar que essa função seja exercida.
Dessa forma, a capacidade de autoadministração é exercida nos limites da lei; enquanto, da mesma forma, os atos de
controle não podem ultrapassar os limites legais.
Assim, o Art. 37, § 6º, da CF dispõe que as pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direitos Privados prestadoras
de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
As autarquias que têm personalidades jurídicas de Direito Público estão enquadradas na norma. No que toca a
responsabilidade civil, sua posição é a mesma em que estão as próprias pessoas da federação.
Prerrogativas autárquicas
As autarquias têm imunidade tributária, impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas, imprescritibilidade de seus
bens, prescrição quinquenal, créditos sujeitos à execução �scal.
Vale destacar as principais situações processuais das autarquias:
Consideram-se como fazendas públicas, razão por que nos processos em que são parte têm prazo em quádruplo
para contestar e em dobro para recorrer (Art. 188 CPC);
Estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito após con�rmação pelo Tribunal, as sentenças
proferidas contra autarquias (Art. 475, I , CPC) e as que julgarem procedentes embargos à execução de dívida
ativa promovida pela Fazenda Pública, nesta, como já mencionado anteriormente, incluídas as autarquias (Art.
475, II, CPC).
Atenção 
Inexistirá a prerrogativa, contudo, quando o valor discutido na ação ou a importância da dívida ativa na
execução não excederem a 60 salários mínimos, (Art. 475, §2º, do CPC) ou a decisão tiver fundamento em
jurisprudência do plenário do STF ou em Súmula de qualquer tribunal superior competente (Art. 475, §3º,
do CPC), hipóteses em que a pessoa pública interessada terá de interpor o respectivo recurso voluntário
se quiser ver suas razões apreciadas na instância superior.
Espécies de autarquias
» Comuns ou ordinárias - são todas aquelas em que o controle é restrito, tendo em vista que a escolha de seus
dirigentes é feita pelo chefe do Poder Executivo por meio de nomeação dos dirigentes para cargo comissionado.
Exemplo: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), hoje vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social. O INSS
atende aos aposentados e pensionistas cobertos pela previdência social, sendo responsável pelo pagamento de
benefícios a milhões de cidadãos.
» Em regime especial - são diferentes das de regime comum em razão de a lei que as criou conferir-lhes privilégios
especí�cos e maior autonomia para o desempenho de suas atividades.
Exemplos: Universidade de São Paulo (USP) e Banco Central do Brasil (BaCen ou BC).
O BaCen – uma entidade autárquica que exerce suas funções com autonomia, sem subordinação a outro órgão do
poder público – é a instituição responsável por garantir a estabilidade econômica do país, por meio da manutenção do
poder de compra da moeda e da regulação do sistema �nanceiro.
» Fundacionais (ou Fundações Públicas de Direito Público) - são entidades autárquicas que se submetem a regime
integralmente público, valendo-se de todas as prerrogativas estatais e, consequentemente, submetendo-se a todas as
restrições decorrentes da indisponibilidade do interesse público.
Exemplo: Instituto Brasileiro de Geogra�a e Estatística (IBGE), uma organização pública responsável pelos
levantamentos e gerenciamentos de dados e estatísticas brasileiros.
» Associativas (ou consórcios públicos de Direito Público celebrados por mais de um ente federativo) - também
sinônimo de "Associações Públicas", trata-se de pessoa jurídica de Direito Público que integra a Administração Indireta
de todos os entes da federação, tendo como objetivo medidas mútuas entre entidades federativas (União, Distrito
Federal, Estados e municípios).
Exemplos: consórcio público celebrado entre a União, o Estado do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro para
o tratamento das águas da Baía de Guanabara; consórcio público celebrado entre a União, o Estado do Piauí e o
Município de Piripiri para a construção de um museu.
Ainda sobre as espécies de autarquias, é indispensável fazer uma observação quanto às agências reguladoras e às
agências executivas: ambas são autarquias, contudo apresentam diferenças. Então vejamos:
» Agências reguladoras - são autarquias em regime especial, criadas por lei, pessoas jurídicas de Direito Público,
dotadas de autonomia, sendo passíveis de mecanismos de controle externo e interno. Os dirigentes das agências
reguladoras são nomeados pelo presidente da República após prévia aprovação pelo Senado Federal. Esses dirigentes
gozam de mandatos com prazo �xo e só saem do cargo mediante renúncia ou condenação judicial. Esclarecendo
melhor, é uma autarquia de regime especial, uma vez que tem mais autonomia que as autarquias comuns, em razão
da sua função de regular, �scalizar e normatizar as atividades econômicas desestatizadas. A maior autonomia se dá
por meio da instituição de mandatos aos seus agentes, visando à estabilidade institucional para exercer a regulação
da atividade, uma vez que limita a discricionariedade da Administração Pública Direta sobre elas. Daí se explica o
caráter especial de seu regime.
» Agências executivas - não são classi�cadas dentro da estrutura da Administração Pública. Trata-se apenas de uma
quali�cação dada uma autarquia ou fundação que tenha um contrato de gestão com seu órgão supervisor – no caso,
um ministério. Esclarecendo melhor, é uma autarquia que realiza contrato de gestão com o ente federativo ao qual
está vinculada com o �to de se isentar de algumas das obrigações estipulas às autarquias comuns, de modo a obter
maior e�ciência e redução de custos.
Atenção 
Em âmbito federal, a lei de criação das autarquias é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo
(presidente da República). Essa regra também se aplica aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios,
adaptando-se à iniciativa privativa, ao governador e ao prefeito. Naturalmente, se a criação e extinção da
entidade se vincular aos outros Poderes (Legislativo ou Judiciário), a iniciativa da lei caberá ao respectivo
chefe de Poder.
Empresas públicas
São pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas por autorização legislativa, com totalidade de capital público e forma
organizacional livre.
Exemplo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Empresa de Correios e Telégrafos (ECT); Caixa Econômica
Federal (CEF); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa); e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
(Infraero).
São criadas por autorização legislativa, isto é, a lei apenas autoriza a instituição das empresas públicas por meio de decreto;
depois, os atos constitutivos precisam ser registrados em cartório. Só com esse registro é que nasce a personalidade jurídica
da empresa pública – lembrando que todo o capital é público (nas empresas públicas, não existe dinheiro privado integrando o
capital social).
Trata-se de uma forma organizacional livre (o Art. 5º do Decreto-Lei nº 200/1967 determina que a estrutura organizacional das
empresas públicas pode adotar qualquer forma admitida pelo Direito Empresarial).
 Empresas Públicas
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Empresas Públicas
Conforme Silva (2016),
As empresas públicas possuem personalidade jurídica de direito privado, sendo submetidas às mesmas regras legais
impostas a uma empresa privada, não podendo elas auferir algum tipo de vantagem, tendo em vista os limitesconstitucionais previstos (art. 173, § 1º, II, CRFB/88).
Nossa Carta Magna determina que a exploração da atividade econômica pelo Estado é permitida, desde que haja
necessidade de proteção à segurança nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173, CRFB/88), ou seja, a criação
de uma empresa pública não é concebida, em tese, pelo arbítrio do Estado em auferir lucros, devendo a concepção
dessas empresas ocorrer de acordo com o interesse social, como nos casos de empresas públicas prestadoras de
serviços públicos monopolizados pelo Estado.
Positivada no art. 5º, III, do Decreto-Lei nº 200/67, Sociedade de Economia Mista conceitua-se como:
Entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade
da Administração Indireta.
Essas instituições foram criadas pelo Estado para �ns empresariais. Seu capital possui participação do ente estatal
que a criou, a maior parte do capital, e conta também com a participação de capital privado.
Assim como as demais entidades paraestatais, é criada através de lei especí�ca, cabendo lei complementar de�nir as
peculiaridades na forma de atuação (Art. 37, XIX, CRFB/88).
Por �m, a Constituição prevê tratamento especial para a empresa pública quanto à sua relação com o Estado e a
sociedade.
Sociedades de economia mista
São pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas mediante autorização legislativa, com maioria de capital público e organizadas
obrigatoriamente como sociedades anônimas, que exploram atividades econômicas, mas podem também prestar serviços
públicos.
Sua criação é autorizada por lei (a personalidade jurídica surge com o registro dos atos constitutivos em cartório, assim como
ocorre com as empresas públicas, não sendo criadas diretamente pela lei).
Saiba mais
A maioria do capital é público (na composição do capital votante, pelo menos 50% +1 das ações com direito a voto devem
pertencer ao Estado; assim, é obrigatória a presença de capital votante privado, mas de forma minoritária, sob pena de a
entidade converter-se em empresa pública).
É uma forma de sociedade anônima (por expressa determinação legal, as sociedades de economia devem ter
obrigatoriamente a estrutura de S.A.).
Ainda segundo Silva (2016), “o mais marcante nas sociedades de economia mista é a obrigação da participação do Estado na
direção da empresa. Isso ocorre pois é a maneira que legitima o Estado a de�nir os rumos da atividade especí�ca que lhe foi
conferida por meio de delegação legal”.
O patrimônio das sociedades de economia mista provém, geralmente, da pessoa federativa instituidora. Os bens públicos,
quando transferidos ao patrimônio das sociedades de economia mista, passam a quali�car-se como bens privados, sujeitos à
sua própria administração.
Nesse caso, como os bens são privados, não são atribuídas a eles prerrogativas de bens públicos, como a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade, a alienabilidade condicionada etc.
Saiba mais
Empresas subsidiárias
São aquelas cujo controle e gestão das atividades são atribuídos às empresas públicas ou à sociedade de economia mista
diretamente criadas pelo Estado. Em outras palavras, o Estado cria e controla diretamente determinada sociedade de
economia mista (que podemos chamar de primária), e esta, por sua vez, passa a gerir uma nova sociedade mista, tendo
também o domínio do capital votante. É esta segunda empresa que constitui a sociedade subsidiária. Alguns preferem
denominar a empresa primária de sociedade ou empresa de primeiro grau, e a subsidiária, de sociedade ou empresa de
segundo grau. Se houver nova cadeia de criação, poderá até mesmo surgir uma empresa de terceiro grau, e assim
sucessivamente.
O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, em 06 de junho de 2019, que o
Governo Federal não pode vender estatais sem aval do Congresso Nacional
e sem licitação quando a transação implicar perda de controle acionário.
Na terceira sessão de julgamento do tema, a maioria dos magistrados da Suprema Corte permitiu vendas sem autorização do
parlamento somente para as empresas estatais subsidiárias. A decisão também vale para governos estaduais e prefeituras.
Uma empresa subsidiária é uma espécie de subdivisão de uma companhia, encarregada de tarefas especí�cas no mesmo
ramo de atividades da empresa-mãe.
Fundações públicas
São patrimônios parcial ou totalmente públicos, dotados de personalidade jurídica de Direto Público ou Privado – parcialmente
derrogados pelo direito público –, destinados por lei ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade
de autoadministração e mediante controle pela Administração Direta.
As fundações públicas devem destinar-se às atividades de assistência social, assistência médica e hospitalar, educação e
ensino, pesquisa e atividades culturais, todas de relevo coletivo – o que justi�ca a vinculação de bens e recursos públicos para
sua realização. (Previsão legal: Art. 5º, IV, do Decreto-Lei nº 200/1967, com redação dada pela Lei nº 7.596/1987.)
Exemplo: Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz).
A distinção entre fundações públicas e privadas decorre da forma
como foram criadas, da opção legal pelo regime jurídico a que se
submetem, da titularidade de poderes e da natureza dos serviços por
elas prestados.
A polêmica sobre a natureza jurídica das fundações
Primeiro precisamos entender a diferença entre as fundações públicas e privadas. A entidade pública desloca parte de seu
patrimônio e determina que com esse dinheiro se crie uma fundação. Quando privada, essa fundação não pode ser usada ou
gerenciada pelo seu instituidor.
Atenção
Tanto a Administração Pública Direta quanto a Indireta são formadas por pessoas jurídicas. Todas as entidades da
Administração Pública Direta são pessoas jurídicas de Direito Público.
Quanto à natureza jurídica da Administração Pública Indireta, observamos que são de Direito Público as autarquias e
consórcios públicos por associação pública – que realizam funções muito próximas às da Administração Pública Direta. Já
as de Direito Privado são as empresas públicas e sociedades de economia mista; por serem entidades de Direito Privado,
podem desempenhar atividade econômica além de prestar serviços. Aqui é uma exceção, em que o Estado faz as vezes de
empresário, pois sua função prevista na Constituição Federal é reguladora.
Ainda, os agentes públicos das empresas públicas e sociedade de economia mista são celetistas, e não servidores públicos
como nas entidades da Administração Pública Indireta de natureza jurídica privada.
Comentário
Como são criadas as fundações públicas?
A entidade pública desloca parte de seu patrimônio e determina que com esse dinheiro se crie uma fundação; quando privada,
essa fundação não pode ser usada nem gerenciada pelo seu instituidor.
Natureza jurídica das fundações públicas
Privada
Pelo Decreto-lei nº 200/05. Se a fundação pública for criada
na forma da lei civil, como diz o decreto supracitado, o
procedimento é pedir a autorização do Legislativo, que
emitirá uma lei autorizadora montando um estatuto, o qual
será registrado em cartório, como ocorre no procedimento
da fundação privada.
Pública
Segundo a doutrina, a natureza jurídica será pública quando
a fundação for criada diretamente pela lei. Nesse caso, só
será fundação no nome, pois seguirá as regras de uma
autarquia.
Atenção
Atualmente, a doutrina e a jurisprudência se posicionam de forma predominante no sentido de admitir a existência fundações
que se revistam da personalidade jurídica tanto de Direito Público como de Direito Privado. A natureza da personalidade
jurídica será extraída da lei que a instituiu, cabendo esclarecer que, se for dotada de Direito Público, a sua criação será dada
nos mesmos moldes que a de uma autarquia, ou seja, por lei especí�ca, e desfrutará dos mesmos privilégios e prerrogativas
que assistem aos entesautárquicos.
Consórcios Públicos
Consistem na junção de dois ou mais entes da Federação (municípios, estados e União), sem �ns lucrativos, com a �nalidade
de prestar serviços e desenvolver ações conjuntas que visem ao interesse coletivo e a benefícios públicos.
Constitui-se em uma associação pública com personalidade jurídica de Direito Público e de natureza autárquica ou como
pessoa jurídica de Direito Privado sem �ns econômicos (conforme disposto no Art. 2º, I, do Decreto nº 6.017/07).
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Consórcio de Direito Público
Segundo a lei, trata-se de uma associação pública de
natureza autárquica, integrante da Administração Indireta e
que deve obedecer a todos os princípios da Administração
Pública.
Consórcio de Direito Privado
Pessoa jurídica instituída para a realização de objetivos de
interesses comuns, personi�cada sob o Direito Privado.
Pode adotar a forma de associação ou de uma fundação.
Mesmo regido pelo Direito Privado, obedece às normas de
Direito Público.
Independentemente da personalidade jurídica, o Consórcio terá de atender às normas de Direito Público.
Para constituir um Consórcio, a lei estabelece a obrigatoriedade da criação de uma pessoa jurídica, para que possa assumir
direitos e obrigações. A personalidade jurídica pode ser de Direito Público ou de Direito Privado, como veremos a seguir:
A Lei nº 1.1107/05, introduziu em nosso ordenamento, uma pessoa jurídica denominada consórcio público, fundamentada no
disposto no Art. 241 da CF, que estabelece:
"A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os
convênios de cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos."
(Lei nº 1.1107/05)
 Consórcios Públicos
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Consórcios Públicos
Assim, os consórcios podem assumir a personalidade de Direito Privado, sem �ns econômicos, ou pessoa jurídica de
Direito Público, assumindo nesse caso a forma de associação pública (Art. 1º, § 1º, e Art. 4º, IV). Por esse motivo, vale
registrar que a Lei nº 11.017/05 alterou o Art. 41, IV, do Código Civil para incluir expressamente entre pessoas jurídicas
de Direito Público interno as associações públicas, acrescentando também que essas associações públicas são
autarquias (são pessoas jurídicas de Direito Público interno as autarquias, inclusive as associações públicas).
A doutrina utiliza a expressão autarquia interfederativa ou autarquia multifederada para referir-se a essas autarquias
que pertencem a mais de um ente federado.
Os consórcios públicos com personalidade jurídica de Direito Público integram a Administração Indireta de todos os
entes da Federação consorciados.
Por outro lado, quando o consórcio for pessoa jurídica de Direito Privado, sua constituição deve ser efetivada conforme
a legislação civil, de modo que a aquisição da personalidade ocorra com o registro público dos atos constitutivos, mas
ainda o consórcio estará sujeito às normas de Direito Público no que concerne à realização de licitação, celebração de
contratos, prestação de contas e admissão de pessoal.
A Lei não esclarece se esses consórcios públicos de Direito Privado integram ou não a Administração Pública, mas, ao
dispor expressamente que os consórcios públicos de direito público integram a Administração Indireta, e nada dizer a
respeito dos consórcios públicos de Direito Privado, pretende que estes não integrem formalmente a Administração
Pública.
Atividade
1. Quem é agente público?
a) É qualquer pessoa, tanto física quanto jurídica, que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta.
b) É toda pessoa jurídica que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta.
c) É toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta.
d) Nenhuma das alternativas.
2. O controle exercido pela Administração Direta sobre a Administração indireta denomina-se:
a) Poder de tutela e permite a substituição de atos praticados pelos entes que integram a Administração Indireta que não estejam
condizentes com o ordenamento jurídico.
b) Poder de revisão dos atos, decorrente da análise de mérito do resultado, bem como em relação aos estatutos ou legislação que criaram
os entes que integram a Administração Indireta.
c) Controle finalístico, pois a Administração Direta constitui a instância final de apreciação, para fins de aprovação ou homologação, dos
atos e recursos praticados e interpostos no âmbito da Administração Indireta.
d) Poder de tutela, que não pressupõe hierarquia, mas apenas controle finalístico, que analisa a aderência da atuação dos entes que
integram a Administração Indireta aos atos ou leis que os constituíram.
e) Poder de autotutela, tendo em vista que a Administração Indireta integra a Administração Direta e, como tal, compreende a revisão dos
atos praticados pelos entes que a compõem quando não guardarem fundamento com o escopo institucional previsto em seus atos
constitutivos.
3. As entidades integrantes da Administração pública possuem diferentes características e contornos jurídicos, muitos
atrelados à própria �nalidade por elas desempenhada e ao objeto cometido a cada uma. Nesse sentido, as:
a) Fundações possuem necessariamente personalidade de Direito Público, não se submetendo às regras do Código Civil.
b) Autarquias podem ser constituídas com personalidade de Direito Público ou Privado, a depender da atividade desempenhada.
c) Sociedades de economia mista, mesmo quando atuam em regime de competição no mercado, integram a Administração Indireta.
d) Empresas públicas se submetem integralmente ao regime jurídico de Direito Público, seja na atividade-meio ou na atividade-fim.
d) Organizações sociais, quando vinculadas ao poder público mediante contrato de gestão, passam a integrar a Administração Indireta.
Referências
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
FREITAS, Aurélio Marcos Silveira de. Órgãos públicos: conceito, natureza e classi�cação. Disponível em: //ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13579&revista_caderno=4. Acessado em: 14 de maio de 2019.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
SILVA, Juan. Empresa Pública X Sociedade de Economia Mista: semelhanças e distinções – uma breve análise. 2016.
Disponível em: https://juanpinto.jusbrasil.com.br/artigos/326329814/empresa-publica-x-sociedade-de-economia-mista-
semelhancas-e-distincoes. Acessado em: 14 de maio de 2019.
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Administrativo;
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